劉廷華，鄧廷奎

“信訪不信法”的法經(jīng)濟學分析及其政策建議

劉廷華1，鄧廷奎2

“信訪不信法”其實是一個偽命題，訪民并不是完全不相信法律，只是想要窮盡一切可以利用的救濟手段而已。信訪制度被確定為權(quán)利救濟途徑后，訪民由于對信訪制度的誤解將其作為凌駕于司法救濟之上的最終救濟加以利用。無論是對訪民個人還是對國家而言，信訪制度帶來的凈收益都是負值。當下迫切需要將權(quán)利救濟功能從信訪制度中剝離出來，重新確立司法救濟的權(quán)威性。

信訪；權(quán)利救濟；收益；司法權(quán)威

“信訪不信法”是真的嗎？讓我們先看一個訪民因不服判決而上訪的案例①根據(jù)（2013）翠屏民初字第2458號民事判決書以及（2014）宜民終字第24號民事判決書整理，原告事前聘請了成都某法律服務(wù)所的法律工作者作為代理人參加訴訟，但因該法律工作者未出示證件及出庭函，法院不承認其代理人資格。主審法官在判決中利用其自由裁量權(quán)時充分體現(xiàn)出照顧受害人的傾向，例如，幾位原告散居于宜賓周邊地區(qū)而且未能提供交通費票據(jù)作為證據(jù)，法官還是酌情支持了20000元交通費，被告因?qū)υ摴P交通費用不服提起上訴。。一名經(jīng)營私營診所的醫(yī)生在車禍中喪生，其近親屬起訴到法院要求賠償死亡賠償金108227元、直接經(jīng)濟損失300000元、精神損害撫慰金100000元及交通住宿費等費用共計50余萬元。經(jīng)法官詢問，原告主張的直接經(jīng)濟損失是因診所無法繼續(xù)經(jīng)營而導致的預付租金及預期收入的減少，不屬于道路交通事故損害賠償范圍。考慮到原告未請律師參加訴訟，主審法官對人身損害賠償項目及其具體標準的相關(guān)法律規(guī)定進行釋明，當庭詢問原告是否變更訴訟請求，提高死亡賠償金的數(shù)額。原告認為他們主張的賠償金額與法律規(guī)定的賠償金額大致相當，拒絕變更訴訟請求。法院沒有支持直接經(jīng)濟損失而且按照當?shù)貞T例只認可了30000元精神損害撫慰金，僅支持了20多萬元賠償金，相當于原告預期賠償?shù)囊话?。原告不服提起上訴，二審法院判決維持原判，原告放棄申訴并決定上訪討回公道。如果本案原告真的不相信法律，他會兩次主動參與到訴訟活動嗎？

一、民眾為何信訪不信法

在理想狀態(tài)下，任何矛盾和糾紛都可以通過法律途徑得到解決。民眾信訪不信法在一定程度上可歸因于司法系統(tǒng)自身的問題，如當前司法系統(tǒng)仍然存在徇私枉法等腐敗現(xiàn)象，判決不公客觀存在②類似“大蓋帽兩頭翹，吃完被告吃原告”的段子至今仍廣為流傳，司法系統(tǒng)自身存在一定問題是不爭的事實。。但是，判決不公絕不僅僅是因為司法系統(tǒng)的腐敗所導致，很多時候是其他原因所引起，甚至是一個誤解。眾所周知，我國當前處于社會轉(zhuǎn)型期，矛盾突出，各類糾紛在法院蜂擁而至③作為被告的代理人，筆者在領(lǐng)取判決書時曾與上述案件的主審法官進行過交流，得知該法院的工作壓力非常大，其所在法庭每個法官年均辦案量在250件左右，而且這幾年呈現(xiàn)出明顯的上漲趨勢。據(jù)此推算，大概平均每個工作日必須處理一件案件，“閱卷、庭審、寫判決”成了每天必須完成的例行公事，容不得法官再三思量，稍有懈怠案件便會堆積如山。。出于對辦案效率的追求，法官必須在盡可能短的時間完成閱卷和庭審工作，判決書往往也是于匆忙間制作完成。姑且不論事實認定是否清楚，定性是否準確，法律適用是否適當，單單看著判決書上出現(xiàn)的錯別字或計算錯誤④當事人指出后，法官通常會發(fā)一個裁定對其進行修正。，當事人就容易對判決的質(zhì)量產(chǎn)生嚴重的不信賴感。此外，法院在審理案件過程中違反法定程序的做法廣泛存在，例如，大量爭議金額較大且雙方分歧也很大的案件都違規(guī)適用了簡易程序?qū)徖?，二審案件開庭時明明只有一位法官到場卻在判決書上寫明案件是合議庭審理。最后，對于當事人不服終審判決而提起的申訴，上級法院大多持消極態(tài)度。除了民眾猜測的上級法院抱有“多一事不如少一事”的心態(tài)或者上級法院習慣性地袒護下級法院外，申訴困難更多是出于通過維持司法判決既定力來維護司法權(quán)威的需要。

除了外界環(huán)境，民眾信訪不信法也有自身的問題。近年來民眾的權(quán)利意識被逐漸喚醒，但其保護自身權(quán)利的能力卻并未因此而相應增強，能力與意識之間的巨大鴻溝造成欲求不滿成為常態(tài)。單就民事訴訟而言，大多數(shù)民眾在民事行為過程中不注重自身權(quán)利的保護，或者不知道如何保護自身權(quán)利，突出地表現(xiàn)為毫無證據(jù)意識。①例如在（2013）穗天民四初字第658號案件中，原被告雙方于2013年2月1日達成協(xié)議，被告同意支付給原告80萬元。原告在未收到錢的情況下出具了收條，被告第二天通過銀行轉(zhuǎn)賬將80萬元劃轉(zhuǎn)給原告。庭審過程中被告拿出了收條和轉(zhuǎn)賬憑證，主張已經(jīng)支付160萬元給原告，其中，現(xiàn)金支付80萬元，銀行轉(zhuǎn)賬80萬元。被告提交的證據(jù)非常充分，原告雖矢口否認，法院還是傾向于支持被告的主張。為維護原告合法權(quán)益，筆者問被告“80萬元現(xiàn)金有100多斤，那么重的東西你一個人搬得動嗎？”被告答“我事先用編織袋裝好用車拉動施工現(xiàn)場后和我公司出納一起抬到原告辦公室的。”筆者要求被告再次確認其回答真實無誤，在被告肯定了剛才的回答后當庭指出80萬元不足20斤不需要兩個人抬的事實，證明被告說謊，法院最終認定被告只是通過銀行轉(zhuǎn)賬的方式給了原告80萬元這一事實。法院詢問原告為何沒有收到錢便出具了收條，原告很傻很天真地認為“反正他都答應給我錢了，我以為先打收條應該沒得啥子問題?！卑l(fā)生糾紛后不愿意“花大價錢購買律師服務(wù)”，打心眼兒里認為律師只會“耍嘴皮子玩文字游戲”，更愿意自己帶著一紙訴狀要求法院為他“主持公道”。一旦最終判決低于自己的心理預期，他們首先想到的不是因為自己無知在訴訟之前和訴訟過程中犯下的各種錯誤，而是將其歸結(jié)為判決不公。對于上訴或申訴過程中面臨的挫折，只是簡單地將其歸結(jié)為對方當事人把上級法院也買通了或者上級法院對下級法院的庇護，嘆息“天下烏鴉一般黑”。為了準備訴訟當事人也會上網(wǎng)查找法律知識，或者到律師事務(wù)所去咨詢，或者道聽途說，從“門外漢”到對法律的一知半解和不求甚解偏偏讓他產(chǎn)生了自己精通法律的幻想。面對于己不利的判決，他們將其解釋為“法律寫在那里的，法官怎么說都是他們有理，誰給的錢多他們就幫誰說?！倍囝^司法的傳統(tǒng)在今天集中表現(xiàn)在各部門“齊抓共管”，掌握一定公權(quán)力的公共部門似乎或多或少都有權(quán)參與糾紛的解決。如果借助于法律手段無法滿足自身訴求，民眾必定會選擇法律以外的其他路徑去碰碰運氣，可以無限申訴的上訪始終為他們保留著翻盤的希望，這激勵著他們無休止地上訪。

中國古代社會皇權(quán)高于一切，“人跡所至，無不臣者”。民眾的理性思維能力和主體性精神被長期的愚民政策所閹割，民眾沒有能力承擔起自己的責任和命運，只能祈求神靈或“青天”為自己提供保護。另一方面，統(tǒng)治者深諳“水能載舟，亦能覆舟”的道理，提倡“仁者愛人”，有意識地對民眾的期盼給予必要的回應。在特殊情況下允許民眾通過擊打登聞鼓、邀車架上訴或上表等方式越級直接向高層官僚甚至是最高統(tǒng)治者訴說冤情，以此來跨越科層制的等級限制，在普通民眾與高層管理者之間建立起某種直接的聯(lián)系［1］。出于維護統(tǒng)治階級自身利益的需要，極個別上訪案件得到較為圓滿的解決并被廣泛宣揚，如包青天之“鍘美案”被藝術(shù)加工后更是家喻戶曉，這反過來刺激了民眾“青天情結(jié)”的瘋狂生長。結(jié)果，民眾相信，在權(quán)力呈現(xiàn)等級差異的社會中，上位權(quán)力比下位權(quán)力更能解決問題。事實上，官僚體系都是以下級服從上級為特征，“以上制下”是一種常態(tài)。在這種邏輯驅(qū)使下，民眾認為要想實現(xiàn)自己的利益訴求就必須把問題搞到權(quán)力中心去。也許正是在這個角度，有學者才斷言人民群眾如此熱衷信訪活動，臣民意識與清官情節(jié)難辭其咎［2］。必須指出，基層政府未能處理問題并不完全是因為他們不重視民眾反映的問題。在改革過程中，各級政府無時不刻都在扮演“救火隊員”的角色，應付紛沓而至的各類問題。由于信息不對稱，在很多時候政府難以分辨民眾反映過來的問題是否屬于需要立即解決的重大問題，類似“推諉”、“拖延”或“漠視”的策略成為一種有效的過濾機制。如果經(jīng)過過濾后問題并未消失或者逐漸激化，這一問題才會被提上議事日程。

對上訪者個人而言，他更關(guān)心的是上訪本身的收益。中國社會是一個關(guān)系社會，地方政府的各個部門尤其是公務(wù)員只是關(guān)系網(wǎng)絡(luò)上的一個節(jié)點而已②各級法院雖然在理論上獨立于行政主體，實質(zhì)上卻沒有足夠力量去掙脫關(guān)系網(wǎng)的束縛。法院自己以及法院的工作人員也需要借助于關(guān)系網(wǎng)獲得額外利益或者適當?shù)谋憷?，作為交換，他們需要在適當?shù)臅r候為對方提供方便。。從縱向關(guān)系看，呈現(xiàn)出上級對下級的庇護和下級對上級的依附，作為一個穩(wěn)定系統(tǒng)，具有高度一致的利益結(jié)構(gòu)。從橫向關(guān)系看，呈現(xiàn)出部門之間以及個體之間進行資源交換的互利模式，作為一個慣例，注重禮尚往來。從行為的外在表現(xiàn)來看，大家通過相互“給面子”的方式來維系和加強以關(guān)系為支撐的共生系統(tǒng)。如果缺乏有效的外在監(jiān)督，作為理性的經(jīng)濟人，政府部門尤其是公務(wù)員并不會善待民眾賦予的公權(quán)力，不會為了追求案外人的公正而損失自己的關(guān)系，因為打破既有的利益格局或多或少會危害到自身利益。在有些時候，我們甚至無法預知這張關(guān)系網(wǎng)的觸角到底延伸到了哪里。在現(xiàn)實中時常有人剛剛從高級別信訪部門出來就被基層政府派人抓回去，并不僅僅是因為高級別信訪部門將案件逐級地向基層批轉(zhuǎn)，信訪部門與訪民所屬行政區(qū)域的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)有著某種勾稽才是導致訪民信息被泄露的主要原因。盡管如此，在申訴無門時上訪還是為權(quán)利救濟漏出一道縫隙，畢竟有訪民曾遇到“青天”幫助其沖破地方關(guān)系網(wǎng)的束縛而解決問題。

不得不承認，通過上訪解決實際問題當下依然是一個小概率事件，其預期收益較小。如果當事人都足夠理性，那么信訪熱的出現(xiàn)在很大程度上便可歸因于信訪的預期成本較低。第一，民眾雖然敬畏權(quán)力，但長期聽聞類似“父母官”的說法讓他們很容易克服對陌生官員的恐懼感，深藏于內(nèi)心深處的“臣民意識”也讓他們習慣于向上尋求幫助，心理成本很低。第二，上訪無需繳納類似訴訟費這樣的門檻費用，只需要買張車票到上級部門而已，啟動成本很低。第三，在計算上訪成本時僅考慮當下的成本支出，沒有計入以后無數(shù)次上訪而耗費的成本，分批次支付成本的模式致使訪民低估了成本。訪民每一次上訪都是懷揣“撥開烏云見青天”的希望上路，由于過高估計上訪成功概率而沒有預期到可能多次上訪都無法解決問題。從實際情況看，利用諸如哭訴、下跪甚至自殘這類“弱者的武器”上訪越來越難以成功，在政府門前靜坐等“問題化”策略因觸碰到政府的痛處而提升了受到重視的概率。但這些“問題化”手段也可能非常危險，在運用時容易被認定為“鬧事”從而被納入“擾亂社會治安”或更嚴重的違法行為之列，形同玩火［3］。而在上訪之初，上訪者完全不會預期到他最終會“被迫”選擇“把問題搞大”。如果信訪制度也讓訪民一次性預繳從基層上訪到中央的所有費用，恐怕不會像現(xiàn)在這樣有那么多人熱衷上訪。

二、信訪制度的成本收益分析

從政務(wù)院1951年6月7日公布《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》以來，為保證信訪制度取得良好的運行績效，國家先后制定和頒布了多個配套性政策文件，形成了一個由行政規(guī)章、地方性法規(guī)以及其他具有法律約束力的規(guī)范性文件共同組成的龐雜的制度體系。單就這個制度體系的制定和不斷完善而言，已經(jīng)耗費了巨大的資源。為了能夠促使其有效運行，從中央到地方，各級黨委、人大、政協(xié)、政府機關(guān)、司法系統(tǒng)及其他相關(guān)部門都設(shè)有信訪機構(gòu)負責處理信訪事宜，耗費巨大的人力和物力。但由于信訪機構(gòu)本身并沒有解決問題所需要的資源，只能采取“和稀泥”的方式息事寧人，或者將案件流轉(zhuǎn)到有關(guān)部門。由于問題并未得到解決，訪民習慣性地將其歸結(jié)為“官官相護”的結(jié)果，在“舍得一身剮，敢把皇帝拉下馬”信念驅(qū)使下繼續(xù)上訪，各種問題和矛盾最終向中央政府聚集，中央政府不得不采取類似“信訪一票否決”的方式轉(zhuǎn)移信訪壓力，這反過來刺激基層政府采取“安撫”和“打壓”兩種策略就地解決信訪問題①。所謂安撫策略，主要是通過滿足訪民的諸多要求使得訪民有利可圖或者至少在一定程度上使其受損利益得到補償，從而促使其放棄上訪。安撫策略對于暫時解決眼前的上訪問題具有一定的功效，但不能作為長久之計。對訪民的安撫會向社會傳遞出“會哭的孩子有奶吃”的錯誤信號，助長上訪現(xiàn)象蔓延。所謂打壓策略，主要是通過“截訪”甚至“劫訪”等違規(guī)或違法手段在形式上減少進京上訪的數(shù)量。從事前安排信息員收買情報到最后派專人專車將訪民“護送”回鄉(xiāng)，實施打壓策略的直接成本很高，而且還會損害政府形象。

從政務(wù)院于1951年發(fā)布的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》來看，設(shè)立信訪制度的初衷只是為了“密切聯(lián)系人民群眾”，鼓勵“人民群眾監(jiān)督自己的政府和工作人員”。作為民意“上達”的“傳聲筒”，并不具有權(quán)利救濟的功能。當信訪制度貿(mào)然介入糾紛解決，自然而然地呈現(xiàn)出明顯的非規(guī)范性特征。我們說信訪機制的運作缺乏規(guī)范性，只是說它沒有明確穩(wěn)定且普遍適用的說得清道的明的規(guī)則，并不否認它也隱含著一套模糊且不穩(wěn)定的“潛規(guī)則”。這種“潛規(guī)則”不是通過立法預先制定的，而是由利益相關(guān)者在推拉伸縮的實踐中逐漸形成的［3］。由于無法通過簡短的言語界定清楚，它很難成為糾紛當事人各方共同認可的糾紛解決機制。加之整個信訪過程中爭議各方并不直接接觸，更不可能面對面地平等對話，缺乏交往理性之基礎(chǔ)［4］。訪民會對自己遭受的不公夸大其詞，信訪機構(gòu)則會不惜成本息事寧人和阻止繼續(xù)上訪。此外，信訪機構(gòu)缺乏解決糾紛所必須的專業(yè)知識和技能，也無權(quán)動員必要的資源幫助訪民解決實際問題，往往在沒有深入調(diào)查有關(guān)事實的情況下將問題轉(zhuǎn)交相關(guān)部門并幫助訪民與這些部門討價還價。信訪過程自始至終都夾雜著濃烈的人治色彩與恣意成分，信訪結(jié)果呈現(xiàn)出高度蓋然性，極低的成功率讓訪民抱著“撞大運”的心態(tài)繼續(xù)上訪。最終，耗費巨大資源運行的信訪制度并未解決實際問題，反而孵化出更多的信訪案件。

現(xiàn)行《信訪條例》明確規(guī)定其立法目的包含了“保護信訪人的合法權(quán)益”，由此改變了傳統(tǒng)的權(quán)利救濟模式，導致我國事實上存在兩條看似并行不悖的權(quán)益途徑，學者形象地將其稱為“法的空間”和“法外空間”。“法的空間”依據(jù)法治理念進行建構(gòu)，以“前臺”運行的模式解決常規(guī)糾紛；“法外空間”依據(jù)各種政策進行構(gòu)架，以“幕后”潛藏的方式解決棘手的疑難問題?！胺ㄍ饪臻g”雖然不是常規(guī)手段，但卻在關(guān)鍵問題上擁有絕對的話語權(quán)。正因如此，深諳此道的訪民往往采取“雙保險策略”——在“法的空間”訴訟，在“法外空間”上訪［5］。他們希望“西邊不亮東邊亮，總有一條路子能走通。”一旦上訪造成“法外空間”對“法內(nèi)空間”的侵襲，必然會增加糾紛解決制度的變數(shù)與不確定性，司法的權(quán)威性將受到極大挑戰(zhàn)。與此同時，上訪行為可能激活巨大的政治壓力，透過社會網(wǎng)絡(luò)滲透進司法系統(tǒng)干擾司法獨立，影響判決的公正性。這反過來進一步強化了民眾對于司法存在嚴重不公的信念，遇到糾紛時更愿意將目光轉(zhuǎn)向行政機關(guān)并寄予厚望。一旦過高的心理預期落空，民眾就不僅僅是對司法系統(tǒng)不滿，而是對整個政府充滿失望，帶來十分嚴重的政治后果。

三、結(jié)論與建議

前文的分析充分證明，無論是對國家還是對個人而言，信訪制度作為一種權(quán)利救濟手段產(chǎn)生的凈收益都已經(jīng)是負值。只是由于路徑依賴的存在，制度變革的成本阻止了變革導致信訪制度被長期鎖定在無效率的狀態(tài)之中。一旦某種潛在制度的社會凈收益大于現(xiàn)行制度的社會凈收益，其個別凈收益也大于現(xiàn)行制度的個別凈收益，人們就會為了捕捉和利用這個新的盈利機會而選擇新制度［6］。結(jié)合我國實踐，斷然廢除信訪制度面臨太大的不確定性和政治風險，但是通過信訪部門實權(quán)化使他能實際解決糾紛和保護權(quán)益更不可行。這無異于憑空制造出一個凌駕于一切組織之上的擁有超權(quán)力的機關(guān)，完全顛覆了現(xiàn)有的權(quán)力平衡體系，徹底摧毀了司法體系的權(quán)威性。筆者以為，為了解決當前“信訪不信法”現(xiàn)象逐漸蔓延的問題，信訪制度應逐漸剝離權(quán)利救濟功能，使其回歸“傳聲筒”角色本位。與此同時，應從以下幾個方面入手加強司法體系的權(quán)威性。

（一）重塑民眾的法律信仰

當務(wù)之急，屏蔽一切有關(guān)通過信訪維權(quán)成功的報道，減少類似司法不公的負面報道。要有針對性地開展法制宣傳和教育，以此抵御和消除“權(quán)大于法”思想的負面影響，徹底鏟除信訪維權(quán)賴以生存的思想土壤。除了灌輸司法程序意識、證據(jù)意識和訴訟風險意識之外，應著力培養(yǎng)對抗制下當事人的自我責任理念，幫助其樹立起正確的司法公正觀念，消除對司法裁判領(lǐng)域的認識誤區(qū)。

（二）保證充分的司法獨立

我國法院審理工作必須接受黨的領(lǐng)導，必須接受上級法院的監(jiān)督，必須接受人大的監(jiān)督。由于受到諸多限制，法院審判獨立成為一紙空文。缺乏獨立性的審判容易受到外界的不當干擾，根本無法保證司法公正。因此，必須嚴格執(zhí)行《憲法》第126條，切實保障“人民法院依照法律獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！备唧w地，應保障具體承辦案件的法官在審判過程中獨立行使審判權(quán)。

（三）不斷提高審判質(zhì)量

不只是要下大力氣整治司法腐敗消除法官敗德行為導致的司法不公，同時應不斷加強法官隊伍建設(shè)，促進法官職業(yè)化和精英化，提高法官業(yè)務(wù)素養(yǎng)和辦案水平。當下尤其要注重法律文書的說理，力爭透過法律文書能切實體現(xiàn)“案件事實清楚，法律適用正確”，由此提高當事人對判決的接受度。同時要加大生效判決的執(zhí)行力度，防止“空調(diào)白判”，發(fā)揮司法體系在權(quán)利救濟中的中流砥柱作用。

（四）有條件地適用三審終審制

為了減少訴累，將審判監(jiān)督程序作為例外進行嚴格限制，縮小其適用范圍。對于重大疑難案件適用三審終審，給予當事人三次司法救濟的機會，改變二審終審后由于申訴困難而上訪的局面，降低錯判概率，力爭讓糾紛在司法體系內(nèi)部得到解決。

［1］劉頂夫.中國古代信訪源流考［J］.湘潭大學學報，2005，（5）.

［2］孫悅良.協(xié)商民主與信訪困境消解之道［J］.蘇州大學學報，2010，（4）.

［3］應星.作為特殊行政救濟的信訪救濟［J］.法學研究，2004，（3）.

［4］周永坤.信訪潮與中國糾紛解決機制的路徑選擇［J］.暨南學報，2006，（1）.

［5］栗崢.申訴還是上訪：司法內(nèi)外的策略選擇［J］.山東社會科學，2010，（3）.

［6］李俊.我國信訪制度的成本收益分析［J］.南京社會科學，2005，（5）.

（責任編輯陳文興）

D621.5

A

1671-0681（2015）02-0173-04

劉廷華，宜賓學院法學院副教授，博士，主要研究法經(jīng)濟學。鄧廷奎，廣安職業(yè)技術(shù)學院副院長，副教授?，F(xiàn)掛職廣安市前鋒區(qū)區(qū)委常委，研究方向為法制教育。

2014-11-27