趙伯艷

（天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，天津，300134）

城市社區(qū)沖突的參與式治理途徑探析*

趙伯艷

（天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，天津，300134）

隨著城市社區(qū)重要性的提升及其承載功能的拓展，社區(qū)沖突時有發(fā)生。有效的城市社區(qū)沖突治理亟需開發(fā)沖突各方、社區(qū)居民和社會組織三大主體的參與治理效能，探尋社區(qū)沖突的參與式治理途徑。尊重沖突各方的意見表達權(quán)和利益博弈權(quán)、吸收社區(qū)精英并轉(zhuǎn)化意見領(lǐng)袖、引入社會組織參與社區(qū)治理、整合各種治理資源、采用和推廣參與式治理技術(shù)手段是踐行社區(qū)沖突參與式治理的具體途徑。社區(qū)沖突參與式治理的實現(xiàn)既仰賴政府通過頂層設(shè)計和制度創(chuàng)新開辟參與空間來尋求治理生機，也需要社會組織等社會主體順勢而為積極介入，通過促進參與、第三方干預(yù)、培訓(xùn)等方式為社區(qū)沖突的自我治理和持續(xù)治理培育社區(qū)根基。

社區(qū)沖突；參與式治理；社會組織

參與導(dǎo)向的社區(qū)沖突治理理念認為公共部門并非是社區(qū)沖突治理的唯一主體，沖突場域中的社區(qū)居民和社會組織也不一定是“麻煩”而很可能是問題解決的“答案”。因此，富有彈性的社區(qū)沖突管理體系應(yīng)因勢利導(dǎo)地吸納社區(qū)居民和社會組織參與，釋放其參與熱情、喚醒其責任意識、提升其參與能力、發(fā)揮其積極功能，在參與治理的過程中塑造積極的社區(qū)意識和緊密關(guān)系，進而催生常規(guī)化的、自治式的社區(qū)沖突治理機制，從“管理”走向“治理”。社區(qū)沖突多軌道、長期和動態(tài)的演變進程恰恰為多元社會主體參與治理提供了空間。

一、理念先行，在社區(qū)沖突治理中引入?yún)⑴c式治理的理念

參與式治理（participatorygovernance）是“協(xié)商民主”的應(yīng)有之義，其對社區(qū)沖突治理而言也具有多重意義：首先，參與式治理能夠弱化人們對權(quán)力中心的疏離感，增強對集體問題的關(guān)注，從而培養(yǎng)出積極的公民［1］，克服社區(qū)集體行動的困境；其次，參與式治理是一個為公民賦權(quán)的過程，為利益相關(guān)者參與公共決策過程開辟通道［2］，其尤其關(guān)注為社區(qū)弱勢群體賦權(quán)，給予其公平博弈的機會；第三，在參與式治理中，參與不僅是目的本身，還是社會群體分享資源、權(quán)力、責任和義務(wù)以及政治資源整合和系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的過程［3］，參與式治理對約束社區(qū)居民的行為、促進共識的落實具有積極意義，利益相關(guān)者作為決策參與制定者，同時擁有委托責任，確保政策實施的效率和效果［4］；第四，不同的人和組織參與公共問題的解決過程，為決策制定提供了更充分的信息基礎(chǔ)和更多的解決方案選擇。

社區(qū)沖突的參與式治理是指沖突各方、社區(qū)居民、關(guān)注社區(qū)發(fā)展的公益性社會組織與社區(qū)自治組織、物業(yè)公司以及基層政府一道參與沖突治理、探尋沖突化解路徑的過程。對于特定的社區(qū)沖突而言，其性質(zhì)、規(guī)模和輻射面不同，其參與主體也不同，但總體而言，參與治理的主體包括對沖突擁有意見表達權(quán)和利益的沖突各方和社區(qū)居民以及關(guān)注社區(qū)發(fā)展的公益性社會組織。相對于基層政府、物業(yè)公司、社區(qū)自治組織這些傳統(tǒng)的社區(qū)沖突治理主體而言，沖突各方意見表達和利益博弈權(quán)的實現(xiàn)、社區(qū)居民集體行動促進社區(qū)發(fā)展和沖突議題解決、社會組織對社區(qū)沖突的介入和干預(yù)都存在很大的不足。隨著沖突利益相關(guān)者維權(quán)意識的不斷增加、社區(qū)居民自主、自治意識和參與技能的提升以及社會組織對社區(qū)議題的關(guān)注和參與治理功能的日益完善，探尋社區(qū)沖突的參與式治理途徑迫在眉睫。當前社區(qū)政務(wù)公開制度、社會公示和聽證制度、社區(qū)議事會制度、民主懇談制度等一系列制度和實踐以及公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)“四權(quán)”建設(shè)為社區(qū)沖突參與式治理提供了基礎(chǔ)，在此之上，仍需著力為沖突各方、社區(qū)精英和意見領(lǐng)袖、社會組織等參與主體提供參與平臺，并整合各種治理資源。

二、尊重沖突各方的意見表達權(quán)和利益博弈權(quán)，避免參與不足引發(fā)沖突

對社區(qū)沖突利益相關(guān)者表達權(quán)、參與權(quán)和博弈權(quán)的尊重，彰顯社區(qū)沖突參與式治理的時代意義，契合現(xiàn)實需求。十八屆三中全會強調(diào)要推進基層協(xié)商、改進社會治理方式，實現(xiàn)政府治理和居民自治良性互動，促進居民在社區(qū)治理中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，而沖突各方在治理社區(qū)沖突治理中的角色位置和責任承擔直觀地反映了其在社區(qū)生活中的自主程度。

雖然沖突解決經(jīng)常需要借助第三方干預(yù)來促進，但是，當事方自決原則一直是有效地化解沖突所遵循的不二法則。這就要求第三方在干預(yù)沖突解決的過程中，善于促進沖突各方的利益表達和利益博弈。對于一般的社區(qū)沖突而言，無論是在沖突的感知階段還是在沖突的顯現(xiàn)階段，最終都需要依靠沖突各方的力量、智慧和責任心來解決沖突。尤其是關(guān)乎社區(qū)公共事務(wù)決策的沖突更需要尊重利益相關(guān)方的意見表達和利益訴求。很多社區(qū)沖突發(fā)生、鬧大的動因是由于社區(qū)公共事務(wù)決策的程序不合法、不合理。當社區(qū)公共事務(wù)決策過程忽視利益相關(guān)者以及社區(qū)居民的表達權(quán)和利益訴求時，社區(qū)沖突便會變得更加復(fù)雜。對沖突各方利益博弈權(quán)亦應(yīng)重視，公平博弈不僅是尋找最佳方案的前提之一，也是關(guān)乎方案能否被執(zhí)行的關(guān)鍵，并與公平性等價值追求有關(guān)。沖突中相對弱勢的一方對沖突的利益分配結(jié)果更加敏感，當其合理利益得不到滿足時，極易滋生相對剝奪感和怨恨心理，進而選擇極端手段將沖突升級，以此來發(fā)泄不滿、引起關(guān)注。

為滿足尊重沖突各方意見表達權(quán)和利益博弈權(quán)的需要，亟需為沖突各方建立表達觀點、博弈利益的平臺，促進沖突各方通過聚焦和界定爭議的問題、消弭誤解、協(xié)商談判等機制來解決沖突?；鶎诱⑸鐓^(qū)自治組織、社會組織等第三方干預(yù)者是平臺搭建的主體。在平臺搭建之后，第三方干預(yù)者可采用勸導(dǎo)、磋商、研討會、圓桌會議等非官方的和非強制性的技術(shù)手段促進沖突各方以常規(guī)化的、公開化的方式來表達權(quán)益、相互溝通以及談判協(xié)商，推動爭議結(jié)點的逐漸打開和沖突解決進程的平穩(wěn)發(fā)展，以理性、平和的方式來創(chuàng)造性地尋求爭端解決的辦法，最終促進爭端以及社區(qū)公共議題的解決。

三、吸收社區(qū)精英并轉(zhuǎn)化社區(qū)意見領(lǐng)袖，推進達成積極的集體行動

對社區(qū)精英和社區(qū)意見領(lǐng)袖的吸納和轉(zhuǎn)化是一種積極的態(tài)度和嘗試，以此來營造相互理解和尊重的、合作導(dǎo)向的人際互動模式，通過提高參與性和公正性來重塑社區(qū)結(jié)構(gòu)，提高社區(qū)承載力，從根源上防治沖突。社區(qū)精英具有較高的社會地位、較強的綜合能力、良好的社區(qū)意識和豐富的社區(qū)知識以及某方面的專業(yè)特長。意見領(lǐng)袖（opinionleader）即輿論領(lǐng)袖，是指在人際傳播網(wǎng)絡(luò)中為他人提供信息并對他人施加影響的“活躍分子”。如果善于吸納社區(qū)精英、善于引導(dǎo)意見領(lǐng)袖則可能出現(xiàn)事半功倍的效果，一方面尊重了社區(qū)精英和社區(qū)意見領(lǐng)袖的表達權(quán)和參與權(quán)，另一方面促進了社區(qū)精英發(fā)揮積極的治理功能、促使社區(qū)意見領(lǐng)袖從對抗思維走向共建思維、從熱衷于“律他”走向善于自律，甚至成為推進社區(qū)問題和社區(qū)沖突解決的領(lǐng)頭羊，引領(lǐng)和助推更多的社區(qū)居民參與社區(qū)治理，促進沖突解決方案的達成。

當前，人民調(diào)解委員會聘任非常任調(diào)解員的做法便是促進參與、吸納社區(qū)精英的嘗試，一些律師志愿者、法律專家、社區(qū)中威望較高的“老娘舅”、“和事佬”等熟悉法律或者專業(yè)技術(shù)知識、公道正派、熱心調(diào)解事業(yè)、有較強群眾工作能力的人被吸納進入人民調(diào)解委員會。這都是吸納社區(qū)意見領(lǐng)袖以及社區(qū)精英的的表現(xiàn)。當然，社區(qū)意見領(lǐng)袖擔任的角色不局限于社區(qū)糾紛的調(diào)解者，其還可以擔任社區(qū)聯(lián)系員、社區(qū)服務(wù)員、社區(qū)智囊等諸多角色。

四、引入社會組織參與社區(qū)沖突治理，豐富社區(qū)沖突治理主體

引入關(guān)注社區(qū)發(fā)展的社會組織參與社區(qū)沖突治理，可以充分發(fā)揮社會組織第三方干預(yù)者的作用，讓其承擔沖突各方關(guān)系的促進者、調(diào)解者以及信息甄別、專業(yè)評估等輔助服務(wù)者等多種角色，在探尋創(chuàng)造性的沖突解決方案、促進利益表達和溝通、推動沖突治理的過程公平等方面做出貢獻［5］。社會組織關(guān)懷公益價值、具有非營利性和專業(yè)性，更為關(guān)注沖突解決的公平性、公正性和持續(xù)性，有獨到的沖突解決理念和方法。首先，社會組織為沖突各方營造出坦誠的談話氛圍，促進有效溝通；其次，社會組織通過當沖突制造緩沖區(qū)各緩解沖突各方的激動情緒，幫助沖突各方理智地分析問題，尋找解決方案；第三，社會組織通過控制溝通進程，促使沖突各方聚焦于實質(zhì)問題，避免僅關(guān)注立場而忽略利益［6］。因此，社會組織對社區(qū)沖突治理的參與無疑為社區(qū)沖突治理注入了活力。社會組織的介入還可以推動沖突干預(yù)過程在陽光之下進行，使得沖突化解的過程因循建設(shè)性的方向發(fā)展，減少逐利個體化干預(yù)者所帶來的負面影響［7］。

就我國的實際情況而言，引入社會組織參與社區(qū)沖突治理、豐富社區(qū)沖突治理主體的第一步是促進社會組織的自身發(fā)展壯大以及完善人民調(diào)解委員會。當前，我國的社會組織和人民調(diào)解委員會自身還存在自治性、民間性等屬性不明，參與能力不足以及發(fā)揮的功能領(lǐng)域狹窄等問題。因此，我國的社會組織和人民調(diào)解委員會還需要加強建設(shè)、提升能力、拓展功能，在參與社區(qū)沖突治理的過程中不斷完善自身。除此之外，還要探索引入社會主體參與社區(qū)沖突治理并進行服務(wù)承接的機制。政府可以通過合同外包、購買服務(wù)、財政補貼等各種方式與社會組織和人民調(diào)解委員會合作，推動后者在社區(qū)沖突治理中發(fā)揮作用。在引入社會組織參與社區(qū)沖突治理之后，還要構(gòu)建對社會組織的績效評價機制、運行監(jiān)督機制以及競爭和退出機制，以保障社會組織參與社區(qū)沖突治理的質(zhì)量和成效。

五、促進治理主體之間的對話，整合各種治理資源

理想的社區(qū)沖突參與式治理模式是一個多元主體為治理社區(qū)沖突而采取協(xié)商、妥協(xié)和合作等集體行動的過程，最終形成政府和公民社會之間互動合作的、良性的、常規(guī)化的治理網(wǎng)絡(luò)。當前，我國城市社區(qū)沖突管理體系由黨政主導(dǎo)，“管理”色彩較重而“治理”色彩不足。我國城市社區(qū)沖突管理體系既包括“縱向到底、橫向到邊”的社會矛盾排查化解體系，又包括延伸到社區(qū)的具有沖突治理功能的民政系統(tǒng)、信訪系統(tǒng)和政法系統(tǒng)。雖然社區(qū)沖突管理體系較為完善，但是面對社區(qū)功能復(fù)雜化、社區(qū)群體多元化的形勢，社區(qū)沖突管理體系仍存在體制僵化、反應(yīng)滯后等不足。在治理主體之間的對話以及協(xié)調(diào)聯(lián)動上，也主要體現(xiàn)為各級政府之間、政府與人大和司法體系之間以及各政府職能部門之間的分工協(xié)作和橫向聯(lián)動。在調(diào)解制度上，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解和仲裁調(diào)解相互補充，包括預(yù)訪排查機制、分析調(diào)處機制、督辦處置機制、聯(lián)席會商機制在內(nèi)的大調(diào)解格局普遍建立。然而，社區(qū)沖突治理仍然缺乏社會和社區(qū)參與的色彩。因此，政府需要主動吸納社會組織、共青團、律師事務(wù)所、行業(yè)協(xié)會等社會力量，促使其在沖突治理中發(fā)揮積極作用。

在社會和社區(qū)主體逐漸擴大社區(qū)參與治理的發(fā)展趨勢下，政府除了主動吸納和促進社區(qū)和社會參與之外，還要與其進行更全面的資源整合。信息是社區(qū)沖突治理的重要依托，多元治理主體之間的信息共享機制非常重要。為了更有效地預(yù)防和化解社區(qū)沖突，立法部門、行政部門、司法部門要建立與社會、社區(qū)參與治理主體之間應(yīng)建立常規(guī)化的信息交流和共享機制，及時將各類社區(qū)糾紛產(chǎn)生的原因、存在的隱患以及相關(guān)建議、意見等相互交換。具體而言，在社區(qū)沖突治理的過程中，立法部門、行政部門、司法部門要在保障效力、對接程序、法律指導(dǎo)等方面對社會、社區(qū)參與治理主體給予幫助和配合，實現(xiàn)二者之間的資源共享、力量共用和良性互動：首先，在人民檢察院與民間調(diào)解的銜接方面，要加強刑事和解與民間調(diào)解的銜接；其次，在法院調(diào)解與民間調(diào)解的銜接方面，積極推廣訴前告知人民調(diào)解、訴中委托人民調(diào)解、訴后執(zhí)行和解調(diào)解，法院確認行業(yè)調(diào)解組織、人民調(diào)解組織所推進達成的調(diào)解協(xié)議的效力，并依法及時執(zhí)行符合強制執(zhí)行條件的協(xié)議；第三，在公安機關(guān)與民間調(diào)解的銜接方面，可在公安派出所設(shè)立人民調(diào)解工作室。

六、吸收協(xié)商民主的制度設(shè)計經(jīng)驗，推廣參與式治理的技術(shù)手段

John Gastil和Peter Levine提出了公民會議（citizens conference）、協(xié)商式民意調(diào)查（deliberative poll）、公民陪審團（citizens jury）、愿景工作坊（scenario workshop）四種主要的協(xié)商民主制度設(shè)計［8］。這些制度設(shè)計的意義不僅在于促進公共決策的科學(xué)化和民主化，還在于增加共識、減少沖突，推進問題解決。當前，社區(qū)參與行動服務(wù)中心就在通過實驗、培訓(xùn)的方式來踐行和推廣社區(qū)參與式治理技術(shù)。比如，社區(qū)參與與行動服務(wù)中心通過開放空間會議的形式，邀請社區(qū)居民志愿者、文體團隊等各方參與到社區(qū)公共活動空間使用規(guī)劃的協(xié)商過程當中，激發(fā)這些社區(qū)居民的參與熱情，以便高效合理地規(guī)劃和利用這些社區(qū)公共活動空間。

參與式治理作為一種新型治理模式，有其自身的應(yīng)用限度，需要處理好三對矛盾：第一，需要處理好集體行動中的“參與”和“主導(dǎo)”的關(guān)系，即處理好政府和社會組織之間的分歧，兼顧“權(quán)威”治理和“多中心”治理各自的優(yōu)勢和效力，既保證積極參與，又防止重大政治問題共識達成和集體行動的困難；第二，需要協(xié)調(diào)好治理過程中“民主”和“專家（官僚）”的關(guān)系，處理好地方知識和專業(yè)知識的矛盾；第三，需要平衡“外部資源”與“內(nèi)部力量”，在發(fā)揮政府、社會組織外部支持作用的同時，依托社區(qū)力量培育社區(qū)沖突治理機構(gòu)并構(gòu)建社區(qū)沖突治理機制［9］。

在現(xiàn)實操作層面，城市社區(qū)沖突參與式治理模式的構(gòu)建和運行高度依賴于環(huán)境要素以及各種條件是否成熟。政府賦權(quán)以及參與治理空間的開放、社區(qū)居民的參與意識和參與習(xí)慣、社會組織對社區(qū)事務(wù)的關(guān)注和介入都是影響參與治理效果的重要變量。隨著社會組織一些積極功能的展示和發(fā)揮以及社會管理創(chuàng)新實踐的縱深展開，政府對社會組織由過去不接納的態(tài)度，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榻蛹{、合作的態(tài)度，并開始把一些事務(wù)交給社會組織來做。在這種背景之下，社會組織既要實現(xiàn)組織所倡導(dǎo)的價值，又要推進與政府良好的合作關(guān)系，既要進入社區(qū)沖突治理的場域，又要打消政府的疑慮、樹立致力于沖突解決的良好形象，同時還要獲得服務(wù)對象的支持。為了實現(xiàn)以上目標，社會組織在堅守組織使命的同時，還要注意提升自身的能力和公信力、提高與政府、企業(yè)和民眾等各個沖突相關(guān)方的溝通技巧、提升自身的動員和行動能力、尋求多樣的行動策略和技術(shù)支持、充分利用組織內(nèi)外的資源和力量，逐步打開參與社區(qū)沖突治理的通道。在社會組織參與社區(qū)沖突治理的具體方略上，需格外注意對社區(qū)內(nèi)部自治力量和自治意識的培育，這是保證參與式社區(qū)沖突治理模式可持續(xù)性的有力保障。

［1］［美］科恩.論民主［M］.聶崇信、朱秀賢譯，北京：商務(wù)印書館，2004.

［2］Archon Fung，Erik Olin Wright.Deepening Democracy：Institutional Innovation in Empowered Participatory Governance［M］. NewYork：Verso，2003.

［3］Beate Kohler-Koch.Does Participatory Governance Holdits Promises？［Z］.CONNEX Final Conference Efficient and Democratic Governanceina Multi-Level Europe，Mannheim，March6-8，2008.

［4］Hartmut Schneider.Participatory Governance for Poverty Reduction［J］.Journal of International Development，Dec11，1999.

［5］趙伯艷.社會組織在公共沖突治理中的作用研究［M］.北京：人民出版社，2012.

［6］張軍果、任浩.組織沖突第三方干預(yù)機制研究［J］.山西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2006（1）.

［7］趙伯艷.我國公共沖突治理結(jié)構(gòu)的困境、問題和對策——引入社會組織的視角［J］.社團管理研究，2012（11）.

［8］John Gastil and Peter Levine（eds．），The Deliberative Democracy Handbook：Strategies for Effective Civic Engagementin the Twenty－First Century［M］.San Francisco：Jossey－Bass，June2005.

［9］陳剩勇，趙光勇.“參與式治理”研究述評［J］.教學(xué)與研究，2009（8）.

（責任編輯陳文興）

D638

A

1671-0681（2015）06-0127-04

趙伯艷（1979-），女，天津人，管理學(xué)博士，天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授。

2015-5-23

國家社會科學(xué)基金重點項目（13AGL005），負責人常健；教育部人文社會科學(xué)青年基金項目（11YJC630293），負責人趙伯艷。