王 磊，郭永龍，羅 勇（.中國科學院地理科學與資源研究所，北京 000；.寧夏回族自治區(qū)旅游局，寧夏 銀川，75000）

基于實證分析的旅游監(jiān)管和監(jiān)察互動機制研究

王 磊1，郭永龍2，羅 勇2（1.中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101；2.寧夏回族自治區(qū)旅游局，寧夏 銀川，750001）

本文以寧夏旅游業(yè)各利益相關(guān)者即旅游者、旅游企業(yè)和旅游行政單位為實證研究對象，通過文獻分析、問卷調(diào)查和實地訪談等方法，深刻剖析了目前寧夏旅游業(yè)旅游監(jiān)管與監(jiān)察工作的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)了現(xiàn)實工作中的實際問題，并在此基礎(chǔ)上提出了建立旅游業(yè)監(jiān)管與監(jiān)察互動工作機制，從而科學規(guī)范各級旅游行政部門的調(diào)控行為，有效解決旅游市場“失范”問題，切實保障旅游者權(quán)益，促進旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

旅游業(yè)；監(jiān)管；監(jiān)察；互動機制

一、引言

2014年8月國務(wù)院頒布了《關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，提出了把旅游業(yè)培育成“國民經(jīng)濟的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)”，這既是旅游業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求，又是人民群眾的新期待?！奥糜问袌鲋刃蜷L期失范是困擾我們的老問題。要特別加強對法不責眾問題成因的調(diào)研、分析與思考，從‘疏’、‘堵’兩方面辯證地尋找標本兼治之策，在準入與退出、服務(wù)與監(jiān)管上下功夫?！蓖踽降闹v話，既指出了旅游市場秩序中存在的深層次問題，也指明了規(guī)范旅游市場秩序的方向。在“堵”的方面，旅游監(jiān)管與旅游監(jiān)察互動機制即是解決此類問題的辦法之一［1］。互動機制就是要讓旅游行政管理及其監(jiān)督機構(gòu)認真負責地履行旅游服務(wù)質(zhì)量和市場秩序監(jiān)督管理工作職責，讓旅游紀檢監(jiān)察機關(guān)督促旅游行政管理部門履行職責，前者“管人”，后者“管事”。

二、研究現(xiàn)狀

筆者同時以“旅游監(jiān)管”和“旅游監(jiān)察”為關(guān)鍵詞，對我國目前最權(quán)威的論文數(shù)據(jù)庫“中國知網(wǎng)”中的“中國學術(shù)期刊全文數(shù)據(jù)庫”和“中國優(yōu)秀博碩士學位論文全文數(shù)據(jù)庫”進行文獻檢索，檢索結(jié)果為0。筆者又分別以“旅游監(jiān)管”和“旅游監(jiān)察”為關(guān)鍵詞進行檢索，共檢索到2006年以后的34篇文章，其中，涉及“旅游監(jiān)管”的文章有31篇，涉及“旅游監(jiān)察”的文章有3篇，從中不難看出，對旅游監(jiān)管與旅游監(jiān)察互動工作機制的研究，不僅是理論上的創(chuàng)新，更是現(xiàn)實發(fā)展的迫切需要。

“旅游監(jiān)管”、“旅游監(jiān)察”的研究，在近幾年逐漸引起了學術(shù)界的重視，相信在不遠的將

來會有更多的學者致力于該領(lǐng)域的研究。

到目前為止，相關(guān)的研究發(fā)表在旅游類核心期刊上的文章數(shù)較少，說明對其研究目前還缺乏高水平、有見地的文章。

三、旅游監(jiān)管、監(jiān)察機制現(xiàn)狀分析

（一）旅游監(jiān)管、監(jiān)察機制現(xiàn)狀調(diào)查

首先，采取專家訪談的方法，約談了來自高校、企業(yè)的相關(guān)專家、學者，就該問題進行了深入的研究和探討。

其次，通過召開座談會、發(fā)放問卷等實地調(diào)研工作，掌握了大量的一手資料。問卷調(diào)查主要根據(jù)相關(guān)利益主體中的各級旅游行政管理部門和旅游企業(yè)進行設(shè)計。針對寧夏回族自治區(qū)五市八縣的旅游行政管理部門，部分旅游企業(yè)開展了《建立旅游監(jiān)管（包括旅游執(zhí)法）與旅游紀檢監(jiān)察互動機制》的問卷調(diào)查。問卷分為兩類，針對旅游行政管理部門發(fā)放A類問卷，針對旅游企業(yè)從業(yè)人員發(fā)放B類問卷。共發(fā)放問卷400份，回收395份，回收率99%。

再次，在實地調(diào)研的過程中，本課題組成員隨機對一些游客進行攔訪，就該課題的相關(guān)問題與游客交換了意見，了解了游客的真實想法。

通過上述三個方面的調(diào)研工作，對旅游監(jiān)管、旅游監(jiān)察機制現(xiàn)狀有了以下的認識：

1.總體上講，被訪者對監(jiān)管與監(jiān)察的認識較為模糊。

（1）對旅游監(jiān)管與旅游監(jiān)察的概念認識不清。

問卷調(diào)查結(jié)果顯示，在相關(guān)利益主體中，旅游各級行政管理部門的工作人員對旅游監(jiān)管與監(jiān)察的概念較為清晰，但旅游從業(yè)人員，尤其是旅游者對二者的區(qū)別知之甚少。

（2）對旅游投訴的途徑不清。

被攔訪的旅游者大多數(shù)對工商的投訴電話12315較為熟悉，但對旅游投訴電話12301普遍感到比較陌生。他們的投訴訴求更多地傾向于消費者協(xié)會和工商管理部門，而且許多旅游者對旅游投訴和舉報的區(qū)別不甚了解。

2.旅游各級行政部門——心有余而力不足。

（1）受制于人員編制不夠。

縣級旅游局基本沒有專門的執(zhí)法人員，其工作人員通常身兼數(shù)職，在質(zhì)監(jiān)、監(jiān)察、執(zhí)法等多種角色間轉(zhuǎn)換，成為了所謂的“全能型”人才人員力量的嚴重不足，使得在旅游監(jiān)管與執(zhí)法過程中捉襟見肘，并且造成執(zhí)法與監(jiān)察過程中身份不明確，既當運動員又當裁判員的現(xiàn)象時有發(fā)生。

（2）社會責任與管理權(quán)限不對稱。

眾所周知，旅游業(yè)是一個綜合性產(chǎn)業(yè)，其涉及的行業(yè)相對比較復雜，旅游產(chǎn)品的構(gòu)成涉及食住行游購娛等多個環(huán)節(jié)，任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會影響到游客的旅游質(zhì)量，引起游客的不滿甚至投訴?？梢哉f旅游行政管理部門承擔的社會責任是重大的，但是旅游行政管理部門卻沒有相應(yīng)的管理權(quán)限，這就使得執(zhí)法人員在解決游客投訴的過程中顯得力不從心［2］。比如：旅游紀念品的質(zhì)量問題需要質(zhì)監(jiān)部門認定、違法經(jīng)營的商家需要工商部門處理、旅游巴士及其司機需要運管部門管理等。

（3）缺少強有力的法律支持。

基層旅游執(zhí)法部門，往往因為執(zhí)法主體資格的問題，使他們在執(zhí)法過程中顯得非常被動，導致了旅游監(jiān)管的范圍和權(quán)限出現(xiàn)了明顯的“有限性”特征，在管理行為上則表現(xiàn)為“被動性缺位”，旅游監(jiān)管部門對許多相關(guān)領(lǐng)域無法實施有效的管理與監(jiān)督［3］。這種現(xiàn)象表現(xiàn)在不同的層次和領(lǐng)域:一是法律約束范圍跟不上行業(yè)發(fā)展的步伐如直接涉及酒店管理的法規(guī)很少,內(nèi)容上也大多側(cè)重于酒店的治安管理；二是具有暫時性,后續(xù)法規(guī)缺乏，如《導游人員管理辦法》、《旅游投訴管理暫行規(guī)定》等，對相應(yīng)部門、行業(yè)的規(guī)范和約束力度較?。蝗菍β糜握叩臋?quán)利予以保護的條款少。雖然有《消費者權(quán)益保護法》、《旅行社條例》 《導游人員管理條例》等,但這些法律法規(guī)存在對保護旅游者合法權(quán)益的條款規(guī)定粗、不到位和不易操作等問題。

3.旅游企業(yè)——進退維谷。

（1）規(guī)范市場秩序方面，希望政府加大監(jiān)管力度。

旅游企業(yè)在旅游行政管理部門對市場的監(jiān)管上普遍持歡迎態(tài)度。因為市場的規(guī)范對于許多企業(yè)來說大大降低了競爭成本，從而提高了企業(yè)利潤。比如：星級飯店希望旅游行政管理部門加大

對社會飯店的約束力度，提高準入門檻；旅行社希望旅游行政管理部門嚴查“黑社”、黑辦事處，對不正當競爭行為進行行政干預(yù)；旅游景區(qū)希望嚴格執(zhí)行《國家景區(qū)評定標準》，增加進入壁壘等。

（2）內(nèi)部運營管理方面，缺乏被監(jiān)管的意愿。

多數(shù)旅游企業(yè)雖然希望旅游行政管理部門能夠規(guī)范外部市場，但在內(nèi)部運營管理上對其監(jiān)管普遍持抵觸態(tài)度。上述截然不同的態(tài)度也從側(cè)面反映出了旅游企業(yè)的逐利性。

4.旅游者——多一事不如少一事。

（1）維權(quán)成本過高。

由于法律法規(guī)方面的不健全，以及執(zhí)法不力，導致旅游者依靠法律手段維權(quán)的成本過高訴求難以得到滿足，以致許多旅游者放棄了投訴，從而也助長了旅游企業(yè)違規(guī)操作的不正之風。

（2）違規(guī)成本過低。

相對于游客艱難的投訴過程，部分旅游行政管理部門處于地方保護主義的思想對當?shù)芈糜纹髽I(yè)的處罰往往卻是輕描淡寫。對旅游企業(yè)缺乏嚴厲的處罰措施，旅游企業(yè)的違規(guī)成本過低，一方面導致一些旅游企業(yè)敢于鋌而走險，越過法律紅線，另一方面，致使部分游客放棄了投訴的念頭。

（二）暴露的問題

1.監(jiān)督、監(jiān)察過程中的“不作為”。

監(jiān)管過程中的不作為，是指旅游主管部門及其工作人員有積極實施行政行為的職責和義務(wù)，應(yīng)當履行而未履行或拖延履行其法定職責的狀態(tài)。在具體工作中，不作為又體現(xiàn)在兩個方面：

第一，主觀上不愿管。為了促進地方旅游業(yè)發(fā)展，長期以來，一些地方政府對旅游企業(yè)的違規(guī)行為采取了勸導、容忍態(tài)度，對法律規(guī)定的處罰措施進行擱置。一些非法牟取不正當利益的企業(yè)和個人得不到應(yīng)有的處罰，這種做法一定程度上激勵了人們依靠非法手段牟利的動機，形成了行業(yè)“慣例”，成為普遍性的做法。

第二，客觀上管不了。旅游產(chǎn)業(yè)的綜合性造成了監(jiān)管執(zhí)法的復雜性。由于旅游過程涉及餐飲、住宿、交通、購物、娛樂等多個環(huán)節(jié)，而每個環(huán)節(jié)幾乎都有傳統(tǒng)意義上的管轄部門。旅游局作為直屬事業(yè)單位，相對于許多政府部門，說話缺乏力度。即使是旅游景區(qū)，也多分屬于各部門，并不由旅游局直接管理，比如一些森林公園屬于林業(yè)局，許多博物館屬于文物部門，宗教場所屬于宗教部門……這些都在客觀上增加了執(zhí)法的難度甚至導致無法執(zhí)法。

2.監(jiān)督、監(jiān)察過程中“亂作為”。

（1）執(zhí)法人員水平有限，旅游行政管理部門的工作人員，具有相關(guān)專業(yè)背景的較少，很多工作人員對旅游業(yè)一知半解。

（2）與企業(yè)的利益糾葛。部分旅游行政管理部門的工作人員與企業(yè)之間有著千絲萬縷的聯(lián)系導致在執(zhí)法過程中“人治”大過了法治，“該管的不管，不該管的瞎管”的現(xiàn)象時有發(fā)生。

（3）行政權(quán)力的濫用。過分地使用行政手段對旅游企業(yè)進行干預(yù)，就會使政府主導逐漸演化成為“政府主管”，這勢必會削弱市場在旅游資源配置中的基礎(chǔ)性地位。

3.監(jiān)督、監(jiān)察過程中“不敢為”。

（1）地方保護主義。

個別地方的行政主管部門甚至采取地方保護主義，庇護違規(guī)企業(yè)，這就導致我們的執(zhí)法、監(jiān)察人員往往懾于權(quán)勢，不敢公正執(zhí)法。

（2）缺少有效的獎懲機制。

四、旅游監(jiān)管與監(jiān)察互動機制的建立

（一）構(gòu)建原則

1.依法行政，建設(shè)責任政府和效能政府的原則。

通過建立互動機制，促進旅游監(jiān)管工作法制化，最大限度發(fā)揮紀檢監(jiān)察部門的職能作用，加強旅游執(zhí)法中的檢查、督促、指導，加強監(jiān)察部門等對同級旅游行政管理機關(guān)的監(jiān)督檢查。

2.加強管理，規(guī)范旅游市場和服務(wù)企業(yè)的原則。

加強對規(guī)范旅游市場秩序工作的監(jiān)督指導和行政監(jiān)察，加大對旅游監(jiān)督管理和行政執(zhí)法工作的監(jiān)督力度。實現(xiàn)“引導與規(guī)范結(jié)合、準入與退出結(jié)合、服務(wù)與監(jiān)管結(jié)合、治標與治本結(jié)合”，規(guī)范旅游市場秩序。

3.加強協(xié)作，營造旅游發(fā)展良好環(huán)境的原則。

取長補短，相互促進，相互支持，發(fā)揮旅游監(jiān)管與監(jiān)察兩個方面的優(yōu)勢，將規(guī)范旅游市場秩序與行風建設(shè)結(jié)合起來，提升旅游服務(wù)質(zhì)量。

4.互聯(lián)互動，構(gòu)建反應(yīng)靈活、運作高效監(jiān)管體系的原則。

落實監(jiān)管責任，量化到人，實現(xiàn)監(jiān)管信息互

動共享、動靜結(jié)合、優(yōu)勢互補的雙軌監(jiān)管，促進監(jiān)管職能到位。

（二）旅游市場監(jiān)管與監(jiān)察互動機制的構(gòu)建

根據(jù)互動機制建立的不同結(jié)構(gòu)，可分為平行互動機制與垂直互動機制。

1.平行互動機制。

（1）狹義的平行互動工作機制。

狹義的平行互動機制指將旅游局內(nèi)部旅游監(jiān)察（A）、旅游行政監(jiān)管（B）與旅游執(zhí)法（C）之間的工作機制由原有的缺乏聯(lián)系與互動轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)有的常態(tài)的互動機制，使三者之間互聯(lián)互動，即產(chǎn)生的交集（D）如圖1?？梢月鋵嵉揭韵聨醉椌唧w工作：

①信息資料共享。適時通報重大違規(guī)和投訴案件的查處情況，以及行風建設(shè)等工作情況。

②設(shè)立旅游監(jiān)管與旅游監(jiān)察互動工作辦公室。在各省級旅游部門成立由局長領(lǐng)導，監(jiān)管、監(jiān)察部門分管領(lǐng)導組成的旅游監(jiān)管與旅游監(jiān)察互動工作辦公室（簡稱互動辦），統(tǒng)籌旅游監(jiān)管與行風建設(shè)各項工作。部分工作人員可以施行一崗雙責制，整合資源，合并檢查內(nèi)容，最大限度地提高監(jiān)管效率。

③建立市場秩序分析評估互動機制。由旅游監(jiān)管部門和監(jiān)察部門定期分析評估旅游市場監(jiān)管工作中的薄弱環(huán)節(jié)，查找問題，互相通報交流，擬定工作重點。

④建立旅游執(zhí)法投訴通報與復核的互動機制。實行旅游執(zhí)法投訴逐案處理通報備案制度。對每一投訴案件進行事前通報、事后向監(jiān)察部門備案，旅游監(jiān)察部門履行逐案復核。發(fā)揮各自優(yōu)勢，資源共享，職能互補，形成維權(quán)合力，快速、及時、準確、認真地處理旅游消費方面的投訴，維護旅游消費者的合法權(quán)益。

⑤完善市場引導與服務(wù)互動機制。旅游監(jiān)管法規(guī)制定、星級評定、市場誠信建設(shè)等實行評定與復核分工，納入旅游監(jiān)察目標要求，由旅游監(jiān)察部門采取明查與暗訪相結(jié)合的方法進行復核對星級飯店、星級旅行社、A級景區(qū)管理、服務(wù)設(shè)施設(shè)備和安全、衛(wèi)生等方面存在的問題提出整改意見，由監(jiān)管部門制定整改措施，積極整改并及時上報整改報告。

⑥建立市場準入互動機制。針對旅游行政審批事項，由業(yè)務(wù)部門依據(jù)準入條件提出方案，提交監(jiān)察部門進行政策性審核，并對執(zhí)行情況做出評價，對存在的問題進行反饋，及時提出修正意見。重點突出三個方面：即：控制旅行社的市場準入，嚴把市場準入關(guān)，嚴格執(zhí)行前置審批手續(xù)規(guī)范準入秩序，將不符合條件的擋在旅游市場之外；建立健全旅行社市場準入和退出機制，嚴格旅行社資質(zhì)等級評定，建立違規(guī)旅行社退出制度健全導游人員管理制度，切實加強對導游人員的監(jiān)管，建立導游人員的自律機制。

（2）廣義的平行互動工作機制。

廣義的平行互動機制是指不同省市旅游局之間的互動機制以及相同省市旅游局與其他行政主管部門，如：工商、公安、城管、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)價格等建立互動工作機制。

建立與衛(wèi)生、公安、工商、經(jīng)貿(mào)、質(zhì)檢等相關(guān)部門的協(xié)作機制，如圖2，加強與其他省市旅游行政管理部門的聯(lián)系，切實提升綜合效力。

①設(shè)立聯(lián)席會議制度。

②進行聯(lián)合執(zhí)法。可以針對國慶節(jié)、春節(jié)等旅游黃金周與有關(guān)部門開展聯(lián)合執(zhí)法?？筛鶕?jù)實際需要，針對“零負團費”、強迫或變相強迫消費

等問題組織開展專項整治行動，以解決旅游市場秩序中某一個或某一類突出問題為目標和任務(wù)。治理整頓往往是針對某些突出的問題、環(huán)節(jié)、領(lǐng)域、地區(qū)，集中在一個時期內(nèi)開展專項行動，是監(jiān)督管理的一種方式，往往具有時間短而集中、突擊式、運動式等特點。

③建立跨省協(xié)調(diào)旅游監(jiān)察與監(jiān)管的互動機制。對旅游市場的監(jiān)管，涉及跨省糾紛的事件，僅靠一地旅游部門單打獨斗是無法進行的。充分發(fā)揮好紀檢監(jiān)察部門的作用，通過連接跨省監(jiān)察部門開展聯(lián)合監(jiān)察執(zhí)法的形式，查處旅游市場上的違法違規(guī)行為。

2.垂直互動工作機制。

（1）各級質(zhì)監(jiān)部門建立完善上下溝通機制。

（2）建立旅游市場監(jiān)管目標建議互動機制。

旅游監(jiān)察部門建立健全行政監(jiān)督制度，大力推進政府信息公開，認真聽取民情民意，通過評估分析，及時了解旅游市場監(jiān)管中的薄弱環(huán)節(jié)，提出的目標建議指導監(jiān)管工作加強重點監(jiān)管，促使監(jiān)管部門依法行政，規(guī)范行政行為，做到公正執(zhí)法，構(gòu)建和諧的旅游發(fā)展環(huán)境。

（3）網(wǎng)上監(jiān)察平臺，實現(xiàn)政民互動。

網(wǎng)上監(jiān)察平臺的建立，可以使監(jiān)督監(jiān)察工作從人為操作向高科技控制轉(zhuǎn)化，由被動受理向主動出擊轉(zhuǎn)化，極大促進了監(jiān)察工作向各專業(yè)部門的延伸，從而實現(xiàn)“在參與中服務(wù)，在服務(wù)中監(jiān)督”的目標［4］。

網(wǎng)上監(jiān)察平臺使業(yè)務(wù)平臺客觀提取的監(jiān)督目標、責任主體、職責內(nèi)容、工作程序和工作時限一目了然，并對所有登錄人員公開，這就變管理主體的分散和職責交叉為上下左右的無縫拼接從而提升了工作人員責任感，大大提高了旅游行政管理部門的工作效率。·

［1］http://www.cnta.gov.cn/html/2012-1/2012-1-16-9-23-93087_1. html

［2］鄭晶.艱難的旅游監(jiān)管［J］.旅游學刊，2008，（10）：8-9.

［3］王敏.旅游監(jiān)管法律制度研究［D］.北京：北京交通大學,2008.

［4］郭志勇.全國旅游紀檢監(jiān)察暨行風建設(shè)工作會議經(jīng)驗介紹（摘編）［N］.中國旅游報，2011-04-25（08）.

Based on the Empirical Analysis of Regulatory and Supervisory Interactive Mechanism of Tourism

WANG Lei1,GUO Yong-Long2,LUO Yong2（1.Geographicg and Rosources Intitute of CAS,Beijing 100101,China；2.Tourism Bureau of Ningxia Hui Autonormous Region，yingchuan 750001，China）

Taking NingXia tourism various stakeholders:tourists,tourism enterprises and tourism administrative units as empirical research object,through methods such as literature analysis,questionnaire survey and field interview,profound analysis of the current regulatory and supervisory work of NingXia tourism present situation,discovered the practical problems in real work,and on this basis puts forward a tourism regulatory and supervisory work interaction mechanism,thus regulating the regulation of tourism administrative departments at all levels of science,effectively solve the problem of tourism market“misconduct”,to protect tourists’rights and interests,promote the sustainable development of tourism.

tourism;regulatory;supervisory;interactive mechanism

F592.1

A

1009-6566（2015）04-0068-05

2015-05-12

1.王 磊（1981—），男，寧夏銀川人，寧夏大學人文學院旅游系副教授，中國科學院地理科學與資源研究所博士生，主要從事旅游地理、旅游企業(yè)文化研究；2.郭永龍（1964—），男，寧夏銀川人，寧夏回族自治區(qū)旅游局監(jiān)察室主任，高級經(jīng)濟師，主要從事旅游監(jiān)察方面的研究。