吳紅衛(wèi)、管一佳、劉新毅

（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局嘉興調(diào)查隊(duì)，浙江嘉興 314000）

嘉興特色農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)調(diào)研

吳紅衛(wèi)、管一佳、劉新毅

（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局嘉興調(diào)查隊(duì)，浙江嘉興 314000）

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前和今后相當(dāng)時(shí)期農(nóng)村改革的熱點(diǎn)問題，本文通過(guò)介紹嘉興農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要做法和現(xiàn)狀，指出農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地中存在農(nóng)地流轉(zhuǎn)率低于全省平均水平等問題并進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上，提出統(tǒng)籌謀劃“三城一市”建設(shè)、完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)等建議。

農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；改革

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前和今后相當(dāng)時(shí)期農(nóng)村改革的熱點(diǎn)問題，2015年中央1號(hào)文件提出，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式，為此更加得到社會(huì)廣泛關(guān)注。嘉興作為浙江省綜合配套改革試點(diǎn)城市，嘉興特色的農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地利用有許多探索與創(chuàng)新。但在完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、豐富流轉(zhuǎn)形式、切實(shí)保障農(nóng)戶利益方面還將不懈努力，進(jìn)一步做好嘉興特色農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的文章。

一、嘉興農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要做法

2008年嘉興納入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)省級(jí)試點(diǎn)區(qū)域后，嘉興創(chuàng)新農(nóng)村土地利用制度，五年間農(nóng)村家庭承包耕地流轉(zhuǎn)率平均每年上升5.2個(gè)百分點(diǎn)(全省3.5個(gè)百分點(diǎn))。其主要做法有：

（一）政策上突破

嘉興被列為浙江省綜合配套改革試點(diǎn)后，2008 年5月啟動(dòng)了“兩分兩換”先行先試，即“將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，以承包地?fù)Q股、換租、換保障，推進(jìn)集約經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式；以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方，推進(jìn)集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式”。加快了農(nóng)村宅基地和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，特別是整體搬遷后的整體性流轉(zhuǎn)，加快了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。“兩分兩換”有利于在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上，通過(guò)承包地?fù)Q股、換組、換保障，集中連片推動(dòng)土地的流轉(zhuǎn)。如南湖區(qū)余新鎮(zhèn)明星村在實(shí)施“兩分兩換”“兩新”工程建設(shè)后，集中流轉(zhuǎn)了土地5249.32畝。

（二）資金上扶持

嘉興市政府2007年制定《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》，2011年出臺(tái)《市區(qū)支持現(xiàn)代都市型生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展若干財(cái)政政策意見》進(jìn)一步完善了土地流轉(zhuǎn)資金扶持政策，從資金、信貸、用地等方面進(jìn)一步加大扶持力度。市區(qū)財(cái)政對(duì)新增連片流轉(zhuǎn)土地100畝以上且流轉(zhuǎn)年限在5年以上、對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體流入土地300畝以上且流轉(zhuǎn)年限在10年以上、對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體流入土地100畝以上，并有50%以上的土地用于發(fā)展糧食生產(chǎn)的，每年每畝給予一定的補(bǔ)助。市財(cái)政對(duì)新建且入股面積300畝以上的土地股份合作社、年度新增土地流轉(zhuǎn)面積500畝以上的鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織,給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助。各縣（市、區(qū)）也分別結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，出臺(tái)了推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的扶持政策。

（三）機(jī)制上轉(zhuǎn)換

建立市、縣、鎮(zhèn)、村四級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，通過(guò)各級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，規(guī)范流出方行為，要求統(tǒng)一組織實(shí)施農(nóng)戶土地委托村（股份）經(jīng)濟(jì)合作社流轉(zhuǎn)的方式，并對(duì)委托流轉(zhuǎn)協(xié)議進(jìn)行鎮(zhèn)（街道）鑒證，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益；根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與發(fā)展導(dǎo)向，制定嚴(yán)格的承租主體準(zhǔn)入條件，不準(zhǔn)改變土地性質(zhì)，不改變土地使用效率；規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商流轉(zhuǎn)價(jià)格，制定價(jià)格調(diào)價(jià)機(jī)制供參考，并嚴(yán)格按照土地流轉(zhuǎn)信息化建設(shè)的要求，統(tǒng)一簽訂電子合同，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)資料的信息化歸檔與備案。2013年通過(guò)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)流轉(zhuǎn)耕地面積70.51萬(wàn)畝，占新增土地流轉(zhuǎn)面積的

70.7%。

（四）行動(dòng)上激勵(lì)

一是培育流轉(zhuǎn)主體。通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)資金、項(xiàng)目建設(shè)、用地用電等方面的扶持，引導(dǎo)各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與土地流轉(zhuǎn)，使土地流轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等轉(zhuǎn)移。目前農(nóng)民專業(yè)合作社，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等主體已流入土地50.8萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的51.0%。

二是加強(qiáng)農(nóng)民技能培訓(xùn)。確定一批創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)定點(diǎn)機(jī)構(gòu)，對(duì)有創(chuàng)業(yè)愿望和具備創(chuàng)業(yè)條件的城鄉(xiāng)勞動(dòng)者實(shí)施了創(chuàng)業(yè)培訓(xùn),鼓勵(lì)勞動(dòng)者成為創(chuàng)業(yè)者。同時(shí)開展“農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)培訓(xùn)工程”、“農(nóng)村實(shí)用人才培養(yǎng)”，切實(shí)加強(qiáng)現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)進(jìn)程。

（五）保障上托底

一是建立價(jià)格保障機(jī)制。為防范土地流轉(zhuǎn)糾紛、通貨膨脹等影響因素，各地指導(dǎo)合理確定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，一般按當(dāng)年500—600斤晚稻谷政府收購(gòu)指導(dǎo)價(jià)作為每畝土地流轉(zhuǎn)費(fèi)參考價(jià)，以保障農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)收益。對(duì)集中連片流轉(zhuǎn)的土地，流轉(zhuǎn)價(jià)格采取公開招投標(biāo)，既創(chuàng)造了經(jīng)營(yíng)主體之間平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，又保護(hù)了流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的利益。

二是建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在著自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量直接決定土地流入方的收益。為了降低流入方的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，嘉興平湖、海鹽等地建立了風(fēng)險(xiǎn)保障金，由財(cái)政部門、村集體、流入主體按當(dāng)年新增土地流轉(zhuǎn)面積，以一定標(biāo)準(zhǔn)安排風(fēng)險(xiǎn)基金，進(jìn)一步探索和完善土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的化解機(jī)制。

三是提供金融服務(wù)保障。制定下發(fā)《嘉興市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)登記管理辦法（試行）》、《嘉興市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押專項(xiàng)貸款實(shí)施辦法（試行）》，對(duì)土地流轉(zhuǎn)登記的范圍、原則、對(duì)象、程序、經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值確定和處置等詳細(xì)規(guī)定，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押信貸業(yè)務(wù)。相關(guān)縣（市、區(qū)）也出臺(tái)管理辦法、操作辦法等政策性文件，對(duì)符合條件的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體由政府或者農(nóng)業(yè)行政主管部門按照程序發(fā)放農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)證，確認(rèn)其在流轉(zhuǎn)土地上的經(jīng)營(yíng)權(quán)力。

二、嘉興農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

據(jù)嘉興農(nóng)經(jīng)部門統(tǒng)計(jì)，2013年嘉興新增土地流轉(zhuǎn)面積累計(jì)達(dá)99.7萬(wàn)畝，占農(nóng)村家庭承包耕地總面積的41.2%。其中整村流轉(zhuǎn)32個(gè)，流轉(zhuǎn)面積10.7萬(wàn)畝，整組流轉(zhuǎn)473個(gè)，流轉(zhuǎn)面積6.9萬(wàn)畝；累計(jì)建立土地股份合作社52家，入股面積2.55萬(wàn)畝。2013年開展糧油全程統(tǒng)一服務(wù)30萬(wàn)畝，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)率達(dá)到50.8%。

另?yè)?jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局嘉興調(diào)查隊(duì)2014年8月對(duì)嘉興214個(gè)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況的專項(xiàng)調(diào)查，其調(diào)查數(shù)據(jù)反映如下：

（一）土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用呈現(xiàn)較大差異

214個(gè)受調(diào)查村2013年土地流轉(zhuǎn)平均價(jià)格790 元/畝，其中水田800元/畝。160個(gè)村流轉(zhuǎn)價(jià)在600-1000元之間，流轉(zhuǎn)費(fèi)最高的村平均1300元/畝，最低為340元/畝。主要受土地用途、流轉(zhuǎn)年限、土地位置及連片程度等因素影響。

1.種植糧食流轉(zhuǎn)費(fèi)低于經(jīng)濟(jì)作物。如平湖市新埭鎮(zhèn)蘆灣等村，種植水稻的流轉(zhuǎn)費(fèi)按650斤稻谷折價(jià)，而種植花木、茭白、蓮藕或者養(yǎng)殖魚蝦等，價(jià)格為700斤稻谷價(jià)。種植大棚葡萄或者搞養(yǎng)殖業(yè)流轉(zhuǎn)費(fèi)在1000元/畝以上。214個(gè)村中流轉(zhuǎn)土地晚稻種植面積在200畝以上的128個(gè)村，其中126個(gè)村平均流轉(zhuǎn)費(fèi)用都沒有高于1000元/畝。

2.整村流轉(zhuǎn)價(jià)格有優(yōu)勢(shì)。大戶偏好成片流轉(zhuǎn)的土地，一來(lái)便于機(jī)械化、集約化管理，二來(lái)施肥灌溉等受周邊作物影響較小。整村土地流轉(zhuǎn)，可科學(xué)規(guī)劃土地種植養(yǎng)殖品種，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格較高。214個(gè)村中流轉(zhuǎn)率80%以上有23個(gè)村，其流轉(zhuǎn)平均價(jià)格為857元/畝。

3.流轉(zhuǎn)費(fèi)用與承包年限及守約有關(guān)。近幾年新簽訂流轉(zhuǎn)合同，種植晚稻在500斤-750斤稻谷的情況下，一般流轉(zhuǎn)價(jià)格為約700-1072元/畝；而若干年前簽訂有5年、10年、20年流轉(zhuǎn)承包期，價(jià)格多在500元/畝以下，受合同所限不能漲價(jià)。

4.土地質(zhì)量和區(qū)域影響承包價(jià)格。荒地等土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用相對(duì)較低，大戶承包的第一年，需要投入整理后才能種植。城郊結(jié)合部已征用但未建設(shè)的土地，季節(jié)性短期性發(fā)包給大戶種植糧食，價(jià)格也很低，多在300元-500元/畝。

（二）流轉(zhuǎn)土地用途以種植業(yè)為主

調(diào)查反映土地流轉(zhuǎn)后用途以種植業(yè)為主，但也呈現(xiàn)出種養(yǎng)結(jié)合、品種多樣、生產(chǎn)多元的特點(diǎn)。

1.絕大部分流轉(zhuǎn)土地用于種植業(yè)。214個(gè)村流轉(zhuǎn)農(nóng)地用于種植業(yè)的面積為23.33萬(wàn)畝，占總流

轉(zhuǎn)面積的84.1%；用于養(yǎng)殖業(yè)的面積為3.88萬(wàn)畝，其占比為14%；其他用途的面積為5265畝，比重占1.9%。

2.種植業(yè)的流轉(zhuǎn)土地大多種植糧食。214個(gè)村流轉(zhuǎn)土地全年種糧面積23.93萬(wàn)畝，其中種植晚稻、小麥面積分別為12.94萬(wàn)畝、9.05萬(wàn)畝，占糧食種植面積54.1%和37.8%。其余種植業(yè)流轉(zhuǎn)土地種植品種為花卉苗木、蔬菜、水果等。

3.養(yǎng)殖業(yè)的流轉(zhuǎn)土地中養(yǎng)魚蝦比重大。214個(gè)村流轉(zhuǎn)土地中養(yǎng)殖蝦和魚的面積分別為1.95萬(wàn)畝、8644畝，占養(yǎng)殖業(yè)流轉(zhuǎn)土地面積50.3%和22.3%。其余養(yǎng)殖業(yè)為生豬、家禽和甲魚等。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及原因分析

嘉興城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平較高，交通便利，農(nóng)民周邊打工和守土種地兼業(yè)，流轉(zhuǎn)熱情不高。據(jù)2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)推算，嘉興市戶籍農(nóng)村勞動(dòng)力119.76萬(wàn)人，居住在本市范圍內(nèi)的比例為96.3%。

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)率低于全省平均

2013年底嘉興土地流轉(zhuǎn)率比浙江全省平均數(shù)低4.2個(gè)百分點(diǎn)，與流轉(zhuǎn)率高的寧波、紹興地區(qū)（60%左右）差距更大。離省委省政府提出經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)率50%以上還有一定差距。從轄區(qū)內(nèi)部農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況看，不平衡的現(xiàn)象也比較突出。受調(diào)查的214個(gè)村中，流轉(zhuǎn)比例超50%的51個(gè)村占23.8%；流轉(zhuǎn)率超8成的有20個(gè)村占9.3%；低于平均的有130個(gè)村占60.7%。

2013年嘉興農(nóng)村居民人均純收入20556元，高于全省平均水平1500元，其中農(nóng)村居民收入中工資性收入占比接近七成。隨著嘉興經(jīng)濟(jì)不斷增長(zhǎng)，近郊土地的增值十分可觀，如果土地流轉(zhuǎn)，土地征遷、賠償都比較麻煩，而土地增值因素很不確定。因此，嘉興農(nóng)民更多地傾向于將土地作為保障，流轉(zhuǎn)意愿不高。

（二）流轉(zhuǎn)農(nóng)地用途受到限制

嘉興市地處杭嘉湖平原，是浙江省主要糧食生產(chǎn)地之一，出于糧食安全考慮，嘉興平原地區(qū)的良田主要用于糧食生產(chǎn)，基本農(nóng)田保護(hù)率高達(dá)84%，土地空間剛性約束大。目前糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)有保證糧食生產(chǎn)的條件，糧食安全的考核也迫使嘉興農(nóng)地流轉(zhuǎn)中土地用途有較大限制。流轉(zhuǎn)地糧食生產(chǎn)比重高，拉低了土地平均產(chǎn)出效益水平雖然隨著市場(chǎng)的選擇，農(nóng)戶為了提高收益開始往豐富多樣的種養(yǎng)方向發(fā)展，但是由于糧食任務(wù)的存在，地方政府的規(guī)范和引導(dǎo)，為了防止非糧化的傾向，進(jìn)行兩區(qū)建設(shè)、糧食安全考核，土地產(chǎn)出水平提升的空間十分有限。

（三）流轉(zhuǎn)土地產(chǎn)出效率不高

農(nóng)業(yè)的比較效益低，社會(huì)各類資本進(jìn)入的總體積極性不高。前些年在土地流轉(zhuǎn)管理制度尚不完善和規(guī)范的情況下，社會(huì)各類資本進(jìn)入?yún)⑴c土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)使用，更多是瞄準(zhǔn)了農(nóng)村土地價(jià)格低廉借土地流轉(zhuǎn)的名義，以租代征，用于工業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)旅游度假村、開發(fā)房地產(chǎn)等。這樣的土地畝均產(chǎn)出雖高，卻是通過(guò)改變土地性質(zhì)違規(guī)違法的途徑取得的，這樣的行為是不可取的。

就是在預(yù)防流轉(zhuǎn)土地非農(nóng)化的前提下，保證糧食生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)農(nóng)民增效增收又存在矛盾。即使算上國(guó)家的各種政策補(bǔ)貼，種糧的產(chǎn)出水平依然較低。在這種情況下，轉(zhuǎn)出方和承包方都有追求高效的愿望，一方面多元化種養(yǎng)的產(chǎn)出水平相對(duì)較高，流入主體為追求經(jīng)濟(jì)效益提高收入，有多元化種養(yǎng)經(jīng)營(yíng)的主觀沖動(dòng)；而另一方面，作為土地流出方的農(nóng)戶，也愿意以更高的價(jià)格將土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給多元經(jīng)營(yíng)主體。如種糧大戶一季麥一季稻的種植模式，全年產(chǎn)出在2804元/畝。而種植葡萄，每畝產(chǎn)出能達(dá)到12000元以上，種蔬菜、種藕等畝產(chǎn)值普遍在4000元以上，花卉苗木畝產(chǎn)值超過(guò)6000元，魚蝦等水產(chǎn)養(yǎng)殖畝產(chǎn)值在7000元以上2012年嘉興流轉(zhuǎn)土地的畝均產(chǎn)出不到3000元，而全省平均在3000元以上，寧波、蕭山等地畝均產(chǎn)出高的接近5000元。

（四）農(nóng)民從流轉(zhuǎn)中獲得的收益偏低

農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的收益，主要分為宅基地等建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益和承包經(jīng)營(yíng)土地的流轉(zhuǎn)收益兩種。宅基地等建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)主要是通過(guò)“兩分兩換”、新農(nóng)村集聚等模式，農(nóng)民和村集體為此讓渡了“潛在”的土地權(quán)益。在承包經(jīng)營(yíng)土地流轉(zhuǎn)收益中，一部分農(nóng)戶放棄土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換取保障，另一部分是農(nóng)戶在各種承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)中收取租金。前者由于各地條件不同、執(zhí)行力度和政策不同，政府給予農(nóng)戶的社會(huì)保障存在差異，不少農(nóng)民放棄了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)但是并沒有得到完

全的保障；而后者在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)中，由于參與土地流轉(zhuǎn)方式太過(guò)單一，農(nóng)戶按照固定稻谷或者現(xiàn)金折價(jià)獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的收益，但卻沒有獲得土地作為要素參與多種經(jīng)營(yíng)獲得的增值部分。

（五）政策完善持續(xù)不足

始于2008年的“兩分兩換”2010年進(jìn)入大規(guī)模實(shí)施，并于2011年進(jìn)入穩(wěn)定，但由于后期政策完善的滯后，部分區(qū)域的農(nóng)地流轉(zhuǎn)與增值陷于停頓，基層政府和流轉(zhuǎn)中介組織的財(cái)政壓力很大。以南湖區(qū)七星鎮(zhèn)為例，列入“兩分兩換”的農(nóng)戶，住房搬遷和置換后的房產(chǎn)，實(shí)際收益超過(guò)100萬(wàn)元，加上其他財(cái)務(wù)和管理成本，新增建設(shè)用地指標(biāo)均承載巨大的成本，需要通過(guò)指標(biāo)出讓來(lái)平衡。從運(yùn)行情況看，指標(biāo)有用于新農(nóng)村發(fā)展需求和彌補(bǔ)歷年超指標(biāo)的現(xiàn)象，而原有的資金循環(huán)被中斷，先期投入資金無(wú)法按時(shí)回收，資金成本相當(dāng)大。同樣，搬遷農(nóng)戶先期流轉(zhuǎn)的土地由村級(jí)組織收儲(chǔ)，再統(tǒng)一發(fā)包。由于承包主體在承接時(shí)間、農(nóng)地用途和利用規(guī)模上與收儲(chǔ)量、收儲(chǔ)時(shí)期有差異，收儲(chǔ)價(jià)格與發(fā)包價(jià)格間的差額由基層政府或者相關(guān)組織承擔(dān)，所以發(fā)包時(shí)間越晚，農(nóng)地用途限制越多，政府承擔(dān)的差額也越大。

四、推進(jìn)和完善土地流轉(zhuǎn)的建議

（一）統(tǒng)籌謀劃“三城一市”建設(shè)，穩(wěn)妥推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

嘉興在“三城一市”大戰(zhàn)略統(tǒng)籌謀劃中，應(yīng)該不盲目追求高土地流轉(zhuǎn)率，結(jié)合本地實(shí)際推進(jìn)適度規(guī)模化。嘉興市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展水平位居浙江省全省第二位，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率達(dá)97.5%，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率達(dá)98%，農(nóng)民人均純收入連續(xù)多年保持全省11個(gè)設(shè)區(qū)市首位，成為全國(guó)城鄉(xiāng)差別最小的地級(jí)市之一。在經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)事業(yè)、人民生活、生態(tài)環(huán)境等四個(gè)方面都取得了較為明顯的進(jìn)步，已經(jīng)進(jìn)入城鄉(xiāng)全面融合的發(fā)展階段。根據(jù)“十二五”規(guī)劃的城市建設(shè)方向，完善公共配套服務(wù)和城鄉(xiāng)居民保障機(jī)制，免除農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂，通過(guò)優(yōu)規(guī)劃、強(qiáng)服務(wù)，積極穩(wěn)妥推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。

（二）完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，強(qiáng)化市場(chǎng)配置資源的職能

政府應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，著力提升公共服務(wù)的能力與水平。加強(qiáng)政府部門對(duì)土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)與管理。要建立和培育完善的土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺(tái)。加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)和管理體系建設(shè)，健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，搭建土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，建立土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，完善土地流轉(zhuǎn)備案、登記和檔案管理制度。建議可以更好地強(qiáng)化市場(chǎng)主體的作用，引入第三方進(jìn)行服務(wù)，政府起到監(jiān)督管理的功能，可以更有效更客觀地提高服務(wù)的效率，減少由于信息不透明、不通暢所損耗的流入方流出方的溝通成本，同時(shí)也減少政府的管理成本。此外，還需要健全糾紛調(diào)解和仲裁機(jī)制，合理有效地解決流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的矛盾糾紛。

（三）豐富土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)方式,切實(shí)保障農(nóng)戶利益

堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等多種經(jīng)營(yíng)方式共同發(fā)展。既要發(fā)揮工商資本帶動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收的積極作用，也要防止其與農(nóng)民爭(zhēng)利甚至侵害農(nóng)民土地利益的行為。提倡和引導(dǎo)工商資本通過(guò)“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”、“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”等形式參與土地流轉(zhuǎn)，提升農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的話語(yǔ)權(quán)和分配地位。進(jìn)一步推進(jìn)土地股份合作制，在“自愿、有償、平等”的前提下，鼓勵(lì)農(nóng)戶以土地入股、以承包權(quán)入股，多種方式參與經(jīng)營(yíng)，分配利益。

（四）設(shè)計(jì)和探索跨區(qū)域有償轉(zhuǎn)移或補(bǔ)償機(jī)制

國(guó)家和省級(jí)層面將探索計(jì)劃分配、定額管理的控制目標(biāo)模式，允許跨區(qū)交易，異地代行。即探索耕地任務(wù)、種糧任務(wù)等指標(biāo)作為要素跨區(qū)域有償轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)要素流動(dòng)與資源互補(bǔ)。在保障土地生產(chǎn)能力的情況下，將耕地任務(wù)和糧食任務(wù)作為要素有償轉(zhuǎn)移，一方面可以更好地發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配置資源的效率，另一方面，對(duì)于糧食主產(chǎn)地的糧食生產(chǎn)也能夠更有效地進(jìn)行管理和補(bǔ)償。此外，多元化種植經(jīng)營(yíng)、多種作物的輪種，可以減輕長(zhǎng)期種植糧食對(duì)土地帶來(lái)的損失，對(duì)土地的肥力起到保護(hù)作用。在種糧任務(wù)等指標(biāo)作為要素跨區(qū)域有償轉(zhuǎn)移難以實(shí)現(xiàn)的情況下，應(yīng)建立相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，以示相對(duì)公平。

（責(zé)任編輯：王家寧）