郭思源

*郭思源，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)2014級(jí)碩士研究生(215006)。

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論設(shè)區(qū)的市立法權(quán)范圍——兼評(píng)《立法法》修正案第31條

郭思源*

*郭思源，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)2014級(jí)碩士研究生(215006)。

[摘要]剛剛修改通過(guò)的《立法法》修正案關(guān)于授予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的規(guī)定極具爭(zhēng)議。針對(duì)這諸多爭(zhēng)議，文章首先從目的解釋和歷史解釋兩個(gè)方面論證該規(guī)定的合憲性，進(jìn)而結(jié)合我國(guó)相關(guān)法律的規(guī)定以及社會(huì)實(shí)踐的情況確定設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的明確范圍。這種立法權(quán)限范圍是不合理的，因?yàn)閷?shí)踐中必將產(chǎn)生遠(yuǎn)超出立法事項(xiàng)外地方性法規(guī)的修改、已經(jīng)納入立法規(guī)劃的法案擱置以及超范圍的同級(jí)別政府規(guī)章的監(jiān)督問(wèn)題難以解決。消解這些問(wèn)題的最佳途徑就是通過(guò)全國(guó)人大的單項(xiàng)立法放松對(duì)于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的限制。

[關(guān)鍵詞]合憲性設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限

一、 問(wèn)題之提出

2000年《立法法》甫一頒行，就受到學(xué)界諸多詬病，諸如其立法體例設(shè)計(jì)的不足、立法權(quán)限配置的偏差、法律解釋條款的泛濫等等。*參見周永坤：“法治視角下的立法法——立法法若干不足之評(píng)析”，載《法學(xué)評(píng)論》2001年第2期，第112~117頁(yè)。在過(guò)去的15年間，此部《立法法》的實(shí)施產(chǎn)生了很多問(wèn)題，對(duì)于修改《立法法》的呼聲一直不斷。2015年3月15日，經(jīng)過(guò)兩稿的推敲，第三稿終于“千呼萬(wàn)喚始出來(lái)”，第十二屆全國(guó)人民大會(huì)第三次會(huì)議表決通過(guò)了第三稿《立法法》修正案。

新出臺(tái)的《立法法》基本對(duì)學(xué)界關(guān)于舊法的質(zhì)疑做出了回應(yīng)，強(qiáng)調(diào)人大對(duì)于立法工作的主導(dǎo)，限制授權(quán)立法，以控制一直以來(lái)行政(國(guó)務(wù)院及各部委)對(duì)于立法權(quán)的僭越；強(qiáng)化對(duì)“紅頭文件”和兩院的司法解釋的備案審查，以扭轉(zhuǎn)司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)通過(guò)法律解釋架空人大立法的局面；引入立法評(píng)估制度，提升立法的科學(xué)性。此外，新法還增加了稅收法定、擴(kuò)充地方立法權(quán)主體等內(nèi)容。

在新法的諸多亮點(diǎn)中，恐怕最具爭(zhēng)議的就是關(guān)于賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的條款，即修正案第31條。有人直接質(zhì)疑該條的合憲性，*參見新浪話題：“全國(guó)人大違憲？”，http://weibo.com/p/100808bb8a65694242d0966df24eeca3e8665b?k=全國(guó)人大違憲？&from=501&_from_=huati_topic，最后訪問(wèn)時(shí)間：2015年4月16日。因?yàn)槲覈?guó)憲法第100條規(guī)定“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”，從該條的字面意思來(lái)解讀，似乎制憲者的原意是僅將地方性法規(guī)制定權(quán)授予省、直轄市的人大，而《立法法》作為一部普通法律擅自將地方性法規(guī)制定權(quán)主體擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市似有違憲之嫌。此外，該條規(guī)定在擴(kuò)充了立法權(quán)主體的同時(shí)也將立法權(quán)限限縮到“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面”，這種變化也似有商榷之處；通過(guò)的修正案中特地將嘉峪關(guān)市、三沙市、東莞市和中山市三個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市也授予了立法權(quán)，這與條文中規(guī)定的設(shè)區(qū)的市存在矛盾，且同為不設(shè)區(qū)的地級(jí)市——儋州市，為何不授予立法權(quán)？這種安排有違平等原則。

本文擬根據(jù)修正案第31條對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的規(guī)定，首先論證授予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的合憲性，進(jìn)而明確其權(quán)限范圍；然后，結(jié)合實(shí)踐中一些設(shè)區(qū)的市的立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)其實(shí)行可能產(chǎn)生的問(wèn)題進(jìn)行歸納，以期提出合理的解決方案。

二、 設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的范圍確定——基于合憲性的確立

此次修法經(jīng)過(guò)了三次草稿的討論，內(nèi)容也從28條變成35條，最終增到46條。最終通過(guò)稿的第31條，即授予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的規(guī)定，在之前兩稿中，規(guī)定在一稿的第21條，二稿的第26條，內(nèi)容也有一定的變化。前兩稿中，對(duì)于立法主體的規(guī)定依舊是“較大的市”，只是對(duì)第四款進(jìn)行修改增加了較大的市的范圍，前兩稿均規(guī)定“本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市，國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市和其他設(shè)區(qū)的市”。第一稿中對(duì)于省級(jí)人大審查期限沒(méi)有規(guī)定，第二稿中開始加入了四個(gè)月的審查期限，第三稿因襲之。對(duì)于地方立法權(quán)限范圍的規(guī)定，前后三稿都有變化，初稿限定在“城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)”，二稿為“城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護(hù)等方面的事項(xiàng)”，確定稿為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”。初稿對(duì)已經(jīng)制定的地方性法規(guī)涉及新法列明事項(xiàng)范圍以外的效力問(wèn)題未做規(guī)定，第二、三稿規(guī)定為繼續(xù)有效。針對(duì)定稿的規(guī)定，筆者以為應(yīng)該進(jìn)行兩個(gè)層次的探討：首先，前已述及，《立法法》的合憲性爭(zhēng)議由來(lái)已久，當(dāng)我們想要討論《立法法》的具體規(guī)定時(shí)，不得不先對(duì)其合憲性進(jìn)行論證，如果《立法法》本身是違憲的，對(duì)其進(jìn)行探討是沒(méi)有理論意義的。因?yàn)椤肮ㄊ侨嗽O(shè)計(jì)的產(chǎn)物,無(wú)立法便無(wú)公法”，*張俊浩：“民法知識(shí)體系應(yīng)當(dāng)圍繞人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)來(lái)構(gòu)建”，載《法學(xué)研究》2011年第6期，第26頁(yè)。抵觸了上位法的法是沒(méi)有法律淵源資格的。其次，在確立了《立法法》合憲性基礎(chǔ)之上，我們才能進(jìn)一步探討設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的范圍。

(一) 授予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的合憲性問(wèn)題

《立法法》第1條開宗明義的說(shuō)“根據(jù)憲法，制定本法”，而我國(guó)《憲法》中明確規(guī)定地方立法權(quán)的條文只有第100條“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”，第116條“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報(bào)省或者自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”。從1982年《憲法》的規(guī)定看，《憲法》僅賦予省、直轄市人大及其常委會(huì)以地方立法權(quán)。*參見袁明圣：“從憲法到普通法：法律文本里的地方立法權(quán)流變考”，載《法學(xué)雜志》2012年第4期，第127頁(yè)。2000年的《立法法》就通過(guò)普通法律的方式“突破”了《憲法》這一規(guī)定，當(dāng)時(shí)就有學(xué)者對(duì)此提出了尖銳的批評(píng)：“如果立法機(jī)關(guān)可以法律擴(kuò)展國(guó)家機(jī)關(guān)憲法以外的權(quán)力，那么，憲法設(shè)定國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力的范圍還有什么意義呢？憲法作為根本法的地位就蕩然無(wú)存?！?蔡定劍：“關(guān)于什么是憲法”，載《中外法學(xué)》2002年第1期，第98頁(yè)。修正案的做法無(wú)疑是向前更進(jìn)一步，將地方立法權(quán)下放到所有設(shè)區(qū)的市(還包括4個(gè)不設(shè)區(qū)的市)。

對(duì)于《立法法》合憲性的質(zhì)疑雖然是十分尖銳的，但是其對(duì)《憲法》的解讀卻失之過(guò)嚴(yán)。“憲法性法律旨在成為一件寬松外衣；如果約束太緊，他就無(wú)法順應(yīng)各種變化了的情境?！?[美]理查德·波斯納：《并非自殺契約——國(guó)家緊急狀態(tài)時(shí)期的憲法》，蘇力譯，北京大學(xué)出版社2010年版，第9頁(yè)。有學(xué)者提出，根據(jù)現(xiàn)行《憲法》，通過(guò)解釋《憲法》第62條全國(guó)人大職權(quán)的最后一項(xiàng)“應(yīng)當(dāng)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)”，這種授權(quán)完全是在合憲的范圍內(nèi)的。*參見鄧世豹：“論授予較大市完整立法權(quán)”，載《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2014年第10期，第30頁(yè)。這一觀點(diǎn)筆者表示贊同?！霸诤蠎椥砸笕菰S的范圍內(nèi)，盡量維持規(guī)范的存續(xù)?！?[德]卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛娥譯，商務(wù)印書館2013年版，第218頁(yè)。但筆者仍愿提出一條新的解釋路徑，以“補(bǔ)強(qiáng)”這一規(guī)定的合憲性，詳述如下：首先，從1954年《憲法》以來(lái)的4部《憲法》都規(guī)定修改憲法是全國(guó)人大的職權(quán)，這一點(diǎn)是毫無(wú)爭(zhēng)議的。其次，省級(jí)以下人大獲得立法權(quán)開始于1982年全國(guó)人大修訂的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》)，該法第27條規(guī)定了較大的市人大常委會(huì)享有地方性法規(guī)草案的擬定權(quán)，*該法第27條第2款規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，可以擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案，提請(qǐng)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議制定，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案?！倍ㄟ^(guò)該法是第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議，這與表決通過(guò)82憲法(該法第100條一直沿用至今)的是同一屆全國(guó)人大，而且在當(dāng)時(shí)，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)法案委員會(huì)提交了《關(guān)于四個(gè)法律案的審查報(bào)告》明確向當(dāng)時(shí)的人大申明，“由于‘選舉法’和‘地方組織法’是在新憲法通過(guò)前制定的，有些用語(yǔ)和新憲法不完全一樣，有些問(wèn)題憲法作了規(guī)定，這次沒(méi)有補(bǔ)充，都應(yīng)以新憲法為準(zhǔn)”。*該報(bào)告是針對(duì)《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法(草案)》、《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法(草案)》、《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法〉的若干規(guī)定的決議(草案)》、《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法〉的若干規(guī)定的決議(草案)》做出的。參見“中華人民共和國(guó)第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)法案委員會(huì)關(guān)于四個(gè)法律案的審查報(bào)告”，http://law.npc.gov.cn:87/home/begin1.cbs，最后訪問(wèn)時(shí)間：2015年4月25日。在全體參會(huì)代表都已經(jīng)意識(shí)到新修的《地方組織法》有可能違憲之時(shí)，其對(duì)于該法的通過(guò)自然慎之又慎，絕對(duì)不會(huì)通過(guò)一個(gè)與自己參與制定的憲法沖突的法律。這也就表明當(dāng)時(shí)的修憲者認(rèn)為省級(jí)以下的人大享有立法權(quán)是合憲的。“原則如有不同之具體化可能性，法院應(yīng)受立法者選擇之可能性的拘束，不得(依‘合憲性’解釋，或修正法律的方式)以另一種——依其見解應(yīng)優(yōu)先擇取的——可能性取代前者?！?[德]卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛娥譯，商務(wù)印書館2013年版，第218頁(yè)。尤其是在立法者已經(jīng)深思熟慮以后，我們對(duì)其決定更應(yīng)該保持高度的尊重。

即便在1982年不違憲，而1986年對(duì)《地方組織法》的修改*該年對(duì)《地方組織法》的修改正式授予較大的市地方立法權(quán)。該法第38條第2款規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行，并由省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。”、2000年的《立法法》和今天新修改的《立法法》是否違憲呢？答案是：依舊是合憲的?！暗捎谠跉v史因素中，有時(shí)也包含一些價(jià)值決定，故只有這些價(jià)值決定還合時(shí)宜，歷史因素在這個(gè)限度下，便能參與決定法律規(guī)定的內(nèi)容?！?黃茂榮：《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2013年版，第342頁(yè)。當(dāng)初授予地方立法權(quán)，就是因?yàn)楦母镩_放的需要，出于調(diào)動(dòng)地方積極性的考慮?！安簧俚胤教岢觯陛犑型?，一些較大的市，政治、經(jīng)濟(jì)、文化地位比較重要，也需要因地制宜地制定一些地方性法規(guī)?！?“習(xí)仲勛在1982年12月6日在第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上所做的《關(guān)于四個(gè)法律案的說(shuō)明》”，http://law.npc.gov.cn/home/begin1.cbs，最后訪問(wèn)時(shí)間：2015年4月26日。而在改革不斷深入的今天，地方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況更是日新月異，《立法法》對(duì)于省級(jí)以下人大立法權(quán)的細(xì)化更不存在違憲之虞。這也從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明，為什么1982年以來(lái)，我國(guó)4次修憲(最近修憲的2004年已經(jīng)是在《立法法》制定之后的4年之久了)為何不對(duì)第100條進(jìn)行修改，原因就是《立法法》的規(guī)定是符合憲法的，不存在任何規(guī)范上的障礙。

既然授予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)是符合憲法規(guī)定的，那么對(duì)其進(jìn)行立法權(quán)限的限制也自然是題中應(yīng)有之義，下文筆者將探討設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的具體范圍。

(二) 設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍

修正案第31條主要內(nèi)容是對(duì)地方立法權(quán)的調(diào)整，棄用了1982年《地方組織法》以來(lái)沿用的“較大的市”的概念作為一類地方立法權(quán)主體的概念，改為“設(shè)區(qū)的市”，進(jìn)而將省級(jí)以下的地方立法權(quán)主體從原有的49個(gè)，擴(kuò)大到284個(gè)。同時(shí)刪去舊法第四款對(duì)于“較大的市”的定義；對(duì)原來(lái)直接概括性的授予“較大的市”立法權(quán)限，進(jìn)行了“列舉式”的限定，即“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面”；強(qiáng)調(diào)省級(jí)人大對(duì)于設(shè)區(qū)的市立法的監(jiān)督職責(zé)，同時(shí)規(guī)定審查時(shí)限。對(duì)于立法權(quán)限的限制看似清晰，細(xì)經(jīng)推敲，其內(nèi)涵是十分不明確的，主要有以下兩方面語(yǔ)意的模糊需要進(jìn)行廓清。

首先，最明顯的問(wèn)題就是在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”后的“等”字是“等內(nèi)等”還是“等外等”的問(wèn)題。新《立法法》條文中總共有14處*新法實(shí)際出現(xiàn)16個(gè)“等”字，其中有兩處是含在“同等效力”中的“等”，故未算入總計(jì)數(shù)字，其余14處的用法與此處用法相類。出現(xiàn)“等”字，其中不乏可以明知“等外等”的實(shí)例。如舊法第58條“行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式”，而該條中的“等”便是“等外等”。除卻該條中列明的聽取意見形式?！按送?，還可以將草案印發(fā)各有關(guān)部門和單位，書面征求意見；將草案在報(bào)紙或者其他媒體上全文刊登，面向全社會(huì)征求意見。”*張春生主編：《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，法律出版社2000年版，第124頁(yè)。新法第67條規(guī)定“行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人民代表大會(huì)代表和社會(huì)公眾的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式”，兩者基本無(wú)實(shí)質(zhì)差別，語(yǔ)意應(yīng)是一致的。“立法語(yǔ)言文字要做到嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范，還要做到同樣的詞匯、概念表達(dá)同樣的含義，不同的詞匯、概念表達(dá)不同的含義。”*周旺生：《立法學(xué)教程》，北京大學(xué)出版社2006年版，第517頁(yè)。按照這樣的邏輯推演下來(lái)，修正案31條第一款中的“等”系“等外等”，也就是說(shuō)設(shè)區(qū)的市立法事項(xiàng)的范圍不限于該條中所限定的三類事項(xiàng)?？墒沁@樣就產(chǎn)生了一個(gè)悖論，立法者對(duì)該法的修改應(yīng)該是有一定意圖在其中的，如果這三項(xiàng)列舉不是對(duì)于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的限制，那豈不是畫蛇添足之舉？筆者以為，結(jié)合該條中跟在這三個(gè)立法事項(xiàng)后的但書——“法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的除外”的規(guī)定，該“等外等”的內(nèi)容應(yīng)是須有法律的明確規(guī)定才可以確定，是一種“有限制的等外等”。這種設(shè)計(jì)是為了重新對(duì)立法權(quán)在地方與中央之間進(jìn)行配置。我國(guó)以往對(duì)地方立法權(quán)主體進(jìn)行限制而對(duì)權(quán)限放開，而且這種主體準(zhǔn)入的決定權(quán)存于國(guó)務(wù)院——這一行政機(jī)關(guān)。一旦某地方獲得立法權(quán)，中央權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行管控的能力將大大降低。但是通過(guò)這種重新的配置，一方面剔除了行政權(quán)對(duì)地方立法權(quán)的干預(yù)，另一方面可以強(qiáng)化中央立法機(jī)關(guān)對(duì)地方立法機(jī)關(guān)的控制——因?yàn)樵O(shè)區(qū)的市如果想對(duì)三類事項(xiàng)以外的事項(xiàng)進(jìn)行立法，必須得到法律的授權(quán)而法律的制定權(quán)歸屬于中央立法機(jī)構(gòu)。全國(guó)人大可以僅批準(zhǔn)單個(gè)主體就單個(gè)事項(xiàng)的立法權(quán)，這樣就強(qiáng)化了全國(guó)人大在整個(gè)立法體系中的主導(dǎo)地位。這種制度調(diào)整也符合我國(guó)單一制政體的要求。

其次，該條列明的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”三項(xiàng)，其到底涵蓋多少具體的立法事項(xiàng)也是不清晰的。首先關(guān)于這三個(gè)立法事項(xiàng)的具體內(nèi)涵是難以清晰界定的。這一問(wèn)題已經(jīng)在地方立法實(shí)務(wù)中有所體現(xiàn)，比如第一項(xiàng)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理，是否包括社會(huì)事務(wù)性管理。*對(duì)于這一問(wèn)題，在新法頒布以后江蘇省人大召集江蘇省內(nèi)四個(gè)原較大的市人大進(jìn)行了專門的研討。參見“省人大常委會(huì)法工委召開立法計(jì)劃協(xié)調(diào)會(huì)”，http://www.rd.suzhou.gov.cn/Szrd/InfoDetail/?InfoID=c7026c0c-212f-437c-bc8a-db87bc1eaa90&CategoryNum=002，最后訪問(wèn)時(shí)間：2015年4月29日。例如，設(shè)區(qū)的市是否可以制定關(guān)于居家養(yǎng)老的地方性法規(guī)。此外，不僅這三者所包括的具體事項(xiàng)難以界定清楚，而且三者之間也存在重合交叉的部分。比如環(huán)境這個(gè)詞就是單獨(dú)指自然環(huán)境嗎？實(shí)際上這個(gè)詞本身內(nèi)涵十分豐富，除了生態(tài)環(huán)境亦包括文化環(huán)境等內(nèi)容?！笆澜绺鲊?guó)的一些環(huán)境保護(hù)法規(guī)中，往往把環(huán)境中應(yīng)當(dāng)保護(hù)的環(huán)境要素或?qū)ο?，如大氣、水、土地、礦藏、森林、草原、野生動(dòng)物和植物、名勝古跡、風(fēng)景游覽區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、生活居住區(qū)等稱為環(huán)境，但環(huán)境并不限于這些內(nèi)容?！?中國(guó)大百科全書總編輯委員會(huì)本卷編輯委員會(huì)編：《中國(guó)大百科全書·環(huán)境科學(xué)》，中國(guó)大百科全書出版社1994年版，第154頁(yè)。仍以蘇州市為例，蘇州市2002年頒行的《蘇州市古建筑保護(hù)條例》第二條將古建筑界定為“本條例所稱古建筑，是指尚未公布為文物保護(hù)單位的下列建筑物、構(gòu)筑物(一)建于1911年以前，具有歷史、科學(xué)、藝術(shù)價(jià)值的民居、寺廟、祠堂、義莊、會(huì)館、牌坊、橋梁、駁岸、城墻、古井等建筑物、構(gòu)筑物；(二)建于1949年以前，具有重要紀(jì)念意義、教育意義的優(yōu)秀建筑和名人故居”。第十一條規(guī)定“古建筑不得擅自遷移或者拆除，確需遷移或者拆除的，必須征得文物行政主管部門同意后，報(bào)規(guī)劃行政主管部門批準(zhǔn)?！边@種保護(hù)既是歷史文化的保護(hù)，也是對(duì)人文環(huán)境的保護(hù)。且其中很多控制建筑，如平江路水巷，處于蘇州市的中心城區(qū)，這種保護(hù)也可以說(shuō)是一種對(duì)城市的管理手段。從初稿、二稿關(guān)于立法事項(xiàng)的規(guī)定來(lái)看，立法者對(duì)于立法權(quán)限的限制是比較“隨意”的。初稿的列舉為“城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)”，從其字面含義來(lái)看，城市建設(shè)、市容衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)都屬于城市管理的事項(xiàng)；二稿的列舉為“城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護(hù)等方面的事項(xiàng)”，這樣又將城市管理和環(huán)境保護(hù)并列起來(lái)。這種縱向的考察很難獲知立法者真實(shí)意圖，但是可以明晰的是，三個(gè)草案的修改過(guò)程中，地方立法權(quán)限的范圍呈現(xiàn)一種擴(kuò)大的趨勢(shì)。*終稿不僅吸收了前兩稿的列舉，更是新增加了一項(xiàng)“歷史文化保護(hù)”。針對(duì)這種情況，很多學(xué)者也都主張對(duì)于地方立法事項(xiàng)不宜約束過(guò)緊，還是應(yīng)該充分保證地方自主性，進(jìn)而有學(xué)者主張擴(kuò)大的解釋，將“城市的土地管理、教育、醫(yī)療事業(yè)”等內(nèi)容全部都納入城鄉(xiāng)建設(shè)與管理中去。*參見程雪陽(yáng)：“合理擴(kuò)大地方立法權(quán)”，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2014年9月24日。筆者基本贊同這種觀點(diǎn)，因?yàn)槲覈?guó)《憲法》第三條第四款規(guī)定“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，授予設(shè)區(qū)的市較為寬泛的立法權(quán)無(wú)疑有助于調(diào)動(dòng)地方積極性，這與我國(guó)憲法的精神是一致的。

三、 立法權(quán)限變動(dòng)后實(shí)踐中可能遇到的幾個(gè)問(wèn)題

(一) 關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法事項(xiàng)的控制問(wèn)題

前已述及，修正案第31條并沒(méi)有將設(shè)區(qū)的市立法權(quán)牢牢鎖定在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”三個(gè)已經(jīng)列明的事項(xiàng)上，只需要全國(guó)人大通過(guò)法律授權(quán)，設(shè)區(qū)的市就可以對(duì)更廣闊的領(lǐng)域進(jìn)行立法。所以，全國(guó)人大是應(yīng)該嚴(yán)格控制設(shè)區(qū)的市立法的范圍還是大膽放開成為一個(gè)顯得至關(guān)重要的問(wèn)題。早在我國(guó)剛剛提出要建設(shè)“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”之時(shí)，就有學(xué)者反對(duì)授予地方立法權(quán)，主要的原因是：其一，違背憲法精神，有害社會(huì)主義法制統(tǒng)一；其二，地方可能會(huì)通過(guò)地方立法架空中央法律；其三，地方立法存在差異，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。*參見謝懷栻：“是統(tǒng)一立法還是地法”，載《中國(guó)法學(xué)》1993年第5期，第26~27頁(yè)?！叭欢@種憂慮雖然有其合理性，但卻不是十分嚴(yán)重的問(wèn)題。大國(guó)出于其地方差異和自治的需要，尤其需要縱向分權(quán)。”*張千帆：《憲法學(xué)導(dǎo)論》，法律出版社2008年版，第53頁(yè)。授予地方立法權(quán)，這看似與《憲法》總綱中第5條第二款“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”沖突，有違憲法精神。但《憲法》第100條直接明確授予省級(jí)人大地方性法規(guī)制定權(quán)，并不存在法律上違憲之虞；同時(shí)，通過(guò)地方性立法批準(zhǔn)和立法后報(bào)備制度，強(qiáng)化全國(guó)人大對(duì)地方人大立法的監(jiān)督審查，足可以消解地方立法潛在的弊端?！霸谶m度控制設(shè)區(qū)市人大立法數(shù)量和速度的情況下，加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)其立法的備案審查，就沒(méi)有必要過(guò)于機(jī)械地將設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限局限于城市建設(shè)、市容衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)三方面?！?龐凌：“依法賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)應(yīng)注意的若干問(wèn)題”，載《學(xué)術(shù)交流》2015年第4期，第91頁(yè)?？梢哉f(shuō)，在規(guī)范層面，授予設(shè)區(qū)的市更多的立法權(quán)限是不存在障礙的。

從實(shí)踐的角度看，我國(guó)的地方立法權(quán)的內(nèi)容也呈現(xiàn)出一個(gè)愈發(fā)豐富的趨勢(shì)，地方立法實(shí)踐給我國(guó)整個(gè)法律體系的完善也起到了極大的推動(dòng)作用。我國(guó)在1954年憲法的時(shí)代，立法權(quán)是高度集中的中央權(quán)力，不給予民族自治地方以外的行政區(qū)域法令、條例等地方性法規(guī)的制定權(quán)。我國(guó)是一個(gè)幅員遼闊的大國(guó)，單一制的國(guó)家政權(quán)模式的運(yùn)作本來(lái)就存在諸多不便，這種高度集中的立法權(quán)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代還可以勉強(qiáng)維繼。改革開放不久，1982年的《地方組織法》授予較大的市人大地方性法規(guī)擬定權(quán)，1986年修訂的《地方組織法》授予較大的市地方性法規(guī)制定權(quán)。但是隨著改革開放的逐步推進(jìn)，中央立法的滯后已經(jīng)完全無(wú)法適應(yīng)地方改革的需求了。1987年，“深圳土地第一拍”，不僅突破了1981年制定的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》，甚至開創(chuàng)了我國(guó)所有權(quán)與使用權(quán)分立的土地制度，為我國(guó)今天的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)制度體系奠定了基礎(chǔ)。*深圳土地拍賣以后，1988年廣東省人大出臺(tái)《圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》替代1981年的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》，隨后的修憲開始，正式確立了我國(guó)的土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)體制。參見李新強(qiáng)：“試論國(guó)有土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓”，載《法學(xué)評(píng)論》1989年第2期；孫憲忠：《中國(guó)物權(quán)法原理》，法律出版社2004年版，第62頁(yè)。在1988到1993年間，國(guó)務(wù)院又批準(zhǔn)包括蘇州市在內(nèi)的六個(gè)較大的市獲得地方性法規(guī)制定權(quán)。2000年制定的《立法法》確認(rèn)了1986《地方組織法》對(duì)于較大的市地方立法權(quán)的配置方法，并對(duì)立法事項(xiàng)及程序進(jìn)行了更加詳盡的規(guī)定。

此次《立法法》的目的之一便是“依法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，以適應(yīng)地方的實(shí)際需要”，*李建國(guó)：“關(guān)于《中華人民共和國(guó)立法法修正案(草案)》的說(shuō)明”，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/2014/2014-08/31/content_1876779.htm，最后訪問(wèn)時(shí)間：2015年10月1日。那么在改革日益推進(jìn)、地方情勢(shì)日新月異的今天，全國(guó)人大應(yīng)該結(jié)合設(shè)區(qū)的市所處的區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及地方立法能力等狀況，通過(guò)法案的形式放寬對(duì)于一些地區(qū)的立法事項(xiàng)限制，以配合十八屆四中全會(huì)提出的“立法主動(dòng)適應(yīng)改革”的指導(dǎo)思想。以蘇州市為例，蘇州是一所歷史文化名城，擁有2500多年的建城史，坐落于京杭運(yùn)河之畔，自古以來(lái)就是“溫柔富貴鄉(xiāng)”；比至改革開放以后，其依托臨近上海的地緣優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)取得較大發(fā)展，在2015年4月8日，仲量聯(lián)行投資管理公司發(fā)布的綜合研究報(bào)告《中國(guó)城市60強(qiáng)》中，蘇州市經(jīng)濟(jì)指數(shù)排名第6位。*參見“中國(guó)城市60強(qiáng)”，http://www.jll.com/China60/zh-cn/navigating-china60/evolving-network-of-cities#.VUAt7vQTPAE，最后訪問(wèn)時(shí)間：2015年4月29日。中國(guó)社科院最新發(fā)布的《2015年中國(guó)城市競(jìng)爭(zhēng)力藍(lán)皮書：中國(guó)城市競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》中，蘇州的城市競(jìng)爭(zhēng)力位列第7名。*參見“中國(guó)社科院發(fā)布城市競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告：深港滬位列三甲”，http://world.huanqiu.com/hot/2015-05/6448309.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2015年5月20日。濃厚的文化底蘊(yùn)和發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)水平也對(duì)蘇州的地方特色立法產(chǎn)生了很高的要求。針對(duì)這種社會(huì)歷史文化情況，蘇州市人大也在立法工作上作出了極大努力。截止2013年，先后制定67項(xiàng)地方性法規(guī)和2項(xiàng)有關(guān)法規(guī)問(wèn)題的決定，修改法規(guī)45項(xiàng)，廢止法規(guī)15項(xiàng)。*參見徐鳴岳：“蘇州市人大地方立法工作的回顧與展望”，http://www.szfzb.gov.cn/szzffz/infodetail/?infoid=23b3d211-ce54-4027-aede-f54b29d72836&categoryNum=005008，最后訪問(wèn)時(shí)間：2015年4月17日。2014年又制定了《蘇州市排水管理?xiàng)l例》、《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》，并獲得江蘇省人大的批準(zhǔn)?，F(xiàn)行有效的法規(guī)56件，按照新的《立法法》明確列舉的設(shè)區(qū)的市立法事項(xiàng)，筆者對(duì)這56件法規(guī)進(jìn)行粗略分類，其中涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面的法規(guī)15項(xiàng)，占比約26.8%；涉及環(huán)境保護(hù)方面的法規(guī)7件，占比約12.5%；涉及歷史文化保護(hù)方面的法規(guī)8件，占比約14.3%：其他種類法規(guī)26件，占比約46.4%。超出立法權(quán)范圍的事項(xiàng)超過(guò)接近一半，可見經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)于立法需求的強(qiáng)盛程度遠(yuǎn)超新法所限定的范圍。

此外，地方對(duì)于新領(lǐng)域立法嘗試的實(shí)踐意義也是不容忽視的，中央可以對(duì)地方經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行歸納、總結(jié)，吸收其中的有益成分。早在2011年，生態(tài)補(bǔ)償條例的起草工作已被列為國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃三類需要積極研究論證的項(xiàng)目，國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)開始起草。*參見陳麗平：“國(guó)家發(fā)改委正起草生態(tài)補(bǔ)償條例”，載《法制日?qǐng)?bào)》2012年1月16日?？墒撬哪赀^(guò)去了，在國(guó)家層面的立法仍舊沒(méi)有出臺(tái)。但在兩年前，蘇州市率先出臺(tái)《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》，并在陽(yáng)澄湖水質(zhì)及其周邊地區(qū)的生態(tài)環(huán)境改造中取得了顯著的效果。*參見閆艷：“蘇州生態(tài)補(bǔ)償率先破局”，載《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2013年12月4日。《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》中明確包括濕地和風(fēng)景名勝區(qū)，配合在先頒布的《蘇州市古村落保護(hù)條例》、《蘇州市古建筑保護(hù)條例》、《蘇州市濕地保護(hù)條例》取得了更好的實(shí)效。在過(guò)去三十多年的發(fā)展過(guò)程中，中國(guó)改革的一個(gè)基本路徑是，允許或者默認(rèn)地方可以違法突破全國(guó)性法律，先行一步，進(jìn)行各種立法嘗試或者制度創(chuàng)新，然后由中央總結(jié)各種試點(diǎn)模式的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，修改相關(guān)全國(guó)性法律，將新的制度推向全國(guó)。*參見程雪陽(yáng)：“從試點(diǎn)到立法的中國(guó)改革邏輯”，載《社會(huì)科學(xué)報(bào)》2015年4月2日。蘇州市的生態(tài)補(bǔ)償制度是建立在完全合法的基礎(chǔ)上，其對(duì)于中央立法應(yīng)具有更強(qiáng)的借鑒意義。

綜上所述，全國(guó)人大應(yīng)當(dāng)積極的授予符合條件的設(shè)區(qū)的市以更加寬泛的立法權(quán)以適應(yīng)實(shí)踐的需求。而且在進(jìn)行放寬立法權(quán)限時(shí)，應(yīng)該采取更為明確的列舉方式明確地方可以立法的事項(xiàng)，以免造成地方人大的無(wú)所適從。對(duì)于此可以借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“地方制度法”的立法技術(shù)。如該法第19條第六款，“關(guān)于都市計(jì)畫及營(yíng)建事項(xiàng)如下：(一)縣(市)都市計(jì)畫之?dāng)M定、審議及執(zhí)行。(二)縣(市)建筑管理。(三)縣(市)住宅業(yè)務(wù)。(四)縣(市)下水道建設(shè)及管理。(五)縣(市)公園綠地之設(shè)立及管理。(六)縣(市)營(yíng)建廢棄土之處理”。通過(guò)這種明確式列舉，一方面便于地方人大的立法實(shí)務(wù)，另一方面也有利于上級(jí)人大對(duì)于低級(jí)別人大的立法監(jiān)督。

(二) 設(shè)區(qū)的市超出立法事項(xiàng)外地方性法規(guī)的存續(xù)問(wèn)題

修正案31條規(guī)定“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)，涉及本條第二款規(guī)定事項(xiàng)范圍以外的，繼續(xù)有效”。但是這一規(guī)定并沒(méi)有考慮到這些“超范圍”地方性法規(guī)一定存在的其他問(wèn)題，即這些法律的修改和廢止的問(wèn)題。在舊有情況下，如果出現(xiàn)社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況的變化，制定地方性法規(guī)的人大可以自行變更、廢止；如果出現(xiàn)上位法律的障礙，依照舊法的規(guī)定，制定地方性法規(guī)的人大應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止。新法實(shí)施以后，原有的較大的市立法權(quán)限范圍受到了限制，也就不可能變更或廢止這些地方性法規(guī)。

依新法之規(guī)定，舊有較大的市制定的地方性法規(guī)出現(xiàn)社會(huì)現(xiàn)實(shí)或上位法的障礙時(shí)，只能通過(guò)法律監(jiān)督的方式解決這些地方性法規(guī)的存續(xù)問(wèn)題，而且擁有這些地方性法規(guī)撤銷權(quán)的主體是全國(guó)人大常委會(huì)和省級(jí)人大。然而，值得注意的是，新法第97條第二款規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，”第四款規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會(huì)制定的和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)”，易言之，全國(guó)人大常委會(huì)和省級(jí)人大只能通過(guò)撤銷——使一部法律完全失效的方式——解決地方性法規(guī)將來(lái)必將面臨的問(wèn)題，而不能變更其具體規(guī)定。這種制度的安排，一方面無(wú)疑大大增加了全國(guó)人大常委會(huì)和省級(jí)人大法律監(jiān)督任務(wù)量，另一方面，如果全國(guó)人大常委會(huì)和省級(jí)人大怠于行使法律監(jiān)督的職責(zé)，將給某些地方未來(lái)的法律適用帶來(lái)一定的麻煩。如果僅僅是不同位階的法律沖突，還可以通過(guò)司法機(jī)關(guān)的法律適用而間接地、實(shí)質(zhì)上的“廢止”已經(jīng)不合時(shí)宜的地方性法規(guī)；可如果是地方性法規(guī)不能很好的契合地方實(shí)際情況，這將給行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)行使職權(quán)帶來(lái)極大的不便，一方面法律的“正當(dāng)性”已經(jīng)喪失，另一方面這又是現(xiàn)行有效的法律。

故而，為了將這種潛在的制度缺陷的影響降到最低，全國(guó)人大應(yīng)該充分考慮地方的社會(huì)情況，通過(guò)法案積極松綁對(duì)于地方立法權(quán)限的束縛，以期消解這種整個(gè)法律體系內(nèi)部的沖突。

(三) 關(guān)于已納入設(shè)區(qū)的市年度立法計(jì)劃的法案問(wèn)題

一些地方性法規(guī)的草案，不僅已經(jīng)納入舊有的較大的市年度立法計(jì)劃，而且已經(jīng)開始面向全社會(huì)征求意見。以蘇州市為例，2015年立法計(jì)劃正式項(xiàng)目三項(xiàng)《蘇州市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》、《蘇州市獻(xiàn)血條例(修改)》、《蘇州市軌道交通管理?xiàng)l例》，調(diào)研項(xiàng)目三項(xiàng)《蘇州國(guó)家歷史文化名城保護(hù)條例》、《蘇州市人民代表大會(huì)代表議案工作條例(修改)》、《蘇州市農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)條例》。*參見“蘇州市人大常委會(huì)2015年立法計(jì)劃”，http://www.rd.suzhou.gov.cn/Szrd/infodetail/?infoid=a73234db-7738-4a77-a595-3c5b5f2cb709&categoryNum=007001，最后訪問(wèn)時(shí)間：2015年5月2日。其中《蘇州市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》已經(jīng)公開向社會(huì)征求意見。*參見“關(guān)于公布《蘇州市居家養(yǎng)老服務(wù)條例(草案)》征求意見的通知”，http://www.rd.suzhou.gov.cn/frametofront/oamutual/yjzj/YJZJ_Detail.aspx?InfoGuid=ae9d6434-b7aa-49ed-a72c-c66fa11b51f5，最后訪問(wèn)時(shí)間：2015年5月2日。而這《居家養(yǎng)老服務(wù)條例》又很難歸入《立法法》明示的立法事項(xiàng)。

雖然《居家養(yǎng)老服務(wù)條例》未經(jīng)最終通過(guò)，沒(méi)有在法律上產(chǎn)生效力，但是他經(jīng)過(guò)了調(diào)研和立項(xiàng)，并且早已公之于眾，可以說(shuō)，對(duì)于一般民眾而言，《居家養(yǎng)老服務(wù)條例》一定會(huì)得到通過(guò)，只不過(guò)具體條文會(huì)有些許變動(dòng)而已。而此次全國(guó)人大的《立法法》修正案直接規(guī)定“本決定自公布之日起施行”，使得民眾之期盼化為泡影，可以說(shuō)是對(duì)民眾立法上“信賴?yán)妗钡囊环N侵害。

如何解決這一問(wèn)題還有待全國(guó)人大做出行動(dòng)，是出臺(tái)授權(quán)部分舊有較大的市更大立法權(quán)限法律抑或是對(duì)明示立法事項(xiàng)進(jìn)行擴(kuò)大解釋，我們只能拭目以待。

(四) 超范圍設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章的存續(xù)問(wèn)題

雖然這一規(guī)定不在修正案第31條之中，但是設(shè)區(qū)的市人大立法權(quán)的變化將波及同級(jí)別政府規(guī)章的制定權(quán)，下文將詳述之。

修正案初稿中僅僅將設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限進(jìn)行了限縮，而并沒(méi)有限制設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章的權(quán)限，這種規(guī)定受到了尖銳的批評(píng)——顯然是不符合我國(guó)地方權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)關(guān)系架構(gòu)和地方立法原理的。*參見龐凌：“依法賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)應(yīng)注意的若干問(wèn)題”，載《學(xué)術(shù)交流》2015年第4期，第91頁(yè)。從二審稿后，對(duì)設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章和人大的權(quán)限做出了一致的規(guī)定。在最終通過(guò)稿中規(guī)定“設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府根據(jù)本條第一款、第二款制定地方政府規(guī)章，限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)。已經(jīng)制定的地方政府規(guī)章，涉及上述事項(xiàng)范圍以外的，繼續(xù)有效?！蹦敲?，這些超出范圍的規(guī)章仍然會(huì)面臨修改、廢止的問(wèn)題。按照《立法法》的規(guī)定“國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章”、“地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章”、“)省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章”。行政機(jī)關(guān)的縱向監(jiān)督自不必討論，在我國(guó)單一制的政體下，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督是題中應(yīng)有之義。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)的主要工作任務(wù)在于行政管理，他是否有足夠的精力對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的規(guī)章進(jìn)行審查監(jiān)督則是另外一碼事。

然而，設(shè)區(qū)的市人大失去了對(duì)于名列三個(gè)事項(xiàng)以外的立法權(quán)，但是在其立法權(quán)限以外，設(shè)區(qū)的市人大是否還有權(quán)行使《立法法》賦予權(quán)力機(jī)關(guān)撤銷以往同級(jí)政府超權(quán)限范圍規(guī)章的權(quán)力呢？根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律體系，筆者以為，新法的修改并不排斥設(shè)區(qū)的市人大繼續(xù)享有這種權(quán)力。我國(guó)《憲法》第九十六條第一款規(guī)定“地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”，第九十九條第一款規(guī)定“地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行?！边M(jìn)而《地方組織法》第八條規(guī)定“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)：(一)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議的遵守和執(zhí)行，保證國(guó)家計(jì)劃和國(guó)家預(yù)算的執(zhí)行?！备鶕?jù)《憲法》和《地方組織法》，設(shè)區(qū)的市人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，他有義務(wù)維護(hù)其所代表的行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)家法律能夠很好的執(zhí)行，《立法法》無(wú)疑是國(guó)家的法律，設(shè)區(qū)的市人大當(dāng)然要貫徹《立法法》的執(zhí)行。新的《立法法》雖然限縮了設(shè)區(qū)的市人大的立法權(quán)限，但是卻沒(méi)有調(diào)整其對(duì)于監(jiān)督法律執(zhí)行的權(quán)力。故而，可以說(shuō)設(shè)區(qū)的市人大撤銷同級(jí)別政府超出“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”范圍的規(guī)章是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的應(yīng)有之義。此外，從實(shí)踐的角度上看，為了更好的維護(hù)法制統(tǒng)一，更應(yīng)該強(qiáng)化設(shè)區(qū)的市人大對(duì)這部分規(guī)章的監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的縱向監(jiān)督雖然也可以起到一定作用，但是這種監(jiān)督違背了“任何人不能做自己的法官”這一基本法律原則，難免有失公允。政治對(duì)行政的控制不具有分權(quán)的特征，它無(wú)異于“自己監(jiān)督自己”，當(dāng)深究自己的錯(cuò)誤的時(shí)候難免存在“忍痛不能割愛”的心態(tài)。*參見孫笑俠：《法律對(duì)行政的控制——現(xiàn)代行政法的法理解釋》，山東人民出版社1999年版，第258頁(yè)。而且，行政機(jī)關(guān)是執(zhí)行機(jī)關(guān)而不是立法機(jī)關(guān)，其面臨數(shù)量龐大、紛繁復(fù)雜的行政事務(wù)，很難抽出足夠的精力對(duì)規(guī)章進(jìn)行審查。

結(jié)語(yǔ)

十八屆四中全會(huì)提出“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提”，《立法法》的修改無(wú)疑向這個(gè)目標(biāo)邁出了堅(jiān)實(shí)的一步，可是我們依舊有很多的路要走。在我國(guó)如此廣袤的國(guó)土上，各個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化社會(huì)基礎(chǔ)差異巨大，高度的中央集權(quán)很難估計(jì)到全國(guó)各個(gè)地方的實(shí)際情況，中央與地方關(guān)系的調(diào)整勢(shì)在必行。十八屆三中全會(huì)以后，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，明確要充分調(diào)動(dòng)地方的積極性，盡可能將投資審批權(quán)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)審批權(quán)下放給地方，同時(shí)配給足夠的財(cái)政支持，行政權(quán)的下放力度空前。*參見馬凱：“關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說(shuō)明”，http://www.gov.cn/2013lh/content_2350848.htm，最后訪問(wèn)時(shí)間：2015年10月1日。立法權(quán)同樣是國(guó)家權(quán)力，他如何在中央與地方之間進(jìn)行配置也應(yīng)是我們改革的重點(diǎn)之一，《立法法》的修改正是為了處理這一問(wèn)題。然而我們的《立法法》修正案31條雖然將地方性法規(guī)的制定主體擴(kuò)展到所有設(shè)區(qū)的市，但是對(duì)立法事項(xiàng)的限制似乎與中央權(quán)力的下放趨勢(shì)有背道而馳之感。但是該條給新《立法法》的實(shí)施留下了一個(gè)口子，即全國(guó)人大可以通過(guò)法律調(diào)整設(shè)區(qū)的市立法權(quán)范圍。然而這種制度設(shè)計(jì)將來(lái)運(yùn)行的如何，將對(duì)我國(guó)的改革事業(yè)產(chǎn)生多大的影響，我們只能拭目以待了。

(實(shí)習(xí)編輯：張愛華)