蘇麗（華東政法大學(xué)法律學(xué)院， 上海201620）

不同法律背景之下的行政授權(quán)組織

蘇麗（華東政法大學(xué)法律學(xué)院， 上海201620）

任何一個(gè)國(guó)家及政府，其權(quán)力被憲法和法律設(shè)定以后不可能一成不變，面對(duì)越來(lái)越復(fù)雜和緊迫的社會(huì)問(wèn)題，政府機(jī)關(guān)需要把自己的部分行政職權(quán)轉(zhuǎn)交給其他主體行使，這就出現(xiàn)了行政授權(quán)。杜絕行政授權(quán)無(wú)疑會(huì)因使政府喪失自主權(quán)而導(dǎo)致行政管理效率的低下；同樣，放任行政授權(quán)，會(huì)因破壞憲法和法律原先設(shè)定的權(quán)力結(jié)構(gòu)而面臨毀壞憲政體制的威脅［1］。

行政授權(quán)組織；法律背景；路徑

一、行政授權(quán)動(dòng)因

行政權(quán)作為與立法權(quán)、司法權(quán)并列的一種獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力，其權(quán)力覆蓋的范圍慢慢擴(kuò)大，從維護(hù)公共秩序領(lǐng)域延伸至增進(jìn)公民福利等領(lǐng)域，行政在維護(hù)秩序的同時(shí)，兼顧了公共服務(wù)，即從“干預(yù)行政”發(fā)展到“給付行政”。這時(shí)，公共服務(wù)的提供與秩序的維持一樣，成為行政的重要職能之一，共同構(gòu)成了現(xiàn)代公共行政的主要內(nèi)容。

通常意義來(lái)說(shuō)，首先，行政機(jī)關(guān)是公共權(quán)力的主要載體，掌握著大量公共資源，處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理者的特殊地位。其次，行政機(jī)關(guān)作為公共權(quán)力的實(shí)際執(zhí)掌者和合法的社會(huì)管理者，擁有一支專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的管理隊(duì)伍，具有系統(tǒng)完備的管理規(guī)制，并且積累了豐富的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)。再次，行政機(jī)關(guān)具有公民和法律的授權(quán)，受公民委托管理社會(huì)，因而必須以公民利益作為最高政治準(zhǔn)則［2］。與此同時(shí)，公共事務(wù)多樣化、復(fù)雜化的趨勢(shì)不斷考驗(yàn)“全能政府”的承受力。隨之而來(lái)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的種種問(wèn)題表明，一些政府部門(mén)權(quán)責(zé)脫節(jié)、有權(quán)無(wú)責(zé)，有責(zé)無(wú)權(quán)、權(quán)責(zé)不匹配，過(guò)于集中與過(guò)于分散并存，出了問(wèn)題無(wú)人負(fù)責(zé)，有的部門(mén)之間職責(zé)不清、推諉扯皮，辦事效率不高；一些該由行政機(jī)關(guān)管的事沒(méi)有管或者沒(méi)有管好，市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理體系不健全，公共服務(wù)比較薄弱。另外，在福利國(guó)家、服務(wù)政府的背景下，過(guò)度膨脹的行政事務(wù)和日益減少的可用資源產(chǎn)生了嚴(yán)重沖突，政府面臨著財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)、民眾信任危機(jī)，行政能力受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這些問(wèn)題影響了市場(chǎng)配置資源基礎(chǔ)性作用的充分發(fā)揮，也影響了行政機(jī)關(guān)職能的正常發(fā)揮［3］。基于此，唯一的出路只能是縮減政府開(kāi)支，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，但還要保持甚至繼續(xù)提高政府的公共服務(wù)能力。在這種情況下，行政權(quán)被嚴(yán)格地授予行政機(jī)關(guān)，逐漸遭到專(zhuān)家學(xué)者的懷疑。他們開(kāi)始意識(shí)到，隨著政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的多元化的發(fā)展，更多的社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織和各種利益集團(tuán)應(yīng)運(yùn)而生，這些組織手中掌握著雄厚的社會(huì)資源和資本，參與政治活動(dòng)積極活躍，對(duì)國(guó)家事務(wù)和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)有很大地影響力和支配力［4］。這些組織能以最小的投入取得最大的產(chǎn)出，其比率和行政效率都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于日趨龐雜、無(wú)限膨脹的行政機(jī)關(guān)組織?！耙粋€(gè)責(zé)任政府應(yīng)該能公正和高效地實(shí)現(xiàn)公共利益?！保?］“行政管理不完全是國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)，而是可以一定程度地轉(zhuǎn)移到一些社會(huì)組織手中”［6］，“政府承擔(dān)的不少公共管理職能及具體內(nèi)容由非政府組織來(lái)承擔(dān)

不僅是可能的而且是可行的，公共行政領(lǐng)域有必要也事實(shí)上存在著國(guó)家與社會(huì)的分權(quán)”［7］，在這種理念下，行政授權(quán)越來(lái)越體現(xiàn)出其重要性，它迎合了行政法民主化的發(fā)展趨勢(shì)、蘊(yùn)含了行政法精神的重塑，與傳統(tǒng)行政法處處體現(xiàn)出對(duì)立、獨(dú)占和專(zhuān)橫的特點(diǎn)相區(qū)別，授權(quán)組織更多地將平等參與、互惠合作帶入到了現(xiàn)代行政法中。但行政授權(quán)并不意味著國(guó)家公共行政義務(wù)和責(zé)任的免除，授權(quán)的實(shí)質(zhì)并非政府放棄管制，而是政府管制范圍和方式的調(diào)整，它僅表明徹底打破政府壟斷所有公共管理事務(wù)的格局，允許私人及相關(guān)部門(mén)參與到公共行政事務(wù)中來(lái)。現(xiàn)代公共行政的理論都承認(rèn)正式的政府官僚組織的存在，但是，“影子官僚”（行政授權(quán)組織）也同等重要［8］。

二、現(xiàn)行法律、法規(guī)行政授權(quán)實(shí)例

(一)法律

《立法法》第十條規(guī)定：授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等。第十二條規(guī)定：被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)決定行使被授予的權(quán)力。被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將被授予的權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)?？梢哉J(rèn)為，《立法法》正式引進(jìn)了授權(quán)明確性概念，將授權(quán)明確性原則作為法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政立法時(shí)應(yīng)遵循的原則。行政授權(quán)變更了原有法律設(shè)定的行政權(quán)限分配體系。我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者管歐先生將行政授權(quán)的條件概括為如下三項(xiàng)：授權(quán)者須有授權(quán)之權(quán)限；授權(quán)須有法令之依據(jù)或事實(shí)之需要；授權(quán)事項(xiàng)須適合授權(quán)之性質(zhì)［9］。許多專(zhuān)家學(xué)者對(duì)授權(quán)組織的研究都是圍繞行政授權(quán)的條件來(lái)研究的。

除了《立法法》之外，還有其他的法律對(duì)行政授權(quán)組織作出了規(guī)定?！缎姓幜P法》第十七條規(guī)定：法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰。《行政許可法》第二十三條規(guī)定：法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實(shí)施行政許可。被授權(quán)的組織適用本法有關(guān)行政機(jī)關(guān)的規(guī)定?！缎姓?qiáng)制法》第七十條規(guī)定：法律、行政法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實(shí)施行政強(qiáng)制，適用本法有關(guān)行政機(jī)關(guān)的規(guī)定。從這三個(gè)法條中確實(shí)可以看出行政授權(quán)的條件：一是授權(quán)者須有授權(quán)之權(quán)限，即法律法規(guī)規(guī)定；授權(quán)須有法令之依據(jù)或事實(shí)之需要，即《處罰法》、《許可法》、《行政強(qiáng)制法》；授權(quán)事項(xiàng)須適合授權(quán)之性質(zhì)，即授權(quán)于具有公共管理實(shí)務(wù)職能的組織。關(guān)于授權(quán)非行政機(jī)關(guān)的組織行使行政職權(quán)，我國(guó)的法律法規(guī)等對(duì)其作出了規(guī)定但在行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的法律、法規(guī)中也作了明確的肯定?！缎姓?fù)議法》十五條第3項(xiàng)規(guī)定對(duì)法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為不服的分別向直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門(mén)或者國(guó)務(wù)院部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議《行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》二十條第3款規(guī)定：被授權(quán)組織可以作為被告。《國(guó)家賠償法》第七條第3款規(guī)定：法律、法規(guī)授權(quán)的組織在行使授予的行政權(quán)力時(shí)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，被授權(quán)的組織為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。由此可以看出，非行政機(jī)關(guān)的組織的授權(quán)規(guī)定越來(lái)越納入行政法的管理之中，從而促使這些組織能夠按照行政法的原則和規(guī)則去辦事和運(yùn)作，提高行政效率。

（二）行政法規(guī)

國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)郵政法實(shí)施細(xì)則》第三條規(guī)定：市、縣郵電局（含郵政局）是全民所有制的經(jīng)營(yíng)郵政業(yè)務(wù)的公用企業(yè)（簡(jiǎn)稱(chēng)郵政企業(yè)），經(jīng)郵電管理局授權(quán)，管理該地區(qū)的郵政工作。該規(guī)定成為省、自治區(qū)、直轄市郵電管理局授權(quán)市、縣郵電局管理地區(qū)郵政工作的法規(guī)依據(jù)［10］。

（三）地方性法規(guī)

地方性法規(guī)對(duì)相關(guān)非行政機(jī)關(guān)組織的授權(quán)規(guī)定有很多，被授權(quán)組織的范圍在實(shí)踐中也是非常廣泛的，很多都總結(jié)為行政機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、社會(huì)組織、企業(yè)等等。但企業(yè)能否作為被授權(quán)組織存在爭(zhēng)議。因?yàn)楸娝苤?，企業(yè)主要是以盈利或營(yíng)利為目的，企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的一員。而行政權(quán)具有單方性、強(qiáng)制性，行政主體與行政相對(duì)人處于不平等的地位。如果企業(yè)作為被授權(quán)組織，它可能利用行政權(quán)所固有的特性和優(yōu)勢(shì)來(lái)壓榨和打擊競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，這對(duì)處于平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下的其他企業(yè)來(lái)說(shuō)是十分不利的。行政權(quán)不應(yīng)當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)資源的合理配置，否則會(huì)影響市場(chǎng)的運(yùn)行規(guī)律。正如有關(guān)學(xué)者所說(shuō)：“行政權(quán)的授予對(duì)象應(yīng)當(dāng)具備一定的條件。第一，公共事務(wù)職能的組織。如果不做這樣的要求，被授權(quán)組

織是一個(gè)營(yíng)利性組織或企業(yè)，那么就有可能為它的競(jìng)爭(zhēng)提供機(jī)會(huì)和條件。”但仍然有一些地方性法規(guī)授權(quán)企業(yè)作為授權(quán)組織。《上海市軌道交通管理?xiàng)l例》第四條規(guī)定：“市人民政府確定的軌道交通企業(yè)具體負(fù)責(zé)本市軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并按照本條例的授權(quán)實(shí)施行政處罰。軌道交通企業(yè)執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)取得執(zhí)法身份證件，規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法?！薄堕L(zhǎng)沙市軌道交通管理?xiàng)l例》第五條第3款規(guī)定“軌道交通運(yùn)營(yíng)單位依照本條例的授權(quán)實(shí)施相關(guān)行政處罰。軌道交通運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)確定專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行政執(zhí)法工作?！钡鹊?。在交通領(lǐng)域，軌道交通企業(yè)根據(jù)此法規(guī)的授權(quán)可以在授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰權(quán)。此外，在民用機(jī)場(chǎng)領(lǐng)域，有關(guān)的地方性法規(guī)也對(duì)企業(yè)進(jìn)行了授權(quán)。《上海市民用機(jī)場(chǎng)地區(qū)管理?xiàng)l例》對(duì)上海機(jī)場(chǎng)集團(tuán)有限公司進(jìn)行了授權(quán)，規(guī)定：“上海機(jī)場(chǎng)（集團(tuán)）有限公司（以下稱(chēng)機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)機(jī)場(chǎng)的建設(shè)、安全和運(yùn)營(yíng)，并依照本條例的授權(quán)實(shí)施行政處罰?！薄吨貞c市民用機(jī)場(chǎng)保護(hù)條例》第四條規(guī)定：“民用機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)（以下稱(chēng)機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)所屬機(jī)場(chǎng)的保護(hù)工作并依照本條例實(shí)施有關(guān)的行政處罰?！逼鋵?shí)對(duì)企業(yè)進(jìn)行授權(quán)不僅僅只有地方性法規(guī)進(jìn)行了規(guī)定，有關(guān)的法律也對(duì)企業(yè)授權(quán)進(jìn)行了規(guī)定。如《中華人民共和國(guó)鐵路法》第三條授權(quán)國(guó)家鐵路鐵路運(yùn)輸企業(yè)作為法律授權(quán)企業(yè)承擔(dān)相關(guān)的行政管理職能。《煙草專(zhuān)賣(mài)法》第十四條也授權(quán)全國(guó)煙草總公司和省級(jí)煙草總公司行使下達(dá)煙產(chǎn)量指標(biāo)的行政職能。其實(shí)，對(duì)企業(yè)進(jìn)行授權(quán)在很多領(lǐng)域都有涉及，如交通、供水、郵政等等，不僅授權(quán)其行使行政處罰權(quán)，還有行政許可權(quán)等等，因此對(duì)企業(yè)進(jìn)行授權(quán)、對(duì)哪些企業(yè)進(jìn)行授權(quán)、授權(quán)的企業(yè)應(yīng)具有哪些條件和特征等都是值得研究的問(wèn)題。

三、行政授權(quán)存在的問(wèn)題

（一）行政授權(quán)程序制度貧乏

首先，由于法律未對(duì)授權(quán)組織的范圍進(jìn)行明確規(guī)定，不同類(lèi)型的授權(quán)組織在實(shí)踐中大量存在，由于它們的性質(zhì)和能力的不同，總是會(huì)發(fā)生授權(quán)腐敗的現(xiàn)象。有些授權(quán)組織如企業(yè)在行使行政權(quán)的過(guò)程中秘密操作、賺取私利，嚴(yán)重侵害了相對(duì)人的合法權(quán)益。在直接授權(quán)中，有些行政機(jī)關(guān)濫授權(quán)、重復(fù)授權(quán)，沒(méi)有依照法律規(guī)定進(jìn)行授權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。作為授權(quán)主體的組織過(guò)多，管理無(wú)法統(tǒng)一有效，行政違法現(xiàn)象已司空見(jiàn)慣。行政授權(quán)的程序和方式缺乏、不規(guī)范，導(dǎo)致行政授權(quán)被濫用，損害了相對(duì)人的權(quán)益，卻不能把授權(quán)機(jī)關(guān)作為被告來(lái)進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。另外，行政授權(quán)方式單調(diào)，大多是內(nèi)部途徑，如內(nèi)部文件、會(huì)議決定、口頭通知等，且不直接信息公開(kāi)，使相對(duì)人在司法和行政救濟(jì)出現(xiàn)告錯(cuò)被告的尷尬局面，造成資源和人力的浪費(fèi)。這是由于我國(guó)對(duì)授權(quán)組織的法律地位本身界定不明確造成的，由于對(duì)于授權(quán)的目的、條件、標(biāo)準(zhǔn)等方面均未有統(tǒng)一的規(guī)定僅僅以“法律、法規(guī)授權(quán)”作抽象的表述，從而使得法院對(duì)于同一主體出現(xiàn)不同的受理情形，造成司法實(shí)踐的混亂，現(xiàn)實(shí)中也確實(shí)存在大量侵犯相對(duì)人合法權(quán)益的情形。故只有制定完備的界定標(biāo)準(zhǔn)，才能彌補(bǔ)法律救濟(jì)上出現(xiàn)的缺陷。

（二）行政授權(quán)依據(jù)狹窄和不統(tǒng)一

職權(quán)行政主體和授權(quán)行政主體的最大區(qū)別是前者的權(quán)力來(lái)源于在該組織成立之時(shí)就從憲法性文件中直接取得，而授權(quán)行政主體的權(quán)力則來(lái)源于法律法規(guī)的授權(quán)。例如《教育法》的第二十八條就明確列舉了學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)可以行使的一些權(quán)利，主要有：按照章程的自主管理權(quán)；對(duì)教育教學(xué)活動(dòng)的組織權(quán)；招生權(quán)；對(duì)受教育者的獎(jiǎng)處權(quán)；學(xué)業(yè)證書(shū)及相關(guān)證書(shū)的頒發(fā)權(quán)等諸如此類(lèi)。很明顯，通過(guò)該法的第二十八條我們可以看出，學(xué)校因?yàn)椤督逃ā返氖跈?quán)而當(dāng)然地成為了具有行政管理職權(quán)的行政主體，即授權(quán)行政主體而除此以外任何法律法規(guī)都沒(méi)有資格授予學(xué)校這樣的權(quán)力。以上例子體現(xiàn)了授權(quán)行政主體的權(quán)力嚴(yán)格來(lái)源于法律、法規(guī)，而除此以外，其他任何的法律文件都沒(méi)有資格去進(jìn)行行政授權(quán)，所以說(shuō)授權(quán)行政主體的權(quán)力來(lái)源范圍十分狹窄，很多情況下會(huì)成為充分發(fā)揮行政權(quán)作用的束縛，成為行政權(quán)力運(yùn)行路上的絆腳石［11］。

（三）對(duì)行政授權(quán)的控制極為薄弱

一種制度效能的最大發(fā)揮與有效的監(jiān)督制約是密不可分的，而我國(guó)行政授權(quán)的監(jiān)督制約是不完善的。對(duì)授權(quán)組織的監(jiān)督，可以從立法、司法和社會(huì)的監(jiān)督等方面來(lái)進(jìn)行，國(guó)外相關(guān)法律中都存在對(duì)授權(quán)組織監(jiān)督制度的相關(guān)規(guī)定，如英國(guó)公法人在獨(dú)立行使法律許可的職權(quán)時(shí)，法律規(guī)定其必須受到行政機(jī)關(guān)、議會(huì)和法院的監(jiān)督［12］。目前在我國(guó)立法體系中有關(guān)如何去授權(quán)、違法授權(quán)應(yīng)

當(dāng)如何收回權(quán)力、已經(jīng)執(zhí)行了的權(quán)力它的效力如何、違法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任等等都沒(méi)有一個(gè)清楚明白的闡述；在行政方面，監(jiān)督部門(mén)合作性差，監(jiān)督力度較弱，沒(méi)有完善的監(jiān)督管理體系；在司法層面上，司法機(jī)關(guān)在行使司法職能時(shí)一旦發(fā)現(xiàn)違法授權(quán)或超越職權(quán)時(shí)往往能做的只有“漠視”，然后棄之不用，轉(zhuǎn)而用一些沒(méi)有任何瑕疵的法律規(guī)范，而對(duì)那些被“漠視”了的法律規(guī)范就束手無(wú)策沒(méi)有任何辦法了［13］。此外，授權(quán)的控制方面，許多法律法規(guī)在各地授權(quán)時(shí)并未規(guī)定各地授權(quán)主體監(jiān)督被授權(quán)主體的手段；授權(quán)主體和被授權(quán)主體的直接主管機(jī)關(guān)對(duì)被授權(quán)主體都有控制權(quán)，都可改變被授權(quán)主體的決定，在兩者不是同一機(jī)關(guān)時(shí)發(fā)生沖突如何協(xié)調(diào)尚無(wú)法律規(guī)定［14］。由于法律監(jiān)督上的缺位，行政機(jī)關(guān)的授權(quán)行為和授權(quán)組織進(jìn)行放任管理，授權(quán)不當(dāng)、不規(guī)范授權(quán)的現(xiàn)象存在，濫用權(quán)利的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。

四、行政授權(quán)規(guī)范化之路徑選擇

我國(guó)行政授權(quán)的問(wèn)題，主要是因?yàn)槲覈?guó)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)行政授權(quán)的條件、程序、方式、監(jiān)督救濟(jì)等的規(guī)定不夠完善。因此，要緩解行政授權(quán)的問(wèn)題，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：

（一）加強(qiáng)行政授權(quán)的理論研究

行政授權(quán)研究，需要從實(shí)踐出發(fā)，通過(guò)比較分析的方法，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況和各國(guó)行政授權(quán)的異同，認(rèn)識(shí)到我們?cè)谛姓跈?quán)理論研究和制度構(gòu)建上的不足和缺陷，取其精華去其糟粕，建立起符合中國(guó)國(guó)情的行政授權(quán)理論。如法國(guó)公法人制度采取廣義的概念，包括國(guó)家和地方團(tuán)體以外的所有組織，并對(duì)公務(wù)法人的權(quán)限范圍進(jìn)行規(guī)范，我國(guó)可以借鑒這一規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)行政分權(quán)理論的研究，將授權(quán)組織的范圍界定為除國(guó)家和地方行政機(jī)關(guān)以外的所有社會(huì)組織，對(duì)授權(quán)的組織進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)范和管理，進(jìn)一步明確授權(quán)組織的法律地位。另外，在我國(guó)司法實(shí)踐中對(duì)于責(zé)任追究機(jī)制上存在空白地帶，有些具有公共事務(wù)管理職能的社會(huì)組織，法律未對(duì)其法律地位進(jìn)行明確的界定。對(duì)此，我們可以借鑒法國(guó)的公務(wù)觀念，它將公務(wù)標(biāo)準(zhǔn)確立為行政司法管轄的標(biāo)準(zhǔn)［15］。值得我們借鑒，即以是否行使公務(wù)行為作為行政管轄權(quán)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，將大量具有公共事務(wù)管理職能的社會(huì)組織納入行政法律規(guī)范的調(diào)整范圍內(nèi)，擴(kuò)大行政主體的范圍，符合行政管理的需要，有利于相對(duì)人救濟(jì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

（二）建立行政授權(quán)程序制度

完善的授權(quán)程序能規(guī)范授權(quán)組織相關(guān)行為穩(wěn)固授權(quán)組織法律地位。同時(shí)，現(xiàn)代行政程序的設(shè)計(jì)更加注重相對(duì)人的民主參與和程序的公開(kāi)透明化，構(gòu)建行政授權(quán)程序可以提升行政授權(quán)的正當(dāng)性、民主性和監(jiān)督制約的有效性。行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行授權(quán)時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格依法定程序進(jìn)行。授權(quán)行為須與法律、法規(guī)規(guī)定一致；授權(quán)的責(zé)任要堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則；授權(quán)的對(duì)象必須是具有公共管理職能的組織；授權(quán)程序應(yīng)嚴(yán)格依照一定的法律程序進(jìn)行。具體程序如下：授權(quán)前，行政機(jī)關(guān)須對(duì)被授權(quán)組織實(shí)行調(diào)查和審查，看其是否存在授權(quán)的必要及授權(quán)的對(duì)象是否具備一定的公共事務(wù)管理的能力。授權(quán)時(shí)對(duì)決定授權(quán)的對(duì)象、授權(quán)的事項(xiàng)以及相關(guān)的法律依據(jù)應(yīng)向社會(huì)公眾公開(kāi)，通過(guò)開(kāi)展聽(tīng)證活動(dòng)或其他可以公開(kāi)的程序，廣泛聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)接受群眾的監(jiān)督，最終確定授權(quán)對(duì)象后應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公布。同時(shí)對(duì)授權(quán)組織的權(quán)限在法律上予以規(guī)范和限制，防止權(quán)力過(guò)于分散。授權(quán)后仍應(yīng)對(duì)授權(quán)組織的具體行為予以規(guī)范，使其在法律規(guī)定的范圍內(nèi)合法行使所授的職權(quán)［16］。其實(shí)要做到行政授權(quán)的法制化和程序化，最重要的應(yīng)抓緊制定有關(guān)行政授權(quán)的法律和法規(guī)。行政授權(quán)的法律表現(xiàn)形式，在英美普通法系國(guó)家和法國(guó)主要通過(guò)判例和法理解決；在德國(guó)、西班牙等傳統(tǒng)大陸法系國(guó)家則采用行政程序法形式。在我國(guó)若將來(lái)制定行政程序法時(shí)，建議為行政授權(quán)規(guī)范保留一席之地。如果行政程序法的制定還為時(shí)遙遠(yuǎn)，那么可先以行政法規(guī)形式制定《行政授權(quán)條例》作為過(guò)渡［17］。然而，從目前的實(shí)際情況來(lái)看單獨(dú)立法既不經(jīng)濟(jì)，也不成熟。而行政組織的有關(guān)規(guī)定都集中于行政組織法中，因此，在行政組織法中確定行政授權(quán)的規(guī)范應(yīng)是較為理想的選擇。

（三）行政授權(quán)違法行為的監(jiān)督救濟(jì)制度

現(xiàn)實(shí)中行政授權(quán)行為大多是通過(guò)法律、法規(guī)規(guī)章等方式作出，法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件之間的相互沖突現(xiàn)象、違反上位法的自我授權(quán)現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。因此，應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)行政授權(quán)違法行為的監(jiān)督和救濟(jì)：一是完善違憲審查制度。違憲審查制度是人類(lèi)憲法發(fā)展和憲政實(shí)踐的產(chǎn)物，自19世紀(jì)初美國(guó)創(chuàng)制違憲審查制度以來(lái)，世界上已經(jīng)有一百多個(gè)國(guó)家建立了這

一根本性的憲政制度［18］。目前我國(guó)有很多部委規(guī)章、甚至行政法規(guī)，都不同程度存在違憲違法問(wèn)題，通過(guò)行政法規(guī)、規(guī)章違法授權(quán)的問(wèn)題在實(shí)踐中也存在，最為典型的就是“孫志剛案”，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》作為行政法規(guī)，違反憲法和立法法的相關(guān)規(guī)定而賦予行政機(jī)關(guān)職權(quán)，由于我國(guó)沒(méi)有建立違憲審查制度，最終并不是全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行違憲審查，而是由國(guó)務(wù)院廢止了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》［19］。這種事后補(bǔ)救對(duì)于行政法治建設(shè)來(lái)講，是一種“致命的傷害”，因此，完善法律法規(guī)的違憲審查制度應(yīng)當(dāng)是我們緊要考慮的問(wèn)題。二是統(tǒng)一的規(guī)范性文件的制定。從我國(guó)行政授權(quán)的實(shí)踐來(lái)看，行政規(guī)定對(duì)行政職權(quán)的授予數(shù)量多、范圍廣，但國(guó)家對(duì)規(guī)范性文件的制定主體、規(guī)定事項(xiàng)、制定程序沒(méi)有做出統(tǒng)一的規(guī)范，這就造成目前我國(guó)行政授權(quán)的混亂。由于我國(guó)目前對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章的制定程序都制定了相應(yīng)的行政法規(guī)，因此，應(yīng)當(dāng)盡快制定出全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)范性文件制定制度，就規(guī)范性文件制定主體、內(nèi)容、程序、備案審查等作出規(guī)定，只有這樣，才能從源頭扼制亂授權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生［20］。

綜上，行政授權(quán)作為各國(guó)行政法治實(shí)踐的一個(gè)普遍存在和類(lèi)同制度，并非一靜態(tài)事物和現(xiàn)象，其形成和發(fā)展有著特定的時(shí)代背景和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、制度等決定因素。因此，構(gòu)建一個(gè)行政授權(quán)普遍適用的理論和實(shí)踐框架，并使之以動(dòng)態(tài)的視角、以其與社會(huì)變遷緊密關(guān)聯(lián)的角度來(lái)解讀行政授權(quán)中的系列問(wèn)題，仍是十分重要且非常必要的?！?/p>

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2015-06-14

蘇 麗（1990—），女，安徽宣城人，華東政法大學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓ā?/p>