呂耀懷 謝志新

一、政務(wù)誠(chéng)信的外向方面與內(nèi)向方面

由于學(xué)界逐漸認(rèn)識(shí)到政務(wù)誠(chéng)信對(duì)于其他方面誠(chéng)信的標(biāo)桿作用或輻射影響，故政務(wù)誠(chéng)信研究已然成為當(dāng)代中國(guó)社會(huì)誠(chéng)信問(wèn)題研究的一個(gè)焦點(diǎn)。中國(guó)政府也已經(jīng)充分意識(shí)到政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)對(duì)于其他方面誠(chéng)信建設(shè)的引領(lǐng)、推動(dòng)作用，2013年《中國(guó)政府工作報(bào)告》指出:“推動(dòng)誠(chéng)信體系建設(shè)，以政務(wù)誠(chéng)信帶動(dòng)商務(wù)誠(chéng)信和社會(huì)誠(chéng)信，形成良好的社會(huì)風(fēng)尚”。然而，就目前的研究狀況而言，人們對(duì)于政務(wù)誠(chéng)信的理解似乎遺漏了一個(gè)非常重要的方面，即政務(wù)誠(chéng)信之相對(duì)于其外向方面的內(nèi)向方面。為了解決這一問(wèn)題，有必要先澄清一般的政務(wù)概念，然后再以此為基礎(chǔ)推出一般的政務(wù)誠(chéng)信概念。

政務(wù)或?yàn)樾姓聞?wù)的簡(jiǎn)稱，該詞一般多用于指稱國(guó)家機(jī)關(guān)或政府的管理工作。在中國(guó)歷史上，早有如此指稱的先例。如《后漢書(shū)·班固傳上》:“京兆督郵郭基，孝行著於州里，經(jīng)學(xué)稱於師門，政務(wù)之績(jī)，有絕異之效”;《陳書(shū)·江總傳》:“后主之世，總當(dāng)權(quán)宰，不持政務(wù)”;《晉書(shū)》以“政務(wù)寬和”作為良吏的標(biāo)準(zhǔn);據(jù)《梁書(shū)》記載，梁武帝“勤于政務(wù)，孜孜無(wú)怠，每至冬月四更，竟即敕把燭看事，執(zhí)筆觸寒，手為皴裂”; 《宋史》記有:“哲宗嗣位，宣仁太后同聽(tīng)政務(wù)，行裕民之政，凡民有負(fù)，多所寬減”; 《元史·仁宗本紀(jì)》記載:仁宗即位初期，“僚屬及六部諸臣，皆晚至早退，政務(wù)廢弛”;……諸如此類用“政務(wù)”一詞所指稱的，大抵都是國(guó)家或地方的管理事務(wù)。政務(wù)一詞的這種用法，在當(dāng)代中國(guó)學(xué)術(shù)界，依然比較普遍。雖然現(xiàn)代意義上的行政既包括公共組織對(duì)公共生活的管理活動(dòng)，又包括私人機(jī)構(gòu)對(duì)各自事務(wù)的管理活動(dòng)，但在通常情況下，“政務(wù)”所指謂的“行政事務(wù)”其實(shí)主要指公權(quán)力部門或公共機(jī)構(gòu)利用公共權(quán)力來(lái)管理公共生活的各種活動(dòng)。在這種情況下，由于政府是執(zhí)掌公共權(quán)力的重要主體，是國(guó)家公共權(quán)力的代表，故所謂政務(wù)誠(chéng)信，指的就是政府行政行為或政務(wù)系統(tǒng)活動(dòng)中所蘊(yùn)含的誠(chéng)信，是誠(chéng)實(shí)守信原則體現(xiàn)于政府各種公共管理活動(dòng)中的具體要求?！?〕

政府運(yùn)用公共權(quán)力的行為或政務(wù)活動(dòng)，可以劃分為兩個(gè)不同的方面，即:政府內(nèi)部的政務(wù)活動(dòng)和政府對(duì)外的政務(wù)活動(dòng)。政府內(nèi)部的政務(wù)活動(dòng)，主要是政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的管理活動(dòng)，涉及上下級(jí)之間的關(guān)系及同級(jí)之間的關(guān)系;而政府對(duì)外的政務(wù)活動(dòng)，主要是指政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，履行政府對(duì)公民或人民群眾之職責(zé)的活動(dòng)。①應(yīng)當(dāng)特別說(shuō)明，此處所謂“政府對(duì)外的政務(wù)活動(dòng)”，暫不包括國(guó)與國(guó)之間的政府交往活動(dòng)，而僅涉及政府、政府機(jī)構(gòu)或政府工作人員與公民或人民群眾的關(guān)系;盡管國(guó)與國(guó)之間的政府相互交往時(shí)誠(chéng)信也是十分重要的，但作為與我國(guó)社會(huì)其他方面誠(chéng)信建設(shè)密切相關(guān)的課題，我們所論之政務(wù)誠(chéng)信暫不涉及國(guó)與國(guó)之間交往時(shí)的政府誠(chéng)信問(wèn)題。對(duì)應(yīng)于政務(wù)活動(dòng)的這兩個(gè)方面，就有了政務(wù)誠(chéng)信的內(nèi)向方面和外向方面。所謂政務(wù)誠(chéng)信的外向方面，是指政府或政府機(jī)構(gòu)、政府工作人員在政務(wù)活動(dòng)中表現(xiàn)出的或應(yīng)有的對(duì)公民或人民群眾的誠(chéng)信，或根據(jù)委托－代理關(guān)系理論，作為代理人的政府對(duì)委托人即公民或人民群眾的誠(chéng)信;而所謂政務(wù)誠(chéng)信的內(nèi)向方面，則是指政府或政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部在政務(wù)活動(dòng)中，上下級(jí)之間或同級(jí)人員之間彼此表現(xiàn)出的或應(yīng)有的誠(chéng)信。

既然政務(wù)活動(dòng)包括內(nèi)外兩個(gè)方面，而政務(wù)誠(chéng)信又被人們視為不可或缺，那么，也就有了兩個(gè)方面之政務(wù)誠(chéng)信的邏輯必然性。然而，一般人對(duì)政務(wù)誠(chéng)信的理解，往往僅涉及政務(wù)誠(chéng)信的一個(gè)方面，即其外向方面。例如，有人認(rèn)為:“與社會(huì)誠(chéng)信針對(duì)民眾百姓、商務(wù)誠(chéng)信針對(duì)工商業(yè)主不同，政務(wù)誠(chéng)信是針對(duì)‘治人者’即針對(duì)政府”〔2〕。這里，政務(wù)誠(chéng)信的主體是政府即所謂“治人者”，而相對(duì)于“治人者”的則是公民或普通百姓，因此，“治人者”的政務(wù)誠(chéng)信顯然是相對(duì)于公民或普通百姓的，這無(wú)疑屬于前述政務(wù)誠(chéng)信的外向方面而未涉及其內(nèi)向方面。嚴(yán)格地講，這種所謂“政務(wù)誠(chéng)信”，其實(shí)更應(yīng)當(dāng)被稱為“政府誠(chéng)信”，因?yàn)楹笳叻浅Ｃ鞔_地以相對(duì)于公民、普通百姓的政府為誠(chéng)信主體，而前者則既可能以相對(duì)于公民、普通百姓的政府或政府機(jī)構(gòu)為主體，又可能在政府日常工作中表現(xiàn)為以不同層級(jí)的政府、不同級(jí)別的政府官員為誠(chéng)信的主體。當(dāng)以相對(duì)于公民、普通百姓的政府或政府機(jī)構(gòu)為誠(chéng)信主體時(shí)，其體現(xiàn)的是政務(wù)誠(chéng)信的外向方面;而當(dāng)以不同層級(jí)的政府、不同級(jí)別的政府官員為誠(chéng)信主體，其相對(duì)方只是政府內(nèi)部的某個(gè)層次、某個(gè)機(jī)構(gòu)甚至某個(gè)官員時(shí)，則為政務(wù)誠(chéng)信的內(nèi)向方面。

有些對(duì)于政務(wù)誠(chéng)信的解讀，則非常明確地排除了政務(wù)誠(chéng)信的內(nèi)向方面。例如，有人這樣指出:“政務(wù)誠(chéng)信就其實(shí)質(zhì)而言是公權(quán)力取信于民問(wèn)題。所謂‘不誠(chéng)信’，主要指政府或其他政治行為主體對(duì)群眾許諾不兌現(xiàn)，而非對(duì)上級(jí)不兌現(xiàn)承諾 (盡管也存在上有政策下有對(duì)策現(xiàn)象)或?qū)ι喜煌瓿扇蝿?wù)”〔3〕。更多的對(duì)于政務(wù)誠(chéng)信的研究，雖然在定義上并沒(méi)有直接排除政務(wù)誠(chéng)信的內(nèi)向方面，僅僅在論述政務(wù)誠(chéng)信問(wèn)題時(shí)有些語(yǔ)焉不詳或未明確指出、肯定政務(wù)誠(chéng)信有其內(nèi)向方面的問(wèn)題，但就基本思路或論證邏輯而言，顯然也將政務(wù)誠(chéng)信排除在其視野之外，因?yàn)檫@些研究在分析原因或論及對(duì)策時(shí)，并不涉及政務(wù)誠(chéng)信之內(nèi)向方面的任何內(nèi)容。

在已有的研究中，僅有極少數(shù)關(guān)注到一些實(shí)質(zhì)上屬于政務(wù)誠(chéng)信之內(nèi)向方面的問(wèn)題。例如，發(fā)表于2003年的《論政府誠(chéng)信》一文中，劉松山就曾指出:“特別是在涉及一些具有‘中間地帶’性質(zhì)的權(quán)力時(shí)，各政權(quán)機(jī)構(gòu)及其部門之間，常常要從國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的宏觀局面出發(fā)，以彼此誠(chéng)信、尊重和配合的姿態(tài)，謹(jǐn)慎維護(hù)國(guó)家權(quán)力和憲法制度的穩(wěn)定與平衡，作出尊重民主政府中其他分支的選擇，而不是互相爭(zhēng)權(quán)奪利，進(jìn)行權(quán)力搶灘”〔4〕。這段論述雖然早出，但遠(yuǎn)比一些晚出的所謂研究要深刻，只是如前所述，這種類型的誠(chéng)信問(wèn)題不應(yīng)歸于所謂政府誠(chéng)信，而應(yīng)被視為政務(wù)誠(chéng)信之內(nèi)向方面。又如，在一篇討論地方政府信用問(wèn)題的論文中，楊立新等考察了這樣幾種失信:下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府的失信、政府對(duì)百姓的失信以及同級(jí)政府間的失信。下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府的失信主要表現(xiàn)為虛報(bào)政績(jī)、掩蓋過(guò)失和象征執(zhí)法;政府對(duì)百姓的失信主要表現(xiàn)為“答應(yīng)的痛快，兌現(xiàn)的困難”、“名為代表，實(shí)為被代表”、 “沽名釣譽(yù)，糊弄群眾”、對(duì)群眾“冷、推、橫、頂”;同級(jí)政府間的失信主要是“新官不理舊賬”和地方保護(hù)主義?！?〕這里所分析的具體問(wèn)題，有些顯然就是政務(wù)誠(chéng)信之內(nèi)向方面的問(wèn)題，雖然很有研究?jī)r(jià)值，但作者未能明確區(qū)分政務(wù)誠(chéng)信的外向方面和內(nèi)向方面，更未能進(jìn)一步討論政務(wù)誠(chéng)信這兩個(gè)方面之間的關(guān)系。

二、政務(wù)誠(chéng)信之內(nèi)向方面對(duì)外向方面的影響

政務(wù)誠(chéng)信之內(nèi)向方面即政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的誠(chéng)信問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)引起人們的充分重視。其實(shí)，在歷史上，早就有人意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題的重要性。例如，司馬光曾這樣說(shuō)過(guò): “夫信者，人君之大寶也。國(guó)保于民，民保于信;非信無(wú)以使民，非民無(wú)以守國(guó)。是故古之王者不欺四海，霸者不欺四鄰，善為國(guó)者不欺其民，善為家者不欺其親。不善者反之，欺其鄰國(guó)，欺其百姓，甚者欺其兄弟，欺其父子。上不信下，下不信上，上下離心，以至于敗”〔6〕。司馬光這段話，集中講君王或政府對(duì)百姓、民眾的誠(chéng)信問(wèn)題，但最后一句話，涉及的正是政務(wù)誠(chéng)信的內(nèi)向方面，即政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的誠(chéng)信問(wèn)題，并且點(diǎn)出了政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部誠(chéng)信問(wèn)題解決不好就可能釀成大害?！吧喜恍畔拢虏恍派稀?，是上下級(jí)之間誠(chéng)信有問(wèn)題的表現(xiàn);而“上下離心，以至于敗”則是上下級(jí)之間不誠(chéng)信所釀成的嚴(yán)重后果。雖然司馬光在這里并沒(méi)有涉及政務(wù)系統(tǒng)同級(jí)部門或同級(jí)別的官員之間的誠(chéng)信問(wèn)題，而且他也沒(méi)有明確區(qū)分出政務(wù)誠(chéng)信之內(nèi)向方面與外向方面，但實(shí)際上對(duì)政務(wù)誠(chéng)信之內(nèi)向方面的主要問(wèn)題及其重要性進(jìn)行了簡(jiǎn)單明了的表述。這樣的對(duì)于政務(wù)誠(chéng)信之內(nèi)向方面的認(rèn)識(shí)十分可貴，然而，為了進(jìn)一步認(rèn)識(shí)單純強(qiáng)調(diào)政務(wù)誠(chéng)信之外在方面的不足，在這里，有必要從政務(wù)誠(chéng)信之內(nèi)向方面對(duì)其外向方面的影響，來(lái)厘清二者之間的關(guān)系，并借此凸顯進(jìn)行政務(wù)誠(chéng)信之內(nèi)向方面建設(shè)的重要意義。政務(wù)誠(chéng)信之內(nèi)向方面對(duì)于外向方面的影響，可以從正負(fù)兩種不同性質(zhì)的影響來(lái)予以說(shuō)明。

就正面影響而言，政務(wù)誠(chéng)信之內(nèi)向方面一旦形成且漸積漸厚，對(duì)于政務(wù)誠(chéng)信之外向方面會(huì)有積極的推動(dòng)或促進(jìn)作用。誠(chéng)信最初可以是一種外在于個(gè)體的制度規(guī)則，但最終應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為個(gè)體自身的德性。而如果誠(chéng)信積淀為個(gè)體自身的品德素質(zhì)，則會(huì)在個(gè)體的活動(dòng)中形成誠(chéng)信的道德自律。個(gè)體此時(shí)無(wú)須外部規(guī)則或外來(lái)壓力，只需按照自己心中的誠(chéng)信要求的指引，就能做出正確的誠(chéng)信行為。就政務(wù)系統(tǒng)而言，也許最初誠(chéng)信是一種制度化規(guī)則，但如果政府官員或工作人員在政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的交往中堅(jiān)持按照這種規(guī)則行事，就有可能逐漸鑄就誠(chéng)信的德性。而如果他們具備了這樣的德性，那么，他們就不僅會(huì)按照這種德性的要求在政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部表現(xiàn)出誠(chéng)信，而且在面對(duì)政務(wù)工作的對(duì)象即公民或普通百姓時(shí)，也很有可能按照誠(chéng)信的要求去行動(dòng)，即表現(xiàn)出政務(wù)誠(chéng)信的外向方面。這是因?yàn)椋唧w規(guī)則總有其限定的場(chǎng)域或?qū)ο?，而德性則具有相對(duì)于具體規(guī)則的彌散性，即在特定場(chǎng)域生成的德性可以向其他場(chǎng)域移植，同一種德性可以運(yùn)用于不同的具體場(chǎng)域。在政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部形成的政務(wù)誠(chéng)信之內(nèi)在方面的德性，可以運(yùn)用于政務(wù)誠(chéng)信的外在方面。這類似于中國(guó)古代所謂“移孝作忠”的情形:在家庭中養(yǎng)成的“孝”，可以轉(zhuǎn)化為對(duì)國(guó)家、君王的“忠”。之所以能有這樣的轉(zhuǎn)化，是因?yàn)椤靶ⅰ迸c“忠”的道德心理或這兩種道德要求的心理基礎(chǔ)具有同一性。政務(wù)誠(chéng)信之內(nèi)向方面與其外向方面也具有道德心理上的高度同一性，因此，在政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部行為或活動(dòng)中逐漸形成的誠(chéng)信之德性，完全有可能或有助于催生政務(wù)誠(chéng)信之外在方面。

從政務(wù)誠(chéng)信之內(nèi)向方面對(duì)于其外向方面的負(fù)面影響來(lái)看，如果政務(wù)誠(chéng)信之內(nèi)向方面存在著問(wèn)題或表現(xiàn)為政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部都不誠(chéng)信，那么，政務(wù)誠(chéng)信之外向方面也往往存在著類似問(wèn)題，即政府、政府機(jī)構(gòu)或政府工作人員很可能對(duì)公民、普通民眾不誠(chéng)信。不誠(chéng)信與誠(chéng)信一樣，都有可能通過(guò)長(zhǎng)期、反復(fù)的行為過(guò)程而得以習(xí)慣化。在一個(gè)政務(wù)系統(tǒng)中，如果不誠(chéng)信的成本極低而其可能的獲利空間較大，再加上官員或一般工作人員的德性缺失，則很有可能導(dǎo)致不誠(chéng)信行為的習(xí)慣化;而如果在一個(gè)政務(wù)系統(tǒng)中不誠(chéng)信成為了官員或一般工作人員的習(xí)慣，那么，還能指望這樣的官員或工作人員能在面對(duì)公眾、普通百姓時(shí)打破自己的習(xí)慣而表現(xiàn)出誠(chéng)信嗎?尤其在政府信息不透明的情況下，政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的不誠(chéng)信更容易外溢為政務(wù)系統(tǒng)相對(duì)于公民、普通百姓的不誠(chéng)信。這是因?yàn)椋谡?wù)系統(tǒng)內(nèi)部，上下級(jí)之間或同級(jí)之間的信息獲取、信息收集、信息流動(dòng)相對(duì)來(lái)說(shuō)還是比較方便或比較充分的，在這種信息比較透明的情況下，政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的官員之間或上下級(jí)之間尚且有不誠(chéng)信甚至還可能習(xí)慣于不誠(chéng)信，那么，對(duì)于不了解政務(wù)系統(tǒng)信息的公民、普通百姓來(lái)說(shuō)，就很可能由于這樣的不了解而很難判斷政府、政府機(jī)構(gòu)的官員、工作人員是否誠(chéng)信，因而政務(wù)系統(tǒng)的官員或一般工作人員就更有條件也更有可能表現(xiàn)出不誠(chéng)信了。

從政務(wù)誠(chéng)信之內(nèi)向方面對(duì)于外向方面產(chǎn)生的不同影響來(lái)看，與政務(wù)誠(chéng)信的外向方面相比較，政務(wù)誠(chéng)信之內(nèi)向方面似乎更為基本，政務(wù)誠(chéng)信之內(nèi)向方面的建設(shè)也因此而似乎應(yīng)當(dāng)先于或重于其外向方面的建設(shè)。這樣的認(rèn)識(shí)，與作為方法論的矛盾論的觀點(diǎn)是完全一致的。矛盾論認(rèn)為，任何事物都包含有內(nèi)在矛盾和外在矛盾兩個(gè)方面，而且，每一事物之內(nèi)在矛盾的解決，影響到其外在矛盾的解決;事物發(fā)展、變化的根本動(dòng)力或根本原因不在事物的外在矛盾，而是在于事物的內(nèi)在矛盾。就一個(gè)政務(wù)系統(tǒng)而言，其內(nèi)向誠(chéng)信方面的問(wèn)題屬于其內(nèi)在矛盾，而其外向誠(chéng)信方面的問(wèn)題，則屬于其外在矛盾。根據(jù)內(nèi)在矛盾與外在矛盾之間的辯證關(guān)系便可推知，政務(wù)系統(tǒng)之外向誠(chéng)信與其內(nèi)向誠(chéng)信之間存在著不可分割的聯(lián)系，而外向誠(chéng)信問(wèn)題的處理，也依賴于其內(nèi)向誠(chéng)信問(wèn)題的解決。只有首先抓好政務(wù)系統(tǒng)之內(nèi)向誠(chéng)信問(wèn)題，才能繼而解決其外向誠(chéng)信問(wèn)題;在政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)中，政務(wù)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)以內(nèi)向誠(chéng)信方面為重點(diǎn)，因?yàn)樽ズ眠@個(gè)重點(diǎn)，其外向誠(chéng)信問(wèn)題往往就會(huì)迎刃而解，即使一時(shí)未能迎刃而解，在內(nèi)向誠(chéng)信已經(jīng)有較好基礎(chǔ)的情況下，外向誠(chéng)信問(wèn)題的解決就僅僅是遲早的事情了。這樣看來(lái)，如果說(shuō)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)是全社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的突破口或焦點(diǎn)所在，那么，內(nèi)向誠(chéng)信的建設(shè)就是政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)的突破口或所謂“牛鼻子”。

三、政務(wù)誠(chéng)信之內(nèi)向方面的基本要求

政務(wù)誠(chéng)信之內(nèi)向方面的基本要求，是一般的誠(chéng)信要求在政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的應(yīng)用，是根據(jù)政務(wù)系統(tǒng)之內(nèi)部運(yùn)作的特點(diǎn)而具體化的誠(chéng)信要求。近些年來(lái)，關(guān)于一般的誠(chéng)信要求，尤其是關(guān)于政務(wù)誠(chéng)信之外向方面的要求，學(xué)術(shù)界已經(jīng)有相當(dāng)多的討論并提出了一些具有啟發(fā)性的觀點(diǎn)或建議。但就政務(wù)誠(chéng)信之內(nèi)向方面的具體要求來(lái)說(shuō)，還未見(jiàn)有專門的論述。一般的誠(chéng)信要求盡管有其價(jià)值，可以作為政務(wù)誠(chéng)信之內(nèi)向方面的參考，但不能代替政務(wù)誠(chéng)信之內(nèi)向方面的具體要求。

筆者認(rèn)為，設(shè)定政務(wù)誠(chéng)信之內(nèi)向方面的基本要求，要分別把握下述缺一不可的兩個(gè)維度:

政務(wù)誠(chéng)信之內(nèi)向方面的第一個(gè)維度，是政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的縱向誠(chéng)信。這里的縱向誠(chéng)信，即政務(wù)系統(tǒng)中處于垂直關(guān)系中的上下級(jí)之間的誠(chéng)信，包括下向誠(chéng)信和上向誠(chéng)信。

所謂下向誠(chéng)信，是指政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部上層對(duì)下層的誠(chéng)信。在政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部，由于上下級(jí)之間在權(quán)力關(guān)系中上級(jí)處于明顯的強(qiáng)勢(shì)或優(yōu)勢(shì)地位，故通常是上級(jí)要求下級(jí)對(duì)上誠(chéng)信的更多一些，而上級(jí)對(duì)下級(jí)的誠(chéng)信往往不被重視或強(qiáng)調(diào)。在一般的行政倫理要求中，為了保障上級(jí)指令得到貫徹和落實(shí)，行政忠誠(chéng)往往被理解為是下級(jí)對(duì)上級(jí)的忠誠(chéng)，而這種行政忠誠(chéng)中的所謂“誠(chéng)”，即具有誠(chéng)信的意蘊(yùn)，甚至就是誠(chéng)信的簡(jiǎn)要表達(dá)。然而，如果上級(jí)沒(méi)有對(duì)下級(jí)之誠(chéng)信義務(wù)的約束，那么，上級(jí)就可能言而無(wú)信，或作出虛假承諾，或?qū)τ谝呀?jīng)作出的并非虛假的承諾也可以不履行、不兌現(xiàn)。這樣的話，久而久之，上級(jí)的指令就可能被下級(jí)不當(dāng)回事，因?yàn)樯霞?jí)本身的不誠(chéng)信會(huì)讓下級(jí)覺(jué)得不必認(rèn)真看待上級(jí)的任何指令。由此看來(lái)，上級(jí)是否誠(chéng)信關(guān)系到行政系統(tǒng)或政務(wù)系統(tǒng)的工作效率，關(guān)系到這一系統(tǒng)是否能正常運(yùn)行。而且，上級(jí)是否誠(chéng)信，還對(duì)下級(jí)的誠(chéng)信意識(shí)有直接的影響。如果上級(jí)十分講誠(chéng)信，則上級(jí)以其自身為誠(chéng)信的表率，下級(jí)就不敢不誠(chéng)信，就不能不誠(chéng)信，或者，下級(jí)在上級(jí)誠(chéng)信的感染下，也會(huì)養(yǎng)成誠(chéng)信的習(xí)慣。相反，如果上級(jí)對(duì)下級(jí)不誠(chéng)信，則“上梁不正下梁歪”，下級(jí)便可能跟著上級(jí)不誠(chéng)信，甚至愈演愈烈，比上級(jí)還要不誠(chéng)信，因?yàn)榧词埂吧狭骸敝皇巧杂小安徽保@種“不正”向下延伸、傳導(dǎo)至“下梁”的底部，也會(huì)“歪”得十分顯著、強(qiáng)烈。

作為政務(wù)系統(tǒng)中的上級(jí)，其下向誠(chéng)信可以有許多具體的指標(biāo)，但就其基本要求而言，至少應(yīng)包括這么兩點(diǎn):

首先，下向誠(chéng)信要求上級(jí)不欺瞞下級(jí)。欺，即有不誠(chéng);瞞，即隱藏實(shí)情，仍為不誠(chéng)。而一旦有了欺瞞，則誠(chéng)就開(kāi)始打折扣;欺瞞越多，折扣越大。下級(jí)可能被欺瞞一時(shí)，但不可能被長(zhǎng)期欺瞞;一旦下級(jí)掌握了真相，知道上級(jí)所說(shuō)為虛為假，便會(huì)覺(jué)得上級(jí)不可信，于是上級(jí)之誠(chéng)信也就完全沒(méi)有了，上級(jí)以后的工作肯定也不好開(kāi)展。而且，即便不從工作的角度考慮，上級(jí)欺瞞下級(jí)的行為，也是不應(yīng)當(dāng)?shù)男袨?，因?yàn)槠鄄m與誠(chéng)信義務(wù)的要求完全是背道而馳的。

其次，下向誠(chéng)信要求上級(jí)對(duì)下級(jí)要作合理承諾并兌現(xiàn)承諾。有些上級(jí)，為了讓下級(jí)努力工作以實(shí)現(xiàn)某些目標(biāo)，不惜作出一些不可能兌現(xiàn)的承諾。這樣的承諾，其實(shí)不具備承諾的合理性，屬于虛假承諾。盡管有時(shí)假承諾也可能起到一定的作用，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，假承諾必定最終造成對(duì)承諾本身的傷害。假承諾最后總會(huì)表現(xiàn)為無(wú)法兌現(xiàn)的承諾，而一旦下級(jí)知道上級(jí)的承諾是無(wú)法兌現(xiàn)的，那么，下級(jí)就不可能在以后的工作中能盡力盡責(zé)。下向誠(chéng)信要求上級(jí)對(duì)下級(jí)作出的承諾是合理的，就意味著承諾是可以兌現(xiàn)的，上級(jí)對(duì)下級(jí)作出的承諾只有具備這樣的合理性，才符合下向誠(chéng)信的要求。

所謂上向誠(chéng)信，是指政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部下級(jí)對(duì)上級(jí)的誠(chéng)信。與上級(jí)對(duì)下級(jí)的誠(chéng)信相比較，雖然下級(jí)對(duì)上級(jí)的誠(chéng)信并不一定會(huì)影響到上級(jí)對(duì)下級(jí)的誠(chéng)信，但這種誠(chéng)信對(duì)于政務(wù)系統(tǒng)的正常運(yùn)行來(lái)說(shuō)也是十分重要的，因?yàn)槿绻录?jí)對(duì)上級(jí)不誠(chéng)信，那么，上級(jí)的指令就無(wú)法得到有效的貫徹和執(zhí)行，進(jìn)而導(dǎo)致政務(wù)系統(tǒng)的運(yùn)行出現(xiàn)問(wèn)題，行政效率也趨于低下。假設(shè)上級(jí)的指令是出于為公眾服務(wù)的宗旨，但若下級(jí)在領(lǐng)受這種指令時(shí)不誠(chéng)信，則可能陽(yáng)奉陰違，表面上、口頭上愿意執(zhí)行這樣的指令，但實(shí)際上、骨子里卻想方設(shè)法為自己謀求私利，或者對(duì)與自己利益無(wú)關(guān)的公權(quán)力運(yùn)用采取消極怠工的態(tài)度，這樣的話，就使得本應(yīng)為公眾謀福利的政務(wù)系統(tǒng)或行政系統(tǒng)在很大程度上淪為私利的工具，而這是與公權(quán)力的本質(zhì)相沖突的。因此，僅僅強(qiáng)調(diào)上級(jí)對(duì)下級(jí)的誠(chéng)信即政務(wù)系統(tǒng)中的下向誠(chéng)信還不夠，還必須重視下級(jí)對(duì)上級(jí)的誠(chéng)信即上向誠(chéng)信問(wèn)題。

作為政務(wù)系統(tǒng)中的下級(jí)，其上向誠(chéng)信的基本要求也必須至少包括以下兩點(diǎn):

首先，上向誠(chéng)信要求下級(jí)不欺瞞上級(jí)。這是上向誠(chéng)信之“誠(chéng)”的主要體現(xiàn)，也是下級(jí)對(duì)上級(jí)之誠(chéng)信的重要指標(biāo)。下級(jí)之所以可能欺瞞上級(jí)，最可能的原因是因?yàn)橄录?jí)預(yù)期欺瞞能給自己帶來(lái)更大、更多的利益。在很多情況下，下級(jí)之欺瞞上級(jí)，是為了使自己的利益最大化，例如編造政績(jī)、夸大自己所取得的工作成效等等，以此獲得上級(jí)的獎(jiǎng)賞或提拔。而正是在下級(jí)這種對(duì)自己利益最大化的追求中，公共利益變得微不足道，逐步被侵蝕。在有些情況下，也可能是上級(jí)給下級(jí)定的工作任務(wù)太重或指標(biāo)太高，因而下級(jí)無(wú)法完成上級(jí)交給的任務(wù)，為了應(yīng)付上級(jí)不得不行欺瞞之事，或者，有些下級(jí)也可能為了迎合不切實(shí)際的上級(jí)而編造出各種工作“奇跡”。但這些都不應(yīng)成為下級(jí)對(duì)上級(jí)不誠(chéng)信的理由，如果下級(jí)真正以公共利益或至少以組織利益為重，那么，下級(jí)就寧愿因完不成任務(wù)而受到上級(jí)的處罰或?qū)幵敢驅(qū)嵤虑笫?、不浮夸而在不切?shí)際的上級(jí)面前顯得能力、業(yè)績(jī)不如浮夸者。此外，在所謂偏正人際關(guān)系結(jié)構(gòu)的壓力下，下級(jí)在與上級(jí)交往中的“吹牛拍馬、曲意奉承、言不由衷等行為”〔7〕也是不誠(chéng)實(shí)的表現(xiàn)，或多或少帶有欺瞞的成分，這顯然違背了上向誠(chéng)信的基本要求。

其次，上向誠(chéng)信要求下級(jí)對(duì)上級(jí)作適度承諾并遵守承諾。遵守承諾是信用的重要尺度，而下級(jí)對(duì)上級(jí)的信用，通常也是通過(guò)下級(jí)是否遵守自己曾經(jīng)對(duì)上級(jí)作出的承諾來(lái)衡量或評(píng)價(jià)的。如前所述，有時(shí)上級(jí)對(duì)下級(jí)定的工作任務(wù)太重或指標(biāo)太高，致使下級(jí)無(wú)論怎樣努力都難以完成任務(wù)或指標(biāo)。在這種情況下，沒(méi)有完成任務(wù)并非一定有錯(cuò)，真正的錯(cuò)誤是在面對(duì)上級(jí)給出的這種任務(wù)或指標(biāo)時(shí)，下級(jí)不但不據(jù)理反駁、明示拒絕，反而接受這樣的任務(wù)、指標(biāo)并作出違心的承諾。這樣的承諾是過(guò)度承諾，因?yàn)檫@種承諾是無(wú)法完成的。為了避免過(guò)度承諾，下級(jí)不能簡(jiǎn)單地接受上級(jí)提出的任何要求，在上級(jí)下達(dá)任務(wù)或給出工作指標(biāo)時(shí)，一定要客觀地分析自己的能力和條件，如果發(fā)現(xiàn)上級(jí)給出的任務(wù)或指標(biāo)是自己即使經(jīng)過(guò)努力也不可能完成或?qū)崿F(xiàn)的，那么，下級(jí)就應(yīng)當(dāng)向上級(jí)陳述自己不能簡(jiǎn)單接受的理由，表示自己只能作出適度承諾，即只能在自己能力和條件許可的范圍內(nèi)作出接受任務(wù)或工作指標(biāo)的承諾。承諾一經(jīng)作出，就一定要遵守，否則就會(huì)喪失信用。因此，下級(jí)只有對(duì)上級(jí)作出適度承諾，才能使自己的承諾具備履行的可能性和現(xiàn)實(shí)性，而只有履行了作出的承諾，才能使下級(jí)在上級(jí)面前保持良好的信用。

政務(wù)誠(chéng)信之內(nèi)向方面的第二個(gè)維度，是政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的橫向誠(chéng)信。這里的橫向誠(chéng)信，即政務(wù)系統(tǒng)中處于水平關(guān)系中的同級(jí)部門之間或同級(jí)管理人員之間的誠(chéng)信。

政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部同級(jí)之間的誠(chéng)信，對(duì)于政務(wù)系統(tǒng)的運(yùn)作來(lái)說(shuō)是十分重要的。如果政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部同級(jí)之間能建立起良好的誠(chéng)信關(guān)系，那么，同級(jí)行政人員之間就會(huì)有充分的信任，而這種信任對(duì)于有效合作來(lái)說(shuō)是不可或缺的。對(duì)于作為一個(gè)整體的政務(wù)系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，系統(tǒng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于系統(tǒng)內(nèi)部各方的合作，沒(méi)有這種合作，系統(tǒng)目標(biāo)就很難實(shí)現(xiàn)甚至還可能因內(nèi)耗而流產(chǎn)。如果沒(méi)有基于誠(chéng)信的充分信任關(guān)系，那么，政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的交易成本也會(huì)明顯增加，而行政效率則會(huì)隨之下降。這就是說(shuō)，僅僅從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度考慮，政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的同級(jí)之間也應(yīng)彼此誠(chéng)信相待。同級(jí)之間誠(chéng)信相待，還不只是經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的要求，更是一種具有遷延性的道德要求。若同級(jí)之間能持之以恒地誠(chéng)信，則在上下級(jí)之間也可能傾向于誠(chéng)信，而且在對(duì)待政務(wù)系統(tǒng)外部的公民或公眾時(shí)，也更有可能傾向于誠(chéng)信。

同級(jí)之間橫向誠(chéng)信的基本要求，主要是下述兩點(diǎn):

首先，同級(jí)之間互不欺瞞。這種欺瞞應(yīng)是相互之間的共同要求，不應(yīng)只強(qiáng)調(diào)單方面的不欺瞞。因?yàn)槿绻粡?qiáng)調(diào)對(duì)方不欺瞞，自己這一方為了私利卻忽略這種要求，則對(duì)方即使在某個(gè)時(shí)候做到不欺瞞，但一旦發(fā)現(xiàn)不欺瞞僅僅是單方面的，那么，對(duì)方也可能會(huì)由曾經(jīng)的不欺瞞而轉(zhuǎn)向欺瞞。這樣的話，雙方本應(yīng)以誠(chéng)相待的關(guān)系就變成了爾詐我虞的關(guān)系。由此可見(jiàn)，是否欺瞞，在同級(jí)之間是相互影響的。雖然理論上有可能將同級(jí)之間的關(guān)系設(shè)定為一種博弈關(guān)系，于是就有所謂“誠(chéng)信”博弈的存在，〔8〕且這種博弈分析也有利于相關(guān)制度的改進(jìn)或構(gòu)建，但政務(wù)系統(tǒng)中的同級(jí)之間關(guān)系，遠(yuǎn)非市場(chǎng)主體之間的關(guān)系所能概括;政務(wù)系統(tǒng)中的各行為主體，并不是單純的或完全的經(jīng)濟(jì)人，即使可以借用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法分析政務(wù)系統(tǒng)中各行為主體的某些動(dòng)機(jī)，但無(wú)法否定“誠(chéng)”作為一種內(nèi)在品質(zhì)在政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部各行為主體相互作用時(shí)的價(jià)值或影響，無(wú)法完全排除“誠(chéng)”作為政務(wù)系統(tǒng)中行為主體之動(dòng)機(jī)的可能性。因此，互不欺瞞應(yīng)當(dāng)且有可能成為同級(jí)之間相互行為、彼此相待的要求。

其次，同級(jí)之間互守承諾。在政務(wù)系統(tǒng)中，系統(tǒng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)往往有賴于同級(jí)之間的合作和配合，而為了保證實(shí)現(xiàn)這種合作、達(dá)成有效的配合，同級(jí)之間又往往需要以承諾的形式規(guī)定彼此享有的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。如果同級(jí)之間都不遵守承諾，那么，雙方的合作與配合就不可能形成;如果同級(jí)之間有一方不遵守承諾，那么，另一方在發(fā)現(xiàn)對(duì)方不遵守承諾之后，自己這一方也通常會(huì)傾向于不遵守合作。因此，一方是否遵守承諾，與另一方是否遵守承諾有著密切的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。只有在雙方都遵守承諾的情況下，合作才有可能，工作上的配合才會(huì)有實(shí)現(xiàn)的條件。遵守承諾才有信用，雙方的信用關(guān)系，建立在彼此互守承諾的基礎(chǔ)之上。

〔1〕呂耀懷，肖瑞蘭．論政務(wù)誠(chéng)信〔J〕．道德與文明，2013，(5)．

〔2〕袁剛．政務(wù)誠(chéng)信的關(guān)鍵在于“公開(kāi)性”〔J〕．同舟共進(jìn)，2012，(1)．

〔3〕高新民．加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信是一項(xiàng)系統(tǒng)工程〔N〕．學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2011－10－17．

〔4〕劉松山．論政府誠(chéng)信〔J〕．中國(guó)法學(xué)，2003，(3)．

〔5〕楊立新，李倩．我國(guó)地方政府信用缺失的表現(xiàn)、原因及解決路徑〔J〕．黨政干部學(xué)刊，2011，(12)．

〔6〕司馬光．資治通鑒 (一)〔M〕．黃山書(shū)社，1997．13，14．

〔7〕周建國(guó)．中國(guó)人人際交往中的結(jié)構(gòu)性壓力及其策略選擇〔J〕．天府新論，2014，(6)．

〔8〕李芬芬，陳建斌．行政人員之間誠(chéng)信博弈分析及制度安排〔J〕．湘潭大學(xué)學(xué)報(bào) (哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2013，(5)．