郭雪慧

（上海交通大學 凱原法學院，上海200240）

一、群體訴訟在國內外的發(fā)展趨勢

國際上，隨著世界經(jīng)濟一體化的發(fā)展，一項產(chǎn)品或者服務往往會侵害到眾多消費者的利益，進而產(chǎn)生群體訴訟。具體表現(xiàn)為：群體訴訟制度在世界上的許多國家應運而生并得以完善與發(fā)展。諸如，以美國為代表的加入制集團訴訟被加拿大、澳大利亞等國家所引進；歐洲國家也開始重視群體訴訟制度，以德國為代表的團體訴訟制度也在逐步地被完善。群體訴訟在各國有不同的表現(xiàn)形式，叫法也各異，它們有著各自的特點。因為群體糾紛可以通過調解等其他的替代性糾紛解決模式加以解決，而不必非要通過法院解決。對此，世界各國也都在努力尋找更加經(jīng)濟、簡便的非訴訟糾紛解決辦法。

在我國，對于群體糾紛的解決，一方面，我們也在努力發(fā)展與完善代表人制度；另一方面，公益訴訟制度在我國也得以初步建立：我國新的《民事訴訟法》規(guī)定對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。同時，我們也在積極探索與完善多元化的群體糾紛解決機制。畢竟，訴訟的代價往往比較高，群體訴訟會耗費大量的司法資源。另外，僅僅依靠訴訟并不能解決好紛繁復雜的各種群體糾紛。

二、我國群體糾紛的類型、現(xiàn)狀與研究

（一）群體糾紛的類型

要更好地應對群體糾紛，那么，必須注意群體糾紛的類型。在我國，群體糾紛往往表現(xiàn)為以下類型：第一，急需救濟型與權利保障型。這是根據(jù)當事人對救濟需要的迫切程度來劃分的。顧名思義，急需救濟型是當事人急需得到合法的經(jīng)濟補償，如果救濟不及時將會影響到當事人的日常生活，甚至使得當事人沒法生存下去。比如，被拖欠工資的農(nóng)民工，嚴重交通事故中的受傷者，受到環(huán)境污染而造成病痛的人們，他們往往處于絕境，對他們的救濟刻不容緩。而在權利保障型中，盡管當事人的合法權益受到了侵害，但是，還不至于危害到當事人的生存問題。在權利保障性群體糾紛中，當事人需要的救濟緊迫度不如急需救濟型。第二，離散型的小額侵權糾紛與大型的侵權糾紛。這是根據(jù)當事人的損害程度而進行的分類。在離散型的小額糾紛中，當事人損害較小，實踐中當事人往往考慮到訴訟費用與需要付出的大量時間與精力而寧愿放棄合法的權利訴求。這樣往往會造成違法者的違法行為得不到追究，從而有失公平。同時，這樣也會助長違法者繼續(xù)從事違法行為的氣焰，進而會嚴重破壞社會的正常秩序。而大型的侵權糾紛涉及的人數(shù)眾多，個案的損失金額較大。第三，緩和型與強烈對抗型。對于這兩種類型的區(qū)分，要看當事人雙方發(fā)生沖突的激烈程度。緩和型的糾紛雙方?jīng)_突往往不是很激烈。當然，對此種糾紛處理不當也會影響當事人之間的和睦相處，以及人們對司法公正的信仰。而強烈對抗型的糾紛則需要盡快處理。畢竟在強烈對抗型糾紛中，當事人的情緒往往難以控制，如果不及時解決，有可能演變?yōu)槿后w沖突，甚至釀成刑事事件。第四，一次沖突型糾紛與關系持久型糾紛。這是按照當事人發(fā)生糾紛的次數(shù)來劃分的。在前者中，當事人往往不存在較長的合作，糾紛也是偶爾發(fā)生而已。而在關系持久性糾紛中，當事人之間存在較長期的社會或法律關系，他們?yōu)榱瞬粋蜌舛敢夂徒狻1]

對于不同糾紛模式的解決要做到具體情況具體分析。比如，對于關系持久型的糾紛就要加大調解力度，要力求使當事人和解，從而起到有利于當事人友好相處的作用，進而有利于促進社會的和諧發(fā)展。對于急需救濟型與強烈對抗型則要力求盡快高效地解決，以阻止糾紛的進一步惡化。總而言之，我們要努力建立不同的群體糾紛解決模式以應對實踐中出現(xiàn)的不同糾紛類型，從而更好地解決沖突。

（二）我國的群體糾紛現(xiàn)狀

1.群體糾紛事實狀況。20世紀發(fā)生在南京的集團訴訟案件給廣大消費者以啟迪。[2]自那以后，集團訴訟對廣大消費者變得不再陌生。在現(xiàn)實生活中，廣大消費者的維權意識日益增強，越來越多的消費者拿起法律武器來保護自己。更為可喜的是，農(nóng)民集體維權的意識也得到了進一步的加強。這對犯罪分子造成了極大的威懾。同時，消費者協(xié)會通過有組織的活動，在保護消費者方面也起著越來越重要的作用。然而，集團訴訟在實踐中還存在著這樣那樣的問題，特別是在受到國外生產(chǎn)商侵害時，我國消費者的群體利益很難得到極大地保護。

2.群體訴訟呼喚相關機制的完善。生活中的群體糾紛出現(xiàn)了，如果它不能通過司法程序加以解決。那么，一些弱勢群體往往就會選擇一些非理性的渠道來力圖解決糾紛。屢見不鮮的上訪事件就是很好的例子。群體事件會影響正常的社會秩序，造成人員傷亡與財產(chǎn)損失，進而影響到社會的安定。實踐中，對于群體事件，一些政府會采取壓制的手段，這阻礙了人們正常的訴求，有時會使得矛盾進一步激化。群體糾紛需要我們理性地解決。[3]對此，我們要積極學習與借鑒國外的相關制度。比如，德國的團體訴訟就為我們提供了很好的榜樣。在德國，團體訴訟的主要功能在于監(jiān)督與矯正行政機關的不作為，從而進一步地制止違法行為并預防損害的進一步擴大。通過團體訴訟，一些危害行為可以得以及時地制止，可以緩解民眾內心的不滿，同時，對違法行為也是一種震懾。

3.群體糾紛法律制度。我國解決群體糾紛的典型方法就是通過代表人訴訟，我國在學習國外相關制度的基礎上建立了此項制度。簡而言之，代表人訴訟就是人數(shù)眾多的一方不用全部參加，但判決效力對所有當事人有效。具體來講，第一，它要求雙方或者一方的當事人人數(shù)眾多。第二，眾多當事人涉及的訴訟標的屬于同一種類或者相同。其中的同一種類指的是眾多當事人與對方爭議的法律關系性質相同，他們享有的權益與承擔的義務是同一種類型。第三，訴訟代表人符合要求。諸如，訴訟代表人必須與其他成員有相同的利害關系；必須具有相應的訴訟行為能力并經(jīng)過人民法院登記的權利人推舉產(chǎn)生；與對方當事人沒有一致的利益關系，能夠很好地維護廣大當事人的利益等。

我國代表人訴訟制度分為人數(shù)確定的代表人訴訟與人數(shù)不確定的代表人訴訟。對于實踐中的群體受害事件，如對于消費者權益糾紛，由于其分布范圍較廣，受害人數(shù)較多，所以，人數(shù)是很難確定的。這就要求在審判時適用《民事訴訟法》有關人數(shù)不確定的代表人訴訟制度。但是，法院在審判時往往為了降低審理這類案件的難度而把其作為人數(shù)確定的訴訟案件來審理。這種做法使得人數(shù)不確定的代表人制度形同虛設，也使得很多受害的當事人并不能獲得應有的賠償。

（三）我國對群體糾紛的研究

隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，各種群體糾紛層出不窮。由于群體糾紛牽涉人數(shù)較多，涉及的面也較廣，對于群體糾紛處理的妥當與否直接關系到人們對司法的認可度和社會的穩(wěn)定。所以，我們對群體糾紛解決的研究就顯得刻不容緩。對此，我國學者對群體糾紛進行了孜孜不倦的研究。他們討論了群體糾紛中代表人制度運用起來的優(yōu)劣，比較了具有代表性的世界各國糾紛解決模式，典型的有以美國為代表的退出制集團訴訟、以英國為代表的加入制集團訴訟、以日本為代表的選定當事人制度，以及以德國為代表的團體訴訟制度，另外，還有歐洲一些國家的示范訴訟等。隨著世界各國在解決群體糾紛上多元化方式的出現(xiàn)，我國也在積極探尋多元化的群體糾紛解決模式，并努力完善我國的群體糾紛解決制度。例如，在我國新近修改的《民事訴訟法》中就初步建立了公益訴訟制度。

三、世界上典型的群體糾紛解決辦法

（一）集團訴訟

集團訴訟有其深刻的歷史淵源。早在19世紀，英國的衡平法中就出現(xiàn)了集團訴訟。[4]后來世界上的許多其他國家也逐漸效仿，現(xiàn)在以美國為代表的退出制集團訴訟廣為人知。集團訴訟受到眾多國家的重視是有深刻原因的。隨著世界經(jīng)濟一體化的發(fā)展，侵害眾多人的事件屢見不鮮。例如，購買一件商品的消費者眾多，而一旦這件商品出現(xiàn)質量問題，那么，將侵害很多消費者。這時就迫切需要集團訴訟。

1.集團訴訟在英國的由來與進展。17世紀末18世紀初，英國的衡平法院為避免重復訴訟而要求所有利害關系人就一項爭議的標的共同進行訴訟。其中，法院不得作出損害賠償判決，而只能做出宣告判決和禁令。后來，隨著社會的發(fā)展衡平法院又設立了代表訴訟制度，即由代表一人或者數(shù)人提起訴訟，法院做出的判決對所有人有效。但是，代表訴訟在英國沒有太大的進展。后來英國對民事訴訟制度作了徹底的改革，制定了新的民事訴訟規(guī)則，其詳細地規(guī)定了集團訴訟的有關運作程序，從而正式建立了新的集團訴訟制度。[5]

2.集團訴訟在美國的由來。集團訴訟在美國的發(fā)展可以追溯到19世紀，與當時迅速發(fā)展的英國相比，美國有些落后。但是，美國相比英國來講更加開放，它在對群體訴訟一知半解的情況下，吸收了英國集團訴訟的相關制度。集團訴訟由原有的共同訴訟發(fā)展而來，廣義的集團訴訟指各類群體性訴訟，與群體訴訟和集團訴訟含義相同。而狹義上的集團訴訟則特指美國的集團訴訟或者與美國集團訴訟相類似的制度。

3.集團訴訟的特征。集團訴訟具有自己獨有的特點：第一，集團訴訟涉及人數(shù)眾多。一般來講，集團訴訟中的眾多當事人是為了訴訟而臨時組織起來形成的一個團體。第二，權利實現(xiàn)具有間接性。集團訴訟涉及人數(shù)眾多，不可能所有的集團成員都親自參加訴訟，沒有參加訴訟的集團成員通過代表人而間接地行使權利。第三，相同的利害關系。在集團訴訟中，訴訟標的往往相同或者具有極大的關聯(lián)性。第四，判決效力具有擴張性。[6]集團訴訟發(fā)生的判決效力不僅對出庭的當事人有效，同時它也對未出庭的當事人，甚至對潛在的當事人都有效力。也就是說，其他的當事人可以援引判決獲得合法的補償，被告受到威懾與制裁。

（二）團體訴訟

團體訴訟在解決群體性糾紛中發(fā)揮著重要的作用。1896年，德國在《克服不正當競爭法》中規(guī)定了團體訴訟的有關規(guī)則。[7]通俗來講，團體訴訟是指符合法律規(guī)定的公益性社會團體，為了維護公共利益或者其他廣大成員的利益，而以自己的名義提起訴訟的一種制度。[8]德國團體訴訟制度與中國的代表人訴訟制度、美國的集團訴訟制度，以及日本的選定當事人制度有一些共同點，它也是在處理群體性糾紛案件時非常有效的一項制度。

1.團體訴訟制度的新發(fā)展：損害賠償之訴被引進。由法律規(guī)定的團體行使訴權可以有效地打擊不正當競爭行為，其作用很大。它克服了眾多當事人不愿意提起訴訟而使得侵害者逍遙法外的情況。團體訴訟之訴主要以不作為之訴為主，但是，隨著時代的發(fā)展與需要，無論是理論界還是實務界都認識到不應該把德國的團體訴訟僅僅局限于不作為之訴。在特定條件下，要賦予團體提起損害賠償?shù)臋嗬挥羞@樣，才能更好地實現(xiàn)司法公正，實現(xiàn)對被害者的保護與對損害者的威懾。[9]德國第一部規(guī)范典型訴訟程序的單行法是投資者典型訴訟法，它在投資者典型訴訟和消費者團體訴訟中加入了賠償請求權，是針對資本市場中的虛假信息與欺詐行為而運行的，其旨在加強資本市場的正常運轉，保護投資者的利益。這在德國民事訴訟制度上屬于一大創(chuàng)新。此外，在德國的群體訴訟中，判例發(fā)揮的作用也越來越重要。

2.消費者團體訴訟。在法國，消費者可以通過書面的方式授權消費者團體提起損害賠償之訴。接著，消費者團體就則可以提起損害賠償之訴，從而能使得消費者的損失得以賠償，同時剝奪違法經(jīng)營者的非法所得。消費者團體訴訟相比較消費者個人訴訟而言有很大的優(yōu)勢：它緩解了消費者所處的弱勢地位，對非法經(jīng)營者在一定程度上產(chǎn)生巨大的威懾，增加了消費者獲得應有補償?shù)目赡苄裕欣谙M者更好地接近司法；有利于節(jié)約司法資源，有效地避免了重復調查與質證，有利于訴訟效率的提高。

在適用上，消費者團體也有自身的特征：首先，它主要適用于小額多數(shù)侵權案件中。在小額消費訴訟中，單個的消費者受到的損害不大，考慮到訴訟成本與時間的花費，消費者往往會放棄訴訟。這時消費者團體就需要介入，以求發(fā)揮應有的作用。而對于大額的消費侵權案件，消費者往往自己會提起訴訟。其次，在消費者團體訴訟中，經(jīng)營者的不法行為不僅僅包含已經(jīng)發(fā)生的違法行為，同時它還包含著潛在的違法行為。對于可造成消費者損害的潛在違法行為，消費者團體也可以提起訴訟。再次，消費者團體可以通過損害賠償之訴的提起，以補償消費者的損失，令違法者“吐出”違法所得。[10]

3.團體訴訟與集團相比其優(yōu)勢所在。此外，與集團訴訟相比，團體訴訟獨具優(yōu)勢。首先，集團訴訟只能提供事后救濟。這樣，相對于集團訴訟而言，團體訴訟能夠通過提起不作為的禁令訴訟，從而為大眾提供事前預防。其次，集團訴訟中的集團具有擬制性，往往是臨時的。而在消費者團體訴訟中，只有具有法定的團體才可以提起訴訟，這里的團體更具有穩(wěn)定性，能有效避免團體訴訟被濫用。另外，集團訴訟涉及通知、集團構成的審查，以及成員的退出、撤訴等問題，程序相當復雜。而團體訴訟相比較而言，與傳統(tǒng)的訴訟模式差別不大，形式簡便了許多。[11]

（三）示范訴訟

示范訴訟又叫做實驗性訴訟、典型性訴訟等。顧名思義，它主要指在訴訟中，某一爭議事實與其他事件爭議事實大致相同。那么，該爭議經(jīng)過人民法院作出判決后，其判決結果可以作為其他事件進行訴訟的依據(jù)。示范訴訟與其他群體性糾紛解決機制相互補充，在實踐中發(fā)揮著不可估量的作用。大多數(shù)國家的示范訴訟包含法院以職權擇定的示范性訴訟與當事人合意確定的示范訴訟。其中，當事人合意確定的示范訴訟由于使當事人的程序選擇權和處分權而得以被尊重，效果也較好。只是在實踐中，有時由于當事人眾多，要使得當事人合意確定示范訴訟難度極大，此時，可以適用法院以職權擇定的示范性訴訟。

（四）日本和臺灣代表人訴訟制度的發(fā)展

日本的選定代表人制度是一項獨特的訴訟制度，它借鑒英國與德國的相關制度，是針對涉及多數(shù)人共同利益的訴訟而確立的。日本利用這種方法處理了涉及許多當事人的損害事件。我國臺灣的民事訴訟法深受日本的影響，其在主要采用共同訴訟的同時，也很重視選定當事人訴訟制度的適用。

（五）國外群體訴訟與我國代表人訴訟制度的比較

1.團體訴訟與選定當事人制度。盡管團體訴訟與選定當事人制度都有解決眾多當事人糾紛的功能，但是，兩者還是有很多區(qū)別的。具體來講，主要有以下幾點：首先，訴訟主體不同。在團體訴訟中，參加訴訟的當事人是法定的團體；而在選定當事人制度中，提起訴訟的主體是受到侵害的眾多當事人中的一人或者數(shù)人而不是團體。其次，對提起訴訟者的要求不同。在團體訴訟中，提起訴訟的主體是法定的團體；而在選定當事人制度中，被選定的當事人必須由具有共同利益的眾多人以明示的方式選定，而且，要以書面形式提出。再次，權利救濟的目的有差異。團體訴訟旨在保護公共利益，其主要是通過提起不作為之訴而起到預防與保護的作用。而選定當事人制度則主要是通過對被害人加以賠償?shù)姆绞?，進而起到保護私人利益的目的。[12]

2.集團訴訟與選定當事人制度。集團訴訟與選定當事人制度有很大的差異，具體來講：首先，對代表人的要求不同。在選定當事人制度中，選定的當事人起訴或者進行訴訟，需要其他利害關系人以書面形式加以明確的委托。在集團訴訟中，則沒有這么嚴格的規(guī)定，而且，集團成員如果沒有向法院聲明退出集團，則判決對其就具有約束力。其次，適用范圍不同。選定當事人制度被嚴格地限定在民事案件的訴訟領域中，而集團訴訟適用范圍則廣得多，它不僅僅適用于民事案件，同時也適用于行政案件。再次，兩者對被告的震懾力不同。眾所周知，美國的集團訴訟制度往往規(guī)模很大，而且判決時又有懲罰性賠償金，所以，對被告的威懾力極大。相比之下，選定當事人制度對被告的威懾就小了許多。最后，兩者的審查與批準程序的嚴格程度不同。由于美國的集團訴訟往往對被告的殺傷力極大，而且容易造成濫訴問題，所以，法院對集團訴訟審查很嚴格。而日本的選定當事人則不容易導致濫訴，故也不會像審查美國集團訴訟那樣嚴格。[13]

四、我國構建與完善群體訴訟的必要性

（一）群體糾紛日益增多

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，人們之間的聯(lián)系日益頻繁，一項產(chǎn)品或者服務侵害眾多消費者的事件越來越多。比如，眾所周知的“三鹿奶粉”事件，還有其他一些因為環(huán)境污染而損害大眾的案件比比皆是。這些群體利益受到侵害的事件如果處理不好將縱容不法分子繼續(xù)進行侵害眾多當事人的不法行為，進而使得公眾對法律變得失望，甚至對國家變得失望。基于此，為了更好地懲治危害眾多人利益的不法行為，進而樹立起人們對法律的信任和提高國家的滿意度，我們必須發(fā)展與完善群體糾紛解決機制。

（二）我國代表人訴訟制度需要完善

我國的代表人訴訟制度是在學習與借鑒外國群體訴訟制度的基礎上，結合我國的實際情況而形成的。但是，對于群體糾紛的解決，它并沒有能夠發(fā)揮很好的作用。

1.產(chǎn)生代表人難度較大。我國規(guī)定代表人訴訟的判決效力有擴張性。這種判決效力的間接擴張性，使得很多人都愿意等代表人訴訟進行完后自己直接接受判決的結果而取得補償。而同時代表人進行訴訟付出大量的時間與精力卻沒有任何好處。毫無疑問，這極大地挫傷了代表人的積極性，使得很多人都不愿意進行訴訟。這就在一定程度上放縱了不法行為人，造成新的侵權事件不斷發(fā)生。我國的代表人訴訟要更好地運作，它需要一種激勵機制來促使其啟動。[14]

2.代表人的權限矛盾。為了防止代表人與對方當事人進行惡意串通，進而損害被代表人的利益。法律規(guī)定代表人在變更、放棄訴訟請求時或者在承認對方當事人的訴訟請求時，都要經(jīng)過被代表的當事人同意。但是，具體在運行中會出現(xiàn)問題：首先，有時很難落實。在代表人訴訟中，當事人眾多，居住的相對分散，要求代表人在做出每一個實體處分時都要經(jīng)過被代表人同意顯然是比較困難的。其次，不利于代表人履行職責。在有些情形下，代表人有時需要及時進行和解、變更訴訟請求。但是，法律卻要求代表人必須要逐一征得被代表人的同意，而代表人眾多，意見很難形成統(tǒng)一，不利于代表人審時度勢地采取措施。再次，容易造成訴訟遲延，引起司法資源的浪費。代表人在行使實體權利時需要征得每一個被代表人的同意，顯然這樣會導致訴訟周期延長，引起司法資源的浪費。最后，不利于調解結案。訴訟代表人缺乏實體處分權，在對實體權利做出讓步時必須要征得被代表的當事人同意。這樣，就造成了以調解結案的障礙。此外，在訴訟過程中也難免會出現(xiàn)代表人不再適合擔任代表的情形，而這時候如何更換代表人，法律并沒有明確的規(guī)定。

3.法官不太愿意適用代表人訴訟。我國人口眾多，在處理糾紛時往往會基于社會穩(wěn)定的考慮而盡可能避免代表人訴訟的適用。而且，在衡量法官業(yè)務水平時往往會把結案率作為一項非常重要的指標。有些地方，甚至會把獎金與法官辦理案件的多少進行掛鉤。而盡管群體糾紛處理起來耗費精力比一個單獨的訴訟案件要多，但是，在考核時卻被按照一件來處理。這樣，法官寧愿把諸如代表人訴訟之類的群體案件拆分成一個個單獨的訴訟案件來審理。畢竟，我國有關法律并未規(guī)定何種情況必須適用代表人訴訟制度，何種情況不能分開審理。此外，如果把代表人訴訟案件拆分開來，那么，訴訟費用無疑會比審理代表人訴訟要高。在一些地方，法院收取較高的訴訟費用會給其帶來好處。出于這個因素，一些法院也樂意把本該適用群體糾紛解決的案件分開來審理。

4.代表人訴訟制度存在的其他局限性。我國代表人訴訟制度在解決群體糾紛上發(fā)揮了一定的作用。但是，它還存在很多局限的地方：首先，救濟的方式存在局限。我國代表人訴訟制度對被侵害的主體提供的是一種事后救濟，它以被侵害人的權益受到侵害為前提。[15]如果能在權利人的權利受到侵害前進行制止，把糾紛扼殺在萌芽階段，那么，無疑對當事人，乃至對整個社會來講都是巨大的進步。其次，有時會出現(xiàn)代表人訴訟失靈的現(xiàn)象。比如，當涉及小額多數(shù)的損害時，受到損害的當事人在權衡自己的收益與訴訟成本后往往會放棄訴訟。再次，在代表人訴訟中，受到侵害的一方往往是弱勢群體，他們難以與處于強勢地位的侵害者進行公平地較量，從而使得維權變得極為艱難。[16]另外，在代表人制度中，對提起訴訟的條件要求嚴格。例如，在群體事件中往往會出現(xiàn)因為同一事實而造成很多當事人受害的情況，不同的當事人有的會依據(jù)合同關系起訴，有的會依據(jù)侵權而起訴，這樣就會造成盡管眾多當事人的損害事實相同，但是訴訟標的卻并不一樣的情況。而依據(jù)我國民事訴訟法的有關規(guī)定，這不符合提起代表人訴訟的條件。最后，一項制度要很好地展現(xiàn)其公益性。那么，必須要對違法者產(chǎn)生震懾的作用，從而使其不再犯，進而減少對社會公共利益的損害。而代表人訴訟在一定程度上只能起到對有限個人的賠償，還起不到公益訴訟的作用。此外，代表人制度的相關規(guī)定需要細化。例如，由于代表人訴訟涉及的人員比較分散，會出現(xiàn)多個法院都有管轄權的情況，進而容易產(chǎn)生管轄權沖突。

（三）行政萬能論失敗

行政手段的運用在解決群體糾紛上發(fā)揮著重要的作用。然而，由于群體糾紛涉及各個角落，有限的行政執(zhí)法部門加上物力的限制，要解決好所有的群體糾紛事件很顯然是困難的。另外，再加上我國的行政執(zhí)法中存在的諸如行政效率有待提高等問題，我們不能僅僅依靠行政手段解決問題。而且，行政機關在解決問題時有時很難保持中立，很難真正地解決糾紛。首先，盡管行政機構在一定程度與范圍可以起到保護大眾利益的作用。但是，他更關注行政效率與目標。在群體糾紛出現(xiàn)時，相關行政機構往往希望快速地處理糾紛。這樣，有時盡管表面上糾紛得以解決了，但是，矛盾并不能真正地得以解決。其次，有時一些侵害大眾的非法經(jīng)營者會與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，這樣，政府在處理糾紛時就很難保持中立的地位?；诖?，我們需要發(fā)展與完善我國的公益訴訟制度。

五、我國公益訴訟制度的初步建立

1.美國的集團訴訟不適合我國。美國的集團訴訟制度根基于英美法系，而我國屬于大陸法系，我國沒有與之相配套的相關制度。尤其是對于小額糾紛的解決，我國缺乏相關的理論支撐。在美國，很多成功的小額損害集團訴訟都是以被告設立賠償基金來結案的，例如，因為美國紐約出租車公司收費過高，法院則要求出租車在未來的一定期間收費低于平常價格，以沖抵其違法所得。這樣，后來的收益者也許并不是原先受到經(jīng)濟損失的消費者。這不符合我國要保護受到損害當事人的初衷。此外，集團訴訟需要民眾具有很高的維權意識與維權熱情。而我國民眾大多抱著息事寧人的態(tài)度來處理事情，尤其是當面對的損失較小時。同時，律師勝訴酬金制很容易刺激律師自我利益的膨脹，在我國也是行不通的。

2.我國公益訴訟制度的建立。在我國，新的《民事訴訟法》規(guī)定對污染環(huán)境等侵害眾多消費者利益的行為，法律規(guī)定的有關機關與組織可以提起訴訟，這是歷史的進步。但是，一項新的制度是需要一步步地進行完善的，我國公益訴訟制度也不例外。例如，法律規(guī)定的有關機關與組織需要進一步地得以明確，它要解決的范圍也需要進一步細化以增強可操作性。另外，也有一些細節(jié)需要注意。例如，對于公益訴訟的既判力問題，我們要注意公益訴訟的既判力并不能自動地必然及于其他非訴訟當事人，消費者需要援引公益訴訟判決。同時如果有關機關與組織提起不作為之訴敗訴，這時公益訴訟對大眾并沒有約束力，消費者仍然可以就自己受到的損失提起賠償。而且，我們也可以設立一些相關的制度，如設置公民投訴與監(jiān)督機制等。[17]

總之，我國與世界上的許多國家一樣面臨著集體傷害問題。對此，我們要研究國外的相關制度，并結合我國的國情制定出一套完善的救濟方案。只有這樣，我國的經(jīng)濟才能獲得長足地發(fā)展，社會也才能更加地和諧。

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