仝雙印

(廈門海洋職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福建 廈門 361012)

健全協(xié)商民主工作機制的思考

仝雙印

(廈門海洋職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福建 廈門 361012)

社會主義協(xié)商民主是我國民主政治的重要形式，在我國社會民主政治建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。隨著社會的進步與時代的發(fā)展，協(xié)商民主的實效并非盡如人意。它不是制度層面的問題，而是協(xié)商民主的工作機制出現(xiàn)了問題。為此，必須盡快確立健全協(xié)商民主工作機制的原則，根據(jù)我國的歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)實社會環(huán)境，考慮對目前已經(jīng)運行的工作機制進行功能調(diào)整，同時著力建立三大工作機制。

協(xié)商民主；工作機制；制度化

中共十八大指出，要健全社會主義協(xié)商民主制度，積極開展基層民主協(xié)商，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。所謂協(xié)商民主就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中。社會主義協(xié)商民主是我國民主政治的重要形式，在我國社會政治民主化發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。隨著我國民主政治建設(shè)的不斷深化，為使我國的民主政治建設(shè)更有效地推進國家現(xiàn)代化發(fā)展，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”，很有必要認(rèn)真總結(jié)協(xié)商民主的經(jīng)驗與教訓(xùn)，根據(jù)我國現(xiàn)實社會發(fā)展的實際狀況，形成一套行之有效的工作機制，以切實推進協(xié)商民主，使之成為一種真正常態(tài)化、制度化的有效機制，成為我國社會政治民主化建設(shè)的必要運作方式。從而克服多年來民主制度運行中的諸多弊端，使人民當(dāng)家作主的權(quán)利得以切實落實，真正走出一條符合中國自己發(fā)展特點的民主化發(fā)展道路。

一、協(xié)商民主制度存在的問題

多年的實踐表明，雖然協(xié)商民主合乎國情、富有成效，顯示了我國社會主義民主制度的優(yōu)越性，為實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利提供了條件，擴大了我國社會主義民主制度的影響力。但隨著社會的進步與時代的發(fā)展，協(xié)商民主的實效并非盡如人意，甚至某種程度上令人失望。社會上出現(xiàn)對協(xié)商民主的某種質(zhì)疑，要求健全協(xié)商民主機制的呼聲日益高漲?？陀^地看，這不是協(xié)商民主本身的問題，因為作為民主制度的形式，它有存在的必要性。作為一種制度體系，為什么協(xié)商？協(xié)商什么？與誰協(xié)商？怎樣協(xié)商？協(xié)商的實際成效如何判定？這些反映的不僅僅是制度層面的問題，而是協(xié)商民主的工作機制出現(xiàn)了問題，由此產(chǎn)生出諸多弊端，影響到協(xié)商民主制度的社會成效，甚至產(chǎn)生了一些負面的影響。客觀講，近年來政府的諸多決策的確對改善民生產(chǎn)生了積極的影響，許多決策都是經(jīng)過協(xié)商之后才決定的，但為何民眾對此總會持懷疑態(tài)度？其中的原因不能不引起我們的關(guān)注。這在基層的協(xié)商民主過程中表現(xiàn)得尤為突出。具體來講，協(xié)商民主制度在實際推進過程中的不良表現(xiàn)主要體現(xiàn)在以下諸方面：

第一，協(xié)商工作碎片化。集中反映在協(xié)商民主的工作缺乏系統(tǒng)的安排，許多協(xié)商事宜常常要看領(lǐng)導(dǎo)是否有時間才能確定可否研究。于是，諸多需要民主協(xié)商的事宜就只能在領(lǐng)導(dǎo)們的忙碌中化整為零，當(dāng)作一般的行政事務(wù)處理，致使一些本在民主程序中可以避免的問題頻頻發(fā)生。尤其是一些重大的決策項目，或者關(guān)系到民眾切身利益的重大問題，由于得不到應(yīng)有的協(xié)商，造成項目運作中不應(yīng)有的失誤，或者民眾利益的不當(dāng)損害。不但經(jīng)濟上造成了損失，而且激化了社會矛盾，不利于社會的和諧穩(wěn)定。在日益多元化的社會環(huán)境中，這又極易導(dǎo)致社會群體的碎片化，使整個社會的凝聚力大大減弱。

第二，協(xié)商主體特殊化。民主協(xié)商所涉及到的問題，要么是重大的項目或行為決策，會影響到經(jīng)濟與社會的長遠發(fā)展；要么是關(guān)乎民眾切身利益且?guī)в衅毡樾缘膯栴}，會涉及到較廣泛的民眾權(quán)益。中央提出在重大決策之前必須進行民主協(xié)商，正是出于這樣的考慮。這就要求決策之前必須使民眾了解實情，決策過程使民眾有參與意見的機會。然而，目前許多地方在協(xié)商民主的過程中，沒有為民眾參與提供應(yīng)有的條件，致使許多關(guān)系到民眾切身利益的決策，往往是在民眾不知情的狀況下做出的，所謂的協(xié)商，也只是在相關(guān)責(zé)任部門或利益相關(guān)者之間進行必要的溝通，他們成為協(xié)商的主體，堂而皇之地代表了民眾進行所謂的協(xié)商。這樣的協(xié)商，其實質(zhì)是利益集團的相互博弈，與廣大民眾沒有任何的關(guān)系，卻又冠冕堂皇地稱之為民主協(xié)商，實為少數(shù)利益集團綁架民眾利益提供了合理的借口。

第三，協(xié)商過程形式化。應(yīng)該說，近年來我國的政治民主化進程正在有序地向前推進，各種民主的形式在實踐中不斷嘗試和完善，取得了可觀的成效。與此同時，許多地方則以形式主義的態(tài)度對待民主協(xié)商。所謂的民主協(xié)商，往往只是走走過場、裝裝樣子，聲勢可以造得很大，實際工作則馬馬虎虎。一些調(diào)查項目，并沒有在內(nèi)容或項目上做認(rèn)真的設(shè)計，調(diào)查對象也是隨意確定，結(jié)果便是徒具調(diào)查研究之名，并沒有收集到有價值的信息。對于一些決策者來說，進行協(xié)商，只是工作程序上的一種需要，形式上走到即可。至于決策，可以不依據(jù)客觀條件，也就與民眾的要求沒有直接關(guān)系，甚至依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的好惡就可簡單做出決定。這種狀況無論在項目決策或是人事安排上均有不同程度的體現(xiàn)，導(dǎo)致民眾對民主協(xié)商失去信心，甚至產(chǎn)生抵觸情緒。

第四，協(xié)商結(jié)果神秘化。協(xié)商民主，既然體現(xiàn)的是民眾的知情權(quán)和參與權(quán)，協(xié)商的結(jié)果就應(yīng)當(dāng)如實地告知民眾，使他們了解協(xié)商結(jié)果與他們的期望是否一致，或者決策的依據(jù)是否充分，能帶給他們什么樣的影響。從一定意義上講，協(xié)商民主制度中民眾真正的知情權(quán)就在于協(xié)商結(jié)果的了解。而在實際工作中則往往是民主協(xié)商的過程搞得有模有樣，似乎很認(rèn)真，民眾也的確積極地參與其中，建言獻策很熱情，但最終結(jié)果如何，則沒有給予明確的說明。更多的情況是，民眾只是參與了其過程，并不了解最終會有什么樣的結(jié)果。相關(guān)部門總是有意無意中將協(xié)商結(jié)果神秘化，使民眾感到協(xié)商實際上沒有實際的意義，他們的意見不會對決策有任何影響。這就導(dǎo)致了民眾有一種被愚弄的感覺，從而對協(xié)商民主抱有懷疑甚至敵視的態(tài)度。

第五，協(xié)商內(nèi)容事務(wù)化。凡是納入?yún)f(xié)商民主議事、交由民眾討論的內(nèi)容，一般都是經(jīng)濟與社會發(fā)展中具有重大影響或與民眾普遍利益關(guān)系密切的問題，必須嚴(yán)肅對待、認(rèn)真論證。決不能隨意“拍腦袋”決定協(xié)商民主所要討論的問題。然而，在協(xié)商民主制度實施的過程中，某些地方在確定協(xié)商議事內(nèi)容時顯得很隨意，或者避重就輕地選擇一些無關(guān)宏旨的問題來討論，還有一些地方把一些事務(wù)性的問題拿來討論，而將決策的關(guān)鍵性問題避開。其結(jié)果，導(dǎo)致協(xié)商民主淪為一般的事務(wù)性討論，經(jīng)常糾纏于一些具體的事務(wù)之中。使得協(xié)商民主既無科學(xué)性，又無實效性。浪費了大量的社會資源，卻使得協(xié)商民主顯得很不嚴(yán)肅。當(dāng)民眾感到應(yīng)該討論的議題被忽視，而所討論的并不是他們真正值得關(guān)注的問題時，就會感到協(xié)商民主不過是在娛樂大眾而已。近年來社會上對協(xié)商民主的調(diào)侃正是這種民意的反映。

第六，協(xié)商范圍隨意化。協(xié)商民主在多大范圍內(nèi)組織，取決于所協(xié)商問題涉及的界限，籠統(tǒng)地講協(xié)商范圍大小是沒有意義的。核心問題在于，對每次協(xié)商議事來說，是否確保相關(guān)的民眾都有參與的機會，使得協(xié)商民主所討論的問題，真正具有廣泛的群眾性。而我們在協(xié)商民主實踐中出現(xiàn)的問題之一是，協(xié)商活動的組織帶有很大的隨意性，許多情況下不是根據(jù)議題的需要來組織，而是根據(jù)組織者的偏好或主觀臆斷來進行。于是在協(xié)商民主過程中經(jīng)常會出現(xiàn)小題大做、大題小做的不合理現(xiàn)象。久而久之，民眾容易混淆在正常的協(xié)商民主參與中哪些是自己應(yīng)關(guān)注的問題，哪些不是自己該關(guān)注的問題，一些應(yīng)該參與的事沒參與，而莫名其妙地參與了一些于己無關(guān)的事。甚至形成這樣的局面：民眾想?yún)⑴c協(xié)商的事務(wù)往往沒機會參與，他們所參與協(xié)商的卻不一定是需要協(xié)商的事。對此，我們一些干部卻責(zé)怪群眾：沒有民主時埋怨，有了民主權(quán)又不感興趣。問題在于：這樣的民主權(quán)力首先排斥了民眾參與的自主選擇權(quán)。有否參與的自主選擇權(quán)，決定了民眾的參與是自主選擇的，還是被動參與的。當(dāng)前協(xié)商民主過程中的一些做法，常使民眾有“被民主”的感覺。什么時候要參與協(xié)商，為什么協(xié)商，常常不是民眾可以選擇的，只能聽從安排。尤其是在形式主義泛濫的環(huán)境中，許多地方把協(xié)商民主活動形式上搞得熱熱鬧鬧，似乎什么事都很講究民主，在現(xiàn)象背后卻隱藏著上述問題。虛泛化的民主，導(dǎo)致的后果是民眾更不相信民主，極大地損害了我國社會主義民主的聲譽，同時也為一些人推行專權(quán)提供了掩護或借口。

產(chǎn)生上述問題的原因是多方面的，主要集中于兩個方面：其一，我國目前的政治環(huán)境中，執(zhí)政黨和政府掌握著充分的權(quán)力資源、信息資源和社會資源，在協(xié)商民主的過程中占有明顯優(yōu)勢，一些協(xié)商民主意識淡漠的黨政領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)心和行動上有時自覺不自覺地表現(xiàn)出一種高高在上、盛氣凌人的架勢，不屑于協(xié)商；或者隨意主導(dǎo)協(xié)商的過程和結(jié)果，導(dǎo)致協(xié)商形式化、作秀化。這是產(chǎn)生問題的主觀原因。其二，現(xiàn)階段，我國協(xié)商民主的主要制度框架已經(jīng)確立，而且比較科學(xué)合理，但在具體運行機制方面還存在著一定的欠缺，具體表現(xiàn)為過于籠統(tǒng)，過于寬泛，缺乏必要的程序和步驟，難以操作。影響了協(xié)商的效果。這是導(dǎo)致上述問題的客觀原因。由此而引發(fā)的行為之所以會對協(xié)商民主制度的推進造成不良的影響，就在于缺乏有效的工作機制，致使協(xié)商民主制度的推進屢屢出現(xiàn)諸多的偏差，大大降低了協(xié)商民主制度的可信度。因此，必須盡快健全協(xié)商民主的工作機制，以使協(xié)商民主制度成為一種科學(xué)、有效的制度安排，在我國民主政治建設(shè)中切實發(fā)揮其作用。為此，首先要確立協(xié)商民主工作機制的原則。其次是工作機制的選擇。

二、協(xié)商民主制度工作機制的原則

協(xié)商民主制度工作機制的原則主要應(yīng)堅持的原則有：第一，廣泛性。指的是協(xié)商民主橫向的覆蓋范圍。這是由我國社會的多元化現(xiàn)實狀況以及由此產(chǎn)生的民眾多樣化的價值判斷、目標(biāo)訴求所決定的。它反映著協(xié)商民主制度的社會基礎(chǔ)。第二，層次性。指的是協(xié)商民主縱向的布局層級。這是由我國社會資源配置的現(xiàn)實狀況、社會成員的相對地位以及由此產(chǎn)生的權(quán)益多樣化所決定的。它反映著協(xié)商民主的適應(yīng)程度。第三，平等性。這是民主協(xié)商制度確立的政治前提，更是我國社會主義民主的價值取向。在當(dāng)前關(guān)鍵發(fā)展時期，突出地表現(xiàn)為平等性價值期待—人們不僅期待結(jié)果平等，希望從國家和社會的民主發(fā)展中享有更多更加平等的民主權(quán)益；而且期待過程平等，希望有更多平等的機會參與國家政治生活和社會公共治理。它決定著協(xié)商民主制度中的合理性。第四，有效性。這是推進協(xié)商民主制度的現(xiàn)實要求，更是提高協(xié)商民主制度社會效果的必然要求，同時也是對現(xiàn)行協(xié)商民主制度運行模式的反思。它反映著民眾對協(xié)商民主認(rèn)可的程度。第五，包容性。這是社會主義民主的性質(zhì)所決定的。因為民主政治是絕大多數(shù)人的意愿表達。在人民當(dāng)家作主這一共同政治價值目標(biāo)下，多樣化的社會結(jié)構(gòu)要求彼此的包容與理解，已達成最廣泛的共識，以便凝聚人心、化解矛盾、團結(jié)力量。它反映著社會和諧理念在協(xié)商民主制度的貫徹。第六，靈活性。這是由我國社會結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和矛盾的非對抗性所決定的。解決我國社會的結(jié)構(gòu)性問題，需要付諸智慧，運用策略來平衡，以民主的方式有序推進，旨在為整體的改革開放創(chuàng)造穩(wěn)定的社會環(huán)境。它是辯證思維在協(xié)商民主制度中的體現(xiàn)。

三、協(xié)商民主制度工作機制的建立和完善

我國協(xié)商民主制度工作機制的選擇，必須根據(jù)我國的歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)實社會環(huán)境及相關(guān)的原則來考慮。目前已經(jīng)運行的工作機制總體框架可以不變，但具體的功能需要調(diào)整，同時著力建立三大工作機制。

目前我國社會中，黨委、國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體等都是協(xié)商民主的重要渠道。這些民主協(xié)商的渠道已經(jīng)有較系統(tǒng)的程序設(shè)計，運行過程規(guī)范、有序，確保了協(xié)商民主制度的程序合法性。然而，上述協(xié)商民主制度推行中所反映的并不是程序性而是功能性的問題。因此必須對現(xiàn)有的協(xié)商民主工作機制功能進行調(diào)整，以使現(xiàn)有的協(xié)商民主渠道有效運行，達到制度設(shè)計的既定目標(biāo)。因此，健全協(xié)商民主工作機制的重點不是在現(xiàn)行協(xié)商民主的渠道之外另外建立新的體系，而是激活已有的協(xié)商民主渠道的活力，使其有效運行。

(一)使“人大”成為名符其實的監(jiān)督制約機制載體

在依法治國的理念中，黨委的意志要通過法定程序提交給“人大”，由“人大”經(jīng)過民主程序使其轉(zhuǎn)化為人民的意志來付諸實施的。我國“人大”議行合一的特征又使得其決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)相統(tǒng)一。這種體制的優(yōu)點在于，提高了決策的效率，但卻使其監(jiān)督權(quán)難以真正體現(xiàn)或者弱化。目前我國協(xié)商民主過程中所反映的諸多問題，正是集中于此。民主制度的實踐證明，只有用權(quán)力來監(jiān)督權(quán)力才能真正有效，而“人大”作為我國社會的權(quán)力機構(gòu)，理應(yīng)賦予這樣的職能。目前“人大”的監(jiān)督職能之所以體現(xiàn)得不夠充分，就在于它缺乏真正的制約力。核心問題是人民代表的代表性不足，從而失去了監(jiān)督的動力和效力。為此要充分體現(xiàn)“人大”代表的人民性，使其有資格監(jiān)督；賦予代表真正的問責(zé)權(quán)，使其有權(quán)力監(jiān)督；由法律確保代表的權(quán)威性，使其具有法律的正當(dāng)性。具體的舉措是：擴大多層次、多范圍普通民眾的代表比例，明確規(guī)定代表的監(jiān)督權(quán)力與具體的實施方式，對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題要建立具體的問責(zé)制度及追查、處罰機制。要從法律上建立和完善對人大代表履行監(jiān)督權(quán)利及職責(zé)的保護和監(jiān)督體系。

(二)充分發(fā)揮“政協(xié)”提升治理和民主化水平重要渠道作用

政治協(xié)商制度在我國的存在和發(fā)展有其必然性，在我國的民主政治建設(shè)中也的確發(fā)揮了極為重要的作用。但作為非權(quán)力機構(gòu)，“政協(xié)”在協(xié)商民主制度中難以充分發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用。政協(xié)組織所聯(lián)系的對象，集中了我國社會的精英群體，他們有能力為國家的發(fā)展和社會的進步出謀獻策，使他們更有條件和有動力積極建言獻策，是對“政協(xié)”組織工作機制研究和調(diào)整的核心任務(wù)。為此要改變政協(xié)組織的工作方式，變程序化、行政式的被動工作狀態(tài)為主動的服務(wù)型、咨詢型工作模式，以組織專題調(diào)研為主要工作形式，取代例行會議的工作模式，真正使“政協(xié)”成為聚集社會才智的統(tǒng)一戰(zhàn)線與民主協(xié)商組織，為協(xié)商民主制度的健康發(fā)展提供智力支持，同時發(fā)揮人才舉薦的作用。

值得注意的是，多年來在協(xié)商民主制度的實踐過程中，并沒有使“人大”與“政協(xié)”的功能得以充分發(fā)揮，出現(xiàn)了碎片化的現(xiàn)象。例如兩者都在強調(diào)的“民主監(jiān)督”，始終難以做好。在目前的政治環(huán)境中，筆者認(rèn)為最主要也是最有效的監(jiān)督主體應(yīng)是“人大”，它可以以權(quán)力來監(jiān)督權(quán)力，因而效力明顯。而“政協(xié)”作為非權(quán)力機構(gòu)，則相對間接地發(fā)揮民主監(jiān)督的作用。“政協(xié)”的這種間接的民主監(jiān)督作用常通過參與民主決策、發(fā)揮智力優(yōu)勢以及充分反映民意等體現(xiàn)，它使黨政部門的決策最大限度地減少失誤，提高科學(xué)性和民主性，從而督促黨政部門提高其治理能力和管理水平，最大限度地減少權(quán)力的濫用。

(三)建立三大工作機制，健全協(xié)商民主制度

健全協(xié)商民主制度，需要建立三大工作機制，并形成制度。一是基層組織聯(lián)系機制。在我國的協(xié)商民主制度中，除了社會知名人士和精英分子以外，基層民眾還缺乏實質(zhì)性的參與機會，尤其是一些社會弱勢群體更難以參與。他們的權(quán)益表達和利益訴求，目前還缺乏有效的渠道，從目前各地出現(xiàn)的諸多群體上訪事件的現(xiàn)象上大致可以看到其中的問題。因此，需要建立和強化基層組織的聯(lián)系制度，使基層民眾有充分表達意愿的機會。具體的聯(lián)系方式，可以考慮依托各基層的行政單位或各類群眾組織，及時了解民眾的合理訴求，利用現(xiàn)代信息系統(tǒng)建立民眾信息反饋平臺，使民眾及時了解所反映問題的進展情況。第二，民主黨派聯(lián)系與協(xié)商制度。我國的民主黨派作為參政黨，組織化程度較高，其成員的個人素質(zhì)較高，他們身處社會生活的各個方面，具有較高的實踐經(jīng)驗和理論分析能力，又具有一定的獨立性。應(yīng)該建立多層次的立體型黨派成員聯(lián)系制度，以充分調(diào)動廣大民主黨派成員的積極性?？梢钥紤]突破目前主要依靠政協(xié)渠道的聯(lián)系體制，建立和完善黨政職能部門及各類社會組織與各民主黨派的聯(lián)系渠道，為民主黨派成員履行政協(xié)協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政職能提供更多的機會。第三，建立社會組織聯(lián)系制度。近年來我國社會中出現(xiàn)了許多有影響的民間組織，他們實際已分擔(dān)了諸多的社會治理責(zé)任，體現(xiàn)出一定的優(yōu)勢。而且，隨著社會日益多元化發(fā)展，會有越來越多的民間智囊出現(xiàn)。他們獨立地開展研究，不斷獲得有益于經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。聚集民間力量，引導(dǎo)他們?yōu)閲颐裰髡谓ㄔO(shè)做貢獻，是今天我們必須要考慮的現(xiàn)實問題?？梢苑e極與各類民間組織尋求合作，為他們提供展示才華和成果轉(zhuǎn)化的平臺，使之成為社會健康發(fā)展的動力。

四、結(jié)語

健全協(xié)商民主制度的工作機制，其目的在于更充分地發(fā)揮協(xié)商民主制度的作用，以顯示社會主義民主政治的優(yōu)越性，推動實現(xiàn)協(xié)商民主的制度化。這正是黨的十八大所要求的，也是對我們多年來協(xié)商民主實踐的反思。面對新世紀(jì)、新階段的復(fù)雜環(huán)境，我們必須切實提升協(xié)商民主制度的實效，真正推進社會主義民主建設(shè)，造就出“人人心情舒暢，生動活潑”的政治局面，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中華夢”創(chuàng)造良好的政治環(huán)境。

責(zé)任編輯：王寅平

仝雙印(1959-)，男，山西省平陸縣人，碩士，廈門海洋職業(yè)技術(shù)學(xué)院思政部教授。主要研究方向為區(qū)域經(jīng)濟、思想政治教育。

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1671-2811(2015)02-0091-04