(重慶行政學(xué)院應(yīng)急培訓(xùn)中心,重慶 400041)

2014年,國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》(國辦發(fā)〔2014〕58號),指出：“廣泛動(dòng)員全社會力量共同參與扶貧開發(fā),是我國扶貧開發(fā)事業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn),是中國特色扶貧開發(fā)道路的重要特征。改革開放以來,各級黨政機(jī)關(guān)、軍隊(duì)和武警部隊(duì)、國有企事業(yè)單位等率先開展定點(diǎn)扶貧,東部發(fā)達(dá)地區(qū)與西部貧困地區(qū)結(jié)對扶貧協(xié)作,對推動(dòng)社會扶貧發(fā)揮了重要引領(lǐng)作用。民營企業(yè)、社會組織和個(gè)人通過多種方式積極參與扶貧開發(fā),社會扶貧日益顯示出巨大發(fā)展?jié)摿??！?015年6月18日,習(xí)近平總書記在貴州召開部分省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會,聽取對“十三五”時(shí)期扶貧開發(fā)工作和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的意見和建議時(shí)進(jìn)一步指出,要堅(jiān)持專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機(jī)結(jié)合和互為支撐的“三位一體”大扶貧格局,健全東西部協(xié)作、黨政機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧機(jī)制,廣泛調(diào)動(dòng)社會各界參與扶貧開發(fā)的積極性。社會扶貧的重要性愈發(fā)明顯。動(dòng)員和組織社會各方面力量,參與扶貧開發(fā),做好社會扶貧工作是中國特色扶貧開發(fā)道路的重要組成部分,也是社會主義制度優(yōu)越性的充分體現(xiàn)。

1　社會扶貧資源整合的必要性

社會扶貧是指對農(nóng)村中具有一定生產(chǎn)經(jīng)營能力的貧困人口,從政策 、思想、資金、物資、技術(shù)、信息等方面給予扶持,旨在使其通過生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)擺脫貧困的社會援助。社會扶貧有廣義和狹義之分,廣義的社會扶貧包括政府扶貧和非政府組織扶貧;狹義的社會扶貧則專指非政府組織扶貧。從我國目前扶貧工作的要求來看,社會扶貧則指的是除專項(xiàng)扶貧和行業(yè)扶貧以外的扶貧,主要包括社會個(gè)人以及社會組織的扶貧[1]。

扶貧離不開資源的投入與整合,但資源的構(gòu)成、資源的配置形式、資源的整合機(jī)制、資源的使用方式都能反映出社會扶貧的科學(xué)與否,也切實(shí)影響著扶貧的效果。社會扶貧作為扶貧工程的重要組成部分,在推進(jìn)過程中,也存在著一些問題,影響和制約著扶貧的有效性和精準(zhǔn)性。

其一,扶貧資源結(jié)構(gòu)性分散。扶貧本身是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,需要整合各方資源,形成合力,系統(tǒng)推進(jìn)。然而,就我國而言,目前貧困人口中有相當(dāng)一部分是老、弱、病、殘等失能群體,對他們的幫扶難度較大。國務(wù)院扶貧辦對全國農(nóng)村建檔立卡貧困戶的一份數(shù)據(jù)分析顯示,“疾病”在主要致貧原因中位列第一,占比高達(dá)42.1%[2],遠(yuǎn)高于缺資金、缺技術(shù)、缺勞力等其他原因。而在實(shí)際工作中,由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,政策設(shè)計(jì)出發(fā)點(diǎn)不同,不同部門的扶貧力度不一,缺乏有效整合,扶貧政策合力尚未形成。體現(xiàn)在社會扶貧資源投入上,由于缺乏有效的激勵(lì)政策和協(xié)調(diào)手段,行業(yè)部門、金融機(jī)構(gòu)、社會組織、民營企業(yè)的扶貧資源未加以有效整合[3]。加之貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施十分薄弱,生態(tài)環(huán)境脆弱,社會事業(yè)發(fā)展滯后。這種分散式的資源結(jié)構(gòu)對于扶貧來說,就像燒開水,水再少,火力不集中,水總是難以燒開。

其二,扶貧資源配置整合度不高。社會扶貧是貧困地區(qū)脫貧致富的有效途徑。利用社會資源扶貧,就必須對資源進(jìn)行統(tǒng)籌安排和配置。而受各種因素的制約,社會資源難以實(shí)現(xiàn)有效的整合和配置。一方面,貧困地區(qū)先天的資源劣勢使扶貧資源難以配置。如道路、水電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后使得一些扶貧項(xiàng)目無法落地,用以幫助貧困人口脫貧的產(chǎn)業(yè)技術(shù)無處生根。產(chǎn)業(yè)的空心化使得社會資金難以進(jìn)入,這就在社會扶貧體系中形成了一個(gè)邏輯連續(xù)統(tǒng)。即先天條件不足是因,扶貧資源整合配置難是果,其中受到管理機(jī)制、運(yùn)行條件等因素的制約,又最終影響著社會資源參與到扶貧中來的積極性。另一方面,社會資源的進(jìn)入離不開相應(yīng)的政策配套和支持。但現(xiàn)實(shí)中各級政府部門都有自己的發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)重點(diǎn),源頭上對支持的發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)的專項(xiàng)資金作了明確的要求,資金很難形成“一盤棋”,基層統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資金難。加之部門分割,有限的資金不能形成合力,分配使用過于分散,造成不同渠道的社會資源在使用方向、實(shí)施范圍、建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目安排等方面存在不同程度的重復(fù)和交叉。

其三,資源之間銜接不順暢。資源與資源之間要相互交換、相互作用,才能發(fā)揮效用。從社會學(xué)的角度來看,社會資源本身是開放的、多元的,但在某種程度上也意味著一定的無序性和盲目性。比如在今天的社會扶貧過程中,就存在著各種慈善組織一股腦兒地對著一個(gè)典型訪貧問困,從而造成了資源的浪費(fèi),這實(shí)際上是各種社會資源銜接不順暢,扶貧難以精準(zhǔn)落地。而且社會扶貧是社會資源與貧困資源相互結(jié)合的一個(gè)過程。如何將眾多的社會資源有機(jī)整合起來?只有依托有效的扶貧措施才能將其與貧困者有機(jī)地結(jié)合到一起,實(shí)現(xiàn)社會資源的有效落地。而這個(gè)前提是找對貧困的對象以及找準(zhǔn)貧困的原因。致貧的原因是多方面的,貧困的表現(xiàn)是各不相同的,貧困所導(dǎo)致的問題也是多種多樣的。這更需要各種資源之間,如資金資源、技術(shù)資源、人力資源、組織資源等形成一個(gè)相互銜接、有機(jī)整合的鏈條,每一個(gè)環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣,實(shí)現(xiàn)資源效用的持續(xù)發(fā)揮。

即使是救助式的扶貧其最終目的也是希望有效益的產(chǎn)出。社會資源參與扶貧,就是要在優(yōu)化扶貧資源配置的基礎(chǔ)上,根據(jù)扶貧的發(fā)展戰(zhàn)略和實(shí)際需求對有關(guān)的資源進(jìn)行調(diào)配和運(yùn)用,以突顯社會資源的優(yōu)勢和生命力,并尋求社會資源以外的資源配置與扶貧需求的最佳結(jié)合點(diǎn)。其目的就是要通過制度安排和管理運(yùn)作協(xié)調(diào)來提高其資源效用,形成扶貧的整體合力,提高扶貧的水平,最終達(dá)到“1+1大于2”的目的,從而實(shí)現(xiàn)社會資源與其它資源的優(yōu)勢互補(bǔ)。目前的社會扶貧中,社會資源與貧困需求之間的對接并不順暢,其中一個(gè)重要原因就在于促進(jìn)機(jī)制不完善,導(dǎo)致供求脫節(jié)、互不匹配。因?yàn)樯鐣Y源和受扶對象總是處在一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的系統(tǒng)中,資源整合的內(nèi)在規(guī)律要求必須重視資源及其所處內(nèi)外環(huán)境因素的動(dòng)態(tài)變化。比如社會資金投入后的運(yùn)營監(jiān)管、扶貧項(xiàng)目立項(xiàng)后的運(yùn)轉(zhuǎn)、扶貧對象本身的情況變化等,都要求對社會資源進(jìn)行整合。

2　社會扶貧資源整合的主要形式

對資源進(jìn)行整合是社會扶貧的必然要求,不同的資源整合方式對扶貧會產(chǎn)生不同的影響,形成不同的結(jié)果。目前社會資源整合的形式主要有以下幾種。

2.1　政策導(dǎo)向型

扶貧開發(fā)是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的基礎(chǔ)性工作。由于貧困地區(qū)地理分布上比較復(fù)雜,在發(fā)展階段轉(zhuǎn)換和結(jié)構(gòu)調(diào)整加快的雙重背景下,新舊矛盾交織,不平衡、不穩(wěn)定、不協(xié)調(diào)的問題增多,需要全社會力量參與到扶貧工作中,實(shí)現(xiàn)綜合扶貧大格局[4]。以政府為主導(dǎo)的政策導(dǎo)向型扶貧模式在資金、推動(dòng)力、覆蓋面等方面有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢,社會組織則以靈活、專業(yè)等優(yōu)勢彌補(bǔ)政府的不足。多元化的扶貧路徑,將讓扶貧事業(yè)的資金、渠道和力量得以進(jìn)一步整合、壯大。

從資源整合的內(nèi)生機(jī)理來講,在扶貧過程中,社會資源的存在是分散、不固定的。政府要想把各種碎片化的資源整合起來,扶貧對象(項(xiàng)目)是核心,但吸引資源的匯集必須有賴于一種機(jī)制,這就是政策。扶貧政策的出臺,為各路社會資源提供了匯聚的渠道,也避免了社會資源整合的盲目性。

就整合的方式而言,對于籌集到的資源,由誰分配,按照什么標(biāo)準(zhǔn)分配,如何提高使用效率,是社會資源關(guān)注的重點(diǎn)。堅(jiān)持需求導(dǎo)向,重點(diǎn)關(guān)注特定區(qū)域內(nèi)的貧困弱勢群體,以他們的現(xiàn)實(shí)具體需求作為扶貧的基本出發(fā)點(diǎn)。參與式方法是社會組織扶貧的新視角,它強(qiáng)調(diào)平等、尊重,通過貧困群體對項(xiàng)目設(shè)計(jì)、資金使用、運(yùn)行監(jiān)督、驗(yàn)收評估等全過程的參與,使扶貧項(xiàng)目成為受益群體自己的項(xiàng)目。

目前,在實(shí)際工作中,不管是政府還是社會都越來越重視整合社會資源的作用,圍繞貧困村結(jié)對掛鉤幫扶、貧困戶社會愛心幫扶全覆蓋的總體要求,完善工作體系,創(chuàng)新參與機(jī)制,落實(shí)支持政策,進(jìn)一步發(fā)揮好集團(tuán)扶貧、區(qū)縣對口幫扶、東西部扶貧協(xié)作政策和機(jī)制優(yōu)勢,大力倡導(dǎo)民營企業(yè)、社會組織和個(gè)人扶貧,引導(dǎo)更多社會資源向貧困地區(qū)匯聚,充分體現(xiàn)出以政策為導(dǎo)向的社會扶貧資源整合的好處。

我們也看到,政策導(dǎo)向型的社會扶貧資源整合方式說到底是一種自上而下的整合方式,這種方式不可避免地帶有一定的行政指令色彩,某種程度上也會給資源的整合形成制約。扶貧工作最終是面向個(gè)體的,它需要對項(xiàng)目更加精準(zhǔn)的設(shè)計(jì)和對資源更加靈活的運(yùn)用。政策導(dǎo)向型的整合方式在突出統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合運(yùn)用等方面優(yōu)勢的同時(shí),在扶貧項(xiàng)目的設(shè)計(jì)上是否能夠做到與社會資源的實(shí)際承載能力相契合、社會資金的分配上能否真正做到花錢花在刀刃上的精準(zhǔn)化、人力資源的開發(fā)與培訓(xùn)上能否具備足夠的靈活性,以及能否給予資源自我管理的足夠空間等。

2.2　機(jī)制倒逼型

扶貧是一項(xiàng)綜合性的工程,當(dāng)前所說的扶貧資源的整合通常是由脫貧的需求而引發(fā)的一種由內(nèi)而外的整合方式。即由脫貧的內(nèi)在要求發(fā)出外部資源介入的信號,或訴求于政府、或訴求于市場、或訴求于其他,從而達(dá)到整合資源脫貧的目的,其實(shí)在扶貧過程中,還有一種由外而內(nèi)的整合形式,那就是機(jī)制倒逼型。

先要建立識別機(jī)制,為扶貧找準(zhǔn)資源。扶貧資源的開發(fā)與利用應(yīng)該是首先要充分挖掘貧困地區(qū)的資源優(yōu)勢,就地、就近開發(fā)資源,利用已有的、現(xiàn)成的資源。這樣既可以節(jié)約扶貧的成本,也可以避免盲目地引進(jìn)資源,造成資源的浪費(fèi)。哪些資源可以直接使用,哪些資源可以借用、租用,哪些資源可以轉(zhuǎn)化且使用,這都離不開事先的認(rèn)真、仔細(xì)分析。在識別機(jī)制的促發(fā)下,對各種社會資源進(jìn)行歸類、分析、篩選,是達(dá)到資源有效整合的基本前提。對識別好的資源,誰來用,怎么用,用到哪里,這就需要資源配置的“落地”機(jī)制,即為資源的使用找到“幫手”,為資源整合找到“載體”。這實(shí)際上是資源匯聚、融合、交換、轉(zhuǎn)化的過程。這就同時(shí)需要建立一套管理機(jī)制,實(shí)行對資源整合全過程的監(jiān)管,如扶貧資金的使用與流向、扶貧物資的發(fā)放與使用等。特別是對于社會資源的屬性而言,多數(shù)社會資源進(jìn)入扶貧是非營利性的,但它同時(shí)也是社會性的,它所重視的是扶貧的社會效果,全社會都在關(guān)注資源的去向以及所產(chǎn)生的社會收益,管理機(jī)制的建立倒逼著資源的整合更加公開、透明和效率化,從而實(shí)現(xiàn)“扶真貧、真扶貧”。

從政府層面而言,各種機(jī)制的出臺實(shí)際上也是對資源整合的一種倒逼。它通過對政府從事扶貧的工作人員進(jìn)行管理,以透明、量化的方式促使政府工作人員對各種資源的重視。一方面促使大家主動(dòng)挖掘社會資源、爭取社會資源;另一方面督促大家用好社會資源、用夠社會資源。這種基于對扶貧人員的機(jī)制倒逼的社會資源整合方式與政策導(dǎo)向型的資源整合方式相似,扶貧資源整合也是一種由上而下的整合方式,難免存在著一些弊端：把握市場不準(zhǔn),產(chǎn)業(yè)資源參與扶貧就會失效;政府主導(dǎo)度過高,扶貧效率就會不高,社會資源起不到真正的作用。甚至?xí)霈F(xiàn)個(gè)別地區(qū)因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注和到訪,形成一種“爆發(fā)式扶貧”,從而造成對社會資源的無端消耗。

2.3　發(fā)展促進(jìn)型

貧困是一個(gè)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相伴的永恒的課題。扶貧離不開開發(fā)、離不開發(fā)展,只扶貧不發(fā)展是救助,這種扶貧所起到的作用是短期的。沒有以發(fā)展為導(dǎo)向的扶貧,最終還是會回到貧困的狀態(tài)。尤其是在地區(qū)差距明顯、社會分化加劇、致貧因素多樣的今天,反貧困本來就內(nèi)在地需要變政府推進(jìn)為政府與市場、民間力量協(xié)同推進(jìn),而在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下,更是需要廣泛吸納社會力量、整合社會多方面的資源來應(yīng)對貧困新風(fēng)險(xiǎn)。為此,需要大力提倡扶貧參與的社會性,即在參與主體上,由政府直接推進(jìn)轉(zhuǎn)變?yōu)檎苿?dòng)全社會參與,構(gòu)建政府、市場、社會協(xié)同推進(jìn)的大扶貧開發(fā)格局。因此,進(jìn)行廣泛的社會動(dòng)員,鼓勵(lì)多元主體參與扶貧,建立相應(yīng)的支持體系就異常重要[5]。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看,在扶貧過程中,社會資源也分為營利性資源和非營利性資源。營利性資源追求的是與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)收益的實(shí)現(xiàn),非營利性資源追求的則是扶貧社會效益的實(shí)現(xiàn)。二者之間有一個(gè)結(jié)合點(diǎn),那就是通過價(jià)值的共同實(shí)現(xiàn)達(dá)到扶貧的目的。在這種情況下,由貧困地區(qū)發(fā)展形勢所促進(jìn)的社會資源整合的特點(diǎn)就顯現(xiàn)出來了。貧困地區(qū)的礦產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)等用以發(fā)展的生產(chǎn)要素資源急需與外界資源的介入來達(dá)到激活、交換、產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值的目的,這也是發(fā)展的規(guī)律所在。接著是社會資源在發(fā)展的趨勢激勵(lì)下,或自主、或被動(dòng)進(jìn)入發(fā)展的資源體系,并在發(fā)展的過程中達(dá)到價(jià)值實(shí)現(xiàn)的目的。發(fā)展本身是一個(gè)綜合性的過程,僅靠一種或幾種資源是無法實(shí)現(xiàn)的,要靠營利性與非營利性資源的結(jié)合,如在發(fā)展中引導(dǎo)民營企業(yè)參與各類農(nóng)村合作組織的培育和發(fā)展,探索企業(yè)與農(nóng)民生產(chǎn)合作、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益分享的方式,以此來促進(jìn)營利性資源與非營利性資源的良好結(jié)合。這樣,先是發(fā)展的需要促進(jìn)資源整合,再由資源的整合促進(jìn)發(fā)展,這種發(fā)展又促進(jìn)資源的進(jìn)一步整合,從而推動(dòng)資源整合由低級到高級、由簡單到復(fù)雜、由單一到多元。

相較于其他幾種整合方式,由發(fā)展促進(jìn)的社會資源整合側(cè)重的是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的自身內(nèi)在需求所引發(fā)的整合,自覺性更大,自主性更強(qiáng),但各種資源之間的協(xié)調(diào)性相對較弱。特別是營利性資源與非營利性資源之間如果沒有達(dá)成高度統(tǒng)一的共識,很可能會在整合過程中出現(xiàn)分歧,而導(dǎo)致整合的失敗,甚至引發(fā)資源之間的沖突。

2.4　內(nèi)涵催生型

貧困不僅僅是一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,也是一種社會現(xiàn)象。除了過去人們通常所理解的貧困指物質(zhì)上的匱乏外,現(xiàn)代貧困還包含了人們精神上和社會其他方面的匱乏,如文化、精神、社會關(guān)系等。它既意味著在食物、保暖和衣著方面的開支少于平均水平,即人的基本生存機(jī)會的缺乏,還意味著包括休息、教育、休閑等社會保障以及社會生活的缺失。而滿足這些生存和發(fā)展的條件就是貧困所賴以存在的資源內(nèi)涵所在。綜合有關(guān)機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)和學(xué)者們的研究,貧困實(shí)際上包括兩層意思。第一,貧困是由于資源的匱乏,從而使其生活水平低于社會可以接受的最低標(biāo)準(zhǔn)。這里講的資源,既包括物質(zhì)資源,也包括文化的和社會的資源。第二,從根本上講,貧困是缺乏手段、能力和機(jī)會。因此,著力提高貧困群眾的自我發(fā)展能力非常重要[6]。

在中國,造成貧困的原因各有差異,貧困的表現(xiàn)、貧困的程度也各不相同。有受先天所處的自然條件所造成的貧困、有文化素質(zhì)低下所造成的就業(yè)能力低下導(dǎo)致的貧困,有因?yàn)樽陨砑膊∪炕虿糠謫适趧?dòng)力所造成的貧困,還有因?yàn)?zāi)、因禍甚至因?yàn)樽优芙逃斐傻呢毨У取２煌闹仑氃蛞约安煌呢毨П憩F(xiàn)決定了貧困的內(nèi)涵不同,對資源整合所形成的要求也自然有所不同。

這種著力于內(nèi)涵式資源整合的扶貧因此也有了自身的特點(diǎn)。它對資源的結(jié)構(gòu)、資源的分配、資源的再造等都有著特殊的要求。比如在一些老舊邊窮的貧困地區(qū),其傳統(tǒng)習(xí)俗是具有排他、排外屬性的,這種文化教育上的愚昧是造成貧困的一個(gè)很重要的原因。而就其貧困的經(jīng)濟(jì)狀況而言,又是開放的、非競爭性的,大家都非?？释苡型獠慨a(chǎn)業(yè)的引進(jìn)或新的就業(yè)機(jī)會的增加來改變落后的經(jīng)濟(jì)面貌。這就是一種矛盾著的貧困內(nèi)涵,因此也就催生了一種融合式的資源整合——教育資源。在國民教育資源緊缺的情況下,以社會愛心組織、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、志愿者等為主體的社會幫扶資源得以進(jìn)入,并與政府教育資源相結(jié)合,一方面通過文化知識的傳播改變當(dāng)?shù)氐年愐?guī)陋習(xí),另一方面通過教育培訓(xùn)提高貧困人口的就業(yè)能力,從而改變經(jīng)濟(jì)上落后的狀況,進(jìn)而達(dá)到資源整合的目的。

內(nèi)涵催生型的整合方式是一種由內(nèi)而外的整合,針對性較強(qiáng),比較貼合貧困的實(shí)際,更容易被貧困地區(qū)和貧困人口所接受,整合所遇到的阻力也相對要小一些。但這種整合最終應(yīng)和貧困地區(qū)的總體發(fā)展要求結(jié)合起來,不然也只是杯水車薪,難以可持續(xù)。

3　社會扶貧資源整合的適應(yīng)性分析

正如前面所分析的那樣,不同的資源整合方式有著各自的優(yōu)勢和特色,這種優(yōu)勢要與扶貧對象相結(jié)合才能得以體現(xiàn),即社會扶貧資源整合的適應(yīng)性問題。否則,會造成資源的無端損耗而最終消蝕掉社會資源進(jìn)入扶貧系統(tǒng)的熱情。這其中,一是社會資源整合度的高低受到其自身以及外部諸多因素的影響;二是被扶對象在受扶過程中的反應(yīng)會影響和反作用于社會資源的整合;三是前期的磨合以及后續(xù)的調(diào)適會影響到社會扶貧資源整合的效度。

3.1　制約社會資源適應(yīng)扶貧的主要因素

3.1.1　資源流向地的先天稟賦

一種資源要進(jìn)入扶貧領(lǐng)域,首先會考慮流向地的先天條件。有自然環(huán)境、地理?xiàng)l件、氣象等自然條件、文化背景、民風(fēng)民俗等社會文化條件的影響。資源稟賦不同,發(fā)展情況不一樣,人文環(huán)境有差別,都會影響社會資源的流入與流通。而資源的順暢流通是實(shí)現(xiàn)資源有機(jī)整合的基本前提。例如有的貧困地區(qū)集老區(qū)、山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、庫區(qū)于一身,山地、丘陵面積占當(dāng)?shù)乜偯娣e的80%,耕地多在25度以上的坡面上,土地瘠薄零散,耕作難度很大,農(nóng)作物產(chǎn)量低且不穩(wěn)定,經(jīng)濟(jì)效益差。有的貧困地區(qū)自然生態(tài)非常脆弱,石灰?guī)r分布廣泛,水土流失面積和石漠化面積大,旱、洪、風(fēng)、冰等自然災(zāi)害頻繁發(fā)生,因?yàn)?zāi)、因病、因殘、因智等原因造成的貧困對象較多,返貧現(xiàn)象突出。即使有社會資源進(jìn)入,也難以持續(xù)。再加上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重落后,資源沒有生存和流通的載體。

3.1.2　待整合資源之間的信息對稱度

信息在資源整合中的重要作用眾所周知。曾經(jīng)有學(xué)者就信息不對稱給扶貧方式所帶來的影響進(jìn)行了剖析。其中就提到,政府扶貧效率低下的原因主要有兩個(gè)：一是由于存在委托人目標(biāo)難定性和代理人產(chǎn)出難量性,使得官員追求個(gè)人利益犧牲委托人的利益更加便利,從而引起了激勵(lì)考核有效性缺乏。如果使委托人目標(biāo)確定和代理人產(chǎn)出評價(jià)變得容易,則會出現(xiàn)委托人目標(biāo)片面性和代理人產(chǎn)出評價(jià)簡單性,增加代理成本,降低激勵(lì)的有效性。二是由于信息不對稱的存在。信息不對稱帶來了額外的風(fēng)險(xiǎn)成本和激勵(lì)成本,并且中央政府對地方政府的具體扶貧信息收集成本太高,這是導(dǎo)致扶貧機(jī)制效率低下的一個(gè)原因[7]。同理,在社會扶貧整合的過程中,各種社會資源之間的信息對稱程度影響著資源間的互補(bǔ)方式和互補(bǔ)程度;社會資源與政府資源、市場資源之間的信息對稱程度會影響資源持有人的決策。

3.1.3　政策管道的激發(fā)力度

在整個(gè)扶貧體系中,社會扶貧要與專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧結(jié)合起來,才能發(fā)揮出最大的效用。同時(shí),我國的扶貧工作又是以政府為主導(dǎo)的扶貧,政策無疑是影響社會扶貧資源整合的一個(gè)很重要的因素,某種意義上政策就是管道,它對各種社會資源的進(jìn)入、流向、轉(zhuǎn)換、使用、監(jiān)管等起著協(xié)調(diào)、整合、傳輸、交換的作用。如果政策的激發(fā)力度大,人力資源、社會資金、專業(yè)技術(shù)等資源就會流入,并在政策管道內(nèi),在政策的引導(dǎo)下形成合力,匯聚成一股新的扶貧資源,為資源的擁有者及其使用者帶來良好的社會收益。社會資源通過政策管道得到較好激活的同時(shí),也就有了下一步持續(xù)追加的動(dòng)力,會吸引更多、更好的優(yōu)勢資源加入到扶貧中來。這也就充分體現(xiàn)出了政策因素對社會資源所起到的作用,通過政策激發(fā),社會資源能夠得到進(jìn)一步的整合運(yùn)用到扶貧工作中去。扶貧取得良好的成效,又會促進(jìn)政策機(jī)制的調(diào)整和優(yōu)化,這也是政策機(jī)制與社會資源之間的相互促進(jìn)。

3.1.4　被扶對象的受扶意向

與專項(xiàng)扶貧和行業(yè)扶貧不同,社會扶貧的自主性更強(qiáng)、靈活度更高、隨意性也更大。這種情況下,如果不弄清楚受扶的對象及其具體扶貧需求,很難做到資源配置的精準(zhǔn)性。而被扶對象的個(gè)體素質(zhì)又往往決定著其受扶的意向。通常情況下,人口素質(zhì)低下直接反映出貧困家庭成員人力資本投入上的不足,造成家庭成員創(chuàng)收能力不強(qiáng),大多數(shù)人都只掌握一些比較原始的、簡單的農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)生產(chǎn)技能,勞動(dòng)生產(chǎn)率低,掙的只是極其辛苦的“體力錢”。由于農(nóng)村青壯年大都外出務(wù)工,婦女、兒童、老人在家留守的現(xiàn)狀也使得一些扶貧項(xiàng)目建設(shè)缺乏勞力資源。即使社會資源有進(jìn)入的意愿,希望能和當(dāng)?shù)氐钠渌Y源結(jié)合起來,也是巧婦難為無米之炊。

3.2　提高社會扶貧資源整合適應(yīng)性的建議

3.2.1　創(chuàng)新資源整合思路,提高社會扶貧的統(tǒng)籌性

一是將抓扶貧與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展有機(jī)結(jié)合,與新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化聯(lián)動(dòng)發(fā)展,合力推進(jìn)扶貧開發(fā)。二是變單一扶貧為整體扶貧,集中力量辦大事,整合抱團(tuán)、集團(tuán)作戰(zhàn),統(tǒng)籌推進(jìn)整片整村基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會事業(yè),集中力量解決致貧的關(guān)鍵性問題。三是變資金扶貧為產(chǎn)業(yè)扶貧,實(shí)施連片開發(fā),打造區(qū)域化、特色化、專業(yè)化、規(guī)?；⒓s化的產(chǎn)業(yè)基地,改輸血扶貧為造血扶貧。四是變物質(zhì)扶貧為思想扶貧,扶貧先扶智,教育扶貧是根本。要通過加強(qiáng)思想宣傳和教育,引導(dǎo)貧困戶改變陳舊、落后的思想觀念,樹立自立自強(qiáng)和苦干創(chuàng)業(yè)精神。

3.2.2　暢通整合渠道,提高社會扶貧資源的融會度

一是政府要將扶貧的任務(wù)目標(biāo)層層分解,落實(shí)責(zé)任。各級定點(diǎn)幫扶部門明確定點(diǎn)幫扶分管科室及幫扶工作組成人員。在扶貧過程中,由縣領(lǐng)導(dǎo)牽頭,整合部門力量、企業(yè)力量與社會力量,形成幫扶集團(tuán),對貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)對點(diǎn)”的幫扶。二是充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代科技,打通資源之間的信息屏障,使得各種社會資源有一個(gè)明確的流通渠道。打造專門的扶貧資源流通平臺,如建立專門的扶貧網(wǎng)站,將扶貧項(xiàng)目、扶貧需求、扶貧要求等發(fā)布到專門網(wǎng)站上,供社會各界參考、選擇。同時(shí)將相關(guān)政策措施也公布到網(wǎng)站上,讓大家可以通過這一平臺將一些具體做法相互了解、相互交流,也可對不清楚的地方進(jìn)行在線咨詢,一來避免資源投入的盲目性和隨意性,二來可以增加資源整合過程中的信息量,從而促進(jìn)資源的銜接與整合效度,使優(yōu)勢資源得以集中發(fā)展成為真正具有優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)[8]。

3.2.3　加強(qiáng)平臺和載體建設(shè),增強(qiáng)資源的銜接性

一是以整片整村開發(fā)為平臺,以相關(guān)扶貧規(guī)劃為依據(jù),以帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展為目標(biāo),以新的扶貧考核體系為促進(jìn)工作落實(shí)的手段,構(gòu)建行業(yè)扶貧新機(jī)制。二是以國家定點(diǎn)扶貧、東西扶貧協(xié)作、扶貧集團(tuán)幫扶、圈翼幫扶、縣級結(jié)對幫扶等為平臺,通過爭取投入、對口幫扶、招商引資、項(xiàng)目合作、人才交流等形式,聚集力量,形成合力,搭建社會扶貧新平臺。三是以扶貧開發(fā)小片區(qū)為主戰(zhàn)場,把整村推進(jìn)作為片區(qū)開發(fā)的重要載體,以專項(xiàng)扶貧資金為引導(dǎo),創(chuàng)新機(jī)制實(shí)行連片扶貧開發(fā),探索實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)扶貧新路徑。倡導(dǎo)社會各方面力量參與實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、技工培訓(xùn)、致富帶頭人培訓(xùn)。鼓勵(lì)企業(yè)開展領(lǐng)軍人才頂崗培訓(xùn),探索跨區(qū)域、跨行業(yè)開展聯(lián)合培訓(xùn)的新方式。以培訓(xùn)為抓手,整合資源,注重實(shí)效,實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)供給與市場需求的對接[9]。

3.2.4　建立和完善機(jī)制,堅(jiān)持對資源使用的規(guī)范化運(yùn)行

從完善政府相關(guān)機(jī)制的角度,一是建立領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制。充分發(fā)揮扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的組織協(xié)調(diào)作用,按照參與式村級扶貧開發(fā)規(guī)劃,落實(shí)各方面的任務(wù)和責(zé)任,形成多方投入、聯(lián)合共建的工作新格局。二是建立部門間協(xié)作機(jī)制。圍繞整村推進(jìn),各有關(guān)部門抓緊建立發(fā)展規(guī)劃與項(xiàng)目計(jì)劃銜接以及信息溝通工作機(jī)制,密切分工協(xié)作,合力推進(jìn)貧困地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)。三是建立科學(xué)管理機(jī)制。按照統(tǒng)分結(jié)合、權(quán)責(zé)明晰、獎(jiǎng)懲分明的要求,做好項(xiàng)目資金整合的管理工作。扶貧部門要充分發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)職能,主動(dòng)與有關(guān)業(yè)務(wù)部門搞好規(guī)劃、計(jì)劃的銜接工作,積極聯(lián)合組織、人事、財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等部門,加強(qiáng)對資源整合、整村推進(jìn)工作的檢查、監(jiān)督和考核。如重慶市城口縣根據(jù)市財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金管理實(shí)施辦法,出臺《城口縣扶貧項(xiàng)目及資金管理辦法》和《城口縣財(cái)政扶貧資金報(bào)賬制管理辦法》,引入競爭入圍及招投標(biāo)機(jī)制、群眾義務(wù)監(jiān)督機(jī)制,開展項(xiàng)目績效評估,并規(guī)范扶貧項(xiàng)目及管理,出臺項(xiàng)目申報(bào)指南,建立項(xiàng)目庫,建立扶貧項(xiàng)目臺賬,進(jìn)一步完善扶貧資金監(jiān)督管理辦法及流程,確保扶貧資金和項(xiàng)目陽光操作。

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