李東鵬，張慶桐

(1.上海師范大學(xué)人文與傳播學(xué)院，上海 200235；2.上海體育學(xué)院體育教育訓(xùn)練學(xué)院，上海 200235)

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利益博弈：略論上海公共租界納稅人會(huì)議與各方關(guān)系

李東鵬1，張慶桐2

(1.上海師范大學(xué)人文與傳播學(xué)院，上海 200235；2.上海體育學(xué)院體育教育訓(xùn)練學(xué)院，上海 200235)

近代上海公共租界是一塊由中西文化碰撞產(chǎn)生的“飛地”，而納稅人會(huì)議作為上海公共租界權(quán)力機(jī)關(guān)，貫穿公共租界的發(fā)展始終，在其形成、發(fā)展和繁榮的過程中發(fā)揮著不可替代的作用。作為在滬外僑的公共集會(huì)，納稅人會(huì)議所代表的是在滬外僑的整體利益，通過掌控工部局，來實(shí)現(xiàn)外僑在公共租界的各種利益。納稅人會(huì)議在上海公共租界的權(quán)力秩序運(yùn)行中不可避免地要與公共租界的工部局董事會(huì)、駐滬領(lǐng)事團(tuán)、清朝地方政府、北京公使團(tuán)等不同利益團(tuán)體博弈，時(shí)而共生、時(shí)而對抗，這種博弈的關(guān)系，推動(dòng)了近代上海城市的繁榮，亦是分析上海城市演變的線索之一。

納稅人會(huì)議；工部局；利益博弈；權(quán)力秩序

自1842年上海開埠，來自世界各國的外僑和華人“華洋雜居”，組成了一個(gè)異常復(fù)雜的社會(huì)結(jié)構(gòu)。由于上海公共租界移植的是近代英美(特別是英國)的政治模式，納稅人會(huì)議以一種“類似議會(huì)”的地位而存在，是上海公共租界的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，并以此形成了納稅人會(huì)議制度。[1]因納稅人會(huì)議并未有常設(shè)機(jī)構(gòu)或特定事務(wù)處理機(jī)構(gòu)，工部局作為行政機(jī)構(gòu)，在納稅人會(huì)議賦予的權(quán)力之下，秉承全體納稅人的意圖處理與各方關(guān)系，促進(jìn)了上海公共租界的穩(wěn)定、繁榮。

一、在華外僑政治體系中的納稅人會(huì)議

納稅人會(huì)議是上海公共租界的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，工部局各項(xiàng)工作對其負(fù)責(zé)，受其領(lǐng)導(dǎo)。如納稅人會(huì)議制定規(guī)章和工部局的工作計(jì)劃，工部局則執(zhí)行納稅人會(huì)議的各項(xiàng)決定，若納稅人會(huì)議對工部局不滿，可以罷免工部局董事會(huì)。1896年12月8日，工部局董事會(huì)決定將小車每月繳納的執(zhí)照捐增加到600文[2](P575)，1897年1月12日由會(huì)審公堂讞員發(fā)布公告自下季度開始征收。4月1日，小車夫罷工表示抗議。5日，800余名手持扁擔(dān)的車夫和大批聲援罷工的各業(yè)人員涌入公共租界抗議，工部局出動(dòng)巡捕、萬國商團(tuán)鎮(zhèn)壓抗議。此次事件造成車夫死2人，傷無數(shù)，印捕、英捕各傷1人，商團(tuán)傷2人。4月6日，工部局董事會(huì)召開特別會(huì)議，決定暫緩至7月1日起執(zhí)行增捐決定[3](P490)。事態(tài)平息后，在滬西人界對工部局的處置措施相當(dāng)不滿，流言四起，如“工部局聽從于道臺”[3](P492)等，租界西人于1897年4月21日舉行特別會(huì)議，指責(zé)“工部局董事會(huì)無能”[4]，致使工部局董事會(huì)于4月22日致函領(lǐng)袖領(lǐng)事，轉(zhuǎn)達(dá)辭職意圖。此事對工部局董事會(huì)影響甚大，使得租界當(dāng)局在處理對華事件中逐步走向強(qiáng)硬。但這只是特例，正常情況下由工部局扮演的執(zhí)行人角色很好地管理著公共租界，因納稅人會(huì)議并無常設(shè)機(jī)構(gòu)，對外交涉工作或任務(wù)均由工部局承擔(dān)，故納稅人會(huì)議與工部局可合稱為“租界當(dāng)局”。

納稅人會(huì)議與領(lǐng)事最重要的聯(lián)系，乃是由領(lǐng)事發(fā)布納稅人會(huì)議的召集令，并由年長的領(lǐng)事?lián)渭{稅人會(huì)議主席，20世紀(jì)后也可由有名望的西人擔(dān)任。不管是由工部局還是25名以上納稅人聯(lián)名提議召開納稅人會(huì)議或特別會(huì)議，最后都要經(jīng)英國領(lǐng)事(后期要由領(lǐng)事團(tuán)集體簽字)批準(zhǔn)，方能召開。納稅人會(huì)議主席一般由英國或美國駐滬領(lǐng)事?lián)?，俄國、德國領(lǐng)事，也偶有擔(dān)任。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1846年到1939年召開的歷次納稅人會(huì)議中，納稅人會(huì)議年會(huì)主席人選，英國領(lǐng)事一共擔(dān)任過23次，美國領(lǐng)事9次，德國領(lǐng)事1次，大英按察使署法官28次，其它人士共10次。[5]而大英按察使署法官也都是英國政府官員，可以說在納稅人會(huì)議主席這一席位上，英國系實(shí)力最為龐大，這也反映出英國在華勢力之強(qiáng)大。

納稅人會(huì)議進(jìn)行的第一項(xiàng)議程便是選舉會(huì)議主席，因各國領(lǐng)事為在滬各國僑民的最高行政長官，與主席對話，社會(huì)公共輿論可以直接傳達(dá)到最高領(lǐng)事。這樣，納稅人會(huì)議便充當(dāng)了領(lǐng)事與駐滬西人溝通的橋梁，民情傳達(dá)的暢通通道建立起來。

進(jìn)入20世紀(jì)，領(lǐng)事在納稅人會(huì)議主席的位置上退居次席，以大英按察使署法官擔(dān)任納稅人會(huì)議主席居多。分析其原因，應(yīng)與這一時(shí)段中外司法交涉增多有關(guān)，如蘇報(bào)案、修改地產(chǎn)章程、華人參政運(yùn)動(dòng)等。納稅人會(huì)議主席人選由工部局提前聯(lián)系，待納稅人會(huì)議召開之時(shí)通過選舉任命，因華洋糾紛日益增多，工部局與法官聯(lián)系頻繁，必然為其首選。因1898年《增訂上海洋涇浜北首租界章程》規(guī)定“當(dāng)赴會(huì)議事時(shí)，如有領(lǐng)事官在場，即以在任較久之領(lǐng)事官為會(huì)中首領(lǐng)，如無領(lǐng)事官在場，則于例得有鬮議事諸位之中公推一人(須允行人數(shù)在大半以上)為此次議事會(huì)首”[6](P807)。大英按察使署法官擔(dān)任會(huì)議主席合乎章程規(guī)定，亦符合西人宣揚(yáng)的“法治”精神。

納稅人會(huì)議由駐滬領(lǐng)事或其它政府官員主持，納稅人會(huì)議達(dá)成的決議案為領(lǐng)事和在滬僑民共同商議且皆可接受。另外，兩個(gè)團(tuán)體都住居上海，雖然看問題的角度不同，但雙方根本利益一致，容易合作、妥協(xié)。各國駐滬領(lǐng)事并非各國在華的最高行政長官，其上有各國駐北京的公使，公使們更多考慮的是如何在保護(hù)既得利益的同時(shí)爭取其它權(quán)益，維持“中外和好”為其根本原則，故駐華公使們的意見時(shí)常與納稅人會(huì)議相左，突出的例子就是19世紀(jì)60年代北京公使拒絕上海英、美領(lǐng)事和駐滬僑民的“自治”方案。

早在工部局剛剛成立之時(shí)，英國政府于1855年5月批準(zhǔn)了英使鮑林給阿禮國的訓(xùn)令，著即通知中國當(dāng)局，英國并不贊助此種“自動(dòng)組織”，即上海工部局。[7](P355)1862年，租地人大會(huì)選舉的防衛(wèi)委員會(huì)提出了改上海為自由市的大綱，即將上?？h城及其郊外附近地帶，置于與中國有密切關(guān)系的英、美、法、俄四大國的保護(hù)之下，由中外產(chǎn)業(yè)所有人選舉人員，組織強(qiáng)有力的政府。對于這一提議，英國公使布魯斯反對尤甚，在給英領(lǐng)事的訓(xùn)令中說道：“所謂上海外人租界，其地位有極大誤解。上海英租界，其土地既非轉(zhuǎn)讓與英國政府，亦非租賃與英國政府，僅議定在某地方內(nèi)，容許英人自便取得土地，俾得聚居之利益而已。英人如此取得之土地，仍為英國之土地，須照常繳納地稅”，“蓋吾人保護(hù)上海，使不為匪眾所蹂躪，不能認(rèn)為吾人即已準(zhǔn)備干涉華人與其政府之天然關(guān)系也”。英國公使的強(qiáng)烈反對，使得駐滬西僑的企圖落敗。可以看到，即使公共租界市政管理高度自治，但仍需母國保護(hù)傘，這是雙方關(guān)系的真實(shí)寫照。

通過上文可以看到，租界當(dāng)局對于各國在華的政治代表——駐滬領(lǐng)事團(tuán)和北京公使團(tuán)，存在依賴關(guān)系，這種依賴關(guān)系可以歸為以下四個(gè)方面：一是領(lǐng)事團(tuán)負(fù)責(zé)公布工部局董事選舉日期、納稅人會(huì)議舉行日期等；二是要由領(lǐng)事團(tuán)中“年長”領(lǐng)事?lián)渭{稅人會(huì)議主席；第三，納稅人會(huì)議通過的有關(guān)租界重大決議案和制定的任何市政新附則，必須事先或事后由工部局負(fù)責(zé)征得領(lǐng)事同意；第四，關(guān)于地產(chǎn)章程的修正或?qū)φ鲁虠l款進(jìn)行解釋，由領(lǐng)事團(tuán)負(fù)責(zé)與當(dāng)?shù)卣糖?，且必須?jīng)各國公使及中國政府承認(rèn)，效力高于納稅人會(huì)議的決定。

盡管領(lǐng)事團(tuán)與公使團(tuán)所代表的各締約國的勢力，為租界不可或缺的保護(hù)盾，但雙方的博弈關(guān)系卻日漸凸出，如20世紀(jì)里關(guān)于華人參政運(yùn)動(dòng)，各方的分歧便很大。1920年工部局總辦在1月5日召開的董事會(huì)特別會(huì)議上就說道：“工部局董事是受納稅人委托并代表納稅人的，因此他們不應(yīng)僅僅由于受到領(lǐng)事團(tuán)或外交使團(tuán)相反意見的影響而改變自己的觀點(diǎn)。如果要改變觀點(diǎn)，就應(yīng)全面重新考慮整個(gè)問題及其有利之處，問題只能是這樣。”[8](P536)1920年1月6日召開的董事會(huì)特別會(huì)議，工部局往屆董事會(huì)成員維爾金就對領(lǐng)事團(tuán)背著工部局、西人納稅人會(huì)議處理諸如此類的問題提出抗議，認(rèn)為“這些領(lǐng)事在公共租界境內(nèi)并不如納稅人擁有同樣的利益”[8](P537)?？梢钥吹?，納稅人會(huì)議、工部局與領(lǐng)事團(tuán)之間，雙方利益、訴求不全相同。在共同利益的領(lǐng)域，如租界防衛(wèi)、擴(kuò)大商務(wù)利益等方面，可謂展開全面的合作。但一旦危及西人的獨(dú)享利益權(quán)，諸如擴(kuò)大華人權(quán)力、增加中國政府的影響力等，又有著不同的價(jià)值取舍，雙方經(jīng)常不能達(dá)成一致意見，相互的博弈不斷進(jìn)行。正如在1月6日召開的工部局董事會(huì)議上，談到傳聞:“外交領(lǐng)事團(tuán)背著工部局與中國政府談判，即將同意中國政府在公共租界境內(nèi)征收印花稅”，董事們認(rèn)為只有“召開納稅人大會(huì)一途，并將大會(huì)結(jié)果發(fā)往歐洲，因?yàn)榧{稅人不準(zhǔn)領(lǐng)事團(tuán)與外交使團(tuán)全部放棄此間的地位。”[8](P537)諸多事例都表明，公共租界納稅西人自始至終有城市自治的企圖，但此種企圖需宗主國給予外交保護(hù)，但又不希望宗主國干涉市政，在滬外僑群體即以此為原則來處理、指導(dǎo)與領(lǐng)事團(tuán)、公使團(tuán)的關(guān)系。1920年2月4日工部局董事會(huì)上董事們的意見很形象地說明了各方的關(guān)系：“為了領(lǐng)事團(tuán)、外交使團(tuán)與工部局之間的共同利益，凡與中國當(dāng)局簽訂有關(guān)協(xié)議之前，或表達(dá)其明確觀點(diǎn)之前，影響公共租界各項(xiàng)問題的各董事的意見理應(yīng)為各方所了解。因?yàn)槿绻@些問題沒有得到工部局的同意，則有關(guān)各方在面對這些問題時(shí)將不可避免地陷于不協(xié)調(diào)的、令人為難的處境?！盵8](P548)

下述事例亦反映出西人與領(lǐng)事在處理問題過程中的分歧與矛盾：1921年，租界當(dāng)局欲在公共租界外釜山路上修下水道，對此滬北工訓(xùn)捐局向英國領(lǐng)事抗議，而英國領(lǐng)事則認(rèn)為其抗議有理。工部局總辦認(rèn)為“代理英國領(lǐng)事加斯廷先生對其本國國民的權(quán)利和特權(quán)十分不熟悉，他放棄了這一事件中所有的權(quán)益?！盵8](P709)總辦還認(rèn)為加斯廷還在另外一件事上表現(xiàn)出極端的無知，即由英國國民讓給工部局作筑路用的土地，他們享有土地的復(fù)歸的權(quán)利，而且土地仍保留在他們的地契中，工部局僅只有在他人土地上通行權(quán)而不是絕對所有權(quán)?？傓k的抗議使得英國代理領(lǐng)事轉(zhuǎn)變了態(tài)度，雙方遂擬定9條協(xié)議[8](P709)：

(1)一家英國公司已正式委托工部局按照《土地章程》的規(guī)定在其產(chǎn)業(yè)上修筑道路并在該路上修建下水道；

(2)閘北警察無端進(jìn)入此產(chǎn)業(yè)，并且干涉工部局工人的工作；

(3)其結(jié)果是工部局不得不在此路上保留崗位，以防止此類事情的再次發(fā)生；

(4)閘北警方因此次行動(dòng)喪失了威信，因而同意；

(5)閘北警察完全從該路撤出；

(6)工部局的工人和工務(wù)職員將繼續(xù)其工程，不再受到干擾；

(7)工部局的巡捕崗位將從該路撤離；

(8)作為臨時(shí)措施，工部局捕房將不在此路上執(zhí)行任務(wù)，通過談判使困難得以和平解決；

(9)中方明確地理解，工部局決不放棄其有權(quán)管理此路的要求，而中方則沒有這種權(quán)利。

上述材料涉及租界當(dāng)局、中國政府和駐滬領(lǐng)事三方面之間的關(guān)系。后工部局董事們回憶起英國總領(lǐng)事曾明白指出“北京的公使不支持租界范圍以外與產(chǎn)業(yè)有關(guān)的爭端”。而在此事件中，注冊業(yè)主們承認(rèn)與西人的利益并無關(guān)聯(lián)。最后工部局得出結(jié)論：以拒絕接受該邊界以外的地產(chǎn)為妥，理由是沒有西人的利益與該項(xiàng)地產(chǎn)切實(shí)有關(guān)，而且整塊土地的地契并不存在。[8](P725)

當(dāng)然，不管雙方爭論如何激烈，在中國土地上成立的公共租界，其一旦脫離締約國的權(quán)力保護(hù)，便失去其繼續(xù)存在的根基，因此租界西人對駐滬領(lǐng)事和公使的依賴關(guān)系，到了20世紀(jì)依然如故，正如費(fèi)唐形容“工部局依賴代表各條約國之駐滬領(lǐng)事，并經(jīng)由領(lǐng)事團(tuán)以倚賴各條約國公使之限度者，咸依然如舊”[9](P292)。

二、納稅人會(huì)議與清政府的關(guān)系

因歷次地產(chǎn)章程并未賦予租界納稅人會(huì)議、工部局與中國政府進(jìn)行交涉的權(quán)力，即沒有外事權(quán)，此類事件的處理全靠上海領(lǐng)事團(tuán)各個(gè)領(lǐng)事充當(dāng)溝通的媒介。納稅人會(huì)議與工部局均十分注意此點(diǎn)，即便與華人團(tuán)體的交涉，亦謹(jǐn)小慎微，如1906年華商公議會(huì)要求工部局將某些出版物給其參閱，工部局董事會(huì)在給虞洽卿的公函中說到：“按照納稅人大會(huì)新近做出的決議，董事會(huì)不能與該委員會(huì)有任何官方交往”。[10](P636)公共租界納稅西人、工部局與清地方政府之間的關(guān)系，可謂充滿著尖銳的矛盾，費(fèi)唐形容工部局與中國官署之間“不僅為兩對敵政府當(dāng)?shù)篱g之沖突，抑亦為兩種相反之政治原則之沖突”[9](P434)。概括說來，“飛地”中存在的不同施政理念、文化傳統(tǒng)，是兩種文明碰撞的結(jié)果。

公共租界本為外人居留地，華洋分治。但由于小刀會(huì)起義和天平天國運(yùn)動(dòng)的沖擊，租界出現(xiàn)“華洋雜居”的局面。大批難民避居租界使得租界異常擁擠，但是給租界帶去財(cái)富，租界當(dāng)局在房捐與地稅方面的收入猛增。[11]租界的繁榮、租界的財(cái)富必然吸引清地方政府的目光，雙方最大的博弈點(diǎn)在于租界稅收。

租地人會(huì)議時(shí)期(1846-1869)的公共租界，清道臺多次加強(qiáng)對租界華人的控制，以便對租界華人征稅。小刀會(huì)起義失敗后，清政府恢復(fù)對上海縣城的統(tǒng)治，1855年上海道臺藍(lán)蔚雯公布《上海華民住居租界內(nèi)條例》[12](P443)規(guī)定：

凡華民在界內(nèi)租地、賃房，如該房地產(chǎn)外國人之產(chǎn)業(yè)，則由該業(yè)戶察明領(lǐng)事官，系華民之業(yè)，則由該業(yè)戶察明地方官，將租戶姓名、年、籍，作何生理、欲造何等房屋、做和應(yīng)用、共住幾人、是何姓名，均皆注明，繪圖呈驗(yàn)，如地方官及領(lǐng)事官查視其人無礙，準(zhǔn)其居住。該住戶即出具甘結(jié)，將同居各人姓名、年、籍填寫木牌，懸掛門內(nèi)，隨時(shí)察報(bào)地方官查核，遵照新定章程，并按例納稅，倘若漏報(bào)，初次罰銀五十元，后再漏報(bào)，將憑據(jù)追繳，不準(zhǔn)居住。該住戶若系殷實(shí)正派之人，即自行具結(jié)，否則別請殷實(shí)之人兩名代具保結(jié)。

上海道臺發(fā)布這一命令，實(shí)為獲得對逃到租界內(nèi)華民的管理權(quán)，另一方面也默認(rèn)了租界“華洋雜居”的現(xiàn)狀。新成立的工部局按照當(dāng)年租地人會(huì)議的旨意，在第二次董事會(huì)上即決定向華人征稅，因在滬西人可將房屋租賃給華民而賺取租金，租界當(dāng)局亦通過征收華人房捐來獲取財(cái)政收入，從華民身上獲益的在滬西人和租界當(dāng)局便承認(rèn)“華洋雜居”局面，特定歷史條件下形成的“華洋雜居”的社會(huì)形態(tài)，也即熊月之先生所稱的“上海開埠初期混雜型社會(huì)形成”[13]，租界內(nèi)形成“租界與上海地方政府權(quán)力交叉，租界西人與華界官紳在歷史特定時(shí)刻利益的一致性”[13]的局面，這種龐雜的社會(huì)導(dǎo)致各方調(diào)整關(guān)系，也即“自適應(yīng)性”，這是此后公共租界運(yùn)轉(zhuǎn)的基本條件之一。

1862年清道臺致函英國領(lǐng)事麥華佗，要求向工部局管轄范圍內(nèi)的華人征收捐稅。對于此事，各方的意見如下：

美國領(lǐng)事西華認(rèn)為工部局“采取的行動(dòng)是完全明智和必要的，我將做我能夠做的一切，以表示支持”[14](P666)；葡萄牙領(lǐng)事韋伯在給工部局總辦函中，認(rèn)為：“任何時(shí)候都不能允許中國官府行使征收捐稅的權(quán)力，或者，除了征得某些西方國家官方的批準(zhǔn)外，甚至都不允許在任何方面干預(yù)本地居民的事務(wù)……我將不得不就這件事向上海道臺闡述我與工部局的一致意見，如果道臺堅(jiān)持采取這一方針，我將不得不向英國公使申述此事”[14](P665)；英國公使普魯斯則認(rèn)為“條約中沒有授權(quán)他可在中國官廳和他們的國民之間進(jìn)行干預(yù)，道臺享有隨意征收捐稅的權(quán)利……只要道臺僅僅是像征收居住在縣城和郊外那些人所支付的捐稅一樣，謀求向居住在租界內(nèi)的華人征收捐稅，那么他就認(rèn)為既沒有剝奪官府財(cái)源，也符合我們和華人的利益，就沒有理由反對這種做法”[14](P665)；英國領(lǐng)事麥華佗在致工部局總辦函中表示，將“再次向普魯斯先生闡明，把請求工部局行政管理保護(hù)并得到許可的，為數(shù)眾多的當(dāng)?shù)厝酥糜谥袊?dāng)局管轄下的危險(xiǎn)性”。1863年4月4日，領(lǐng)事麥華佗在租地人大會(huì)上陳述了他不準(zhǔn)中國官廳在租界行使這種權(quán)力的決定，上海道臺對此妥協(xié)，雙方經(jīng)過協(xié)商達(dá)成一致意見：上海道臺放棄在公共租界的征稅權(quán)，換取界內(nèi)華人房捐收入的一半。[15](P368)1863年9月16日，工部局董事會(huì)命令總辦，立即做好本季度內(nèi)開征華人房捐的準(zhǔn)備，8%給道臺，8%給工部局。[14](P692)與此同時(shí)，因碼頭捐不對華人征收，而華商卻享受著租界碼頭等便利設(shè)施，因此道臺每年都要提供一筆補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)以補(bǔ)償工部局在碼頭捐收入上的損失，此外，對于租界內(nèi)的重大市政項(xiàng)目，租界當(dāng)局在財(cái)政窘迫之時(shí)，多次向道臺提出分?jǐn)傎M(fèi)用。

上述材料顯示中外雙方矛盾尖銳，但又不乏合作，特別是在租界市政和對華人管理等方面，西人和當(dāng)局不得不借助上海道臺的力量。眾所周知，租界成立初期，上海道臺多次為租界捕房提供補(bǔ)助資金，1855年1月11日召開的工部局董事會(huì)上，總董表示已收到“中國政府支援捕房至本月12日止為其6個(gè)月的一筆津貼3000元，另外還有用于加強(qiáng)租界防御力量的費(fèi)用1000元也已收到”，3月10日，總董表示又收到中國政府給捕房的一張1500元的銀行匯票捐款。1873年，上海道臺在給英國領(lǐng)事的信中就道臺資助問題，寫到：“雖然由道臺資助洋涇浜上橋梁的建造及其維修費(fèi)用的做法已成為慣例，但按照一位前總督于同治六年五月(1867年5月)發(fā)來的公函，規(guī)定今后禁止這一做法?！盵16](P672)但不同的是，盡管中國政府對于早期租界的巡捕制度的創(chuàng)設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)，但租界當(dāng)局對于中國政府提出的要求巡捕協(xié)助捉拿中國犯人或其他有關(guān)租界華人的事宜，大都采取博弈的態(tài)度，使得上海道臺的支出與收益存在著嚴(yán)重不平衡。例如1872年清政府提出關(guān)于捕房參與中方強(qiáng)行征收鴉片及某些外國貨的厘金一事，工部局董事會(huì)則從兩方面考慮：一是如果拒絕給予協(xié)助，則會(huì)為中國官府采取強(qiáng)制措施來執(zhí)行，并開創(chuàng)干擾租界華民的先例；二是不拒絕的話，則將形成一種慣例，即中國政府在租界采取行動(dòng)，必須與租界當(dāng)局合作。[16](P584)可以說，租界當(dāng)局在與清政府的關(guān)系處理之中，采取非常謹(jǐn)慎的態(tài)度，即避免喪失對租界的管理、控制權(quán)，又防止擴(kuò)大清政府對租界的影響。

又如1873年5月12、13日在規(guī)矩堂召開的納稅人年會(huì)中，在滬西人各界，包括領(lǐng)事團(tuán)一致同意要對交通工具征收捐稅，最終通過第9號決議：“與會(huì)一致同意由工部局代表駐滬領(lǐng)事團(tuán)公布會(huì)議對華民獨(dú)輪車、馬等交通工具征稅的意見，但因目前的土地章程中并沒有對此征稅的條款，因此要起草一個(gè)征稅的額外條款，提交駐滬領(lǐng)事團(tuán)同意后，交與北京公使團(tuán)核準(zhǔn)”[17]。納稅人會(huì)議的主要觀點(diǎn)是增加對華人征收的捐稅，修改土地章程以便獲得征稅的法理依據(jù)。但可以肯定的是，因?yàn)闂l約內(nèi)容所限定，長期以來在滬西人界，包括工部局和領(lǐng)事團(tuán)，都對華民征稅持有著不合法想法。稍后對華民征收土地稅問題的交涉中，領(lǐng)事團(tuán)在給工部局董事會(huì)的信函中表示“道臺從未或由其本人或代表其政府正式宣布同意該《土地章程》，面對這一事實(shí)，提出華人地主應(yīng)遵守該章程所規(guī)定的義務(wù)這一問題是很不恰當(dāng)?shù)摹盵16](P634)，工部局自身也認(rèn)為因在5月份召開的納稅人大會(huì)上通過的決議“章程對于解決目前的問題而言是存在缺陷的”[16](P634)，于是工部局不得不繼續(xù)按照先前的稅制實(shí)施。

1875年5月18日納稅人年會(huì)第9號決議所載“要求中國當(dāng)局與工部局和公董局合作，清理蘇州河與洋涇浜”[18]，由華人和西人組成的租界社會(huì)，其運(yùn)轉(zhuǎn)必然離不開中國地方政府和租界政府的合作。

進(jìn)入20世紀(jì)，隨著上海商業(yè)地位日益隆重，租界已容納不下激增的人口，而工部局的實(shí)力日益壯大，其權(quán)力范圍早已超出租界。下面的案例可以清晰地展示此時(shí)華洋關(guān)系。

1906年，因工部局向租界外北面地區(qū)使用自來水的居民住戶編造門牌號碼，并以此征收5%的捐稅，引起了中外雙方的交涉。上海道臺瑞澂在致外務(wù)部電中稱“工部局在租界外，寶山境內(nèi)之北，四川路及天葆里、南林里、虬江橋、殷家木橋、永順里、承德里、德生里等處，編釘門派，派捕收捐，也經(jīng)職道四次照會(huì)租界領(lǐng)袖，請將門牌、巡捕一律撤回，僅以領(lǐng)事公會(huì)尚須會(huì)議空言照復(fù)，而工部局悍然不顧。昨又在來安里收捐，并言如不出捐，定欲拿人。居民積忿難平，集議抵拒?！盵19]瑞澂認(rèn)為：“惟英領(lǐng)向惟工部局之言是聽，此外各領(lǐng)雖不以工部局為然，而擴(kuò)充勢力未免同情，亦皆不作公論，若不亟行阻止，眾怒難犯，必致生事?！盵19]瑞澂的觀點(diǎn)正確性與否先不下定論，但可以肯定的是各國領(lǐng)事團(tuán)并不是鐵板一塊，各國駐滬領(lǐng)事都妄圖從清政府手里不斷攥取權(quán)益是其合作的基礎(chǔ)，瑞澂的觀點(diǎn)也揭露了此中關(guān)系。

清政府榷算司就此事照會(huì)英美大使稱“本部查租界內(nèi)設(shè)立工部局本有一定權(quán)限，乃輒在租界以外派捕收捐，經(jīng)該道迭次照阻，仍不中止，如居民因此積忿，勢必釀成暴動(dòng)，殊為可慮。相應(yīng)照會(huì)貴領(lǐng)銜大臣，大臣查照，迅即電知上海領(lǐng)袖領(lǐng)事官，在上海貴國總領(lǐng)事官轉(zhuǎn)飭工部局，即將門牌巡捕一律撤回，以符約章而保公安，是為至要，并望見復(fù)為荷?！盵19]。在6月13日工部局董事會(huì)復(fù)函領(lǐng)袖領(lǐng)事道：“5%的捐稅不是也不可能是強(qiáng)迫性的，而在征收過程中也未使用威脅手段，因此，在該地區(qū)的華人若不繳納稅款，就停止向他們供水。”[10](P645)必須要看到一點(diǎn)，仍如上個(gè)世紀(jì)60年代一樣，駐北京的各國公使因從宏觀、穩(wěn)定的角度看對華關(guān)系，一定程度上抑制租界西僑社會(huì)和租界當(dāng)局無序擴(kuò)權(quán)的進(jìn)行。

隨著交涉的進(jìn)行，事情愈見眉目，7月9日榷算司就此事致美國大使柔克義的照會(huì)中稱：

上海工部局在租界外編釘門牌、派捕收捐一事，本大臣已電知上海美總領(lǐng)事官，并抄來照行知去后，茲據(jù)復(fù)稱，該工部局并無于租界以外勒捐。惟因上海自來水公司曾與工部局商，租界外如有購此水者，必應(yīng)酌量加價(jià)，各該處有產(chǎn)業(yè)之中國人，均已愿交水價(jià)，并編釘門牌之事，只釘于用水之家，并于查記，如不愿出價(jià)之家，亦無人相強(qiáng)。等情。由此觀之，上海道似有誤會(huì)，于租界內(nèi)不應(yīng)與聞之件亦將有干預(yù)之心，轉(zhuǎn)使租界華洋人往來和睦之情致有互相猜忌。等因。查本部將此事照會(huì)貴大臣，請飭將門牌、巡捕一律撤回，并一面由本部電飭上海道設(shè)法解釋，勿令華民暴動(dòng)。嗣據(jù)該道先后電稱，已派員與領(lǐng)袖領(lǐng)事妥商辦法，并剴切示諭居民靜候商辦。領(lǐng)袖復(fù)文謂，工部局本未便在界外抽捐，因與自來水公司訂有合同，故按水價(jià)收捐。職道當(dāng)以租界鋪戶應(yīng)納水價(jià)，向由房主納于公司，界外事同一律。該公司盡可向房主訂認(rèn)，不能由工部局與房客直接，以清界限等詞，先行照復(fù)。一面會(huì)同紳董，招集該處房東商勸擔(dān)認(rèn)公司捐項(xiàng)均無異詞。等語。茲準(zhǔn)照稱，前因本部查上海自來水公司，系商家集股設(shè)立，其水費(fèi)自應(yīng)由公司取諸房東，不應(yīng)由工部局向房客索取，庶權(quán)限分析，不致居民或有誤會(huì)，此時(shí)已經(jīng)上海道集勸各房東認(rèn)捐，是水費(fèi)既有著落，應(yīng)即由該道與各國總領(lǐng)事妥商辦法，將此事議結(jié)，相應(yīng)照復(fù)貴大臣查照，轉(zhuǎn)飭遵照可也。[19]

7月11日，工部局董事會(huì)商討后認(rèn)為“工部局不如贊成自來水公司征收雙倍水費(fèi)，定期將所收稅款一半轉(zhuǎn)給捐務(wù)處。如果道臺根據(jù)這些原則提出一些建議，董事會(huì)將批準(zhǔn)接受?！盵10](P650)最終在此基礎(chǔ)上各方達(dá)成了協(xié)議。

假定我們拋開殖民入侵的民族觀點(diǎn)，僅根據(jù)雙方簽訂的各種協(xié)定基礎(chǔ)上形成的穩(wěn)定社會(huì)為基礎(chǔ)，看待近代上海租界發(fā)生的沖突問題，固然是由于外人侵犯華人權(quán)力而引起了沖突，但更多的是由于雙方風(fēng)俗習(xí)慣不同、管理理念不同，以及雙方溝通渠道不暢通而引起。溝通渠道不順暢，加之華人社會(huì)長期以來對收捐問題的排斥與怨恨，以及在應(yīng)對問題時(shí)各方所秉承的理念不同，是造成上述問題的重要原因。

由于近代中國城市管理制度未完成從“傳統(tǒng)”到“現(xiàn)代”的轉(zhuǎn)變，加之積貧積弱的政府不能伸張自己的合理訴求，租界的管理大權(quán)一直掌握在西人社會(huì)手中。西人掌控下的租界當(dāng)局，不斷要求滿足自身利益，而其所享權(quán)益的超然于眾，也取自構(gòu)成租界主體的華人社會(huì)的貢獻(xiàn)，以此為背景而出現(xiàn)的華洋交涉問題，必然以雙方的矛盾為主流。但出于中外共同希冀維護(hù)“中外和好”的局面，矛盾還是可以調(diào)和的。

三、余論

布羅代爾認(rèn)為歷史上一切都是互相關(guān)聯(lián)的，特別是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，它不能脫離周圍的政治和信仰環(huán)境，不能離開當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐目赡芎拖拗贫铝⒋嬖?。[20](P4)近代上海的興盛依托于商業(yè)的興盛，而上海公共租界的商人自治是商業(yè)興盛的重要原因，納稅人會(huì)議即是商人自治的重要特征。

在近代上海中西合璧、華洋雜居的特殊社會(huì)中，在滬西僑為實(shí)現(xiàn)商業(yè)目的，展開各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，作為商人參與自治的重要途徑，納稅人會(huì)議與工部局、領(lǐng)事團(tuán)、公使團(tuán)、清政府和租界華人擁有各種相互交錯(cuò)的利益。在不同的時(shí)空背景之下，它們之間的相互聯(lián)系、相互作用是社會(huì)發(fā)展演變的重要原因，它們的博弈過程也就是社會(huì)演化的過程。

依托于列強(qiáng)強(qiáng)有力的武力威懾和保護(hù)政策，租界當(dāng)局與各國領(lǐng)事團(tuán)、公使團(tuán)不斷拓展租界，擴(kuò)展自己的權(quán)力，事實(shí)上形成了以西人對華人的管理之下的社會(huì)生活圈。進(jìn)入20世紀(jì)后，民族運(yùn)動(dòng)的高漲，華人不斷要求滿足自己的合法權(quán)益，租界的原有結(jié)構(gòu)逐漸打破，租界原有的運(yùn)轉(zhuǎn)體制加入了華人的新鮮血液，形成了新的政治體制，租界也迎來了20世紀(jì)30年代的黃金發(fā)展時(shí)期。

[1]李東鵬.上海公共租界納稅人會(huì)議制度研究：從《土地章程》、《議事規(guī)章》看納稅人會(huì)議[J].江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2015，(3).

[2]上海市檔案.工部局董事會(huì)會(huì)議錄(12)[M].上海：上海古籍出版社，2001.

[3]上海市檔案館.工部局董事會(huì)會(huì)議錄(13)[M].上海：上海古籍出版社，2001.

[4] SPECIAL MEETING OF RATEPAYERS(1897).上海：上海市檔案館藏上海公共租界西人納稅人特別會(huì)議材料，檔案號：U1-1-820.

[5]李東鵬.上海公共租界納稅人會(huì)議研究[D].上海社會(huì)科學(xué)院，2013.

[6]王鐵崖.中外舊約章匯編(1)[M].北京：三聯(lián)書店，1957.

[7]蒯世勛.上海公共租界史稿[M].上海：上海人民出版社，1980年.

[8]上海市檔案館.工部局董事會(huì)會(huì)議錄(21)[M].上海：上海古籍出版社，2001.

[9]費(fèi)唐.費(fèi)唐法官研究上海公共租界情形報(bào)告書(2)[M].上海：工部局華文處譯述，1931.

[10]上海市檔案館.工部局董事會(huì)會(huì)議錄(16)[M].上海：上海古籍出版社，2001.

[11]李東鵬.租地人會(huì)議時(shí)期上海工部局財(cái)政收入研究[A].上海史國際論叢(1)[C].北京：三聯(lián)書店，2014.

[12]上海華民住居租界內(nèi)條例[A].上海社會(huì)科學(xué)院歷史研究所.上海小刀會(huì)起義史料匯編[M].上海：上海人民出版社，1980.

[13]熊月之.開放與調(diào)適：上海開埠初期混雜型社會(huì)形成[J].學(xué)術(shù)月刊，2005，(7).

[14]海市檔案館.工部局董事會(huì)會(huì)議錄(1)[M].上海：上海古籍出版社，2001.

[15]《上海租界志》編纂委員會(huì).上海租界志[M].上海：上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2001.

[16]上海市檔案館.工部局董事會(huì)會(huì)議錄(5)[M].上海：上海古籍出版社，2001.

[17]MEETING OF RATEPAYERS(1873).上海市檔案館藏檔案：上海公共租界工部局納稅人會(huì)議記錄冊(1871-1893).檔案號：U1-16-4813。

[18] MEETING OF RATEPAYERS(1875).上海市檔案館藏檔案：上海公共租界工部局納稅人會(huì)議記錄冊(1871-1893).檔案號：U1-16-4813。

[19]上海道瑞澂為工部局在租界外派捕收捐事致外務(wù)部電[C].清末上海公共租界史料選編[J].歷史檔案，1991，(2).

[20][法]費(fèi)爾南·布羅代爾.15至18世紀(jì)的物質(zhì)文明、經(jīng)濟(jì)和資本主義(3)[M].北京：三聯(lián)書店，1993.

(責(zé)任編輯 閔 軍)

Game Interests：A Brief Review of the Relations Between the Ratepayers' Meeting of the Shanghai International Settlement and the Others

Li Dong-peng1,Zhang Qing-tong2

(1.College of Communications and Humanities，Shanghai Normal University，200235；2.College of Physical Education and Training，Shanghai University of Sport，200235)

In modern times, Shanghai International Settlement is an "Enclave" by the collision between Chinese and western culture. As the Shanghai International settlement authorities, the ratepayers' meeting is throughout the development of international settlement in the process of its formation, development and prosperity, and plays an irreplaceable role. The ratepayers' meeting is an alien public gathering which represents the alien's overall interests in Shanghai and by hand of municipal, to realize the alien's variety interests in the international settlement. The relation between the ratepayers' meeting in Shanghai International Settlements through the operation of the order of power and the public concession of municipal board, based in Shanghai consular corps, local governments, the Qing dynasty Beijing envoy group different interest groups, such as game, from time to time is symbiotic, confrontation. And this kind of relationship promotes the prosperity of modern Shanghai city, as well a clue of the analysis of Shanghai urban evolution.

The Ratepayer's Meeting;The Municipal;Game Interests;The order of power

2015-06-10

李東鵬(1987-)，男，山東淄博人，上海師范大學(xué)人文與傳播學(xué)院博士研究生。

K25

A

1672-2590(2015)04-0071-07