戴 妮

江南大學(xué)法學(xué)院，江蘇 無錫214122

正如柴靜的公益影片《穹頂之下》所揭示的，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的繁榮之下隱藏著的是巨大的環(huán)境隱患。隨著環(huán)境問題的增多，受害人群覆蓋面的擴(kuò)大，越來越多的人開始意識(shí)到維護(hù)自身的環(huán)境權(quán)。而2012年修訂的《民事訴訟法》第55條規(guī)定，“對(duì)環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)與有關(guān)組織可以向人民法院起訴”，該規(guī)定突破了以往民事訴訟中原告必須是與案件有直接利害關(guān)系的傳統(tǒng)理論基調(diào)，確定了我國(guó)民事公益訴訟原告的范圍。2014年的新《環(huán)保法》和2015年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)，對(duì)環(huán)境民事公益訴訟相關(guān)問題作了具體規(guī)定。至此，結(jié)合《民事訴訟法》、《環(huán)保法》和《解釋》確立的原則和方向，看似已經(jīng)給予環(huán)保NGO以公益訴訟原告資格，但在司法實(shí)踐中，各地法院仍然各執(zhí)一詞，環(huán)保NGO要想?yún)⑴c公益訴訟依舊面臨重重阻礙。其中，2014年中旬爆出的騰格里沙漠污染公益訴訟一案讓社會(huì)大眾再次清楚看到環(huán)保NGO參與訴訟的困難，也引發(fā)筆者對(duì)之更深層次的思考。

一、案件概述

(一)案情回顧

2014年9月，新京報(bào)報(bào)道內(nèi)蒙古自治區(qū)騰格里沙漠腹地部分地區(qū)出現(xiàn)排污池。當(dāng)?shù)仄髽I(yè)將未經(jīng)處理的廢水排入排污池，讓其自然蒸發(fā)，然后將黏稠的沉淀物，用鏟車鏟出，直接埋在沙漠里面，引發(fā)社會(huì)大眾關(guān)注。同年12月，中國(guó)習(xí)近平總書記作出重要批示，中國(guó)國(guó)務(wù)院專門成立督察組，敦促騰格里工業(yè)園區(qū)進(jìn)行大規(guī)模整改，相關(guān)責(zé)任人受到行政處罰，部分涉事企業(yè)主被追究刑事責(zé)任。2015年8月，中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)(以下簡(jiǎn)稱綠發(fā)會(huì))對(duì)8家企業(yè)污染騰格里沙漠向?qū)幭闹行l(wèi)市中級(jí)法院提起訴訟。綠發(fā)會(huì)提出了包括要求法院判定被告消除環(huán)境污染危險(xiǎn)，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境或成立沙漠環(huán)境修復(fù)專項(xiàng)基金并委托第三方進(jìn)行修復(fù)等8項(xiàng)訴訟請(qǐng)求。而寧夏中衛(wèi)市中級(jí)法院方面表示，經(jīng)過審查認(rèn)為綠發(fā)會(huì)不符合提起訴訟的原告資格，駁回訴訟，不予受理。之后，綠發(fā)會(huì)表示，將向自治區(qū)高院提起上訴，并且不排除對(duì)甘肅武威和內(nèi)蒙古阿拉善的污染企業(yè)提起公益訴訟。

(二)爭(zhēng)議焦點(diǎn)

綠發(fā)會(huì)是否具有環(huán)境公益訴訟原告資格。寧夏市中衛(wèi)市中級(jí)法院在“不予受理”裁定中認(rèn)為，依據(jù)新《環(huán)保法》和《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律問題的解釋》，提起環(huán)境公益訴訟的主體必須滿足“章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會(huì)公共利益，且從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”的條件。而該院認(rèn)為綠發(fā)會(huì)提供的章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍，雖是維護(hù)社會(huì)公共利益，但沒有同時(shí)規(guī)定業(yè)務(wù)范圍是從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)。因此不能認(rèn)定綠發(fā)會(huì)屬于“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”，故認(rèn)定其不具有原告資格①。而綠發(fā)會(huì)方面則認(rèn)為他們是具備原告資格的，該基金會(huì)章程是2009年修訂的，當(dāng)時(shí)還沒有清晰的環(huán)境公益訴訟的概念和相關(guān)規(guī)定，但在章程中已寫明該基金會(huì)“開展和資助符合本基金會(huì)宗旨的其他項(xiàng)目和活動(dòng)”②，因此，綠發(fā)會(huì)認(rèn)為其公益訴訟應(yīng)當(dāng)包含在“其他項(xiàng)目和活動(dòng)”中。

二、各國(guó)關(guān)于環(huán)保NGO原告資格的認(rèn)定

(一)環(huán)保NGO的概念

NGO，英文“non－government organization”一詞的縮寫，自1949年在聯(lián)合國(guó)首次使用至今，學(xué)者們對(duì)NGO的含義從未達(dá)成共識(shí)③。但現(xiàn)在普遍承認(rèn)的是其具有的非政府性和非營(yíng)利性，據(jù)此，筆者認(rèn)為NGO是指不以營(yíng)利為目的非政府組織，而環(huán)保NGO則可以推斷為以保護(hù)環(huán)境為宗旨的非營(yíng)利性民間非政府組織，它具有一定的公益性。

(二)各國(guó)立法及司法實(shí)踐

美國(guó)法律對(duì)于環(huán)境公益訴訟的原告是規(guī)定為公民的，即公民作為公共利益的代表以自己名義提起訴訟。數(shù)據(jù)顯示在美國(guó)由環(huán)保NGO提起的訴訟占了全部公民訴訟的絕大部分，這與美國(guó)長(zhǎng)久以來的社團(tuán)文化密不可分，美國(guó)認(rèn)為團(tuán)體就是公民的自然延伸。在另一種意義上也就意味著美國(guó)的團(tuán)體訴訟是被包含在公民訴訟中的，不過當(dāng)時(shí)法院對(duì)環(huán)境團(tuán)體訴訟的資格同樣做出了一定限制，只有環(huán)保NGO中的成員受到或可能受到環(huán)境污染或生態(tài)破壞帶來的侵害，那么其才具備提起公益訴訟的資格。直到2000年的地球之友訴雷德勞環(huán)境服務(wù)公司一案，美國(guó)最高法院才放寬了環(huán)保NGO具體指出其成員有環(huán)境損害的要求，其實(shí)質(zhì)是不再要求原告必須與案件有直接利害關(guān)系。

德國(guó)對(duì)于環(huán)境公益訴訟的原告資格則規(guī)定有兩種，一是聯(lián)邦行政法院檢察官;二是經(jīng)過法律認(rèn)可了的團(tuán)體組織，其中包括了環(huán)保NGO。德國(guó)對(duì)團(tuán)體組織的資格采取了較為嚴(yán)格的認(rèn)證制度。同時(shí)，只有這個(gè)團(tuán)體中的大多數(shù)成員受到或者可能受到環(huán)境污染、生態(tài)破壞的侵害，其才能作為原告提起環(huán)境公益訴訟，否則是不具備原告資格的。德國(guó)的環(huán)境公益訴訟原告資格的確認(rèn)制度在一定程度上即是大陸法系國(guó)家的縮影，和英美法系的公民訴訟對(duì)于環(huán)保NGO具體認(rèn)定條件上有很大差別。

但無可否認(rèn)的是，無論是以美國(guó)為代表的英美法系，還是以德國(guó)為代表的大陸法系，在本質(zhì)上，都承認(rèn)了環(huán)保NGO作為環(huán)境公益訴訟的原告資格。而我國(guó)也是在借鑒兩大法系的基礎(chǔ)上，在新修訂的《民事訴訟法》、《環(huán)保法》和《解釋》中對(duì)法定組織的原告資格給予了確認(rèn)，同時(shí)也結(jié)合了自身國(guó)情做出了不同于外國(guó)的一些規(guī)定。

三、對(duì)騰格里沙漠污染公益訴訟事件的思考

盡管而我國(guó)在新修訂的《民事訴訟法》、《環(huán)保法》和《解釋》中的確對(duì)法定組織的原告資格給予了確認(rèn)，然而司法實(shí)踐中卻存在種種問題，環(huán)保NGO要想真正參與到環(huán)境公益訴訟中還得“憑運(yùn)氣”。

(一)裁定非理性:不同法院對(duì)環(huán)保NGO原告資格認(rèn)定不一

綠發(fā)會(huì)作為在中國(guó)享有知名度的環(huán)保NGO，其從成立以來一直致力于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。在此之前，綠發(fā)會(huì)也曾經(jīng)作為原告提起了甘肅水源污染案、海南紅樹林案、康菲溢油案三個(gè)公益訴訟案件，并且都得到了立案。然而很多情況下，就像這次騰格里沙漠污染公益訴訟事件一樣因?yàn)橹黧w不適格而被駁回訴訟。為何會(huì)出現(xiàn)這種同一法律下卻有不同認(rèn)定結(jié)果的情況?這背后的原因到底是什么?寧夏中衛(wèi)市中級(jí)法院給出的解釋是綠發(fā)會(huì)的章程中沒有規(guī)定從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)。但是，一方面，環(huán)保NGO的章程是十分形式化的，某種程度上講，只要綠發(fā)會(huì)自行修改了其章程，就會(huì)立即具備原告主體資格，然而這能保證綠發(fā)會(huì)不會(huì)被再次拒之門外嗎?另一方面，根據(jù)最高法院《關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》，我國(guó)自2015年4月15日實(shí)行立案登記制改革后，對(duì)于普通民事訴訟原則上只做形式上的審查。綠發(fā)會(huì)是否屬于新《環(huán)保法》所規(guī)定的“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的組織”是屬于實(shí)質(zhì)性的審查，應(yīng)當(dāng)?shù)却讣M(jìn)入審理程序后由法官作出判斷，而不是由立案庭來審查。以上兩個(gè)理由足以說明寧夏中衛(wèi)市中級(jí)法院所作出的裁定的非理性，透過這個(gè)案子再來看其他不被立案的案件，能夠找出其中的共性。筆者以為我國(guó)司法實(shí)踐中之所以出現(xiàn)這種法院“各自為政”的做法，很大程度上和地方利益、法院不獨(dú)立有關(guān)，法院接到這種重大的公益訴訟案件，往往層層上報(bào)，而其中又牽扯到地方利益，最終能否立案完全取決于各種力量暗中的博弈。而這種博弈的結(jié)果會(huì)使環(huán)保NGO是能否成為環(huán)境公益訴訟原告具有很強(qiáng)的不確定性和“運(yùn)氣性”，違背的法律，也會(huì)損害法院的權(quán)威性和公眾對(duì)于環(huán)境保護(hù)的積極性。

(二)不具代表性:缺乏國(guó)家機(jī)關(guān)的介入是否意味著立案成功率降低

我國(guó)法律學(xué)界一般都主張公益訴訟中要明確機(jī)關(guān)提起公益訴訟優(yōu)先，組織提起公益訴訟居次的原則。他們主張“維護(hù)社會(huì)秩序、保護(hù)公共利益是政府的職責(zé)，對(duì)損害公共利益的行為責(zé)任者提起停止侵害公益、填平公益損失的訴訟，本來也是代表政府行使對(duì)各類社會(huì)秩序和活動(dòng)管理職能的機(jī)關(guān)的職責(zé)④”，的確，國(guó)家機(jī)關(guān)作為有國(guó)家強(qiáng)制力作為支撐的國(guó)家機(jī)器，在公益訴訟方面較之環(huán)保NGO具有天然的優(yōu)越性。筆者查閱到的資料顯示，環(huán)境公益訴訟中凡有國(guó)家機(jī)關(guān)參與的基本上全部能夠立案，勝訴率也高于環(huán)保NGO參與的。但是筆者以為，這并不是個(gè)好的現(xiàn)象，國(guó)家機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟固然好，但不應(yīng)當(dāng)使司法實(shí)踐出現(xiàn)嚴(yán)重的偏向性。一方面，我國(guó)在不斷提倡法治，主張公民提高法治意識(shí)，環(huán)保NGO的出現(xiàn)很大程度上即是公民法律意識(shí)增強(qiáng)的表現(xiàn)，如果繼續(xù)這種偏向性，讓社會(huì)大眾樹立一種沒有國(guó)家機(jī)關(guān)介入就難以進(jìn)行公益訴訟的觀念，會(huì)大大打擊法律的公信力，也不利于法治的推行。另一方面，國(guó)家機(jī)關(guān)的力量畢竟有限，不可能顧及到每一件公益訴訟案件，反觀環(huán)保NGO，近些年隨著其組織的壯大，影響力也在不斷增大，公益訴訟由其來作為原告提出訴訟具有合理性和必然性。

［ 注 釋 ］

①盧越．騰格里沙漠污染首起公益訴訟法院不予受理［N］．工人日?qǐng)?bào)，2015－8－21(1)．

②引用同上．

③李興旺．環(huán)境保護(hù) NGO的權(quán)力機(jī)制研究［D］．北京:中國(guó)政法大學(xué)，2006．

④郭雪慧．論公益訴訟主體確定及其原告資格的協(xié)調(diào)——對(duì)＜民事訴訟法＞第55條的思考［J］．政治與法律，2015(1)．

［1］劉學(xué)在．民事公益訴訟原告資格解析［J］．國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，21(3)．

［2］李勁．環(huán)保 NGO環(huán)境公益訴訟主體資格探究［J］．行政與法，2014．3．

［3］陳麗平．公益訴訟主體可由相關(guān)法律明確［N］．法制日?qǐng)?bào)，2012－09－01．

［4］張鐸．我國(guó)環(huán)境公益訴訟的原告資格問題研究［D］．吉林大學(xué)環(huán)境法學(xué)，2013．