宋 爍

(中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100000)

論環(huán)境法中的公共利益

宋 爍

(中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100000)

越來(lái)越多的社會(huì)事件面向公眾，關(guān)涉公共利益，影響面甚廣，以環(huán)境領(lǐng)域的侵權(quán)事件最為直觀明顯。這類行為具有特殊性，相應(yīng)地，也決定了在處理這類涉及公共利益的案件時(shí)，立法、行政、司法的全程都應(yīng)增加“公”因素的考量?，F(xiàn)修訂后的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)生效，然引發(fā)的思考還在繼續(xù)，在法律規(guī)制與救濟(jì)時(shí)，應(yīng)注重對(duì)“公”面向的設(shè)計(jì)，立法的公共體現(xiàn)，執(zhí)法的公眾參與，司法的公益救濟(jì)，三者的結(jié)合才能保證環(huán)境法的有效實(shí)施。

環(huán)保法；公共利益；環(huán)境立法；行政執(zhí)法；公益訴訟

一、環(huán)境法的公益性

(一) 環(huán)境法具有公益屬性

環(huán)境法是關(guān)于保護(hù)環(huán)境和自然資源、防治污染和其他公害的法律規(guī)范的總稱，其調(diào)整的內(nèi)容為人們的生存環(huán)境，主要是指自然環(huán)境。自然環(huán)境、環(huán)境保護(hù)與環(huán)境污染決定了環(huán)境法具有公益屬性。大氣、水、土地、森林、礦藏、野生動(dòng)植物等要素與我們息息相關(guān)，是整個(gè)社會(huì)及每個(gè)人的生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。環(huán)境問(wèn)題關(guān)乎每個(gè)人的切身利益，環(huán)境保護(hù)不僅是政府亙古不變的社會(huì)職能，也需要公民廣泛的參與支持。環(huán)境污染的流動(dòng)性、復(fù)合性和累積性特點(diǎn)① 環(huán)境污染的流動(dòng)性：其一，某些污染因素本身具有流動(dòng)性，如噪聲等；其二，大氣、水等自然因素被污染后，危害后果會(huì)擴(kuò)散到污染源范圍之外。環(huán)境污染的復(fù)合性：環(huán)境污染往往是多種污染物與氣候、動(dòng)植物等多種因素共同作用的結(jié)果。環(huán)境污染的累積性：污染物進(jìn)入環(huán)境后，往往并不馬上產(chǎn)生危害，而是需要經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的累積才能顯現(xiàn)。，也決定了其與公共利益不可分割的聯(lián)系。環(huán)境法具有公益屬性是其與其他部門(mén)法主要區(qū)別之一。

(二) 環(huán)境法中公共利益的界定

公共利益是個(gè)非常抽象的概念，對(duì)于公益的理解，往往仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智。通常有兩種方法確定公眾的范圍，德國(guó)學(xué)者Leuthold的地域說(shuō)和Neumann的人數(shù)說(shuō)。地域說(shuō)認(rèn)為公益是相關(guān)地域內(nèi)大多數(shù)人的利益，地域通常是根據(jù)一國(guó)的行政區(qū)域來(lái)劃分。人數(shù)說(shuō)認(rèn)為公益是一種不確定多數(shù)人的利益，享有利益的人數(shù)不確定，但數(shù)量上要達(dá)到總數(shù)的大部分。環(huán)境法上的公共利益，不僅指通常意義上的一個(gè)國(guó)家、一個(gè)社區(qū)全體居民的共同利益，而且在許多方面常常指全人類以至今后世代人類的共同利益。[1]因此在環(huán)境法的語(yǔ)境下考量公共利益，還需注意在時(shí)空上的延展考慮。環(huán)境問(wèn)題往往不受地域的限制，產(chǎn)生的緣由不易追溯，形成中多種因素施加作用，最終影響的涉及面非常廣泛。因此，環(huán)境法上的公益應(yīng)突破地域的限制，在判定地域時(shí)不應(yīng)有具體的標(biāo)準(zhǔn)，小到一個(gè)社區(qū)，大到涉及全球，視具體的情況而定。環(huán)境問(wèn)題的累積性決定了有些威脅并不馬上顯現(xiàn)出來(lái)，需要一個(gè)長(zhǎng)期積累的過(guò)程，所以在衡量公共利益時(shí)不能局限于眼前，有些危害現(xiàn)在沒(méi)有發(fā)覺(jué)，并不意味著將來(lái)不發(fā)生，有些行動(dòng)現(xiàn)在沒(méi)有多大意義，也許將來(lái)就受益匪淺。同樣，也不宜嚴(yán)格依照人數(shù)的多寡來(lái)衡量環(huán)境法上的公共利益，環(huán)境的公共性使我們不能夠單純以人數(shù)論影響大小，有的問(wèn)題還沒(méi)有涉及人類，但已經(jīng)影響到了生態(tài)平衡，有的地域幾乎沒(méi)有人類居住，但會(huì)影響整個(gè)人類的生存發(fā)展。

二、 我國(guó)環(huán)境立法的公益體現(xiàn)

(一) 現(xiàn)行環(huán)境立法及其關(guān)于公益的規(guī)定

我國(guó)的環(huán)境法是以憲法中關(guān)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)定為基礎(chǔ)，由環(huán)境資源保護(hù)基本法、保護(hù)自然資源和環(huán)境、防止污染和破壞的一系列單行法規(guī)和具有規(guī)范性的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等組成的完整的體系。我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法體系由以下部分組成：(1)《憲法》關(guān)于環(huán)境資源保護(hù)的規(guī)定*如《憲法》第二十六條第一款：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！钡诰艞l第一款：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。第二款：“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！钡诙l第二款：“國(guó)家保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)?！?；(2)環(huán)境資源保護(hù)基本法：《環(huán)境保護(hù)法》；(3)環(huán)境資源保護(hù)單行法規(guī)：《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》、《自然保護(hù)區(qū)條例》等；(4)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)*環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是具有法律性質(zhì)的技術(shù)規(guī)范，是制定環(huán)境目標(biāo)和環(huán)境規(guī)劃的依據(jù)，也是判斷環(huán)境是否受到污染和制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的法定依據(jù)。包括四類：環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和方法標(biāo)準(zhǔn)。如大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、廢水排放標(biāo)準(zhǔn)等。；(5)其他部門(mén)法中的環(huán)境資源保護(hù)法律規(guī)范：《民法通則》、《物權(quán)法》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《刑法》等中相關(guān)規(guī)定；(6)我國(guó)締結(jié)的與環(huán)境資源有關(guān)的國(guó)際條約*如《保護(hù)臭氧層維也納公約》、《蒙特利爾議定書(shū)》、《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》、《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》、《聯(lián)合國(guó)濕地公約》、《南極公約》等。。

在現(xiàn)行環(huán)境法律體系中，涉及公共利益的內(nèi)容如下：《憲法》第10條第3款：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”；第13條第3款：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律的規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”；《土地管理法》第二條第4款：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”；《水法》第二十八條：“任何單位和個(gè)人引水、截(蓄)水、排水，不得損害公共利益和他人的合法權(quán)益”；《海域使用管理法》第十三條、第二十六條；《對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》第四條等，均有涉及公共利益概念的內(nèi)容。

從我國(guó)環(huán)境立法和其中涉及公益的條款可以看出，在環(huán)境法律體系中，涉及公共利益的條款并不多，而且普通法律法規(guī)中大多數(shù)是將公共利益作為宣誓性的表達(dá)，體現(xiàn)立法的宗旨，并沒(méi)有將公共利益的范圍具體化。對(duì)公共利益的這種模糊的、抽象的表述，不界定其內(nèi)涵與外延，不明確其主體和內(nèi)容，實(shí)際上導(dǎo)致了公益條款的實(shí)現(xiàn)困難。如在征收集體所有土地和城市房屋拆遷中，不乏假借公益之名，損害公民合法權(quán)益、損害公共利益的現(xiàn)象。因此，環(huán)境立法中對(duì)于公益的保護(hù)仍需加強(qiáng)。

(二) 增強(qiáng)環(huán)境立法的公益性考量(以新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》*《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》已由中華人民共和國(guó)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議于2014年4月24日修訂通過(guò)，自2015年1月1日起施行。為例)

自2011年全國(guó)人大常委會(huì)啟動(dòng)修訂《環(huán)境保護(hù)法》以來(lái)，已經(jīng)公布了四次*2012年8月第一次審議，2013年7月第二次審議，2013年10月第三次審議，2014年4月第四次審議通過(guò)。修正草案審議稿。我們看到了對(duì)“公”面向較以往有很大進(jìn)步：首先，增加信息公開(kāi)與公眾參與。專設(shè)一章保障公民獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，明確政府、重點(diǎn)排污單位主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境信息的義務(wù)，并要求政府完善公眾參與程序，為公眾參與提供便利等。但遺憾的是對(duì)于公眾參與的程序規(guī)定并不具體明確，我們期待具體的實(shí)施細(xì)則對(duì)公眾參與的程序規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，便于行政執(zhí)法與司法判斷，徹底貫徹落實(shí)公眾參與制度。

其次，明確公益訴訟原告資格。二次審議稿規(guī)定了中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的訴訟主體資格，使得民訴法上的法定機(jī)關(guān)和有關(guān)組織有了部門(mén)法上的具體落實(shí)，但這種單一訴訟主體一經(jīng)公布便飽受爭(zhēng)議，因而在第三審議稿中遭到摒棄，環(huán)境公益訴訟主體的范圍得以擴(kuò)大，在第四審議稿*已經(jīng)生效的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十八條第一款規(guī)定：對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記;(二)專門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。中最終規(guī)定，依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記；專門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟。如此規(guī)定不再限定為在國(guó)務(wù)院民政部門(mén)登記的全國(guó)性社會(huì)組織，擴(kuò)大了環(huán)境公益訴訟的主體范圍，但實(shí)際上，民間環(huán)保組織的維權(quán)能力尚待檢驗(yàn)，將公民個(gè)人排除于訴訟主體的做法也值得商榷。

最后，我們看到此次修改仍然留下了一些遺憾，對(duì)于環(huán)境保護(hù)這類涉及公益的領(lǐng)域，想兼顧經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境多種效益而不進(jìn)行利益衡量是不現(xiàn)實(shí)的。完全做到平衡與協(xié)調(diào)是幾乎不可能的，一定會(huì)有一定的取舍和側(cè)重，那么，滿足公眾公共環(huán)境利益的需求應(yīng)該是首要的，這是環(huán)境法公益性的重要體現(xiàn)。環(huán)境立法的定位應(yīng)該是保障公眾身體健康、維護(hù)公共環(huán)境利益，其應(yīng)確立生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的理念。人類對(duì)環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，大致可分為三種：先污染后治理、協(xié)調(diào)發(fā)展、環(huán)境優(yōu)先。[2]如今，確立生態(tài)保護(hù)優(yōu)先已然成為國(guó)際趨勢(shì)，很多發(fā)達(dá)國(guó)家很早就將其確立為環(huán)境立法的基本原則。環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐也證明了環(huán)境優(yōu)先才是一個(gè)國(guó)家在環(huán)境危機(jī)面前做出的明智之舉。我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的時(shí)期，在享受物質(zhì)充裕的同時(shí)也飽受著環(huán)境問(wèn)題的考驗(yàn)，在這個(gè)時(shí)候我們必須清醒的認(rèn)識(shí)到，生存是第一位的，健康的生活環(huán)境是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)保證，生態(tài)保護(hù)應(yīng)享有優(yōu)先的法律地位。

三、我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法的公益考量

(一) 行政執(zhí)法現(xiàn)狀分析

環(huán)境行政執(zhí)法是指國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)以環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，為保證實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境以及公眾健康而實(shí)施的監(jiān)督檢查、行政處罰以及行政強(qiáng)制等一系列行政行為。[3]環(huán)境行政執(zhí)法可以說(shuō)是環(huán)境管理過(guò)程中最為有效的手段，貫穿于預(yù)防和治理始終，執(zhí)法效果直接關(guān)系著公共利益的維護(hù)與實(shí)現(xiàn)。但是，我國(guó)的環(huán)境行政執(zhí)法存在很多的問(wèn)題，面臨著執(zhí)法無(wú)效、執(zhí)法無(wú)力、執(zhí)法不作為的困境，這也是導(dǎo)致環(huán)境污染案件頻發(fā)、環(huán)境問(wèn)題不斷的重要原因。主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

1. 執(zhí)法依據(jù)問(wèn)題

環(huán)境行政執(zhí)法必須以相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，所以環(huán)境立法的狀況必然影響執(zhí)法的效果，甚至直接導(dǎo)致執(zhí)法困難。雖然我國(guó)已初步形成了環(huán)境保護(hù)法律體系，但仍然存在很多立法上的空白*至今缺乏有關(guān)土壤污染防治、電磁輻射污染防治、化學(xué)品污染防治、農(nóng)村環(huán)境污染防治等相關(guān)立法。，導(dǎo)致執(zhí)法無(wú)法可依；而在現(xiàn)有的法律體系中，對(duì)同一問(wèn)題的規(guī)定存在著矛盾與沖突的條款*例如《環(huán)保法》第 37 條規(guī)定，“未經(jīng)環(huán)保行政主管部門(mén)同意，擅自拆除或閑置防治污染的設(shè)施，污染物排放超過(guò)規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的，由環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)責(zé)令安裝使用，并處以罰款”。從該條文的表述來(lái)看，如果排污單位沒(méi)有擅自拆除或閑置防治污染的設(shè)施，其超標(biāo)排放污染物行為并非違法。但是，依據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》及其《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)屬于“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”，而“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，必須執(zhí)行”。因此，超標(biāo)排放污染物行為無(wú)疑又是違法行為。，也讓行政執(zhí)法難以適用；法律條文的表達(dá)過(guò)于原則化，一般只泛泛規(guī)定大方向，并未對(duì)涉及的概念、范圍等加以解釋和限定，也導(dǎo)致在實(shí)踐中難以落實(shí)的境況。

2. 管理體制問(wèn)題

我國(guó)的環(huán)境管理體制是環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)統(tǒng)籌與多部門(mén)分工相結(jié)合，但這種體制存在很多弊端。首先，環(huán)境問(wèn)題的綜合性極強(qiáng)，人為的將整個(gè)環(huán)境問(wèn)題分割成土地、林業(yè)、海洋、水利等一個(gè)個(gè)專門(mén)領(lǐng)域由不同的部門(mén)分工負(fù)責(zé)就是把問(wèn)題割裂看待，不利于整體問(wèn)題的解決。這也是導(dǎo)致實(shí)踐中各部門(mén)多有分工、少有合作，環(huán)境問(wèn)題不能得到有效防治的原因。其次，這種管理體制并未明確統(tǒng)一監(jiān)督管理部門(mén)與分管部門(mén)的關(guān)系，賦予多部門(mén)的行政管理權(quán)限之間存在交叉*例如，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，即環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)是環(huán)境執(zhí)法的主體。然而，《水污染防治法》、《大氣染防治法》和《環(huán)境噪聲污染防治法》等相關(guān)法律對(duì)環(huán)境執(zhí)法主體都作出了相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)并不是惟一的環(huán)境執(zhí)法主體，致使不同部門(mén)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能交叉和重疊。，執(zhí)法主體多且不明確，執(zhí)法權(quán)力分散、責(zé)任不清。部門(mén)之間常常為了一己私利爭(zhēng)權(quán)推責(zé)，甚至在出現(xiàn)環(huán)境事故時(shí)，對(duì)民眾的舉報(bào)擱置放任，相互推諉不負(fù)責(zé)任。最后，環(huán)境保護(hù)部門(mén)隸屬于地方政府的局面也嚴(yán)重影響了執(zhí)法效果。地方政府為了維護(hù)其自身利益，對(duì)于那些帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的地方企業(yè)的污染行為，往往置之不理，甚至干預(yù)、阻撓環(huán)境執(zhí)法，而環(huán)保部門(mén)的人事和財(cái)政權(quán)都掌握在地方政府手中，使執(zhí)法名存實(shí)亡。

3. 執(zhí)法權(quán)限問(wèn)題

我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是由環(huán)保部門(mén)和人民法院共同享有的，其中，環(huán)保部門(mén)只在法律有特別授權(quán)的情況下才享有，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行是常態(tài)。這也就導(dǎo)致了環(huán)保部門(mén)的尷尬境地，環(huán)保部門(mén)沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)使處罰的執(zhí)行力被大大削弱，在違法者拒不履行處罰決定的情況下，環(huán)保部門(mén)不能及時(shí)糾正違法行為，無(wú)權(quán)采取查封、扣押等強(qiáng)制措施，使得環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法力度大打折扣，而且申請(qǐng)法院執(zhí)行的周期過(guò)長(zhǎng)*根據(jù)《行政強(qiáng)制法》關(guān)于非訴行政執(zhí)行的規(guī)定：環(huán)保部門(mén)在作出行政決定送達(dá)相對(duì)人后，行政相對(duì)人有60天的行政復(fù)議期間和3個(gè)月的行政訴訟期間，若60天內(nèi)相對(duì)人不提起行政復(fù)議、3個(gè)月內(nèi)不提起行政訴訟又拒不履行的，環(huán)保部門(mén)可自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院經(jīng)法定審查期間作出是否執(zhí)行裁定，而人民法院的執(zhí)行期限沒(méi)有規(guī)定。，導(dǎo)致環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法效率低下，環(huán)境問(wèn)題也得不到及時(shí)、有效的解決。

(二) 環(huán)境問(wèn)責(zé)——行政執(zhí)法的公益性體現(xiàn)

環(huán)境行政執(zhí)法的效果好壞直接關(guān)系著社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)，一個(gè)良性的環(huán)境行政執(zhí)法狀態(tài)是多方參與、共同負(fù)責(zé)的。環(huán)境問(wèn)題需要行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人和人民群眾共同努力，缺一不可。過(guò)去我們?cè)谔幚憝h(huán)境行政執(zhí)法問(wèn)題上，政府責(zé)任承擔(dān)不足，違法者責(zé)任設(shè)定過(guò)輕，公眾參與權(quán)保護(hù)不力。已修訂的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)此進(jìn)行了改進(jìn)，環(huán)境問(wèn)責(zé)的建立成為維護(hù)社會(huì)公共利益的利器。

首先，此次修改引入了地方政府問(wèn)責(zé)制度。規(guī)定了“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”；規(guī)定了國(guó)家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。各級(jí)政府將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況作為對(duì)政府及相關(guān)負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容；還規(guī)定了各級(jí)政府及其有關(guān)部門(mén)若有所列違法行為，追究直接負(fù)責(zé)的主管人和其他直接負(fù)責(zé)人的責(zé)任。政府責(zé)任的引入能夠有效遏制地方保護(hù)、行政干預(yù)以及行政不作為等現(xiàn)象，切實(shí)提高環(huán)境保護(hù)的重視程度。

其次，加大了對(duì)排污企業(yè)的處罰力度。我國(guó)在立法上一直設(shè)定處罰的上下限，現(xiàn)行法律規(guī)定的罰款額度最高也不超100萬(wàn)。這也就造成了守法成本大大高于違法成本，企業(yè)往往會(huì)選擇違法。此次修訂規(guī)定“企業(yè)事業(yè)單位違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令限期改正，逾期不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰”，同時(shí)還增加規(guī)定了企事業(yè)單位違法排污的行政、刑事責(zé)任。如此規(guī)定就改變了違法者責(zé)任設(shè)定過(guò)輕的現(xiàn)狀，有效遏制企業(yè)排污行為。

最后，此次修正最大的亮點(diǎn)就是專設(shè)“環(huán)境信息公開(kāi)和公眾參與”一章，明確規(guī)定公民享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利；政府應(yīng)當(dāng)公開(kāi)環(huán)境信息、完善公眾參與程序；對(duì)應(yīng)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位在編制時(shí)應(yīng)向公眾說(shuō)明情況，征求意見(jiàn)等。環(huán)境保護(hù)需要公眾的廣泛參與，公眾參與能夠有效避免環(huán)境群體事件，同時(shí)也將政府行為納入公眾監(jiān)督范疇，起到平衡政府權(quán)力和公民權(quán)利，保障社會(huì)公益的作用。

四、我國(guó)環(huán)境司法救濟(jì)的公益性

(一)涉及環(huán)境污染與公益相關(guān)事件的分析

目前我國(guó)的生態(tài)環(huán)境總體呈現(xiàn)惡化趨勢(shì)，特別是近日蘭州水污染事件*2014年4月10日甘肅省蘭州市發(fā)生了自來(lái)水中苯含量超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的事件。4月11日上午，蘭州市環(huán)保局初步認(rèn)定是蘭州石化管道的滲漏，油污流入自流溝，導(dǎo)致水體污染，水中苯含量超標(biāo)。再次引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。近年來(lái)重大環(huán)境污染事件頻發(fā)，嚴(yán)重影響眾多人的環(huán)境利益，公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注度和重視度越來(lái)越高。雖然環(huán)境狀況局部有所改善，但諸多涉及公共利益的環(huán)境相關(guān)事件發(fā)人深省，如對(duì)政府管理能力、環(huán)境群體性事件、限制公民權(quán)利等問(wèn)題的思考 。2004年的四川沱江重大水污染事故案中，政府處理環(huán)境事故的能力遠(yuǎn)不及環(huán)境污染的程度，政府監(jiān)管不力處理不當(dāng)加重?fù)p害，應(yīng)對(duì)公共利益的損失承擔(dān)責(zé)任。2006年廈門(mén)PX項(xiàng)目事件展現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的較量，地方政府與廈門(mén)市民從沖突到合作，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境群體性事件的妥善處理，成為處理環(huán)境群體性事件的典范。2013年9月以來(lái)，北京市人民政府為治理空氣污染新出臺(tái)了兩項(xiàng)政策，其中涉及對(duì)公民個(gè)人權(quán)利的限制，體現(xiàn)了在面對(duì)公共利益時(shí)，個(gè)人利益予以讓步來(lái)保證公眾公共利益的實(shí)現(xiàn)。

隨著法治建設(shè)的推進(jìn)，人們?cè)絹?lái)越傾向通過(guò)法律途徑維護(hù)公共環(huán)境利益，但由于過(guò)去我國(guó)法律并未規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度，使得公益訴訟步履維艱。2012年《民事訴訟法》的修訂終于認(rèn)可了公益訴訟，人們認(rèn)為環(huán)境公益訴訟迎來(lái)了發(fā)展的新起點(diǎn)。但是實(shí)踐中環(huán)境污染事件試圖尋求司法救濟(jì)仍然很難。自新修訂的民訴法實(shí)施以來(lái)，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)先后提起3起環(huán)境公益訴訟，至今無(wú)一立案，最高院沒(méi)有相關(guān)司法解釋成了法院的擋箭牌。雖然環(huán)境公益訴訟有了立法支撐，但在司法實(shí)踐中也進(jìn)不了法院的大門(mén)。表面上環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越得到社會(huì)大眾的關(guān)注，但《中國(guó)社會(huì)輿情與危機(jī)管理報(bào)告(2013)》指出，2012年環(huán)境類輿情事件中已解決事件的比重下降，未解決事件的比例逐年攀升，事件處理“爛尾”情況嚴(yán)重。這不得不引發(fā)我們的反思，我們的公益訴訟如何能夠承擔(dān)起維護(hù)公共利益的責(zé)任。

(二) 環(huán)境公益訴訟

環(huán)境公益訴訟是指自然人、法人、政府組織、非政府非營(yíng)利組織和其他組織認(rèn)為其環(huán)境權(quán)即環(huán)境公益權(quán)受到侵犯時(shí)向法院提起的訴訟,或者說(shuō)是因?yàn)榉杀Ｗo(hù)的公共環(huán)境利益受到侵犯時(shí)向法院提起的訴訟。[4]環(huán)境公益訴訟是對(duì)環(huán)境公共利益的司法救濟(jì)方式，不僅可以解決政府、企業(yè)和個(gè)人對(duì)公共環(huán)境的侵權(quán)問(wèn)題，而且有效的保護(hù)環(huán)境公共利益，維護(hù)不特定多數(shù)人的環(huán)境權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。因此被世界各國(guó)所采納。

1.我國(guó)法律規(guī)定及不足

我國(guó)《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！贝藯l款被認(rèn)為是關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定。已修訂的《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行了響應(yīng)，依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記；專門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟。此次環(huán)保法修改，將“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”明確為“依法在國(guó)務(wù)院民政部門(mén)登記，專門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的全國(guó)性社會(huì)組織”，進(jìn)而擴(kuò)大為“在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記；專門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄的社會(huì)組織”。雖然有所進(jìn)步，但這樣的進(jìn)步并不能彌補(bǔ)其存在的問(wèn)題。

首先，《民事訴訟法》規(guī)定只有法定機(jī)關(guān)和有關(guān)組織享有原告資格，將個(gè)人排除在外欠妥。在公益訴訟案件中，公共利益和私人利益都可能遭受損害，個(gè)人往往是最直接的受害者，然而公民個(gè)人卻沒(méi)有原告資格，不能通過(guò)司法救濟(jì)維護(hù)其合法利益，這對(duì)權(quán)益受損者來(lái)說(shuō)是不公平的，也打擊了公益維權(quán)的積極性。而且，一般來(lái)說(shuō)法定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織并不是直接受害者，作為中間的、間接的代表者，能否準(zhǔn)確有效、盡職盡責(zé)的代表公眾的利益是值得考量的。因此，剝奪公民個(gè)人的原告資格是不合理的，為了防止濫訴可以對(duì)公民的原告資格進(jìn)行限制，但絕不是完全的剝奪。

其次，已生效的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)原告資格的規(guī)定尚有瑕疵。此次修訂明確了符合條件的社會(huì)組織的訴訟主體資格，使得民訴法上的法定機(jī)關(guān)和有關(guān)組織有了部門(mén)法上的具體落實(shí)，也許在一定程度上可以解決實(shí)踐中立案難的問(wèn)題，但這種規(guī)定剝奪了個(gè)人的訴訟主體資格，而且這種單一類型訴訟主體的規(guī)定是極不合理的，公益訴訟的主體資格應(yīng)該是多元的，這樣才能充分表達(dá)社會(huì)公眾的利益需求，做到更好的維護(hù)社會(huì)公共利益。

2. 域外經(jīng)驗(yàn)

(1)美國(guó)公民訴訟制度

現(xiàn)代公益訴訟制度起源于美國(guó)，美國(guó)也是最先在環(huán)保法中建立屬于公益訴訟的公民訴訟制度的國(guó)家。公民訴訟制度是指公民可以依法就企業(yè)違反法定環(huán)境保護(hù)義務(wù)、污染環(huán)境的行為或主管機(jī)關(guān)沒(méi)有履行法定職責(zé)的行為提起訴訟。[5]美國(guó)的公民訴訟不是公民為了維護(hù)其個(gè)人利益而進(jìn)行的，而是為了社會(huì)公共利益針對(duì)企業(yè)和政府行為的訴訟。公民訴訟制度使得公民和公民團(tuán)體可以通過(guò)訴訟為公益尋求司法救濟(jì)，推動(dòng)環(huán)境法律的實(shí)行，監(jiān)督政府環(huán)保職能的履行。其對(duì)我國(guó)立法與實(shí)踐有著重要的借鑒作用。

首先，關(guān)于原告的起訴資格。公益訴訟的關(guān)鍵就在于是否具有原告起訴資格，美國(guó)1970年《清潔空氣法》賦予了任何公民原告的起訴資格，在此后聯(lián)邦法院對(duì)其進(jìn)行了很大程度的限縮解釋，但總體看來(lái)，美國(guó)對(duì)于環(huán)境公益訴訟原告主體資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)較為寬泛，這與我國(guó)對(duì)公益訴訟原告資格的嚴(yán)格限定形成了鮮明的對(duì)比，顯然相對(duì)較寬的資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更有利于對(duì)社會(huì)公共利益的維護(hù)。

其次，按照美國(guó)的公民訴訟制度，公民可以對(duì)政府的非自由裁量行為提起訴訟，無(wú)具體行政行為與抽象行政行為之分。只要政府行為侵犯了公共利益，均可成為公民訴訟的對(duì)象。由此可以看出其對(duì)政府行為的監(jiān)督力度之大，對(duì)社會(huì)公益保護(hù)力度之強(qiáng)。而我國(guó)《行政訴訟法》明確將審查對(duì)象限定為具體行政行為，司法審查的范圍極為有限。僅依靠行政系統(tǒng)的內(nèi)部糾錯(cuò)與自我監(jiān)督是不夠的，應(yīng)該將大部分政府行為納入司法審查的范圍。

(2) 日本環(huán)境公害防止協(xié)議制度

環(huán)境公害防止協(xié)議制度，是指地方政府或居民群體為防治環(huán)境公害而與可能造成環(huán)境污染的企業(yè)基于雙方合意而簽訂的協(xié)議，要求雙方(主要是企業(yè))采取一定的措施預(yù)防污染和公害的發(fā)生，以及一旦發(fā)生公害由義務(wù)人采取措施處理并承擔(dān)責(zé)任的制度。由于簽約的主體不同，此類協(xié)議分為政府主導(dǎo)型和居民主導(dǎo)型，政府主導(dǎo)型協(xié)議的履行發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，適用行政管理程序或者民事訴訟程序；居民主導(dǎo)型協(xié)議的法律性質(zhì)就是民事契約，發(fā)生爭(zhēng)議按合同違約處理。環(huán)境公害防止協(xié)議具有以下功能：(1)增進(jìn)政府、企業(yè)、公民的溝通，共同參與共同負(fù)責(zé)。(2)增強(qiáng)公民參與度，督促企業(yè)承擔(dān)環(huán)保責(zé)任，提高其社會(huì)責(zé)任感。(3)提高行政效率，降低環(huán)保監(jiān)督成本。(4)快速解決環(huán)境糾紛，有效落實(shí)環(huán)保工作。環(huán)境公害防止協(xié)議制度對(duì)于我國(guó)有很好的借鑒作用，由于現(xiàn)階段我國(guó)的公益訴訟制度還不完善，如果建立此類協(xié)議制度，就能很好的彌補(bǔ)公益訴訟的不足。實(shí)踐中公益訴訟判定難、受理難、處理難、執(zhí)行難的問(wèn)題，可以轉(zhuǎn)化為行政管理程序或者民事訴訟程序從而得到有效地解決。

環(huán)境法的生命歷程貫通于立法、行政、司法的全過(guò)程，而靈魂更在于執(zhí)行。今年兩會(huì)李克強(qiáng)總理在答記者問(wèn)中提到：“環(huán)保法的執(zhí)行不是棉花棒，是殺手锏”。我們期待環(huán)保法的有效執(zhí)行，相信實(shí)踐中會(huì)給我們更多的啟發(fā)，來(lái)實(shí)現(xiàn)更大的進(jìn)步。

[1]郭偉.論公共利益觀對(duì)環(huán)境法的指導(dǎo)作用[C].2001.

[2]楊群芳.論環(huán)境法的基本原則之環(huán)境優(yōu)先原則[D].中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)，2009.

[3]林光洙.環(huán)境法與環(huán)境執(zhí)法[M].北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社,2002.

[4]蔡守秋.論環(huán)境公益訴訟的幾個(gè)問(wèn)題[D].昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2009.

[5]李艷芳.美國(guó)的公民訴訟制度及其啟示——關(guān)于建立我國(guó)公益訴訟制度的借鑒性思考[D].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2003.

責(zé)任編輯：馬弋涵

宋爍，男，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

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