文/張 鉆　梁平安　周 豪

為拆遷工作植入廉潔基因

文/張 鉆梁平安周 豪

背景介紹

城市的發(fā)展是一個(gè)進(jìn)行再建設(shè)、自我更新、不斷成長的過程。為了城市的整體規(guī)劃，往往需要對原有建筑、房屋進(jìn)行拆除或搬遷，以達(dá)到整齊劃一的城建效果，實(shí)現(xiàn)對日益緊張的國有土地資源的合理利用。然而，伴隨著舊城改造、新農(nóng)村建設(shè)的深入推進(jìn)，拆遷的數(shù)量、規(guī)模也隨之增大。以湖北省襄陽市為例，根據(jù)襄陽城市發(fā)展規(guī)劃，隨著“一心四城”等工作的開展與深入，拆遷領(lǐng)域的職務(wù)犯罪將大量增多。

數(shù)據(jù)顯示，自2010年至今，襄陽市檢察機(jī)關(guān)查處拆遷領(lǐng)域職務(wù)犯罪53件61人。其中，反貪部門立案查處48件55人，貪污罪31件38人，行受賄罪13件13人，挪用公款罪4件4人；反瀆部門共查處案件5件6人，玩忽職守罪1件1人，濫用職權(quán)罪4件5人。

案件分析

基層一線高危高發(fā)

拆遷工作是一個(gè)系統(tǒng)性工程，涉及環(huán)節(jié)多、發(fā)動(dòng)的社會力量廣。城建局、規(guī)劃局、國土局、黨委機(jī)關(guān)以及基層組織在拆遷工作的規(guī)劃、審批、執(zhí)行等環(huán)節(jié)均可能成為職務(wù)犯罪的主體。同時(shí)，由于拆遷工作往往由多部門聯(lián)合行動(dòng)，人員復(fù)雜，犯罪分子往往利用內(nèi)部職責(zé)分工、各自分管工作的職務(wù)之便聯(lián)手作案、集體合謀。在襄陽市樊城區(qū)牛首鎮(zhèn)王崗村征地窩案中，該村支部書記、主任王某與村報(bào)賬員張某等多名村委員相互勾結(jié)，形成利益同盟，在經(jīng)營和管理該村土地補(bǔ)償款過程中，利用職務(wù)便利，多次采取收入不入賬的手段挪用公款供個(gè)人使用。

環(huán)節(jié)較多易滋腐敗

從最初規(guī)劃、用地分配、審批，到拆遷實(shí)施可能出現(xiàn)的爭端解決，各個(gè)環(huán)節(jié)均有可能滋生職務(wù)犯罪，拆遷活動(dòng)自身的復(fù)雜性導(dǎo)致其發(fā)案環(huán)節(jié)較多。在襄陽市查處的案件中，犯罪易發(fā)的薄弱環(huán)節(jié)主要集中在拆遷補(bǔ)償面積確認(rèn)環(huán)節(jié)，通過虛增補(bǔ)償面積、虛改建筑性質(zhì)的方式獲取更多補(bǔ)償款。襄陽市樊城區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)總指揮部征收安置部長陳某應(yīng)被拆遷人張某的請托，收取張

問題癥結(jié)

某財(cái)物，違規(guī)指使評估公司將張某已坍塌的近300平方米建筑納入評估，造成國家100萬余元的損失。

癥結(jié)一：自由裁量權(quán)過大

拆遷領(lǐng)域具體實(shí)施規(guī)范尚不完善。一方面，現(xiàn)有實(shí)施規(guī)范存在“真空區(qū)”。當(dāng)下房屋拆遷主要的法律依據(jù)為2011年正式實(shí)施的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，而針對城鄉(xiāng)結(jié)合部等區(qū)域的集體土地的拆遷問題，尚無明確的法律依據(jù)，這部分的拆遷工作往往僅靠政策解決，相關(guān)部門具有較大裁量權(quán)，這種情形易使職務(wù)犯罪有機(jī)可乘；另一方面，各個(gè)有關(guān)房屋拆遷的部門法規(guī)并不統(tǒng)一，缺少協(xié)調(diào)性，各種規(guī)定以及多部門聯(lián)合規(guī)定層出不窮，卻多為救場的臨時(shí)規(guī)定，不具有穩(wěn)定性。

此外，征地拆遷工作復(fù)雜艱難，上級主管部門為了動(dòng)遷工作能順利進(jìn)行，賦予了征地拆遷部門較多的職權(quán)，且大多數(shù)職權(quán)都可以自由裁量，易導(dǎo)致因權(quán)力過于集中而失控、錯(cuò)用、濫用。征地拆遷安置過程中，相關(guān)部門往往為了方便起見，將一些決定性環(huán)節(jié)交由一個(gè)組織來負(fù)責(zé)，而且往往忽略了對這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督，讓相關(guān)的成員或者“小集體”形成權(quán)力獨(dú)占的局面。

癥結(jié)二：拆管不分角色錯(cuò)位

根據(jù)我國現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)，拆遷應(yīng)該由負(fù)責(zé)地塊開發(fā)的建設(shè)方進(jìn)行。并且，具體拆遷行為應(yīng)該由依法成立的具有拆遷資質(zhì)的房屋拆遷公司實(shí)施。但由于未對基于商業(yè)開發(fā)和基于公益目的的拆遷進(jìn)行明確區(qū)分，導(dǎo)致政府在拆遷中的職能定位較模糊。本只需政府承擔(dān)協(xié)調(diào)職能的基于商業(yè)開發(fā)的拆遷工作，實(shí)踐中卻往往通過成立拆遷指揮部并由其中負(fù)責(zé)的政府公職人員負(fù)責(zé)，其主體資格尚存在爭議。以襄陽市為例，市級部門主要負(fù)責(zé)監(jiān)督城區(qū)的拆遷工作，而縣、區(qū)一級里，其相關(guān)部門往往既充當(dāng)政策的制定者、執(zhí)行者，又“兼任”裁判者，其受到的監(jiān)督相對薄弱，若遇法律意識不高的工作人員，則較易滋生職務(wù)犯罪。

對策建議

對策一：明確角色定位

明確區(qū)分商業(yè)開發(fā)和公益使用而引起的拆遷行為，將政府拆遷權(quán)限定在公益使用范疇內(nèi)。程序上，公益拆遷在頒發(fā)拆遷許可證之前，要舉行聽證會論證公益目的和拆遷補(bǔ)償安置方案。商業(yè)拆遷拆遷應(yīng)當(dāng)首先由開發(fā)商與房屋所有權(quán)人協(xié)商達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，再申請土地使用權(quán)，政府原則上不承擔(dān)拆遷任務(wù)。

政府角色定位方面，在公益拆遷中政府應(yīng)當(dāng)依法行政，切實(shí)代表公共利益，可以在房屋管理部門中設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)從事公益拆遷的立項(xiàng)、制訂方案、落實(shí)補(bǔ)償安置等工作；非公益拆遷中，政府應(yīng)發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，退出拆遷第一線，不再參與補(bǔ)償價(jià)格制定、拆遷談判等具體事務(wù)，讓市場充分發(fā)揮資源配置作用。同時(shí)，作為監(jiān)督者，應(yīng)加強(qiáng)對拆遷工作的監(jiān)督、調(diào)控和保障，重點(diǎn)解決好困難群眾安置問題。

對策二：程序公正，過程公開

嚴(yán)格保障拆遷工作全程的程序公正。首先，在拆遷前，應(yīng)當(dāng)征詢被拆遷人的意愿，盡量實(shí)現(xiàn)參與式開發(fā)和參與式拆遷。在政府負(fù)責(zé)拆遷工作的情況中，政府應(yīng)當(dāng)做好對被拆遷人的動(dòng)員、安撫和安置工作，在拆遷補(bǔ)償環(huán)節(jié)等充分尊重被拆遷人的合法權(quán)益。在拆遷過程中，無關(guān)人員和單位不得肆意干預(yù)拆遷工作。對被拆遷人的物品進(jìn)行登記造冊，給被拆遷人足夠的搬遷時(shí)間，對于具有時(shí)節(jié)性的物體可以酌情進(jìn)行搬遷或者給予合理補(bǔ)償；最后，拆遷后，被拆遷房屋的拆遷物要通過合法的渠道進(jìn)行處理，禁止拆遷人員對相關(guān)物品進(jìn)行私人交易。當(dāng)然，對于一些因拆遷而進(jìn)行敲詐勒索的被拆遷人要進(jìn)行有效控制和打擊。同時(shí)，還要嚴(yán)厲打擊官商勾結(jié)、濫用職權(quán)以及嚴(yán)重不作為等行為，嚴(yán)格防止在房屋拆遷過程中職務(wù)犯罪的發(fā)生，切實(shí)保障被拆遷人的合法權(quán)益。

對策三：多管齊下，網(wǎng)狀監(jiān)督

政府應(yīng)加強(qiáng)部門內(nèi)部監(jiān)督體系的建設(shè)和完善，尤其是對各級房屋拆遷辦公室以及國土資源局、城市規(guī)劃局等有關(guān)部門的特殊監(jiān)督。對分管領(lǐng)導(dǎo)明確責(zé)任，形成責(zé)任問責(zé)機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)到具體事件和相關(guān)責(zé)任人。此外，在具體工作中明確各人的具體分工和責(zé)任義務(wù)，從而形成自上而下和自下而上的相互監(jiān)督制約體系。檢察機(jī)關(guān)可在拆遷重點(diǎn)環(huán)節(jié)派駐預(yù)防聯(lián)絡(luò)員，一方面通過預(yù)防咨詢、預(yù)防宣傳和行賄犯罪檔案查詢等形式積極主動(dòng)為拆遷提供法律服務(wù)，一方面接受群眾舉報(bào)，及時(shí)受理并查處測量過程中“人情房”和補(bǔ)償過程“人情錢”等問題的舉報(bào)與投訴，做好矛盾排查化解工作。

欄目編輯：施楊 shiyang0915@126.com