劉麗雪

(河北師范大學(xué) 法政學(xué)院，河北 石家莊 050024)

試論環(huán)境法治在“美麗中國”建設(shè)中的運(yùn)用

劉麗雪

(河北師范大學(xué) 法政學(xué)院，河北 石家莊 050024)

中共十八大報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)同經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)一同確定為中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的五大戰(zhàn)略方向，提出建設(shè)“美麗中國”的美好構(gòu)想。在環(huán)境問題日益成為制約經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要障礙的情況下，結(jié)合建設(shè)法治中國的推進(jìn)，建設(shè)美麗中國應(yīng)采取環(huán)境法治手段，用環(huán)境法治保障美麗中國建設(shè)。

美麗中國；環(huán)境法治；影響因素；途徑

當(dāng)下，我國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，但是環(huán)境問題也日益凸顯，“生態(tài)文明與美麗中國”的戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)應(yīng)該以完善的法治保駕護(hù)航，分析目前我國環(huán)境法治的現(xiàn)狀，以及造成這種狀態(tài)的因素，可以為我們指明法治之路上實(shí)現(xiàn)美麗中國的方向，實(shí)現(xiàn)13億中國人這個(gè)美麗愿望。

一、“美麗中國”的法治內(nèi)涵

“美麗中國”一詞最早出現(xiàn)在黨的十八大報(bào)告當(dāng)中，這是首次把美麗中國作為生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標(biāo)。報(bào)告提到“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。”此后美麗中國作為熱詞，引發(fā)人們從經(jīng)濟(jì)、地理、哲學(xué)等不同角度進(jìn)行解讀，本文試圖從法治角度探討美麗中國內(nèi)涵及其實(shí)現(xiàn)保障。

理解一個(gè)詞的概念或是內(nèi)涵并不是我們通常所說的給事物下定義，它是一種理念發(fā)展的過程，并且可以現(xiàn)實(shí)化為外在事物。法治一詞，同樣是一種理念的發(fā)展，亞里士多德將法治理解為，已經(jīng)成立的法律獲得普遍服從，而大家所服從的法律本身又應(yīng)該是制定的良好的法律。美麗中國的法治內(nèi)涵就是：首先，我們保障生態(tài)文明建設(shè)方面的法律得到各關(guān)聯(lián)主體的普遍遵守；其次，為了實(shí)現(xiàn)美麗中國我們所制定的法律本身又是良好的適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求的法律。

美麗中國美在尊民心、順民意，在廣大中國人民的生存問題解決之后，群眾的眼光轉(zhuǎn)向我們的環(huán)境。誠然，現(xiàn)實(shí)并不樂觀。改革開放以后，中國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展。經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，必然會(huì)投入大量原始資本，環(huán)境資源是最容易獲得的，并且具有多重功能和價(jià)值，越來越多的人將其看作可以出售的資源，而不是其生存環(huán)境，因此生態(tài)環(huán)境的多種功能讓位于市場價(jià)值。長期超負(fù)荷的運(yùn)轉(zhuǎn)以及生態(tài)欠債式發(fā)展，使得中國一部分地方的環(huán)境急劇惡化。在近來各地頻發(fā)的群體性事件當(dāng)中，環(huán)境權(quán)益性所占比重日益增大，給社會(huì)穩(wěn)定帶來很大挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一的民意是大勢所趨，這次美麗中國的提出為法治中國的建設(shè)在立法、執(zhí)法、司法上都提出了新要求，給環(huán)境法治的建設(shè)帶來了新動(dòng)力。

二、中國環(huán)境法治運(yùn)行現(xiàn)狀及其影響因素

(一)環(huán)境法治運(yùn)行的立法現(xiàn)狀及其因素分析

天道與人事的關(guān)系幾千年來都是人們所關(guān)注的問題，20世紀(jì)70年代以來，我國環(huán)境質(zhì)量日益惡化，我們開始了環(huán)境保護(hù)的立法工作。回顧過去幾十年，環(huán)保立法數(shù)量和質(zhì)量上取得了巨大進(jìn)步，看上去完善的法律卻在處理具體問題時(shí)力不從心。首先，環(huán)保法律中有關(guān)環(huán)保計(jì)劃的規(guī)定過于原則，許多法律規(guī)范僅有行為模式而無法律后果，注重計(jì)劃制定，卻忽視了計(jì)劃實(shí)施和檢查，只是停留在“紙上談兵”的階段。其次，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)具有的法律性質(zhì)不明確，因?yàn)榄h(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)保工作中需統(tǒng)一的各項(xiàng)技術(shù)規(guī)范和要求的概稱，由相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜彝ㄟ^科學(xué)手段制定，其本身只是對(duì)環(huán)境執(zhí)法起輔助作用，不屬于法律規(guī)范。再次，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在立法上缺乏可操作性，例如，對(duì)于何時(shí)組織、如何組織跟蹤評(píng)價(jià)缺乏明確要求，違反跟蹤評(píng)價(jià)的法律責(zé)任不明確，凡是涉及部門交叉的內(nèi)容采取模糊處理的方式。最后，排污許可制度、收費(fèi)制度的法定處罰力度過低，罰款額與違法后果不成正比，起不到應(yīng)有的懲罰和威懾作用。

環(huán)境法治在立法上產(chǎn)生以上問題的原因有以下幾個(gè)方面：首先，立法空白，在許多關(guān)乎百姓生活環(huán)境質(zhì)量的領(lǐng)域尚未制定完善的法律法規(guī)，例如，化學(xué)品的管理、霧霾的治理，造成立法空白的原因在于繁重的立法任務(wù)，國家除了環(huán)境保護(hù)方面的立法外，還要在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化的其他領(lǐng)域進(jìn)行立法工作。并且，環(huán)保法律的制定也需要大量的實(shí)踐和調(diào)研為基礎(chǔ)，涉及范圍之廣不是少數(shù)幾個(gè)人能獨(dú)立完成的。其次，立法規(guī)定太過原則，缺乏可操作性，這是中國立法的一大弊病，在其他領(lǐng)域立法中也普遍存在。最后，部分法律規(guī)定不合理，導(dǎo)致法律條文的存在甚至違背了立法目的。

(二)環(huán)境法治運(yùn)行的執(zhí)法現(xiàn)狀及其因素分析

環(huán)境保護(hù)法律的實(shí)施主要依靠行為人的自愿遵守和行政部門的具體行政行為，其中，行政行為是環(huán)保執(zhí)法的主要內(nèi)容。

目前，環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)限主要由環(huán)保部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和環(huán)保部門授權(quán)的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使，但是，執(zhí)法權(quán)限劃分不明確，職能分工存在模糊重合之處。另外，在現(xiàn)行中國法治環(huán)境下，公眾環(huán)保意識(shí)不斷增強(qiáng)，社會(huì)輿論監(jiān)督也給環(huán)保執(zhí)法部門很大壓力，這要求執(zhí)法人員既要數(shù)量充足，還要具備較高的執(zhí)法能力。除了執(zhí)法資源嚴(yán)重短缺外，執(zhí)法技術(shù)保障不足、經(jīng)費(fèi)不足、權(quán)威性不高都是目前我國面臨的問題。

產(chǎn)生以上執(zhí)法困境的原因是：首先，制度文化本身存在缺陷，制度文化是指法律制度運(yùn)行過程中社會(huì)成員逐漸形成的思想意識(shí)、價(jià)值觀念、倫理道德等觀念層面的因素。制度文化時(shí)刻影響社會(huì)成員的行為模式，幾十年來，我國一直以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主題，忽視了環(huán)保的重要性，民眾也沉浸在物質(zhì)發(fā)展的快感之中，近來報(bào)道的昔日“亞洲第一雄黃礦”是一個(gè)典型的先享受物質(zhì)極大豐富，后付出慘痛的環(huán)境和生命代價(jià)的例子；其次，地方制度激勵(lì)措施不足，由以往經(jīng)驗(yàn)判斷，高污染、高耗能的企業(yè)必定是當(dāng)?shù)丶{稅大戶，長期以來，考核政府和官員業(yè)績的主要指標(biāo)就是GDP，推動(dòng)當(dāng)?shù)谿DP增長遠(yuǎn)比實(shí)現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展更見實(shí)效。官員采取環(huán)保行為并不會(huì)得到多少獎(jiǎng)勵(lì)，這種費(fèi)力不討好的事當(dāng)然不利于地方政府官員利益最大化。政府的這種唯GDP是從讓筆者不禁聯(lián)想到了近日一則英國擬將毒品、賣淫收入納入GDP的鬧劇，這種對(duì)國家經(jīng)濟(jì)沒有任何變化，數(shù)據(jù)卻變得好看的行為令人費(fèi)解。

(三)環(huán)境法治運(yùn)行的司法現(xiàn)狀及其因素分析

司法救濟(jì)是環(huán)保執(zhí)法的最后一環(huán)，多年來我國的環(huán)保都是“末端治理”理念，這顯然不能適應(yīng)當(dāng)前國際盛行的“預(yù)防為主”理念，但即使是這種看似落后的方式也聊勝于無。

每年全國各地發(fā)生的環(huán)境污染案件數(shù)不勝數(shù)，可真正通過司法渠道解決的寥寥無幾，其中被害人勝訴的案件更是微乎其微，司法作為正義最后一道防線，其目的是促進(jìn)守法，我國的環(huán)境司法現(xiàn)狀為這道防線卻設(shè)置了重重障礙。首先，起訴后不受理，污染受害人到法院起訴后，法院擔(dān)心開了先河引起其他大量類似訴訟，所以有的法院既不受理也不出具任何書面裁定；其次，受理后遲遲不判決，基層法院受理后不是以原告與被告行為事實(shí)和法律為依據(jù)進(jìn)行審理判決，而是優(yōu)先考慮判決可能給當(dāng)?shù)刎?cái)政帶來的影響，所以，即使受害方有充分的法律支持，腰桿還沒有硬起來的法院也會(huì)使用拖延戰(zhàn)術(shù)最終判決受害方敗訴。最后，判決了不執(zhí)行，如果幸運(yùn)拿到勝訴判決書，依然存在執(zhí)行難的問題，如此下來，一場環(huán)境侵權(quán)訴訟程序耗費(fèi)掉的當(dāng)事人精力遠(yuǎn)比我們能想到的多，難怪群眾會(huì)放棄“勞民傷財(cái)”的法律途徑，轉(zhuǎn)而走向群體性事件的解決道路呢！

造成這種現(xiàn)狀的原因是：首先是司法不獨(dú)立。雖然我們探索司法獨(dú)立很久了，但是仍然處在摸索階段，現(xiàn)狀仍是法院受制于政府和其他公權(quán)力機(jī)關(guān)，使其無法獨(dú)立作出公正判決，結(jié)果就是，討好了政府，避免日后自身麻煩，卻消耗掉了法律的權(quán)威性，使公眾喪失信心；其次是法律本身不健全。法院在審理過程中以缺乏相應(yīng)法律依據(jù)為借口“消極怠工”，不求有功但求無過的心理也使他們盡量遠(yuǎn)離創(chuàng)新精神，不會(huì)秉承法官的職業(yè)素養(yǎng)和公平正義精神作出創(chuàng)新性判決。

三、美麗中國的環(huán)境法治保障

前文分析了美麗中國的法治內(nèi)涵和我國環(huán)境法治運(yùn)行的現(xiàn)狀及其原因，為實(shí)現(xiàn)美麗中國的夢(mèng)想，必須要順應(yīng)建立法治中國的潮流，通過環(huán)境法治的完善保障我們的美麗中國夢(mèng)。環(huán)境法治建設(shè)包含立法、執(zhí)法、司法、守法等方面的內(nèi)容，所以我們應(yīng)通過以下幾個(gè)方面努力。

(一)構(gòu)建符合美麗中國要求的環(huán)保立法體系

雖然我們環(huán)境立法不斷完善，但是我們依然走上了“先污染后治理”的老路，環(huán)境污染、生態(tài)破壞并沒有隨著法律的頒布得到遏制，法律實(shí)施效果與立法目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。

所以我們的環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)實(shí)際情況適時(shí)修改法律，以期適應(yīng)不斷變化的社會(huì)環(huán)境。值得慶幸的是2014年4月24日，十二屆全國人大常委會(huì)第八次會(huì)議通過了新修訂的環(huán)境保護(hù)法，并且將于2015年1月1日起施行，信春鷹表示“環(huán)保法的修改是針對(duì)我國現(xiàn)在嚴(yán)峻環(huán)境現(xiàn)實(shí)的一記重拳”。新環(huán)保法創(chuàng)新了立法理念，強(qiáng)調(diào)每個(gè)人都是環(huán)保主體，對(duì)環(huán)境污染有知情、參與和監(jiān)督的權(quán)利，管理機(jī)制上將區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控寫入環(huán)保法，新增“按日計(jì)罰”成為新環(huán)保法的一大亮點(diǎn)，新環(huán)保法由此也獲封史上最嚴(yán)環(huán)保法的稱號(hào)。

在完善立法方面我們已經(jīng)邁出很好一步，將環(huán)保法上升為基本法律，同時(shí)結(jié)合建設(shè)美麗中國的目標(biāo)制定新的立法規(guī)劃，環(huán)保法的有效實(shí)施需要更多法律的配合，制定修改與現(xiàn)實(shí)不符的其他法律，并且注重法律規(guī)定的可操作性，不再給環(huán)境法治其他環(huán)節(jié)留下模糊的法律規(guī)定是完善立法的最基本要求。

(二)建立適應(yīng)美麗中國節(jié)奏的環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍

美麗中國的節(jié)奏是要我們?cè)诩逼茸非笪镔|(zhì)增長的時(shí)候停下來，看看身邊的 環(huán)境，是否純粹為了經(jīng)濟(jì)利益使祖國河山已經(jīng)滿目瘡痍，解決當(dāng)下中國如此龐大人口生計(jì)問題是要飛速發(fā)展經(jīng)濟(jì)沒錯(cuò)，但是絕不能犧牲后代的明天換取我們的今天。

環(huán)保執(zhí)法部門是維護(hù)環(huán)境正義的最主要力量，所謂環(huán)境正義指的是如何公平正義地分配利用生態(tài)環(huán)境的權(quán)利、分擔(dān)保護(hù)環(huán)境的責(zé)任，以及二者間的公平問題。提高環(huán)保部門執(zhí)法能力的同時(shí)，要求對(duì)地方政府的考核以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，摒棄以經(jīng)濟(jì)水平論英雄的傳統(tǒng)觀念，創(chuàng)新環(huán)保執(zhí)法方式。新環(huán)保法協(xié)同監(jiān)管的信用管理措施使監(jiān)管不再流于形式，例如，為制裁環(huán)境污染企業(yè)，供水部門可以停止供水，土地管理部門禁止向其提供土地，銀行不予授信，證券監(jiān)管部門限制融資等。對(duì)只看經(jīng)濟(jì)忽視環(huán)境的政府用限制發(fā)展的措施倒逼政府和企業(yè)解決環(huán)境問題。新環(huán)保法要求發(fā)生重大環(huán)境違法事件的地方政府及環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)設(shè)立引咎辭職制度，對(duì)企業(yè)違法實(shí)行按日計(jì)罰提供法律依據(jù)解決違法成本低守法成本高的問題，將原則性與靈活性有效結(jié)合。

(三)完善保障美麗中國實(shí)現(xiàn)的環(huán)境司法制度

法律的生命在于實(shí)施，美麗中國不僅美在環(huán)境，也美在順民意，所以應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境污染受害人的民事救濟(jì)，同時(shí)完善環(huán)境公益訴訟制度。新環(huán)保法規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境等損害公共利益的行為，由有資格的社會(huì)組織提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)受理，同時(shí)還規(guī)定提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取利益。提高法官的司法能力，防止以罰代刑，對(duì)于環(huán)保部門移送的危害環(huán)境案件加以監(jiān)督，妥善處理受害人“暴力抗污”，避免激化社會(huì)矛盾，提高創(chuàng)新環(huán)境司法能力。

(四)擴(kuò)大美麗中國主體的公眾參與度

法治社會(huì)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)充分發(fā)揮公眾監(jiān)督作用的社會(huì)，每個(gè)社會(huì)成員具有強(qiáng)烈的公民意識(shí)，而不是各掃門前雪，法律也應(yīng)當(dāng)對(duì)放棄漠視態(tài)度勇敢站出來的公民提供激勵(lì)和保護(hù)措施。

雖然憲法和環(huán)保法都規(guī)定公民可以對(duì)違法行為進(jìn)行監(jiān)督，近年來的重大環(huán)境事件中也可以看到公眾積極參與的力量，例如北大法學(xué)院師生為松花江、太陽島主張權(quán)利案，陳法慶訴浙江人民政府和環(huán)保局案，這些都可以看到普通公民身上散發(fā)出來的勇氣和擔(dān)當(dāng)。但是目前環(huán)境法治的各個(gè)環(huán)節(jié)上公民的監(jiān)督作用還沒有充分發(fā)揮，對(duì)于關(guān)乎自身切身利益的環(huán)境問題會(huì)有較高參與度，然而參與意味著時(shí)間、精力、物質(zhì)的付出，在與自己不存在直接利益關(guān)系的問題參與度并不高，“多一事不如少一事”的觀念還是普遍存在，更大一部分人還是持有坐等享受別人奮斗成果的心態(tài)。新環(huán)保法專門用一章規(guī)定了信息公開和公眾參與，旨在增加公眾參與的深度，擴(kuò)大公眾參與范圍，用法律形式保障公民參與權(quán)。這將改變以往公眾參與能力明顯不足，缺乏法律支持和保護(hù)的狀況。

但是法律只是給我們提供了背后的保障力量，真正動(dòng)員起全體社會(huì)公民作環(huán)保衛(wèi)士還需要每個(gè)人形成環(huán)保責(zé)任意識(shí)，社會(huì)有清晰完整的價(jià)值導(dǎo)向，公權(quán)力機(jī)關(guān)還要保障參與公民的合法權(quán)益，不讓好心“受傷”，缺少任何一環(huán)的保障，美麗中國的建設(shè)可能會(huì)陷入混亂無序的低效運(yùn)行之中。

[1][德]黑格爾.法哲學(xué)原理[M].楊東柱，尹建軍，王哲，譯.北京：北京出版社，2007.

[2] [德]卡爾·拉倫茨.法學(xué)方法論[M] .北京：商務(wù)印書館，2003.

[3]汪勁.環(huán)保法治三十年：我們成功了嗎—中國環(huán)保法治藍(lán)皮書(1979-2010)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011.

[4]呂忠梅.中國生態(tài)法治建設(shè)的路線圖[J].中國社會(huì)科學(xué)，2013,(5).

責(zé)任編輯：馬弋涵

劉麗雪(1989-)，女，河北大城人，河北師范大學(xué)法政學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)2013級(jí)碩士研究生，主要研究方向?yàn)樾姓ㄔ砼c實(shí)踐。

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1671-2811(2015)02-0112-03