城市化的逼近，讓軍用機(jī)場(chǎng)、導(dǎo)彈基地、艦艇基地等核心要害軍事設(shè)施的保密工作犯難。

現(xiàn)實(shí)的一幕與電影中軍事要地“重兵把守”的形象相去甚遠(yuǎn)，地方建設(shè)項(xiàng)目無(wú)限抵近甚至“踏入”軍事安全控制范圍，軍營(yíng)的安全問(wèn)題在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局中被“靠邊站”。

南方周末記者 賴(lài)競(jìng)超

南方周末實(shí)習(xí)生 李思文

“在這個(gè)世界上，間諜活動(dòng)沒(méi)有一分鐘停止過(guò)?！庇凶C據(jù)顯示，中國(guó)軍營(yíng)正被窺探的目光包圍。

2015年初，大連海軍某重要軍港，一堵造價(jià)千萬(wàn)的22米高墻突兀拔起，而筑高墻的緣由令人唏噓。

當(dāng)?shù)卣o貼著這座軍港的墻根，建起一大片歐式別墅群。從別墅的三層平臺(tái)望向軍港，里頭有多少軍艦，何時(shí)出航，如何操兵，配備什么武器彈藥，一覽無(wú)余。為擋住窺探之眼，該基地?zé)o奈斥巨資修建了高墻。

可擋住了近處的海景房，卻擋不住數(shù)百米外仍在不斷冒出的高樓，和遠(yuǎn)處山頭上，建有涉外企業(yè)、飯店、旅館等。黑暗里站著的，有可能是對(duì)軍營(yíng)虎視眈眈的間諜。

隨著中國(guó)軍事實(shí)力的增強(qiáng)，近年來(lái)境外情報(bào)機(jī)構(gòu)的窺探陡增。華南某重要邊防島嶼上的軍方人士告訴南方周末記者，該島幾乎是來(lái)華間諜的必訪之處。

2014年，中國(guó)密集公布外國(guó)對(duì)華間諜活動(dòng)，既有外交官、在華外國(guó)人士，也不乏被策反的中國(guó)公民。比如青島一家大型企業(yè)員工曹某，被外國(guó)情報(bào)人員收買(mǎi)后，于2014年4月試圖偷拍航母基地而被國(guó)安部門(mén)抓獲。

地方政府在軍事設(shè)施保護(hù)方面的缺位，給了間諜可趁之機(jī)。以一些布防有我國(guó)重要海軍基地的沿海城市為典型，當(dāng)?shù)卣晃斗艑捦赓Y企業(yè)準(zhǔn)入，一些國(guó)家和地區(qū)趁機(jī)在我重要軍事設(shè)施附近建立情報(bào)據(jù)點(diǎn)，近距離偵察、窺探我國(guó)軍事設(shè)施和部隊(duì)行動(dòng)。軍隊(duì)官兵無(wú)奈感慨：“部隊(duì)陣地建到哪兒，涉外企業(yè)就跟到哪兒”。

而城市化的逼近，讓軍用機(jī)場(chǎng)、導(dǎo)彈基地、艦艇基地等核心要害軍事設(shè)施的保密工作犯難。

數(shù)日前，某部少校徐鵬發(fā)現(xiàn)，他所在駐地一處軍用機(jī)場(chǎng)的飛機(jī)航道下劃線上，赫然立著幾幢高樓?！疤鞖夂眠€行，天氣若不好，軍機(jī)飛行訓(xùn)練很危險(xiǎn)，搞不好就釀成事故。”

據(jù)《解放軍報(bào)》報(bào)道，根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，過(guò)去近20年中，全軍半數(shù)以上軍用機(jī)場(chǎng)的凈空環(huán)境遭到人為破壞，凈空范圍超高建筑物達(dá)一千多處，最嚴(yán)重的超高三百多米。

自2011年6月起，解放軍總參謀部會(huì)同國(guó)家機(jī)關(guān)和軍隊(duì)有關(guān)部門(mén)組成聯(lián)合檢查組，先后赴北京等二十多個(gè)省份開(kāi)展軍事設(shè)施保護(hù)執(zhí)法檢查，但各地交上的答卷不盡如人意：機(jī)場(chǎng)凈空、邊防海防安全、軍用電磁環(huán)境等，正被現(xiàn)代文明步步蠶食。

縱使新修訂的《中華人民共和國(guó)軍事設(shè)施保護(hù)法》已于2014年8月1日生效實(shí)施，但地區(qū)的城鎮(zhèn)化，仍直逼軍營(yíng)。一位軍官表達(dá)了自己的擔(dān)憂：長(zhǎng)此以往，軍營(yíng)恐在城市的鋼筋水泥與高壓電網(wǎng)中“淪陷”。

“兵臨城下”

位于杭州的筧橋機(jī)場(chǎng)被譽(yù)為“中國(guó)空軍的搖籃”，1931年由清末八十一標(biāo)馬隊(duì)、炮營(yíng)校場(chǎng)改建為軍用飛機(jī)場(chǎng)。如今，城市擴(kuò)張的挖掘機(jī)一路高歌猛進(jìn)，鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)的超高建筑群前仆后繼，將這位抗戰(zhàn)期間出世的“耄耋老者”里里外外包裹其中。

特級(jí)飛行員傅俊，是駐筧橋機(jī)場(chǎng)的航空兵某師副師長(zhǎng)。最近，他和戰(zhàn)友們漸漸感覺(jué)，飛行訓(xùn)練時(shí)突如其來(lái)的險(xiǎn)情越來(lái)越多，冷不丁出現(xiàn)的氣球，常常導(dǎo)致軍機(jī)復(fù)飛，而有時(shí)軍機(jī)甚至不得不在兩棟高樓間穿行，仿佛《真實(shí)的謊言》中施瓦辛格駕駛的“鷂”式戰(zhàn)斗機(jī)。此外，制造險(xiǎn)情的還包括放飛的鴿群、航模表演、煙花爆竹等，這些新城區(qū)規(guī)劃建設(shè)后帶來(lái)的“外來(lái)物種”，讓飛行訓(xùn)練險(xiǎn)象環(huán)生?！昂芏鄳?zhàn)斗機(jī)都是單發(fā)動(dòng)機(jī)，鴿子、氣球之類(lèi)一旦被吸入，會(huì)造成空中停車(chē)，嚴(yán)重的就是機(jī)毀人亡?！备悼≌f(shuō)。

筧橋機(jī)場(chǎng)的凈空環(huán)境正逼近崩塌。凈空環(huán)境，指為保證飛機(jī)起飛、著陸和復(fù)飛的安全，在機(jī)場(chǎng)周邊劃定的限制物體高度的空間區(qū)域。軍用飛機(jī)因作戰(zhàn)訓(xùn)練需要，對(duì)機(jī)場(chǎng)的凈空環(huán)境提出了更多要求。

而據(jù)空軍司令部統(tǒng)計(jì)，筧橋機(jī)場(chǎng)的凈空環(huán)境中，超高建筑達(dá)20個(gè)，大量建筑已達(dá)到了凈空規(guī)定允許的最大高度。眼見(jiàn)這座八十多年歷史的老機(jī)場(chǎng)隨時(shí)可能被周?chē)母邩峭淌?，傅俊的心里別提有多焦慮。

近年來(lái)，一些房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商相繼在軍事禁區(qū)安全控制范圍內(nèi)違規(guī)建設(shè)高層酒店和涉外別墅會(huì)所，以沿海地區(qū)最為典型。

徐鵬所在部隊(duì)位于國(guó)內(nèi)特大城市，寸土寸金，雖然部隊(duì)大都在市郊，過(guò)去是荒無(wú)人煙之地，但現(xiàn)在都成了地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商覬覦的大肥肉。徐鵬告訴南方周末記者，為了搶占地盤(pán)，地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商無(wú)所不用其極，完全無(wú)視有關(guān)法律法規(guī)。

一些開(kāi)發(fā)商從中作梗，挑起民眾和軍隊(duì)的矛盾。有時(shí)，地產(chǎn)商在“偷”來(lái)的地上蓋房蓋到一半，被軍方發(fā)現(xiàn)并阻止停工，已經(jīng)預(yù)付房款的民眾找上門(mén)來(lái)，他們便和民眾說(shuō)：“我們的錢(qián)都給了軍隊(duì)，你們得去找軍隊(duì)要”。因?yàn)檫@樣，部隊(duì)門(mén)外常發(fā)生老百姓集體上訪維權(quán)的情況。

除了房地產(chǎn)商，一些企業(yè)亦出現(xiàn)違規(guī)占用軍事用地的情況。那塊地屬于部隊(duì)某單位，后因該單位搬走而新單位暫未進(jìn)駐，企業(yè)便乘虛而入?！埃▽?duì)方說(shuō)）我們搬走可以，但你們得給予補(bǔ)償?！毙禊i向南方周末記者透露，他們軍區(qū)不乏類(lèi)似“賊喊捉賊”的案例。

現(xiàn)實(shí)的一幕與電影中軍事要地“重兵把守”的形象相去甚遠(yuǎn)，地方建設(shè)項(xiàng)目無(wú)限抵近甚至“踏入”軍事安全控制范圍，軍營(yíng)的安全問(wèn)題在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局中被“靠邊站”。

徐鵬和傅俊所在部隊(duì)遭遇的案例并不鮮見(jiàn)，比如某市人民政府設(shè)置的軍事禁區(qū)標(biāo)志牌身后，是轟隆作業(yè)的工廠；某軍雷達(dá)陣地前方不遠(yuǎn)處豎起一排排高層建筑，“千里眼”的使用效能喪失60%；東部沿海某海軍基地，軍用航道被漁船和漁民布設(shè)的網(wǎng)箱阻塞得嚴(yán)嚴(yán)實(shí)實(shí)，軍艦出港，漁民竟試圖用旗子指揮艦艇避讓……

亡羊補(bǔ)牢

軍隊(duì)有一條“紅線”，指受相關(guān)法律保護(hù)的軍事禁區(qū)及安全控制范圍等。

而現(xiàn)實(shí)中，不乏地方政府對(duì)“紅線”視而不見(jiàn)。《解放軍報(bào)》披露，海南某艦艇基地軍事禁區(qū)安全控制范圍內(nèi)，地方政府違規(guī)招商引資，建設(shè)了多棟涉外別墅會(huì)所，雖然國(guó)家出面高價(jià)對(duì)其進(jìn)行收購(gòu)、拆除，但該軍港目視范圍內(nèi)仍有多家高層酒店，安全隱患依然存在；山東省濰坊諸城市北石橋村村民私自拆除軍事通信光纜標(biāo)志，違規(guī)修建大型冷庫(kù)，但地方相關(guān)職能部門(mén)對(duì)舉報(bào)充耳不聞。

法律界人士指出，地方強(qiáng)勢(shì)否認(rèn)“紅線”，和法治保護(hù)傘的“孱弱”不無(wú)關(guān)系。

我國(guó)專(zhuān)門(mén)針對(duì)軍事設(shè)施保護(hù)的法律軍事設(shè)施保護(hù)法制定于上世紀(jì)80年代，1990年8月1日起實(shí)施，直至2014年6月27日重新修訂以前，此法一直未曾修改。其中剛性規(guī)則不多，反卻有諸多權(quán)責(zé)不清的表述。

例如法律第十六條規(guī)定：“必要時(shí)可以在禁區(qū)外圍共同劃定安全控制范圍”，卻未進(jìn)一步規(guī)定軍隊(duì)和地方的具體權(quán)限范圍，對(duì)軍地在土地問(wèn)題上出現(xiàn)不一致的情況下如何劃區(qū)也未作明確規(guī)定。

而這恰恰是關(guān)鍵所在。上世紀(jì)五六十年代，軍隊(duì)以不同的方式從地方獲得一些軍事用地，其中有些未辦理土地使用證。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，土地這一生產(chǎn)要素的價(jià)格陡升，一些地方政府出于經(jīng)濟(jì)利益考慮，只承認(rèn)部隊(duì)對(duì)土地的管理使用權(quán)，而非所有權(quán)。

巨大的利益壁壘之下，一部指望協(xié)商友好精神而非剛性約束的法規(guī)，只能流于形式，并導(dǎo)致實(shí)際操作中大量的軍事設(shè)施由于土地權(quán)屬爭(zhēng)議難以劃入“兩區(qū)兩范圍”（軍事禁區(qū)、軍事管理區(qū)、軍事禁區(qū)外圍安全控制范圍、作戰(zhàn)工程安全保護(hù)范圍）。

直到現(xiàn)在，部分訓(xùn)練場(chǎng)、靶場(chǎng)等界限依然模糊，水域軍事禁區(qū)的劃定則更為困難?？倕⒇?fù)責(zé)軍事設(shè)施保護(hù)工作的局長(zhǎng)馬翼飛向媒體透露，陸上“兩區(qū)”劃定率高一些，但水域“兩區(qū)”劃定率還不足50%，嚴(yán)重影響相關(guān)保護(hù)措施落實(shí)。

軍地在地域、空域、海域、電磁頻譜等方面的矛盾日益深入，法律的局限也日趨明顯。

“軍事設(shè)施保護(hù)工作出現(xiàn)了新的情況和問(wèn)題?！?013年12月23日，中國(guó)人民解放軍副總參謀長(zhǎng)戚建國(guó)在軍事設(shè)施保護(hù)法修正案草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議時(shí)表示，“軍事設(shè)施保護(hù)區(qū)域的界定和標(biāo)準(zhǔn)、軍事設(shè)施保護(hù)范圍不夠明確、規(guī)范。”

半年后，共修改了38處、增加16條另17款的軍事設(shè)施保護(hù)法出爐，24年來(lái)首次明確了“兩區(qū)兩范圍”的劃定標(biāo)準(zhǔn)。

“在軍用機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)域內(nèi)，禁止修建超出機(jī)場(chǎng)凈空標(biāo)準(zhǔn)的建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施，不得從事影響飛行安全和機(jī)場(chǎng)助航設(shè)施使用效能的活動(dòng)?！贝送?，新法的最大特點(diǎn)之一還在于針對(duì)現(xiàn)實(shí)突出問(wèn)題，將沒(méi)有劃入軍事禁區(qū)、軍事管理區(qū)的臨時(shí)設(shè)施、作戰(zhàn)工程、軍用機(jī)場(chǎng)凈空、軍用電磁環(huán)境等納入具體保護(hù)范圍，并細(xì)化了破壞軍事設(shè)施的治安、刑事處罰規(guī)定。

與此同時(shí)，軍隊(duì)也做了相應(yīng)妥協(xié)。

過(guò)去，因地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要將軍事設(shè)施拆除、遷建、改作民用或軍民合用的審批條件嚴(yán)，不論規(guī)模大小一律由國(guó)務(wù)院、中央軍委審批，因而辦理程序復(fù)雜、且周期很長(zhǎng)。

“有的項(xiàng)目等批復(fù)下來(lái)，已經(jīng)錯(cuò)過(guò)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的最佳時(shí)機(jī)?！睆V東一位不愿具名的當(dāng)?shù)毓賳T表示，這條“死”規(guī)定常常造成軍隊(duì)和地方在報(bào)廢問(wèn)題上不歡而散。

新法對(duì)審批權(quán)限進(jìn)一步放寬，由原來(lái)的須報(bào)國(guó)務(wù)院、中央軍委批準(zhǔn)，調(diào)整為還可報(bào)國(guó)務(wù)院、中央軍委授權(quán)的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

誰(shuí)來(lái)執(zhí)法？

“軍事用地就是唐僧肉，地方不會(huì)有執(zhí)行新法的愿望，因?yàn)檫@部法對(duì)他們沒(méi)有什么好處，甚至都是壞處?！毙禊i認(rèn)為，光有法律條令遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

2008年9月26日，黑龍江呼蘭境內(nèi)一處軍事通信干線被人為阻斷十余小時(shí)，因強(qiáng)行施工所致。軍事通信設(shè)施的管理單位在事發(fā)后立即報(bào)警，卻遲遲不見(jiàn)有人接警，無(wú)奈之下，部隊(duì)軍官親自到公安局請(qǐng)求相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)受理案件。而在受理中，個(gè)別警員怠于偵查，致涉案人員逃脫近一年也沒(méi)有結(jié)案。

“過(guò)去的法律只規(guī)定軍隊(duì)和地方政府之間要相互配合，但卻沒(méi)有一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制。”全國(guó)人大常委會(huì)委員黃小晶在審議新修訂的軍事設(shè)施保護(hù)法時(shí)曾表示，新法在第三條增加“建立軍地軍事設(shè)施保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制”的規(guī)定，可使軍地發(fā)生的一些基層矛盾及時(shí)得到處理。

而事實(shí)上，名義上的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一直存在，早在1990年，國(guó)發(fā)72號(hào)文件規(guī)定，行政區(qū)劃內(nèi)有軍事設(shè)施的全國(guó)縣級(jí)以上地方人民政府，都要和軍事機(jī)關(guān)有關(guān)部門(mén)共同成立軍事設(shè)施保護(hù)委員會(huì)。這一委員會(huì)是非常設(shè)機(jī)構(gòu)，它的使命是在遇到矛盾和問(wèn)題的時(shí)候現(xiàn)身，及時(shí)進(jìn)行溝通，研究解決。

若按照上述規(guī)定，二十多年前全國(guó)就形成了縱橫分布、條塊結(jié)合的軍事設(shè)施保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)體系。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共有各級(jí)軍事設(shè)施保護(hù)委員會(huì)4800多個(gè)，但在實(shí)踐中，這一非常設(shè)機(jī)構(gòu)的能力有些捉襟見(jiàn)肘。

“目前能夠經(jīng)常性開(kāi)展工作的并不多。”總參負(fù)責(zé)軍事設(shè)施保護(hù)工作的局長(zhǎng)馬翼飛認(rèn)為，主要癥結(jié)在于委員會(huì)沒(méi)有編制、缺少專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、人員流動(dòng)頻繁。

在一些專(zhuān)業(yè)人士看來(lái)，軍事設(shè)施保護(hù)缺乏常設(shè)的實(shí)體執(zhí)行機(jī)構(gòu)?！败娛略O(shè)施保護(hù)的法律責(zé)任表現(xiàn)形式多樣，涉及的執(zhí)法主體眾多，包括規(guī)劃、城建、公安、安全、城管、國(guó)土資源等機(jī)關(guān)和部門(mén)，在現(xiàn)行的體制下，難以協(xié)調(diào)一致?！庇嘘P(guān)法律專(zhuān)家認(rèn)為，缺乏合適的執(zhí)法主體，是造成軍事設(shè)施安全違法難糾問(wèn)題突出的主要原因。

全國(guó)人大常委會(huì)委員鄧昌友上將曾直言，現(xiàn)階段我國(guó)法治社會(huì)還不夠健全，人們的法治意識(shí)還不夠強(qiáng)，只建立一般的工作機(jī)制還不夠。“這部法出臺(tái)后還需要明確一個(gè)具體的組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)，不然誰(shuí)來(lái)牽頭？誰(shuí)來(lái)組織？如果不明確，在貫徹的時(shí)候可能會(huì)出問(wèn)題?！?/p>

（文中徐鵬系化名）