□王超（中共廣州市委黨校黨史黨建教研部，廣東　廣州　510070）

全面推進依法治國亟需解決四大問題

□王超（中共廣州市委黨校黨史黨建教研部，廣東廣州510070）

全面推進依法治國、走法治之路，是人類社會發(fā)展的一個基本共識和國家實現(xiàn)現(xiàn)代化的一條基本規(guī)律。從有效性視角考量，當前及今后一段時期建設法治國家、法治政府、法治政黨、法治社會還存在一定問題。客觀地分析和把握全面依法治國面臨的主要問題，才能適時采取相應對策促進依法執(zhí)政的全面貫徹落實。

全面推進依法治國；依法執(zhí)政；依法行政；法治社會

黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”這一戰(zhàn)略任務后，黨在十六大首次提出了依法執(zhí)政的新理念。之后，黨的十六屆四中全會指出：“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式?！秉h的十七大強調(diào)要“提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平?！笔藢盟闹腥珪M一步指出：“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進。”這標志著黨對國家現(xiàn)代化規(guī)律性的認識已達到前所未有的新高度，治國理政已進入現(xiàn)代法治化的新境界。但是，從有效性視角考量，當前及今后一段時期建設法治國家、法治政府、法治政黨、法治社會還存在一定問題?？陀^地分析和把握全面依法治國面臨的主要問題，才能適時采取相應對策促進依法執(zhí)政的全面貫徹落實。

一、建設法治國家，解決法律“工具性”的問題

法律“工具性”的最大問題是視法律為工具和手段而有選擇性的使用。當法律對其自身有利就用之；當法律對其不利，就無視法律的存在，甚至肆意踐踏法律。在他們看來，法律體系不要求太完善，條文不需要過多，規(guī)范不必太嚴格，關鍵是對自己有用和自己能用。而評價法律有用和無用之分的標準就是個人的利益需要。造成法律“工具性”問題的主要根源是法律實用主義思想的作祟。實用主義認為真理就是對自己有用?？梢?，如果不杜絕法律實用主義思想的作祟，即使法治體系再完善，還是不能使法律有效實施和執(zhí)行。

因此，在中國特色社會主義法律體系已初具規(guī)模的情況下，建設社會主義法治國家的戰(zhàn)略重點已經(jīng)到了向加強法律有效實施這一方面轉(zhuǎn)移的階段。一是加強憲法實施。習近平總書記指出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國”。明確憲法實施到底實施什么是堅持依憲治國的前提。憲法是權力運行和權利保障總的依據(jù)、原則和準繩。從根本上來說，基本權利的規(guī)范和保障就是憲法實施的本質(zhì)和目的。因此，堅持依憲治國必須在治國理政過程中以人民利益和公民的基本權利為出發(fā)和落腳點。與此同時，要切實增強憲法意識，自覺恪守憲法原則、弘揚憲法精神、履行憲法使命，通過不斷完善法律法規(guī)和配套的規(guī)范性文件，貫徹落實憲法確立的制度和原則，推動憲法實施，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。二是形成高效的法治實施體系。從深層次看，法治實施不力是利益協(xié)調(diào)不到位的客觀反映。形成高效的法治實施體系首要的是明確各方權利義務，協(xié)調(diào)好相關各方的利益，杜絕因法治協(xié)調(diào)性不夠、操作性不強、配套性不全而造成的“九龍治水水成龍”、“七八個部門管不好一頭豬，十多個部門管不了一桌菜”的尷尬局面。因此，一方面要完善立法體制，有效防止部門利益和地方保護主義法律化；另一方面要形成完備的法律規(guī)范體系，有效防止法律規(guī)則的粗放化。

二、建設法治政府，解決權力“擴張性”的問題

法治的核心是對權力的規(guī)范和公民權利的保障。但權力天然的“擴張性”卻往往肆意侵犯憲法和法律賦予的公民權利，侵蝕黨依法執(zhí)政的根基。這是其最大問題。導致權力“擴張性”問題的關鍵原因在于沒有將權力置于法治的籠子里。改革開放以來，我國法治建設取得了明顯的成就，但是與法治國家的要求還存在著一定的差距，主要表現(xiàn)在法治意義上的對權力的制約尚未實現(xiàn)。在不少人看來，中國所需要的法治并不是約束掌控公權力的“緊箍咒”，而是手中所向披靡的“金箍棒”。由于權力運行不規(guī)范，公權力隨意進入私權領域，一方面造成腐敗屢禁不止，另一方面法律的權威和司法的公正性受到人們的普遍質(zhì)疑。如果權力被無限推崇，而民主、平等、人權、依法辦事等理念未被整個社會所接受的話，那么法律懸空也就成為一種必然。

因此，在法治意識和法治思維已經(jīng)成為社會共識的情況下，制約公權力的法治取向，是當下全面推進依法治國的迫切要求。一是培育權力運行法治精神。培育各級政府的法治精神是推進公權力制約法治化，防止公權力異化擴張的前提。各級政府領導干部是權力的行使者，也是法治精神培育的重要群體。必須提高權力行使者的法治觀念，消除傳統(tǒng)的人治觀念和特權思想，樹立學習法律、尊重法律、敬畏法律、信仰法律、法律至上意識，做到行政要依法、有權必有責、用權受監(jiān)督、侵權要賠償、違法必追究，真正把法治精神和理念內(nèi)化于工作實踐之中。二是推行政府權力清單制度。在現(xiàn)代法治社會，權力須有明確的邊界。要界定清楚權力主體的職權范圍和行權邊界，并使之法治化，推進政府機構、職能、權限、程序、責任法定化，不允許存在游離于法律之外的任何權力，也不容許存在高于法律之上的任何權威，堅決消除權力設租尋租空間。三是確保權力依法規(guī)范運行。要從根本上解決權力無限擴張濫用問題，必須加快建立結構合理、程序嚴密、運行科學、制約有效的權力運行機制。首先，規(guī)范確認權力主體行使權力的法理基礎。其次，推行法律顧問制度，保證施權行為的法律依據(jù)。再次，構建法治化的權力制約機制。四是全面推進政務依法公開，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結果公開。

三、建設法治政黨，解決執(zhí)政“隨意性”的問題

執(zhí)政“隨意性”問題主要指黨的執(zhí)政行為規(guī)范性不夠，缺少規(guī)范黨執(zhí)政行為的法律制度，導致在政策執(zhí)行落實過程中穩(wěn)定性缺失，甚至出現(xiàn)隨領導者意志、情緒、思維、喜好等主觀因素而“朝令夕改”的現(xiàn)象。

造成執(zhí)行“隨意性”問題的原因主要包括：一方面，由于我國法律在對黨的權力運行方面制度的缺失，在很大程度上為黨的權力行使的任意性提供了條件，在黨大于法的社會心理下使黨的執(zhí)政行為的隨意性較大，與黨的依法執(zhí)政的初衷完全背離。同時，對“黨領導一切”的錯誤認識理解也助長了執(zhí)政的隨性，認為黨的領導是絕對的、全面的、不可分割的，沒有例外的必須服從，導致了黨的領導超越了憲法和法律，對國家機關實施任意的、絕對的控制，使黨的權力凌駕于權力機關、行政機關、司法機關之上的情況仍然存在。憲法對權力的制約沒有及于黨的權力，黨的法律責任難以確定。另一方面，世界上的許多國家特別是社會主義國家的實踐表明，以暴力革命形式奪得國家政權的政黨，在執(zhí)政之后，一般不習慣以法律為手段來治理國家，而是用政策治國、用文件治國、用決議治國、用會議治國。而政策、文件和決議雖然其產(chǎn)生也可能通過民主形式，但從本質(zhì)來說仍然受到領導人個人意志、看法或情緒的影響，并不屬于法治。在我國，黨領導制定的法律規(guī)范，就其文本和內(nèi)涵來講，相對于其他國家的并不落后，但在現(xiàn)實中往往難以落實，雖然其原因是多方面的，但不容忽視這樣一條原因：法律規(guī)范被層層的條例、細則、辦法和“紅頭文件”，甚至被領導講話、批示等稀釋沖淡。這已經(jīng)不是法治國家、法治政府、法治社會的推動者，在一定程度上講，變成了破壞者。

因此，在社會主義法治不斷完善的過程中，黨的領導方式必須打上社會主義法治的痕跡。一是明確法治視野中黨的領導的深刻內(nèi)涵。在法治視野中，黨的領導是黨對法治建設的領導，是通過路線、方針、政策的制定和實施，以及各級黨組織的作用，來把握法治建設的方向、決定法治建設的制度框架、確定法治建設的目標任務、協(xié)調(diào)法治建設的內(nèi)外關系、監(jiān)督法治建設的有效實施。概括起來，黨對法治建設的領導就是管方向、管政策、管原則、管干部。因此，法治視野中黨的領導體現(xiàn)了政治與法治的相互結合和政策與法律的相互結合。二是加強黨對法治建設領導的民主化。例如，黨在領導立法的過程中，應堅持民主取向，堅持群眾路線，廣泛地聽取民意，真正把民眾的根本利益、整體利益、長遠利益作為立法工作的出發(fā)點和落腳點。也就是說，黨對法治建設的領導要善于把人民意志、人民需求轉(zhuǎn)化和提煉為國家意志。三是加強黨對法治建設領導的科學化。一方面要區(qū)分法制與政策的界限，在制定政策時，要注意政策的局限性和有限性，尊重法治的科學規(guī)律，善于運用法治手段方法來實現(xiàn)黨的路線、方針和政策；另一方面要堅持有所不為，明確黨組織的權力清單。如果黨組織管了不適合自己管的具體法律事務，不斷不能加強黨對法治建設的領導，反而可能適得其反。四是加強黨對法治建設領導的法治化。全面推進依法治國既是社會主義法治建設所要遵循的基本理念，也是黨領導社會主義法治建設的基本原則。這就要求黨對社會主義法治建設的領導應當嚴格限制在憲法和法律的框架內(nèi)展開。

四、建設法治社會，解決民眾“意識薄”的問題

從信訪不信法、從農(nóng)民工寧愿用極端方式討薪而不訴諸法律救濟等等事件中，我們除了感受到悲哀外，更讓我們看到的是社會民眾法治意識的淡薄。社會民眾法治意識淡薄必然導致參與立法不夠，利益訴求就得不到法治層面的認可和保障，最終的結果是立法無法體現(xiàn)民意，立法質(zhì)量不高，公認度不強，導致法律懸空，也必然導致法律在監(jiān)督乏力下上懸升空。

因此，加強民眾法治意識的培育是全面推進依法治國的理性選擇，也是社會走向現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。一是加強法治宣傳。法治宣傳教育，不僅是落實依法治國基本方略、建設社會主義法治國家的一項基礎性工作，而且是塑造和培育民眾社會主義法治理念的基本途徑。加強權利和義務的法治教育，樹立維護法律權威的意識，強化民眾對法制的合理性和合法性的認同；加強法律權威教育，培養(yǎng)民眾護法守法、依法辦事、依法維權的意識。二是形成法治信仰。法治信仰是以法律信任和法律依賴為前提的。一方面，法律作為一種人道的正義規(guī)則要成為民眾信仰的價值基礎，就必須以實現(xiàn)人的價值和人格尊嚴為目標，使法律真正成為保護公民權益的根據(jù)；另一方面，法律作為一種操作性很強的利益規(guī)則要成為民眾信仰的行為實踐準則，就必須以人權保障為價值追求，實現(xiàn)司法公正，使法律成為公正的權利救濟渠道。只有這樣，民眾才會增強和堅定對法治的信心和信念，使法治更加被認同和依賴。三是確保法律地位。法治的價值取向除了依法辦事外，還包括民主、自由、平等、人權等等。培育社會民眾法治意識要把民眾放在法律賦予的應有地位上，不能把法律當作成一種維護社會秩序、處理“刁民”的工具和手段，只要求民眾“依法辦事”。四是實現(xiàn)全民守法。改變重權力輕權利、重義務輕權利、重關系輕規(guī)范、重實體輕程序的歷史，努力形成社會各界辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治社會建設目標。

□責任編輯：周權雄

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1003—8744（2015）03—0039—03

2015—1—11

王超（1983—），男，中共廣州市委黨校黨史黨建教研部、廣州市黨史黨建重點研究基地講師，廣州市黨建學會秘書，主要研究方向為黨建理論和黨的群眾工作問題。