楊麗麗，龔會蓮

（西北政法大學(xué)，陜西西安，710122）

公共政策非預(yù)期結(jié)果的產(chǎn)生及其評估*

楊麗麗1，龔會蓮2

（西北政法大學(xué)，陜西西安，710122）

公共政策非預(yù)期結(jié)果作為政策的客觀效果在很大程度上影響著公共問題的解決和政策的最終走向。對政策非預(yù)期結(jié)果的表現(xiàn)及其產(chǎn)生原因進(jìn)行分析并在此基礎(chǔ)上對非預(yù)期結(jié)果的評估進(jìn)行探究可以為政策的調(diào)整及抉擇提供基礎(chǔ)。公共政策非預(yù)期結(jié)果產(chǎn)生的原因較多，如政策問題之間的關(guān)聯(lián)性，政策方案的外部效應(yīng)，政策方案對目標(biāo)群體的“反向激勵”效應(yīng)，政策執(zhí)行主體的目標(biāo)置換行為等。對政策非預(yù)期結(jié)果進(jìn)行評估需要去除因環(huán)境因素產(chǎn)生的非政策影響，明確評估的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，并對其正、負(fù)收益進(jìn)行衡量。

公共政策；非預(yù)期結(jié)果；預(yù)期結(jié)果；政策評估；政策執(zhí)行

一、公共政策非預(yù)期結(jié)果的內(nèi)涵

公共政策過程是由一系列復(fù)雜的程序和環(huán)節(jié)組成的，政策評估處于政策過程的中后期，它涉及政策方案的評估、政策過程的評估和政策結(jié)果的評估。作為政策評估的一個重要方面，政策結(jié)果評估是在政策執(zhí)行后對政策最終結(jié)果的評價(jià)。它可以幫助人們審視一項(xiàng)政策實(shí)施后是否實(shí)現(xiàn)了政策的預(yù)期目標(biāo)，是否在很大程度上解決了政策所指向的公共問題，從而根據(jù)政策執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行分析評估以判定該政策的成效和影響。政策結(jié)果和政策活動有因果關(guān)聯(lián)，不能單純由政策系統(tǒng)外的其它環(huán)境因素加以解釋。結(jié)果評估可以在很大程度上為我們判斷政策的有效性和進(jìn)行政策后續(xù)選擇提供基礎(chǔ)和依據(jù)。但是，實(shí)踐中的政策結(jié)果評估往往非常復(fù)雜，這種復(fù)雜性的一個重要原因在于政策預(yù)期結(jié)果之外的非預(yù)期結(jié)果評估任務(wù)的艱巨。

政策預(yù)期結(jié)果是指政策執(zhí)行后在調(diào)適目標(biāo)范圍內(nèi)所產(chǎn)生的影響，即政策執(zhí)行后在人們預(yù)先關(guān)注的某些方面、某些領(lǐng)域或某些問題的解決上所要達(dá)到的狀態(tài)和效果。預(yù)期結(jié)果不同于政策目標(biāo)，它不是人們對未來的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，它是已經(jīng)發(fā)生的客觀結(jié)果，只是這些結(jié)果發(fā)生的領(lǐng)域、內(nèi)容和涉及的問題是人們事先想要研究和解決的。預(yù)期結(jié)果可能和政策目標(biāo)一致，也可能優(yōu)于政策目標(biāo)或滯后于政策目標(biāo)。政策非預(yù)期結(jié)果則是指政策執(zhí)行后在調(diào)適目標(biāo)范圍之外所產(chǎn)生的影響，即政策執(zhí)行后在人們事先并未關(guān)注的某些方面和領(lǐng)域產(chǎn)生的影響和效果。這些結(jié)果往往是人們始料未及但又受到切實(shí)影響而必須面對的結(jié)果。由于政策預(yù)期結(jié)果宜于觀察和感知且被認(rèn)為是理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)加以關(guān)注的，因此，實(shí)際的政策評估中人們經(jīng)常將大量資源投入到預(yù)期結(jié)果的評估中來，但是對政策的非預(yù)期結(jié)果的評估往往被人們忽視，這方面的研究和應(yīng)用處于滯后狀態(tài)。如一項(xiàng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的政策可能會產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)提速、或經(jīng)濟(jì)增速變化不明顯或由于政策手段不正確而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增速下滑的現(xiàn)象，這些結(jié)果中的任何一種狀態(tài)都屬于政策的非預(yù)期結(jié)果。但是這項(xiàng)政策也可能因?yàn)榘l(fā)展經(jīng)濟(jì)而造成環(huán)境污染、生態(tài)失衡、資源浪費(fèi)、社會公平感降低等負(fù)面影響或提升就業(yè)率和民眾的幸福感等正面影響。這些結(jié)果都屬于政策的非預(yù)期結(jié)果，它涉及到政策方案中人們并不太關(guān)注的其它領(lǐng)域和方向上的結(jié)果，而且這些結(jié)果很多時(shí)候是隱性或不明顯的，人們對這些結(jié)果的關(guān)注往往也是滯后和淡漠的。

預(yù)期結(jié)果往往集中于特定的領(lǐng)域，而非預(yù)期結(jié)果產(chǎn)生的領(lǐng)域多樣、形式各異，表現(xiàn)錯綜復(fù)雜，可能是顯性的、也可能是隱性的，可能是長期的、也可能是短期的，可能在人們的研究能力范圍之內(nèi)，也可能在其研究能力范圍之外。非預(yù)期結(jié)果可能是我們樂意看到的，也可能是我們極力想避免的，不管我們的喜好是什么，這種結(jié)果都是不以人的意志為轉(zhuǎn)移而客觀存在的。政策非預(yù)期結(jié)果和政策的成本收益密切相關(guān)。如果它給我們帶來了重大的損失或巨大的成本，超過了政策本身的收益，則政策活動就要進(jìn)行調(diào)整或終止。因此，政策非預(yù)期結(jié)果與社會福利的提升、公共利益的實(shí)現(xiàn)密切相關(guān)，涉及到人們對政策最終走向的抉擇。但是，現(xiàn)實(shí)的公共政策評估中經(jīng)常存在的一個問題是很多政策的非預(yù)期結(jié)果并沒有在評估中得到體現(xiàn)。如行政組織在執(zhí)行政策時(shí)會制定一些標(biāo)準(zhǔn)化的操作程序，按照程序?qū)γ恳粋€行政相對人做出相同的反應(yīng)。這種作法不僅能提高效率，還能確保行政相對人受到公平的對待。但是，在外界情況發(fā)生變化或遇到特殊事件時(shí)，這些標(biāo)準(zhǔn)化程序會對危機(jī)產(chǎn)生錯誤或遲到的反應(yīng)，甚至?xí)璧K政策的有效執(zhí)行，造成各種難以預(yù)料的局面，而政策實(shí)踐中標(biāo)準(zhǔn)化程序政策帶來的非預(yù)期結(jié)果往往并不在政策的評估范圍內(nèi)。事實(shí)上，要對一項(xiàng)公共政策做客觀和全面的評價(jià)，政策非預(yù)期結(jié)果的評估極其重要。

二、公共政策非預(yù)期結(jié)果的產(chǎn)生

公共政策非預(yù)期結(jié)果產(chǎn)生的原因復(fù)雜多樣，既有來自政策系統(tǒng)內(nèi)部的原因，也有來自政策系統(tǒng)外部環(huán)境因素的影響。政策系統(tǒng)外部因素錯綜復(fù)雜且變動不居，有時(shí)具有突發(fā)性和偶然性，而政策系統(tǒng)內(nèi)部因素則相對穩(wěn)定和易于把握且對政策結(jié)果的影響更為直接和深遠(yuǎn)，因此，從政策系統(tǒng)內(nèi)部因素入手分析政策非預(yù)期結(jié)果的產(chǎn)生具有更重要的意義。

1．公共政策問題之間的關(guān)聯(lián)性

公共政策問題是那些應(yīng)該由政府為代表的公共權(quán)威機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)解決的，且已經(jīng)納入政府工作程序或宣布即將納入政府工作程序，開始實(shí)際解決的社會公共問題，它是公共政策過程的邏輯起點(diǎn)。政策問題涉及社會生活的各個領(lǐng)域和層面，特定公共政策往往針對并試圖解決某方面的政策問題，如我國的人口政策要解決人口數(shù)量增長和人口結(jié)構(gòu)方面的問題，教育政策要解決提高教育教學(xué)質(zhì)量和促進(jìn)教育公平等問題。政策問題雖然多種多樣，涉及的內(nèi)容和領(lǐng)域各不相同，但是事實(shí)上大多數(shù)政策問題都是相互關(guān)聯(lián)的，基于社會生活的復(fù)雜性，某個政策問題總是會與其它領(lǐng)域、地區(qū)或部門的政策問題有不同程度的相關(guān)性，并且相互作用、相互影響。例如，環(huán)境保護(hù)問題與經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題和科技發(fā)展問題等都有密切的關(guān)系。在治理河流排污問題上，不論政府制定嚴(yán)格的排污標(biāo)準(zhǔn)禁止單位或個人向河流排污還是實(shí)施排污權(quán)交易制度，都會給相關(guān)單位或個人的經(jīng)濟(jì)利益帶來影響，這就涉及到經(jīng)濟(jì)問題。如果相關(guān)單位按照國家政策要求，通過設(shè)備和技術(shù)更新提高污水處理能力，事實(shí)上就涉及科學(xué)技術(shù)方面的政策問題。因此，一項(xiàng)政策問題的處理和解決可能會涉及可預(yù)測或不可預(yù)測的其它相關(guān)的政策問題。

正是因?yàn)檎邌栴}的關(guān)聯(lián)性，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中針對一項(xiàng)政策問題的公共政策往往會給其它政策問題的解決帶來一定影響，從而產(chǎn)生此項(xiàng)政策的非預(yù)期結(jié)果。如控制人口數(shù)量的政策減少了生育率，導(dǎo)致家庭中子女?dāng)?shù)量減少。這就使家庭成員傾向于將更多資源投入到僅有的孩子的教育中，無形中提高了下一代的教育質(zhì)量，人口政策的非預(yù)期結(jié)果改善了教育狀況。同時(shí)，這一政策也帶來了若干年后人口老齡化的社會現(xiàn)象，它的非預(yù)期結(jié)果也給社會保障等政策問題帶來了影響。

2．公共政策方案的外部效應(yīng)

公共政策是政黨或政府等社會公共權(quán)威機(jī)構(gòu)用來為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)從而實(shí)現(xiàn)社會治理的有效工具。但是，事實(shí)上公共政策本身也是一種特殊的公共物品，具有一定程度的非排他性和非競爭性的特點(diǎn)。首先，公共政策具有非排他性。一項(xiàng)公共政策一旦頒布實(shí)施，對于處于其管轄范圍的所有公民來說，都要接受，不管這項(xiàng)公共政策對其私人利益產(chǎn)生什么樣的影響。公民當(dāng)然可以以其它合法方式在這項(xiàng)公共政策制定前進(jìn)行參與，影響其內(nèi)容，或在其執(zhí)行后的反饋中進(jìn)行參與。但是當(dāng)一項(xiàng)政策最終由政府制定并頒布后，任何人都要遵守并執(zhí)行政策規(guī)定，把某一政策管轄范圍內(nèi)的某些人排除在這項(xiàng)政策的范圍之外是不可能的。其次，在一定范圍和情況下，公共政策具有一定程度的非競爭性，就是說政策提供的邊際成本為零，每增加一個公民不會增加它的成本。如制定國防政策就是這樣，公眾的利益具有相當(dāng)高的同質(zhì)性，他們的目標(biāo)是一致的，政策交由他們的代理人制定，公民人數(shù)的多寡對政策成本影響很小。

公共產(chǎn)品普遍具有外部效應(yīng)。公共政策作為一種特殊的公共產(chǎn)品，無疑也會產(chǎn)生外部效應(yīng)，政策的外部效應(yīng)是指政策在給目標(biāo)群體帶來某種利益的同時(shí)也給非目標(biāo)群體帶來了某些利益或損失。外部效應(yīng)可能是正的外部效應(yīng)，也可能是負(fù)的外部效應(yīng)?！肮舱呷缤幤芬粯?，在使很多事物得到改善的同時(shí)，也使其他一些事情有所惡化?！保?］公共政策的負(fù)外部效應(yīng)尤其需要關(guān)注，它們經(jīng)常會成為政策非預(yù)期結(jié)果產(chǎn)生的原因。例如，改革開放前的戶籍政策在維護(hù)社會治安，保障城市居民利益的同時(shí)，在很大程度上造成了城市與鄉(xiāng)村的分割和發(fā)展上的巨大差距，強(qiáng)化了市民與農(nóng)民的身份等級意識，損害了農(nóng)民的利益。

政策實(shí)踐中，有些政策的外部效應(yīng)是政策主體事先不能預(yù)料到的，但有些外部效應(yīng)則是政策主體能夠大體預(yù)測但是不能對其結(jié)果進(jìn)行準(zhǔn)確計(jì)算的。有些時(shí)候，政策主體為了解決當(dāng)下存在的緊迫社會問題，經(jīng)常會在明知政策方案可能會產(chǎn)生某種不可預(yù)料的政策結(jié)果時(shí)制定和執(zhí)行某種政策，放任政策非預(yù)期結(jié)果的產(chǎn)生。當(dāng)然，這時(shí)候，在政策主體看來，這樣的政策其總收益應(yīng)該超過總成本，否則他們也會放棄制定和執(zhí)行這樣的政策。

3．公共政策方案對目標(biāo)群體的“反向激勵”效應(yīng)

公共政策方案包含大量的行動計(jì)劃和行為準(zhǔn)則，它們通過鼓勵、引導(dǎo)人們的某種行為以實(shí)現(xiàn)社會治理的目的。任何政策都包含一定的激勵因素，政策通過鼓勵那些符合政策內(nèi)容的行為從而引導(dǎo)人們按照公共權(quán)威機(jī)構(gòu)的價(jià)值和目標(biāo)去行動。如環(huán)境保護(hù)政策通過給那些有意保護(hù)環(huán)境的機(jī)構(gòu)和個人以獎勵和優(yōu)待來引導(dǎo)整個社會關(guān)注環(huán)境、保護(hù)環(huán)境；計(jì)劃生育政策通過給遵守國家生育政策的家庭以實(shí)際的利益來鼓勵人們節(jié)制生育。

公共政策往往是從社會整體和全局利益出發(fā)，但是，政策的收益和成本在不同人群身上的分布是不均勻的，政策執(zhí)行后會產(chǎn)生受益者和和利益損失者。政策目標(biāo)群體中的個體往往會努力擺脫利益受損的局面，他們會從自身利益出發(fā)，試圖避免任何使自身境況變差的結(jié)果而采取一些策略行為。如果政策沒有事先對機(jī)構(gòu)和個人的策略行為做出準(zhǔn)確預(yù)期并采取措施，政策就會因?yàn)閭€體理性和集體理性的矛盾而產(chǎn)生意外的非預(yù)期結(jié)果，政策的這種激勵效應(yīng)被稱為“反向激勵”。例如，國家教育部試圖通過幾年一次的針對高等學(xué)校的教學(xué)評估對各高校的教學(xué)質(zhì)量進(jìn)行調(diào)查和評價(jià)，并根據(jù)評價(jià)結(jié)果采取措施推動高校教育教學(xué)質(zhì)量的提高。但是，實(shí)際評估過程中，有些高校為了獲得滿意的評估結(jié)果進(jìn)而得到更多來自政府的支持，往往將大量時(shí)間和精力花費(fèi)在搞形式主義，作表面文章，應(yīng)付評估而不是可持續(xù)地提高教學(xué)質(zhì)量上；有的高校甚至為了應(yīng)付檢查，營私舞弊，弄虛作假，討好賄賂上級人員。這些行為不僅浪費(fèi)了大量社會資源，而且敗壞了社會風(fēng)氣，政策的“反向激勵”效應(yīng)顯現(xiàn)。再如，收入分配政策本來是為了改善低收入者的生活狀況，但是如果在分配上給低收入者太大的傾斜就會產(chǎn)生“反向激勵”，不想工作的人就會增多，收入分配的壓力反而變得更大。另外，為了降低房價(jià)的開發(fā)控制政策歧視小建筑商，因此減少了房地產(chǎn)業(yè)的競爭導(dǎo)致了更高的房地產(chǎn)價(jià)格?？梢?，很多時(shí)候，政策的激勵效果起到了相反的作用，為了防止這些非預(yù)期結(jié)果產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)，政策主體需要事先預(yù)期到機(jī)構(gòu)和個人的理性回應(yīng)，采取措施加以防范。

4．公共政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)及人員的目標(biāo)置換行為

公共政策執(zhí)行是將政策方案付諸實(shí)施并產(chǎn)生效果的過程，政策的最終結(jié)果只有通過執(zhí)行才能實(shí)現(xiàn)。“不論政策的藍(lán)圖描畫得多么宏偉，政策所具有的意義只有在其實(shí)際執(zhí)行的過程中才會體現(xiàn)出來?！保?］但是，現(xiàn)實(shí)中的政策執(zhí)行常常會背離政策制定者的初衷，產(chǎn)生政策的非預(yù)期結(jié)果。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的一個重要原因是由于執(zhí)行機(jī)構(gòu)及人員的目標(biāo)置換行為而引起的。“執(zhí)行主體在設(shè)計(jì)政策執(zhí)行目標(biāo)和策略以及緊隨其后的行動實(shí)施過程中往往會有意無意地忽略原有政策目標(biāo)或者以不為人知的方式悄然篡改原有政策目標(biāo)，使執(zhí)行背離政策精神和初衷，導(dǎo)致最終的政策效果偏離原定的設(shè)想，這種現(xiàn)象就是政策執(zhí)行中的目標(biāo)置換行為?！保?］如在城市管理中，政府為了規(guī)范商業(yè)行為會對某些機(jī)構(gòu)和個人進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)管有時(shí)會以罰款為手段，但是很多時(shí)候罰款的數(shù)額會被執(zhí)行人員高度重視并成為衡量政策效果的標(biāo)準(zhǔn)，手段代替了目標(biāo)，真正的政策目標(biāo)反而被忽視了。目標(biāo)置換行為導(dǎo)致了大量的政策非預(yù)期結(jié)果，影響了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，浪費(fèi)了大量的社會公共資源，消解了政策的理性和合法性，使政策執(zhí)行成為一種目的異化的形式主義，政策目標(biāo)成為一種與執(zhí)行無關(guān)的客觀義務(wù)。

政策目標(biāo)置換行為產(chǎn)生的一個重要原因在于政策的目標(biāo)—手段系統(tǒng)缺乏邏輯和整合，政策規(guī)定和具體運(yùn)用之間常存在空白。政策方案中所蘊(yùn)含的抽象性理念和執(zhí)行活動中的具體實(shí)踐之間存在著矛盾?！皬呐c目標(biāo)的關(guān)系考慮出來的手段，一旦只考慮充分滿足組織的欲求，手段本身就會脫離目標(biāo)而自我理性化，其結(jié)果是手段本身就成為目的?！保?］當(dāng)手段的價(jià)值成為最終的價(jià)值，公共政策目的之外的非預(yù)期結(jié)果的產(chǎn)生就成為必然。

5．公共政策行為的動態(tài)反饋循環(huán)

作為多元主體的互動過程，在政策制定和執(zhí)行中，不同主體會就其所主張的利益和價(jià)值在一定規(guī)則下相互作用、相互影響。在這個過程中，小部分人的行為能夠改變周圍其他人的動機(jī)，引起更大范圍內(nèi)人們行為的改變，從而使政策產(chǎn)生一系列意想不到的連鎖反應(yīng)。以經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行中的銀行擠兌現(xiàn)象為例，事發(fā)之初，由于部分事實(shí)或謠言的影響，銀行客戶擔(dān)心銀行的償付能力，于是提前把存款從銀行取出。如果這種需要較大，而銀行的錢大部分被套牢在貸款里，銀行就會告知客戶無法立即兌現(xiàn)，需要等待一段時(shí)間。這一消息經(jīng)流傳后被更多客戶知曉，在恐慌效應(yīng)的作用下，人們蜂擁而來，于就造成銀行擠兌現(xiàn)象的惡化。這種現(xiàn)象就是政策行為的負(fù)反饋循環(huán)，行為可能自發(fā)地以不利于產(chǎn)生結(jié)果的方式發(fā)展。但是在有些情況下，行為可能以積極的方式自我發(fā)展，稱為正反饋循環(huán)。例如，某個城市的社會治安和社會風(fēng)氣有所好轉(zhuǎn)，人們認(rèn)為街道變得更安全了，晚上街道上的行人就會增多，行人增多將會對犯罪分子產(chǎn)生威懾。同時(shí)，由于犯罪減少，警察也會有更多時(shí)間和資源上街巡邏，這樣就會使社會治安狀況更趨于優(yōu)良。政策行為的這兩種動態(tài)循環(huán)效應(yīng)往往使一些小事件經(jīng)過放大產(chǎn)生大的社會影響，帶來一系列政策的非預(yù)期結(jié)果。

三、公共政策非預(yù)期結(jié)果的評估

1．確定政策非預(yù)期結(jié)果需要去除因環(huán)境因素產(chǎn)生的非政策影響

實(shí)際社會狀況的改變除了受到政策行動的影響外，還會受到政策行動以外反映社會狀況的非政策因素的影響。因此，對政策效果的評價(jià)首先要去除非政策影響，但是政策行動與非政策因素之間的因果關(guān)系有時(shí)不易確定。比如，犯罪預(yù)防政策的目標(biāo)是以威懾的方式防止犯罪的發(fā)生，如果整個社會犯罪率下降，是否一定是預(yù)防犯罪政策所發(fā)生的作用呢？這個問題很難回答。因?yàn)?，事后?yán)懲犯罪的政策以及思想教育領(lǐng)域的政策也會起到這樣的作用，要單獨(dú)分離出預(yù)防犯罪政策的效果往往很難。但是為了評估一項(xiàng)政策的效果，必須在一定程度上確定這項(xiàng)政策與實(shí)際狀況之間的因果關(guān)系，尤其在對政策的非預(yù)期結(jié)果進(jìn)行評估時(shí)，這個任務(wù)就更為必要，也更為艱巨。因?yàn)榉穷A(yù)期結(jié)果和政策行動之間的關(guān)系更難以把握。這時(shí)就需要評估者設(shè)法排除同一時(shí)期內(nèi)可能介入政策方案的行為或其它可能影響到政策結(jié)果的因素，證實(shí)政策結(jié)果是由這項(xiàng)政策方案造成的?！拔覀兯龅木褪菍⒄咝?yīng)中的政策干預(yù)效果與其它政策的干預(yù)效果和其它外生變量引起的政策效應(yīng)相分離，單獨(dú)加以考察?！保?］通常評估者采用的方法是通過縱向或橫向的比較來確定政策實(shí)際結(jié)果，如通過比較目標(biāo)群體在方案實(shí)施前后的信息或通過比較政策實(shí)施過程中實(shí)驗(yàn)組與控制組的信息來確定政策的結(jié)果。前一種方法是利用受某項(xiàng)政策影響的目標(biāo)群體在政策實(shí)施前和實(shí)施后的行為后果的對比來衡量政策的實(shí)際影響。對后一種方法來說，首先要確定受政策影響的實(shí)驗(yàn)組人員和沒有受到政策影響的控制組人員?？刂平M人員在主要相關(guān)特質(zhì)上要盡可能與實(shí)驗(yàn)組人員相似。常用的方法是對比這兩組人員在政策執(zhí)行前后的行為后果，用實(shí)驗(yàn)組人員的關(guān)鍵指標(biāo)的前后變化減去控制組人員實(shí)驗(yàn)前后的變化就是該政策的實(shí)際影響。

2．對政策非預(yù)期結(jié)果進(jìn)行評估時(shí)，要明確評估的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)

對政策進(jìn)行評估之前，先要確定評估的標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)?！霸u估標(biāo)準(zhǔn)是對公共政策實(shí)施情況進(jìn)行測量、評定的參照體系，建立評估標(biāo)準(zhǔn)是公共政策評估最核心的內(nèi)容，也是判斷政策效果以及是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的重要基礎(chǔ)?！保?］評估標(biāo)準(zhǔn)包括效能、效率、充分性、公平性、回應(yīng)性等，評估標(biāo)準(zhǔn)確定后還要轉(zhuǎn)化為可以觀測到的操作性指標(biāo)才能用來進(jìn)行政策評估。但是，事實(shí)上非預(yù)期結(jié)果的評估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)的設(shè)計(jì)往往比較滯后，由于政策非預(yù)期結(jié)果不一定是人們事先預(yù)料到的，其效果的產(chǎn)生往往是不確定地分布于不同的社會領(lǐng)域和方向，因此，并沒有預(yù)先設(shè)計(jì)好的評估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)。只有在政策執(zhí)行后，人們感知到政策給社會生活帶來某方面的變化并感到有必要進(jìn)行這方面評估時(shí)，才會根據(jù)政策社會影響的范圍和方向制定評估標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定評估指標(biāo)。所以，評估標(biāo)準(zhǔn)和評估指標(biāo)是在事后根據(jù)政策影響力的大小和政策主體的價(jià)值觀來確立的，在做這項(xiàng)工作時(shí)需要進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)的取舍和排序。

3．政策非預(yù)期結(jié)果評估的重點(diǎn)在于對非預(yù)期結(jié)果中正、負(fù)收益的衡量

對政策效果的評價(jià)在去除非政策影響外，還要將政策預(yù)期結(jié)果和非預(yù)期結(jié)果進(jìn)行相加，才能估價(jià)出政策的綜合效果，而非預(yù)期結(jié)果評估的重點(diǎn)在于對其正、負(fù)收益的衡量。決定一項(xiàng)政策最終去向的往往是政策的預(yù)期結(jié)果，非預(yù)期結(jié)果雖不是第一決定要素，但當(dāng)其負(fù)面效果較明顯即負(fù)收益較大時(shí)，也會在很大程度上決定政策的去向。人們對政策非預(yù)期結(jié)果的關(guān)注往往集中在其帶來的正、負(fù)收益之和的大小。當(dāng)非預(yù)期結(jié)果的正、負(fù)收益之和大于等于零時(shí)，對非預(yù)期結(jié)果評估對政策走向影響不大，政策預(yù)期結(jié)果成為決定政策走向的主要因素。當(dāng)非預(yù)期結(jié)果的正、負(fù)收益之和小于零即它的總收益為負(fù)時(shí)，其對政策走向就會產(chǎn)生一定影響。非預(yù)期結(jié)果的總收益與預(yù)期結(jié)果的總收益之和小于等于零時(shí)，也就是政策的總收益小于等于零時(shí)，這項(xiàng)政策往往會發(fā)生調(diào)整或終止，反之，如果政策總收益大于零，政策一般不會被終止，但是也許會被調(diào)整以謀求更大的政策收益。這里對政策收益的衡量常常會用到易于衡量的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，但政策收益有時(shí)也并非都能夠進(jìn)行量化，有些指標(biāo)不易于量化，其重要性取決于人們的價(jià)值判斷和主觀偏好。

［1］［美］查爾斯·韋蘭．公共政策導(dǎo)論［M］．魏陸譯.上海：格致出版社：上海人民出版社，2013：32．

［2］［日］佐藤慶幸.官僚制社會學(xué)［M］.樸玉，蘇東花，金洪云譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2009：207.

［3］楊麗麗，龔會蓮.公共政策執(zhí)行中的目標(biāo)置換行為及其治理［J］.廣西社會科學(xué)，2014，（6）：143.

［4］［日］佐藤慶幸.官僚制社會學(xué)［M］.樸玉，蘇東花，金洪云譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2009：215.

［5］和經(jīng)緯.中國公共政策評估研究的方法論取向：走向?qū)嵶C主義［J］.中國行政管理，2008，（9）：121.

［6］趙莉曉．創(chuàng)新政策評估理論方法研究——基于公共政策評估邏輯框架的視角［J］.科學(xué)學(xué)研究，2014，（2）：196．

（責(zé)任編輯高云）

D63-3

A

1671-0681（2015）02-0112-05

楊麗麗（1974-），女，陜西藍(lán)田人，西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師；龔會蓮（1974-），女，重慶人，西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。

2014-10-17

陜西省社會科學(xué)基金項(xiàng)目《中間人參與型腐敗的機(jī)理及防控研究》（2014E07）；陜西省社會科學(xué)界重大理論與現(xiàn)實(shí)問題研究項(xiàng)目《政府購買服務(wù)視角下的陜西農(nóng)民市民化實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究》（2014C005）。