高 一 飛

(西南政法大學(xué) 法學(xué)院，重慶 401126)

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最大限度公開(kāi)原則下的檢察機(jī)關(guān)“工作秘密”

高 一 飛

(西南政法大學(xué) 法學(xué)院，重慶 401126)

檢察機(jī)關(guān)工作秘密是指檢察機(jī)關(guān)在檢務(wù)活動(dòng)過(guò)程中形成的除國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以外的不宜向外公開(kāi)的事項(xiàng)。工作秘密的本質(zhì)屬性、檢察機(jī)關(guān)的職能行使以及檢察機(jī)關(guān)工作秘密的現(xiàn)狀需求決定了檢察機(jī)關(guān)工作秘密以檢務(wù)公開(kāi)例外的特有形式存在的必要性。為對(duì)檢察機(jī)關(guān)工作秘密有著更為深入的認(rèn)識(shí)，將其范圍界定為檢察機(jī)關(guān)的“內(nèi)部信息”、“討論信息”以及“執(zhí)法信息”；同時(shí)，為正確處理檢務(wù)“公開(kāi)”與“工作秘密”的關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)還需要堅(jiān)持“公開(kāi)推定原則”、“例外法定原則”、“例外有限原則”以及“例外時(shí)限原則”的利益衡量標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)公開(kāi)與例外的平衡。

檢務(wù)公開(kāi)；最大限度公開(kāi)；工作秘密；范圍界定；確定原則

檢務(wù)公開(kāi)是公眾知情權(quán)與政府信息公開(kāi)義務(wù)的要求。檢務(wù)公開(kāi)應(yīng)進(jìn)行最大限度的公開(kāi)，這不僅包括公開(kāi)信息的范圍，也包括可能提出公開(kāi)要求的個(gè)人。公眾有權(quán)“知道他們的政府在忙些什么”*See United States Dept of Justice v Reporters Committee for Freedom of Press (1989).這一精神為許多國(guó)際公約所肯定。國(guó)際非政府組織“第19條組織”*“第19條組織”是一個(gè)致力于保護(hù)盒提高表達(dá)自由水平的民間國(guó)際組織，該組織因其主張符合《世界人權(quán)宣言》第19條“為表達(dá)自由”而得名。在《公眾的知情權(quán)：信息自由立法的原則》中提出了一套原則，確立了信息權(quán)立法的最佳實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，其中第一條原則就是“最大限度公開(kāi)”。該原則要求：

“信息自由權(quán)立法必須以最大限度公開(kāi)原則為指導(dǎo)。正如前文所示，最大限度公開(kāi)原則也許直接出自對(duì)信息權(quán)的基本保障。這一原則概括了信息權(quán)的核心意義。在眾多的國(guó)家法中，這一觀點(diǎn)都被明確地陳述為一個(gè)目標(biāo)。最大限度公開(kāi)原則意味著信息權(quán)的范疇必須廣泛，既關(guān)系到相關(guān)信息和機(jī)構(gòu)的范圍和種類，也關(guān)系到可能提出維權(quán)要求的個(gè)人。”[1](P41)

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)作為政府信息公開(kāi)的主體，理應(yīng)在進(jìn)行檢務(wù)公開(kāi)的過(guò)程中堅(jiān)持最大限度公開(kāi)原則，堅(jiān)持“公開(kāi)是原則、不公開(kāi)是例外”，對(duì)執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、辦案過(guò)程、執(zhí)法結(jié)果等都要向社會(huì)公開(kāi)，不斷拓展公開(kāi)的范圍?！盵2]2013年12月10日，最高人民檢察院在對(duì)外公布的《2014—2018年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)中提出：“深入推進(jìn)基層人民檢察院檢務(wù)公開(kāi)工作，細(xì)化執(zhí)法辦案公開(kāi)的范圍、對(duì)象、時(shí)機(jī)、方式和要求，健全主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)制度。除法律規(guī)定需要保密的以外，執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、辦案過(guò)程和檢察機(jī)關(guān)終結(jié)性法律文件一律向社會(huì)公開(kāi)?！边@為檢務(wù)公開(kāi)工作的深入發(fā)展提供了明確的指導(dǎo)方向，明確要求在檢務(wù)公開(kāi)的過(guò)程中堅(jiān)持最大限度公開(kāi)原則。

早在2006年6月26日，最高人民檢察院就注意到了檢務(wù)公開(kāi)與“工作秘密的關(guān)系”，在《關(guān)于進(jìn)一步深化人民檢察院“檢務(wù)公開(kāi)”的意見(jiàn)》中提出：

妥善處理公開(kāi)與保密的關(guān)系。在全面推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)“檢務(wù)公開(kāi)”工作的同時(shí)，要正確處理好“檢務(wù)公開(kāi)”和檢察保密工作的關(guān)系。除了依法應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的內(nèi)容外，在檢察工作中，有關(guān)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私、未成年人案件、檢察委員會(huì)討論的內(nèi)部情況等，不得對(duì)外公開(kāi)。檢察工作中的保密事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》和檢察機(jī)關(guān)保密工作的有關(guān)文件規(guī)定執(zhí)行。

可見(jiàn)，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在堅(jiān)持最大限度公開(kāi)的同時(shí)，對(duì)在檢務(wù)公開(kāi)過(guò)程中涉及的“國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私、未成年人案件、檢委會(huì)討論的內(nèi)部案件以及檢察工作秘密”等情形不予以公開(kāi)。然而，從這些例外情形的具體范圍來(lái)看，對(duì)于國(guó)家秘密、個(gè)人隱私、未成年人利益都有現(xiàn)行的法律法規(guī)作出專門(mén)規(guī)定，而所涉及的檢察機(jī)關(guān)“工作秘密”的范圍和界定卻只能體現(xiàn)在最高人民檢察院于2005年自行制定的《人民檢察院辦案工作中的保密規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)以及《關(guān)于確定檢察機(jī)關(guān)工作秘密的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)等內(nèi)部規(guī)定之中。同為檢務(wù)公開(kāi)例外情形的檢察機(jī)關(guān)工作秘密為何要以較低位階的“規(guī)定”體現(xiàn)，這種由內(nèi)部機(jī)關(guān)制定的“例外情形”是否會(huì)為本機(jī)關(guān)提供尋租信息規(guī)避的空間？中國(guó)是個(gè)保密文化比較悠久的國(guó)家，保密對(duì)中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、科技和文化發(fā)展都有著重大影響。時(shí)值檢察機(jī)關(guān)大力推進(jìn)檢務(wù)公開(kāi)之際，在最大限度公開(kāi)原則的前提下，研究檢察機(jī)關(guān)工作秘密的適當(dāng)性并對(duì)檢察機(jī)關(guān)工作秘密作出統(tǒng)一界定也將成為檢務(wù)公開(kāi)能否順利進(jìn)行的決定性因素，需要在此作出專門(mén)討論。

一、檢察機(jī)關(guān)“工作秘密”存在的必要性

檢察機(jī)關(guān)工作秘密作為檢務(wù)公開(kāi)的例外情形之一，理應(yīng)在檢務(wù)公開(kāi)的例外情形中作出專門(mén)規(guī)定，這是工作秘密的特征以及檢察機(jī)關(guān)行使職能的必然要求，也是檢察機(jī)關(guān)工作秘密制度發(fā)展的迫切需要。

(一)“工作秘密”本質(zhì)屬性的必然要求

“工作秘密”作為一種統(tǒng)稱的概念，在我國(guó)公務(wù)員法、法官法、檢察官法、警察法等法律中都有所涉及。*如《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第12條規(guī)定了公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行“保守國(guó)家秘密和工作秘密”的義務(wù)；《中華人民共和國(guó)法官法》第3章第7條規(guī)定了法官應(yīng)當(dāng)履行保守國(guó)家秘密和審判工作秘密等8種行為；《中華人民共和國(guó)檢察官法》第3章第8條規(guī)定了檢察官應(yīng)當(dāng)履行“保守國(guó)家秘密和檢察官工作秘密”等6項(xiàng)義務(wù)；《中華人民共和國(guó)警察法》第22條規(guī)定了民警察不得有“泄露國(guó)際秘密、警務(wù)工作秘密”等12種行為。對(duì)此，根據(jù)其所涉及的機(jī)關(guān)不同可以將工作秘密劃分為行政工作秘密、審判工作秘密、檢察工作秘密以及警務(wù)工作秘密。對(duì)于行政工作秘密，廣州市政府在2001年頒布的《廣州市保守工作秘密規(guī)定》第2條對(duì)行政機(jī)關(guān)的工作秘密做出這樣的解釋：“工作秘密是指在各級(jí)政府及其行政管理部門(mén)的公務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部管理中，不屬于國(guó)家秘密而又不宜對(duì)外公開(kāi)的，依照規(guī)定程序確定并在一定時(shí)間內(nèi)只限于一定范圍人員知悉的工作事項(xiàng)。”

檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)的執(zhí)法機(jī)關(guān)，其對(duì)工作秘密的界定也與行政機(jī)關(guān)存在一定的共通之處，2005年10月，最高人民檢察院第十屆第二十四次會(huì)議討論通過(guò)的《意見(jiàn)》對(duì)檢察機(jī)關(guān)的工作秘密作出了明確的規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)工作秘密系指各級(jí)人民檢察院在工作中形成的國(guó)家秘密以外的，尚未公開(kāi)和不宜公開(kāi)的，一旦泄露會(huì)給工作帶來(lái)?yè)p害的事項(xiàng)?？梢?jiàn)，工作秘密是指國(guó)家機(jī)關(guān)在執(zhí)行公務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生的一旦公開(kāi)可能影響公務(wù)活動(dòng)順利進(jìn)行的信息，各機(jī)關(guān)自身屬性和行使職能的不同決定了其所涉及的工作秘密也各有差異，但工作秘密作為一項(xiàng)專門(mén)的例外，理應(yīng)具有其存在的必要性。

(二)檢察機(jī)關(guān)職能行使的特定需要

除工作秘密的本質(zhì)特征之外，檢察機(jī)關(guān)行使職能的特定要求也決定了檢察機(jī)關(guān)工作秘密應(yīng)當(dāng)在檢務(wù)公開(kāi)的例外中作出專門(mén)規(guī)定。就當(dāng)前對(duì)工作秘密規(guī)定的主流觀點(diǎn)來(lái)看，大多數(shù)學(xué)者建議將“工作秘密”這一法律術(shù)語(yǔ)取消，將工作秘密中確需保護(hù)的有關(guān)敏感信息納入未來(lái)信息公開(kāi)法免于公開(kāi)的范圍之中，從而為其預(yù)留一定的空間。[3](P64)將工作秘密納入信息公開(kāi)法免于公開(kāi)的范圍雖然符合我國(guó)政府信息公開(kāi)的現(xiàn)實(shí)需要和現(xiàn)代社會(huì)建設(shè)法治政府的理念，但是各機(jī)關(guān)行使職能的不同決定了工作秘密的復(fù)雜性和各部門(mén)工作秘密的特殊性，也決定了對(duì)工作秘密內(nèi)容在信息公開(kāi)法中作出“一般”和“具體”規(guī)定的必要性。

就檢察機(jī)關(guān)工作秘密而言，檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)的國(guó)家機(jī)關(guān)，其自身職能的行使主要包括兩個(gè)方面：一方面，檢察機(jī)關(guān)與人民政府是同屬于人民代表大會(huì)產(chǎn)生、并對(duì)其負(fù)責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)在其行使職能的過(guò)程中或多或少的體現(xiàn)出了一定的行政化色彩(如檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理職能)，檢察機(jī)關(guān)的行政屬性是毋庸置疑的。[4](P32～38)另一方面，檢察機(jī)關(guān)作為刑事訴訟活動(dòng)的參與者，承擔(dān)著追訴犯罪、維護(hù)司法公正的職責(zé)，這又決定了檢察機(jī)關(guān)還具有其本身所固有的司法監(jiān)督屬性。檢察機(jī)關(guān)行使職能的不同決定了檢察機(jī)關(guān)工作秘密既有其他機(jī)關(guān)的共同屬性，也具有其自身的特殊性，如果只是在信息公開(kāi)法中以上述簡(jiǎn)單、抽象的形式規(guī)定有關(guān)工作秘密的內(nèi)容反而又為各機(jī)關(guān)尋租信息公開(kāi)規(guī)避的空間提供了便利條件。

可見(jiàn)，無(wú)論是否取消“工作秘密”這一法律術(shù)語(yǔ)，都不影響檢察機(jī)關(guān)甚至各機(jī)關(guān)工作秘密這一實(shí)質(zhì)內(nèi)容在公開(kāi)例外中的現(xiàn)實(shí)存在，與其在未來(lái)制定信息公開(kāi)法的內(nèi)容中將其“隱藏”，倒不如以更加明確的方式加以規(guī)范。

(三)檢察機(jī)關(guān)“工作秘密”制度的現(xiàn)狀需求

如前所述，“工作秘密”是一種統(tǒng)稱的概念，其所涉及的主體和行使職能的不同決定了各部門(mén)對(duì)“工作秘密”的范圍和界定存在種種差異。[5](P20)就檢察機(jī)關(guān)“工作秘密”而言，《規(guī)定》和《意見(jiàn)》對(duì)檢察機(jī)關(guān)的概念和范圍做出了較為詳細(xì)的規(guī)定，在某種程度上能為各級(jí)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定檢察機(jī)關(guān)“工作秘密”提供統(tǒng)一規(guī)范的適用標(biāo)準(zhǔn)，與其他部門(mén)相比，《規(guī)定》和《意見(jiàn)》的制定體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)對(duì)工作秘密和檢察信息公開(kāi)的保護(hù)和重視。然而，從兩項(xiàng)規(guī)定的內(nèi)容來(lái)看，兩項(xiàng)規(guī)定僅僅是以保密說(shuō)保密，對(duì)這些工作秘密的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)如何解密，解密的途徑和方法是什么，解密后造成的后果以及相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任則未作出規(guī)定。不僅如此，其在涉及工作秘密的認(rèn)定上以“不宜公開(kāi)”和“尚未公開(kāi)”為具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，然而，對(duì)何為“不宜公開(kāi)”，何為“尚未公開(kāi)”，以及對(duì)這兩種標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)有何具體要求則沒(méi)有進(jìn)行下一步的說(shuō)明。

可見(jiàn)，《規(guī)定》和《意見(jiàn)》是從信息安全和信息保密的角度來(lái)考慮的。制度對(duì)人的行為習(xí)慣有著決定性的影響，反過(guò)來(lái)又成為制約制度變遷的力量。如果只是以保密的角度來(lái)看待信息公開(kāi)，就會(huì)造成在信息公開(kāi)中“不公開(kāi)為原則，公開(kāi)為例外”思想的盛行。據(jù)江蘇省保密行政部門(mén)的調(diào)查，在我國(guó)黨政機(jī)關(guān)所產(chǎn)生的國(guó)家秘密文件極少，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的文件為數(shù)不多，而工作秘密等內(nèi)部文件卻大量存在，占到文件總數(shù)的70%以上。[5](P18)如此多的“工作秘密”必然要在制度規(guī)定上加以規(guī)范，否則將會(huì)成為阻礙檢務(wù)公開(kāi)深入發(fā)展的“沉重包袱”，也會(huì)成為檢察機(jī)關(guān)逃避信息公開(kāi)的“口袋”，這既不利于公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，也有違檢務(wù)公開(kāi)的“最大限度公開(kāi)原則”。

二、檢察機(jī)關(guān)“工作秘密”的類型劃分與界定

就我國(guó)檢察機(jī)關(guān)“工作秘密”的范圍而言，由于我國(guó)沒(méi)有一部統(tǒng)一的“信息公開(kāi)法”，僅有的一部《政府信息公開(kāi)條例》也只是對(duì)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密以及個(gè)人隱私的事項(xiàng)作出規(guī)定，沒(méi)有工作秘密的內(nèi)容，且不適用于檢察機(jī)關(guān)，大多數(shù)對(duì)“工作秘密”的具體規(guī)定只能體現(xiàn)在最高檢頒布的《規(guī)定》和《意見(jiàn)》中。從兩項(xiàng)規(guī)定的內(nèi)容來(lái)看，其對(duì)檢察機(jī)關(guān)工作秘密作出了較為詳細(xì)的界定。從《規(guī)定》對(duì)檢察機(jī)關(guān)工作秘密確定的范圍來(lái)看，對(duì)檢察機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中所涉工作秘密的范圍界定為：受理舉報(bào)、控告申訴和初查工作中的保密規(guī)定，立案?jìng)刹楣ぷ髦械谋Ｃ芤?guī)定以及審查批捕、審查起訴工作中的保密規(guī)定三個(gè)方面的刑事執(zhí)法信息。然而，從《意見(jiàn)》對(duì)檢察機(jī)關(guān)工作秘密的范圍的規(guī)定來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)工作的秘密的范圍不僅包括《規(guī)定》所包含的刑事執(zhí)法信息內(nèi)容，*《意見(jiàn)》對(duì)檢察機(jī)關(guān)工作秘密的范圍規(guī)定了9個(gè)選項(xiàng)，依次為：(一)在一定時(shí)間內(nèi)不宜公開(kāi)的事件和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)；(二)在一定時(shí)間內(nèi)不宜公開(kāi)案件的法律文書(shū)；(三)未立案?jìng)刹榈挠嘘P(guān)舉報(bào)材料及舉報(bào)人情況；(四)正在復(fù)查的刑事申訴案件有關(guān)材料的處理意見(jiàn)；(五)已解除國(guó)家秘密但在一定時(shí)間內(nèi)不宜公開(kāi)的案件材料；(六)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部討論與研究分析案件的情況及對(duì)策；(七)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部文件、材料；(八)尚未公開(kāi)的檢察機(jī)關(guān)人事安排和職務(wù)任免事項(xiàng)；(九)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部事項(xiàng)。還包括檢察機(jī)關(guān)的一些“內(nèi)部事項(xiàng)信息”。

從各國(guó)信息公開(kāi)法的現(xiàn)有規(guī)定來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家并沒(méi)有“工作秘密”這一專門(mén)例外的法律術(shù)語(yǔ)。然而，盡管“工作秘密”屬于我國(guó)信息公開(kāi)例外的專有概念，但是前述檢察機(jī)關(guān)在《意見(jiàn)》和《規(guī)定》中所規(guī)定的“工作秘密”的內(nèi)容，各國(guó)都不可避免的遇到，并在其“信息公開(kāi)法”及相關(guān)法律中對(duì)涉及工作秘密的內(nèi)容做出了專門(mén)規(guī)定。如，日本《信息公開(kāi)法》第5條列舉了豁免公開(kāi)的信息，其中就包括“有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和地方政府正在審議、研究、協(xié)商中的信息。”[6](P59)澳大利亞《信息公開(kāi)法》第36條規(guī)定：如果申請(qǐng)公開(kāi)的事項(xiàng)性質(zhì)上屬于在行政機(jī)關(guān)考慮過(guò)程中獲得或記錄下來(lái)的主張、建議、討論，或是行政機(jī)關(guān)考慮而準(zhǔn)備的意見(jiàn)、建議、咨詢，并且公開(kāi)該文件將有違公共利益，則該文件屬于免除公開(kāi)的范圍；并在第37條規(guī)定了保護(hù)政府機(jī)關(guān)對(duì)違法行為進(jìn)行調(diào)查、偵查和裁判活動(dòng)，以使其免受無(wú)理的公開(kāi)要求的損害。它既適用于披露可能會(huì)不影響對(duì)特定案件的調(diào)查，也適用于披露可能會(huì)阻礙對(duì)阻止、偵查、調(diào)查違法行為或保護(hù)公共安全的“一般性”法律方法、秩序的維護(hù)或執(zhí)行造成的損害。[7](P127)俄羅斯《信息自由法》第4條的規(guī)定，行政機(jī)構(gòu)決策過(guò)程應(yīng)得到保護(hù)。過(guò)早公開(kāi)會(huì)危害決策成功或者行政機(jī)構(gòu)將要采取的措施，包括決策草案、直接準(zhǔn)備工作和決定的信息。但上述規(guī)定不包括服務(wù)于直接決策過(guò)程中一般的舉證結(jié)果、鑒定或者第三者的表態(tài)。

可見(jiàn)，對(duì)我國(guó)所謂的“工作秘密”的內(nèi)容在各國(guó)信息公開(kāi)法中確實(shí)存在，只是在表現(xiàn)形式和稱謂上有所不同，“工作秘密”是對(duì)公開(kāi)可能影響本機(jī)關(guān)順利行使職能的信息的統(tǒng)稱。對(duì)此，有學(xué)者根據(jù)各國(guó)信息公開(kāi)例外的范圍，提出了三類例外信息：(1)公共利益例外信息，主要是涉及國(guó)家安全、國(guó)防、外交等重大國(guó)家與社會(huì)利益的信息；(2)行政特權(quán)例外信息，包括機(jī)關(guān)內(nèi)部人事規(guī)則、內(nèi)部聯(lián)系、執(zhí)法文件等；(3)私人利益例外信息，包括個(gè)人隱私、商業(yè)秘密等。[8](P148～160)從上述分類的內(nèi)容和性質(zhì)來(lái)看，我國(guó)所稱的“工作秘密”實(shí)質(zhì)上就是各國(guó)所謂的“行政特權(quán)例外信息”。雖然這一分類較好的涵蓋了世界各國(guó)信息公開(kāi)立法的相關(guān)規(guī)定，但問(wèn)題在于，規(guī)定工作秘密的人事規(guī)則、內(nèi)部聯(lián)系以及執(zhí)法文件等多為不確定法律概念，如從寬解釋就很可能掏空資訊公開(kāi)之立法原意。[9](P20)顯然，如何通過(guò)精細(xì)的制度設(shè)計(jì)，保證檢察機(jī)關(guān)工作秘密的例外不成為檢察機(jī)關(guān)規(guī)避信息的借口，實(shí)為解決檢察機(jī)關(guān)工作秘密范圍的重要一環(huán)，需要學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。[10](P185)對(duì)此，我們借鑒在此方面規(guī)定較為完善，走在世界信息公開(kāi)法前列的美國(guó)信息公開(kāi)例外條款，歸納出檢察機(jī)關(guān)工作秘密的類型，并對(duì)哪些應(yīng)當(dāng)屬于工作秘密的情形作出具體界定。

美國(guó)在信息公開(kāi)法中，除對(duì)國(guó)家秘密、商業(yè)秘密以及個(gè)人隱私作出專門(mén)規(guī)定之外，還對(duì)內(nèi)部信息、特別法規(guī)、討論性信息、執(zhí)法信息、金融監(jiān)管信息以及地理信息等作出專門(mén)的例外規(guī)定。由于美國(guó)《信息自由法》適用于聯(lián)邦政府行政部門(mén)所擁有的文件，檢察署屬于美國(guó)聯(lián)邦司法的一個(gè)部門(mén)，應(yīng)當(dāng)遵循《信息自由法》的規(guī)定，因此，對(duì)行政部門(mén)所做例外的規(guī)定當(dāng)然適用于檢察機(jī)關(guān)。[11](P85)通過(guò)與我國(guó)最高檢頒布的《意見(jiàn)》和《規(guī)定》可以看出，屬于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)“工作秘密”的事項(xiàng)在美國(guó)信息公開(kāi)法中也作出了明確規(guī)定。工作秘密絕不是某一類信息的完全不公開(kāi)，而是基于對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作利益的維護(hù)實(shí)施的對(duì)某項(xiàng)具體公開(kāi)內(nèi)容的“限制性規(guī)定”。為方便下文對(duì)檢察機(jī)關(guān)工作秘密作出更加具體的闡述，對(duì)上述內(nèi)容涉及的檢察機(jī)關(guān)“工作秘密”相同或者類似的事項(xiàng)可以歸納為：“檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部信息”、“檢察機(jī)關(guān)討論信息”以及“檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法信息”三個(gè)部分。

(一)檢察機(jī)關(guān)的“內(nèi)部信息”

自1966 年美國(guó)信息公開(kāi)法頒布之后，美國(guó)參議院和眾議院對(duì)例外2(內(nèi)部信息)的范圍界定就不一致。參議院報(bào)告中對(duì)這類信息免除的范圍界定較為狹窄:“例外2 只是關(guān)于機(jī)構(gòu)內(nèi)部的人事規(guī)則和業(yè)務(wù)。例如停車(chē)設(shè)施的使用、午餐時(shí)間、病假辦法等等。”眾議院的報(bào)告給了一個(gè)更寬泛的解釋，包括“政府調(diào)查人員的程序手冊(cè)、操作規(guī)則、指南”，并舉例說(shuō)明機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)被要求公開(kāi)包括審計(jì)和調(diào)查程序標(biāo)準(zhǔn)或者指南的職員手冊(cè)和說(shuō)明，這些文件的公開(kāi)會(huì)妨礙政府的有效運(yùn)行。

從美國(guó)法院針對(duì)例外2的判例發(fā)展來(lái)看，對(duì)于該條文的理解經(jīng)歷了從狹窄向?qū)挿?，再回歸狹窄的過(guò)程。[12](P3)從1967年空軍訴羅斯案*Department of the Air Force v. Rose, 425 U.S. 352 (1976).到1981年克羅克訴美國(guó)煙草、酒精和槍支管理局案*Crooker v. AFT, 670 F.2d 1051，1073 (D.C. Cir.1981).，法院將例外2的范圍由原來(lái)的“機(jī)關(guān)人事記錄或者一般內(nèi)部事務(wù)”擴(kuò)展到“包括內(nèi)部規(guī)則、程序、指導(dǎo)等內(nèi)部信息，而不只限于人事事務(wù)”。對(duì)此，法院對(duì)內(nèi)部事項(xiàng)的界定采取三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，在具體個(gè)案中探討以下三個(gè)問(wèn)題：有關(guān)記錄是否和內(nèi)部活動(dòng)或者人事有關(guān)？是否涉及“不具備公共利益的行政瑣事”？其披露是否或損害合法公共利益？只有在這三個(gè)問(wèn)題回答是否定的情況下，法院才會(huì)要求行政機(jī)關(guān)披露內(nèi)部信息。[13](P25)然而，直到2011年最高法院在米爾納訴海軍部案件*Milner v. Department of Navy, 131 S.Ct.1259，U.S.Mar.7, 2011, Kagan, J.之后，對(duì)內(nèi)部信息的界定又重新回到“與人事規(guī)則和業(yè)務(wù)有關(guān)的內(nèi)部信息”。因此，美國(guó)當(dāng)前對(duì)內(nèi)部信息的界定只包括“與人事規(guī)則和業(yè)務(wù)有關(guān)的內(nèi)部信息”，即參議院報(bào)告中的“關(guān)于停車(chē)設(shè)備的使用或者午餐時(shí)間管理、病假辦法等等”，對(duì)該信息的界定標(biāo)準(zhǔn)為“無(wú)關(guān)緊要的機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)，需要符合明顯屬于機(jī)關(guān)內(nèi)部的，并且信息無(wú)關(guān)緊要，不存在公共利益兩個(gè)特征”。[12](P4)可見(jiàn)，對(duì)美國(guó)當(dāng)前內(nèi)部事項(xiàng)保密的主要目的可以理解為：該種信息的公開(kāi)對(duì)社會(huì)沒(méi)有使用價(jià)值(不存在公共利益)，對(duì)該信息不予以公開(kāi)可以減輕檢察機(jī)關(guān)工作人員的負(fù)擔(dān)，將其主要精力集中于具體的辦理案件的過(guò)程中去，有利于檢察工作的順利進(jìn)行。

從我國(guó)檢察機(jī)關(guān)頒布的《意見(jiàn)》來(lái)看，“尚未公開(kāi)的檢察機(jī)關(guān)人事安排和職務(wù)任免事項(xiàng)”以及“檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部事項(xiàng)”屬于不予公開(kāi)的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部事項(xiàng)的內(nèi)容。然而，從規(guī)定的內(nèi)容來(lái)看，“檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部事項(xiàng)”屬于一種不確定的概念。如果依照上述美國(guó)眾議院的對(duì)“內(nèi)部事項(xiàng)”的寬泛解釋，可以將檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部事項(xiàng)理解為：“檢察機(jī)關(guān)的程序手冊(cè)、操作規(guī)則、業(yè)務(wù)指南、程序指導(dǎo)等內(nèi)部信息”，當(dāng)然，此時(shí)對(duì)該項(xiàng)內(nèi)容的保密并不是因?yàn)槠洳痪哂惺褂脙r(jià)值，而是公眾對(duì)這些機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)具有公共利益，原則上本應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，但是公開(kāi)會(huì)構(gòu)成對(duì)檢察機(jī)關(guān)合法管理的欺詐，使那些試圖違法或者逃避調(diào)查的人獲益，所以才不公開(kāi)。檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)的執(zhí)法機(jī)關(guān)，承擔(dān)著一定的偵查犯罪的職能，基于打擊和預(yù)防犯罪的需要，對(duì)其相關(guān)的“內(nèi)部事項(xiàng)”進(jìn)行一定程度的保密實(shí)屬必要。而且，美國(guó)最高法院在2011年的米爾納訴海軍部案件中否定對(duì)該項(xiàng)信息保密的主要原因在于例外2中并沒(méi)有對(duì)“內(nèi)部事項(xiàng)”等信息的規(guī)定，而并不是將涉及該項(xiàng)內(nèi)容的信息徹底放開(kāi)，不進(jìn)行保密。

不僅如此，美國(guó)最高法院也承認(rèn)現(xiàn)有的信息公開(kāi)法中規(guī)定的免除公開(kāi)的例外條款并不能全面保護(hù)那些公開(kāi)顯然具有明顯危害的敏感信息，對(duì)此，最高法院一方面說(shuō)應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)會(huì)立法免除公開(kāi)，而非法院決定不予公開(kāi)。另一方面，最高法院并未無(wú)視機(jī)關(guān)保護(hù)敏感信息的現(xiàn)實(shí)需要，而是提出政府有其他方法防護(hù)國(guó)家秘密信息和其他敏感資料，信息公開(kāi)法規(guī)定的例外1、3、6、7 都可以為拒絕公開(kāi)原本屬于例外2 的敏感信息提供正當(dāng)性。[12](P4)

由此可見(jiàn)，如果對(duì)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)頒布《意見(jiàn)》中的“內(nèi)部信息”也做出同樣的文義解釋，那么我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的工作秘密的內(nèi)部事項(xiàng)則應(yīng)當(dāng)包括“尚未公開(kāi)的檢察機(jī)關(guān)人事安排和職務(wù)任免事項(xiàng)”以及“檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)則、程序、指導(dǎo)等內(nèi)部信息”兩項(xiàng)內(nèi)容。第一項(xiàng)內(nèi)容需要需要滿足的條件為：該項(xiàng)信息必須是無(wú)關(guān)緊要的機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)，需要符合明顯屬于機(jī)關(guān)內(nèi)部的，并且信息無(wú)關(guān)緊要，不存在公共利益兩個(gè)特征。第二項(xiàng)內(nèi)容需要滿足的條件為：公開(kāi)會(huì)構(gòu)成對(duì)機(jī)關(guān)合法管理的欺詐，使那些試圖違法或者逃避調(diào)查的人獲益。如此，符合上述兩種條件的信息才構(gòu)成屬于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)工作秘密內(nèi)容的內(nèi)部信息。

(二)檢察機(jī)關(guān)的“討論信息”

在美國(guó)的司法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部和機(jī)關(guān)之間的備忘錄在訴訟法上主要受到三種特權(quán)保護(hù)：行政特權(quán)，律師工作文件的特權(quán)以及律師和委托人之間信息交流的特權(quán)。[14](P982)其中行政特權(quán)中討論程序的特權(quán)，即政府在規(guī)章或決定形成之前反映內(nèi)部的討論過(guò)程，特別是各種意見(jiàn)、觀點(diǎn)、建議、方案的文件就是我們通常所謂的過(guò)程性信息，美國(guó)稱之為“討論過(guò)程中信息的特權(quán)”或“討論過(guò)程中信息的豁免”。[7](P120)美國(guó)之所以將此類信息規(guī)定為豁免公開(kāi)主要是基于以下兩方面的考慮：一是由于此類信息大都不成熟，還需要經(jīng)過(guò)反復(fù)的論證、審議，如果就此公開(kāi)可能會(huì)影響公務(wù)人員自由坦誠(chéng)的意見(jiàn)表達(dá)，也可能對(duì)決策最后的形成帶來(lái)負(fù)面影響。另一方面則考慮此類信息含有的不確定因素，如果貿(mào)然公布可能會(huì)帶來(lái)不可預(yù)知的影響或損失，而且一旦信息的內(nèi)容有變還可能造成混亂，使公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)失去信賴。[15](P62)可見(jiàn)，美國(guó)設(shè)置這一例外的目的，“是為了避免在行政決定過(guò)程中較早地披露信息而影響政府機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，從而保障政府機(jī)關(guān)內(nèi)制定政策和規(guī)章的一個(gè)創(chuàng)造性的坦誠(chéng)機(jī)制的合理運(yùn)作”。[16](P38)

為對(duì)討論性信息做出更精確的規(guī)定和限制，美國(guó)最高法院同時(shí)規(guī)定行政機(jī)關(guān)必須證明對(duì)不予以公開(kāi)的討論性信息同時(shí)具有“在決定之前”和“屬于討論性”兩個(gè)條件。決定前的文件是在機(jī)關(guān)決策制定程序中產(chǎn)生的部分，既可以是機(jī)關(guān)決策者自己準(zhǔn)備的作為其考慮和決定程序的部分，也包括機(jī)關(guān)內(nèi)流通的文件，還可能是從無(wú)最終決定權(quán)限的機(jī)關(guān)向具有最終決定權(quán)限的機(jī)關(guān)提交的建議。具有討論性決定了作為工作秘密的討論性信息只適用于文件的意見(jiàn)和建議部分，而不適用于事實(shí)部分，因?yàn)槭聦?shí)性的公開(kāi)通常不會(huì)威脅機(jī)關(guān)間或者機(jī)關(guān)內(nèi)部坦誠(chéng)和自由的討論。[12](P13)

可見(jiàn)，討論信息是檢察機(jī)關(guān)在檢務(wù)工作過(guò)程中所形成的具有主觀建議性的過(guò)程性信息。與下述將要討論的“執(zhí)法信息”不同的是，“討論信息”雖然也是在檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)程中形成的，但是前者側(cè)重的是一種意見(jiàn)性的討論過(guò)程，指檢察機(jī)關(guān)在作出某項(xiàng)決定之前反映內(nèi)部討論過(guò)程、特別是各種意見(jiàn)和想法的信息，如審委會(huì)討論意見(jiàn)、初步方案等。而執(zhí)法信息主要是指人民檢察院的刑事調(diào)查信息，這些信息從某種程度來(lái)講是客觀存在的，需要人民檢察院運(yùn)用一定的技術(shù)手段進(jìn)行收集和調(diào)查，只是基于對(duì)執(zhí)法目的的保護(hù)，當(dāng)公開(kāi)會(huì)造成對(duì)檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作帶來(lái)?yè)p害時(shí)才不予公開(kāi)。二者不予公開(kāi)適用的理由不盡相同，有必要分別作出規(guī)定。人民檢察院《意見(jiàn)》中規(guī)定的正在復(fù)查的刑事申訴案件有關(guān)材料的處理意見(jiàn)(第一條第(四)項(xiàng))，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部討論與研究分析案件情況及對(duì)策(第一條第(六)項(xiàng))以及檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部文件、材料(第一條第(七)項(xiàng))屬于這里所述的“討論信息”。

但是，與前述“內(nèi)部信息”相同，《意見(jiàn)》在規(guī)定討論性信息的同時(shí)依然存在著“檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部文件、材料”等不確定概念，對(duì)這些內(nèi)容的界定依然是“尚未公開(kāi)”、“不宜公開(kāi)”以及“一旦泄露會(huì)給工作帶來(lái)?yè)p害的事項(xiàng)”的概括性標(biāo)準(zhǔn)。因此，有必要針對(duì)內(nèi)部信息做出專門(mén)的限制性解釋，即并不是所有的內(nèi)部文件和材料都屬于內(nèi)部信息。從內(nèi)部信息規(guī)定的目的來(lái)看，有學(xué)者認(rèn)為依照對(duì)過(guò)程性信息(內(nèi)部信息)的文義解釋，其目的在于保證所公開(kāi)的政府信息具有使用價(jià)值；“處于研究、討論或者審查過(guò)程中的過(guò)程性信息”的根本特征并不是“過(guò)程性”，而是對(duì)生產(chǎn)、生活和科研沒(méi)有使用價(jià)值。[17](P47)然而，如果從檢察機(jī)關(guān)信息公開(kāi)的角度來(lái)看，這種觀點(diǎn)并不全面，從某些方面來(lái)說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)所做過(guò)程性信息對(duì)相關(guān)當(dāng)事人以及社會(huì)大眾是具有使用價(jià)值的，如當(dāng)事人對(duì)檢察機(jī)關(guān)所作決定的質(zhì)疑就是基于對(duì)所做決定的過(guò)程性信息的獲取和期待?？梢?jiàn)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)過(guò)程性信息之所以不公開(kāi)主要是為了維持檢察機(jī)關(guān)所作決定的完整性并保證檢察機(jī)關(guān)之間，檢察人員之間甚至所聘請(qǐng)專家意見(jiàn)的坦誠(chéng)、開(kāi)放的交流。

綜上，上述“檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部文件、材料”應(yīng)當(dāng)是檢察機(jī)關(guān)在在決策過(guò)程中形成的相關(guān)咨詢意見(jiàn)、建議、討論以及指導(dǎo)性文件和材料，而且，對(duì)上述內(nèi)容的不公開(kāi)還必須符合“維持檢察機(jī)關(guān)所作決定的完整性并保證檢察機(jī)關(guān)之間，檢察人員之間甚至所聘請(qǐng)專家意見(jiàn)的坦誠(chéng)、開(kāi)放的交流”的標(biāo)準(zhǔn)要求。如此，《意見(jiàn)》所規(guī)定的“內(nèi)部信息”才屬于檢察機(jī)關(guān)工作秘密并不予以公開(kāi)。

(三)檢察機(jī)關(guān)的“執(zhí)法信息”

如前所述，檢察機(jī)關(guān)的“執(zhí)法信息”相當(dāng)于人民檢察院的刑事調(diào)查信息，這些信息從某方面來(lái)講是客觀存在的，而不是某種意見(jiàn)或建議性的觀點(diǎn)，只是基于對(duì)執(zhí)法目的的保護(hù)，防止公開(kāi)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作帶來(lái)?yè)p害才作出不予公開(kāi)的決定。

從美國(guó)信息自由法例外7的規(guī)定以及我國(guó)最高檢頒布的《規(guī)定》來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)“執(zhí)法信息”的范圍不僅包括可能影響檢察機(jī)關(guān)工作順利進(jìn)行的內(nèi)容，還包括可能涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密以及個(gè)人隱私的情形，可以說(shuō)，這是對(duì)“執(zhí)法信息”范圍的擴(kuò)大性解釋。然而，鑒于對(duì)涉及其他利益的秘密情形都有相關(guān)法律法規(guī)作出了專門(mén)論述，此處討論的“執(zhí)法信息”是基于檢察機(jī)關(guān)在檢務(wù)工作過(guò)程中形成的為維護(hù)檢察機(jī)關(guān)工作順利進(jìn)行而產(chǎn)生的除國(guó)家秘密、商業(yè)秘密以及個(gè)人隱私之外的信息，是屬于“工作秘密”范圍內(nèi)的“執(zhí)法信息”，也是狹義的“執(zhí)法信息”。

據(jù)此，符合此項(xiàng)條件的例外7的規(guī)定應(yīng)當(dāng)包括：合理預(yù)計(jì)可能干預(yù)執(zhí)法；剝奪個(gè)人獲得公正審判或者無(wú)偏私的裁定的權(quán)利；合理預(yù)期可能造成對(duì)國(guó)家、地方或者外國(guó)的政府、組織或者私立機(jī)構(gòu)在刑事案件偵查過(guò)程中或者政府實(shí)施的合法的國(guó)家安全情報(bào)調(diào)查中匯編的記錄和信息，來(lái)自秘密渠道的信息；法律調(diào)查和追訴的技術(shù)和程序以及指南的泄露合理預(yù)期會(huì)對(duì)執(zhí)法構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)四項(xiàng)內(nèi)容。對(duì)此，可將四項(xiàng)內(nèi)容總結(jié)為“干預(yù)執(zhí)法程序”、“干預(yù)獲得公正裁判的權(quán)利”、“保護(hù)秘密信息源”以及“保護(hù)調(diào)查方法和技術(shù)”。

為防止對(duì)該項(xiàng)信息的擴(kuò)大解釋，例外7對(duì)該項(xiàng)信息限制為：為了“執(zhí)法目的”而收集的信息。但是，對(duì)執(zhí)法目的的審核并無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)例外信息的真正保護(hù)。對(duì)此，最高法院針對(duì)例外7項(xiàng)下列舉的A-F六項(xiàng)公開(kāi)信息限制公開(kāi)方式，將審查標(biāo)準(zhǔn)放在具體例外事項(xiàng)的審查上。如，對(duì)于“干預(yù)執(zhí)法程序”的信息需要符合：“調(diào)查或者訴訟必須正在進(jìn)行中，公開(kāi)信息會(huì)妨礙調(diào)查以及政府正在進(jìn)行或者預(yù)期的訴訟；政府需要證明公開(kāi)信息對(duì)調(diào)查和訴訟造成的具體危害，法庭不認(rèn)同只是簡(jiǎn)單地認(rèn)為公開(kāi)信息會(huì)幫助訴訟被告的理由；機(jī)關(guān)可以通過(guò)文件歸類方法證明威脅的存在，法庭并不要求機(jī)關(guān)逐個(gè)文件進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明，尤其是對(duì)于刑事執(zhí)法機(jī)關(guān)”這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。[12](P23)可見(jiàn)，美國(guó)對(duì)執(zhí)法信息的限制是以“執(zhí)法目的”為總括標(biāo)準(zhǔn)，并在此標(biāo)準(zhǔn)下，由法院根據(jù)例外7項(xiàng)下列舉的不同情形，對(duì)具體執(zhí)法信息作出具體限制。

從我國(guó)檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有的《規(guī)定》和《意見(jiàn)》來(lái)看，《意見(jiàn)》對(duì)執(zhí)法信息的內(nèi)容規(guī)定較為寬泛，而《規(guī)定》則主要是為檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中產(chǎn)生的例外信息，其中不乏此處“執(zhí)法信息”的內(nèi)容，相對(duì)于《意見(jiàn)》而言較為具體。從《規(guī)定》的結(jié)構(gòu)來(lái)看，其依照檢察機(jī)關(guān)工作的時(shí)間邏輯順序，將檢察機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中涉及的保密內(nèi)容分為“受理舉報(bào)、控告申訴和初查工作中的保密規(guī)定”、“立案?jìng)刹楣ぷ髦械谋Ｃ芤?guī)定”、“審查批捕、審查起訴工作中的保密規(guī)定”以及“附則”四個(gè)部分。從《規(guī)定》的內(nèi)容來(lái)看，基于“執(zhí)法信息”的保密規(guī)定也可以概括為是對(duì)“干預(yù)執(zhí)法程序”、“干預(yù)獲得公正裁判的權(quán)利”、“保護(hù)秘密信息源”以及“保護(hù)調(diào)查方法和技術(shù)”的保密。如《規(guī)定》第9條規(guī)定：舉報(bào)人的姓名、工作單位、住址和舉報(bào)內(nèi)容應(yīng)嚴(yán)格保密，嚴(yán)禁向被控告、舉報(bào)單位和個(gè)人及其他無(wú)關(guān)單位、人員泄露，這是基于秘密信息源的保護(hù)。又如《規(guī)定》 第18條規(guī)定：依法使用技偵手段或采取各種偵查措施，以及建立和使用多媒體示證系統(tǒng)等，應(yīng)嚴(yán)格控制知情面；通過(guò)技偵手段獲取的證據(jù)材料不準(zhǔn)公開(kāi)使用；不得向偵查對(duì)象暴露偵查意圖和偵查手段；這是關(guān)于對(duì)調(diào)查方法和技術(shù)的保護(hù)。

可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)工作秘密下的“執(zhí)法信息”的保護(hù)是檢察機(jī)關(guān)基于執(zhí)法目的(或者說(shuō)為維護(hù)檢察機(jī)關(guān)工作順利進(jìn)行)對(duì)各項(xiàng)執(zhí)法過(guò)程的限制。這些限制主要包括該項(xiàng)信息是否會(huì)“干預(yù)執(zhí)法程序”、“干預(yù)獲得公正裁判的權(quán)利”、“涉及對(duì)秘密信息源的保護(hù)”以及“涉及對(duì)調(diào)查方法和技術(shù)的保護(hù)”等四項(xiàng)內(nèi)容。然而，與美國(guó)的司法審查形式不同，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉及這四項(xiàng)情形的內(nèi)容以具體條文的形式體現(xiàn)在《規(guī)定》之中，并以此來(lái)限制檢察機(jī)關(guān)過(guò)多的“自由裁量”。為對(duì)執(zhí)法信息作出更加具體的規(guī)范，最高人民檢察院在2014年7月17日出臺(tái)的《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)執(zhí)法辦案活動(dòng)內(nèi)部監(jiān)督防止說(shuō)情等干擾的若干規(guī)定》中要求檢察人員對(duì)7種可能干擾執(zhí)法辦案、影響公正處理的情形要及時(shí)報(bào)告，*這7種情形分別為：1.邀請(qǐng)辦案人員私下會(huì)見(jiàn)案件當(dāng)事人或其辯護(hù)人、訴訟代理人、親友；2.打聽(tīng)辦案人員組成及其家庭情況、證人姓名及有關(guān)情況；3.打聽(tīng)舉報(bào)人、舉報(bào)內(nèi)容和案件事實(shí)、證據(jù)的掌握情況和認(rèn)定及案件討論情況；4.打聽(tīng)案件初查計(jì)劃、偵查方案、偵查手段、是否對(duì)犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施；5.打聽(tīng)其他尚未公開(kāi)案件情況和擬辦意見(jiàn)；6.為案件請(qǐng)托、說(shuō)情或以其他方式向辦案人員施加壓力，影響案件公正辦理；7.其他通過(guò)說(shuō)情干擾執(zhí)法辦案情況。在這7種情形中，除第5情形之外，其他6種情形都是對(duì)可能影響案件順利進(jìn)行的執(zhí)法信息的規(guī)定。這些規(guī)定既體現(xiàn)出最高檢對(duì)工作秘密的保護(hù)和重視，也從另一個(gè)側(cè)面反映出最高檢對(duì)確定“執(zhí)法信息”不予以公開(kāi)的謹(jǐn)慎態(tài)度，防止因過(guò)度保密造成對(duì)檢務(wù)信息公開(kāi)的不當(dāng)干擾。

范圍的確定是研究檢察機(jī)關(guān)工作秘密的基礎(chǔ)，然而，由于檢務(wù)信息的復(fù)雜性，檢察機(jī)關(guān)在處理“工作秘密”的過(guò)程中往往會(huì)涉及對(duì)公開(kāi)利益的衡量。工作秘密的標(biāo)準(zhǔn)并不是絕對(duì)的，需要檢察機(jī)關(guān)在考慮各方利益的同時(shí)做出利益平衡，比較公開(kāi)的社會(huì)利益是否大于不公開(kāi)的利益。對(duì)應(yīng)該不公開(kāi)的信息有充分的理由認(rèn)為公開(kāi)不會(huì)造成實(shí)質(zhì)性的損害，或基于明顯的社會(huì)利益要求應(yīng)當(dāng)公開(kāi)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以公開(kāi)其不應(yīng)公開(kāi)的信息。如，日本《行政機(jī)關(guān)擁有信息公開(kāi)法》第7條規(guī)定，“被請(qǐng)求公開(kāi)的行政文件中即使記錄有不公開(kāi)信息的，行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)認(rèn)為在公益上存在特別的必要性時(shí)，可以向公開(kāi)請(qǐng)求人公開(kāi)該行政文件”。又如，芬蘭《政府活動(dòng)公開(kāi)法》第28條規(guī)定，“如果公開(kāi)明顯不會(huì)違反保密規(guī)定所保護(hù)的利益，除非其他法律另有規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)可以在個(gè)案的基礎(chǔ)上，為科學(xué)研究、統(tǒng)計(jì)編制或者準(zhǔn)備官方計(jì)劃或者研究的目的，同意提供保密文件。當(dāng)作出提供的決定時(shí)，應(yīng)適當(dāng)考慮科學(xué)研究自由的安全。 可見(jiàn)，在對(duì)工作秘密的范圍作出界定之后，還應(yīng)當(dāng)正確處理檢察機(jī)關(guān)“信息公開(kāi)”和“工作秘密”的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公開(kāi)與例外的平衡。

三、結(jié) 語(yǔ)

最大限度公開(kāi)原則下的檢察機(jī)關(guān)“工作秘密”一方面要求對(duì)檢察機(jī)關(guān)工作秘密的內(nèi)容作出明確、具體的限制性規(guī)定，另一方面則需要對(duì)發(fā)生爭(zhēng)議的保密情形能夠提供具體的審查機(jī)制。

當(dāng)然，任何一套法律的制定都是對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中具體事項(xiàng)的抽象性概括，不可能事無(wú)巨細(xì)，更不可能一勞永逸，信息公開(kāi)的例外還需要在公開(kāi)的實(shí)踐中提供具體的審查機(jī)制。世界各國(guó)對(duì)涉及檢察機(jī)關(guān)不公開(kāi)內(nèi)容的，都可以通過(guò)訴訟形式進(jìn)行救濟(jì)，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)不屬于純粹的行政機(jī)關(guān)，而是與行政機(jī)關(guān)并列的“一府兩院”中的一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力分支，沒(méi)有納入《中政府信息公開(kāi)條例》(2007年1月17日國(guó)務(wù)院第165次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，自2008年5月1日起施行)的調(diào)整范圍，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)不公開(kāi)其信息，不能成為行政訴訟的理由，檢務(wù)公開(kāi)的救濟(jì)只能通過(guò)非訴訟形式的監(jiān)督。

2014年7月17日，最高人民檢察院在其出臺(tái)的《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)執(zhí)法辦案活動(dòng)內(nèi)部監(jiān)督防止說(shuō)情等干擾的若干規(guī)定》對(duì)上述工作秘密的情形設(shè)置了“上報(bào)程序”，即對(duì)規(guī)定的“工作秘密”情形是否應(yīng)當(dāng)保密還需要分管檢察院領(lǐng)導(dǎo)的審批，并書(shū)面報(bào)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)備案。部門(mén)負(fù)責(zé)人或院領(lǐng)導(dǎo)遇有應(yīng)當(dāng)報(bào)告的情形時(shí)，應(yīng)分別向分管院領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告。就我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)來(lái)看，由于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)之間是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這種內(nèi)部的上報(bào)審查程序符合我國(guó)當(dāng)前的國(guó)情，但是，隨著檢務(wù)公開(kāi)的深入開(kāi)展，建立一種由獨(dú)立的第三方審查機(jī)制已成為未來(lái)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是實(shí)現(xiàn)最大限度公開(kāi)原則發(fā)展的必然要求，而要實(shí)現(xiàn)檢務(wù)公開(kāi)的可訴訟化，則任重而道遠(yuǎn)。

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〔責(zé)任編輯 韓 芳〕

Principle of Maximum Open for Procuratorial Organs Work Secrets

GAO Yi-fei

(Law School, Southwest University of Political and Science & Law; Chongqing 401126)

Procuratorial organs’ work secrets means the unpublicized information which is originated in the process of procuratorate law enforcement activities of the procuratorial organs except for the national secrets, business secrets and personal secrets. The essential attribute of the work secrets, the function of procuratorial organs and the status of procuratorial organs’ work secrets decide the necessity of the unique form of the work secret. In order to have a more intimate knowledge about procuratorial organs’ work secrets, the work secrets are defined as the “internal management information”, the “procedural information” and the “l(fā)aw enforcement information”. Meanwhile in achieving the balance between Maximum open and Exemption, prosecutors must uphold the standards both of disclosure and exemptions. Prosecutors should grasp the presumption of opening, the criteria of pre-determined exceptions, the limited exemptions and its allotted time in the main direction.

Opening procuratorial information; Maximum open; Work secrets; The scope of work secrets; Established principle

2014-10-15

2014年度國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“司法公開(kāi)實(shí)施機(jī)制研究”(14AFX013)和2014年度最高人民法院重大理論課題“司法領(lǐng)域公民知情權(quán)研究”(2014SP010)階段性研究成果。

高一飛(1965-)，男，湖南桃江人，美國(guó)丹佛大學(xué)博士后，西南政法大學(xué)訴訟法與司法改革研究中心教授、博士生導(dǎo)師，主要從事訴訟法與司法制度研究。

D926.3

A

1004-1869(2015)01-0085-07