■ 楊德明

涉臺法律規(guī)范體系的形成和發(fā)展

■ 楊德明

中共十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），首次明確提出全面推進依法治國總目標。為實現(xiàn)這一總目標，《決定》提出了許多新思路、新目標和新任務。涉臺法治體系是中國特色社會主義法治體系重要組成部分，《決定》提出，運用法治方式鞏固和深化兩岸關系和平發(fā)展，完善涉臺法律法規(guī)，依法規(guī)范和保障兩岸人民關系、推進兩岸交流合作。運用法律手段捍衛(wèi)一個中國原則、反對“臺獨”，增進維護一個中國框架的共同認知，推進祖國和平統(tǒng)一。這一新思路、新提法為兩岸關系和平發(fā)展注入了新的驅動力，具有重大而深遠的意義。

涉臺法治體系建設是一項系統(tǒng)工程，包括建設形成完備的法律規(guī)范體系等5個體系?！稕Q定》提出，建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用。涉臺法治體系建設亦如此。為進一步完善涉臺法律規(guī)范體系建設，有必要回顧涉臺法律規(guī)范體系的形成與發(fā)展過程?？傮w上說，涉臺法律規(guī)范體系的形成和發(fā)展，大致經(jīng)歷了以下三個階段。

一、涉臺法律規(guī)范體系奠基階段（1987年到1993年）

黨的十一屆三中全會召開后，中國共產(chǎn)黨形成了實現(xiàn)祖國和平統(tǒng)一的新方針。1979年1月1日，全國人民代表大會發(fā)表《告臺灣同胞書》，提出：“早日實現(xiàn)祖國統(tǒng)一，不僅是全中國人民包括臺灣同胞的共同心愿，也是全世界一切愛好和平的人民和國家的愿望?！碧岢鰞砂锻ㄉ?、通航、通郵和經(jīng)濟、科學、文化、體育交流，此建議后來被概括為“三通四流”?！陡媾_灣同胞書》發(fā)表后，鄧小平、葉劍英等中央領導又相繼在國內(nèi)和國際場合進一步闡述了中共實現(xiàn)祖國和平統(tǒng)一的新方針。為了使“一國兩制”方針得到憲法保障，1982年修改《憲法》時，序言中規(guī)定：“臺灣是中華人民共和國的神圣領土的一部分。完成統(tǒng)一祖國的大業(yè)是包括臺灣同胞在內(nèi)的全中國人民的神圣職責?！薄稇椃ā返?1條規(guī)定：“國家在必要時得設立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定?！睍r任《憲法》修改委員會副主任委員彭真，在五屆全國人大五次會議作的《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》中指出：《憲法》第31條的規(guī)定，正是因為考慮到臺灣實現(xiàn)和平統(tǒng)一后可作為特別行政區(qū)享有高度自治權這種特殊情況的需要而增寫的。1984年5月15日，六屆全國人大二次會議《政府工作報告》中，正式向國家最高權力機關提出“一國兩制”方針：“從國家和民族的根本利益出發(fā)，鑒于歷史的經(jīng)驗和臺灣的現(xiàn)實，我們提出了祖國統(tǒng)一之后可以實行‘一個國家、兩種制度’的設想?！钡谝淮握桨选耙粋€國家、兩種制度”設想作為基本國策提出，并獲得大會通過，從而使“一國兩制”構想成為一項具有法律效力的基本國策。

中國共產(chǎn)黨和中國政府對臺基本方針確立后，為促進臺灣與祖國大陸早日實現(xiàn)統(tǒng)一，按照“一國兩制”構想制定了一系列方針政策，采取了許多切實有力的措施。與此同時，臺灣當局在島內(nèi)各界人士的壓力下，也采取了一些有利于兩岸關系發(fā)展的措施。在兩岸人民的共同努力下，兩岸隔絕近40年的關系開始解凍。1987年11月，臺灣當局開放民眾赴祖國大陸探親后，為鼓勵和保障臺胞往來祖國大陸，相關部門及時出臺了一系列規(guī)章和司法解釋。例如，1987年10月，國務院辦公廳發(fā)布《關于臺灣同胞來祖國大陸探親旅游接待辦法的通知》；1988年3月，民政部頒布《關于臺灣同胞回大陸辦理喪葬問題的通知》；1988年3月，最高人民法院、最高人民檢察院公布《關于不再追訴去臺人員在中華人民共和國成立前的犯罪行為的公告》；等等。這些規(guī)范性文件對當時突破兩岸長期隔絕的局面起到了十分重要的積極作用。

在臺胞赴祖國大陸探親熱潮帶動下，兩岸經(jīng)貿(mào)關系也得到快速發(fā)展。為了促進祖國大陸和臺灣的經(jīng)濟聯(lián)系，1988年7月，國務院頒布《關于鼓勵臺灣同胞投資的規(guī)定》。這是第一部較為系統(tǒng)的有關臺灣同胞來祖國大陸投資、促進兩岸經(jīng)貿(mào)關系發(fā)展的行政法規(guī)。它標志著涉臺法律規(guī)范由以往的行政規(guī)章和規(guī)范性文件上升到行政法規(guī)的層次。

以上專門調(diào)整涉臺法律事務的法規(guī)、規(guī)章等一系列規(guī)范性文件，在兩岸關系的特定時期，不僅對規(guī)范和保障兩岸人員往來、促進兩岸經(jīng)貿(mào)關系穩(wěn)定發(fā)展及打通兩岸官方、半官方溝通渠道，起到了重要的積極作用，而且也為涉臺法律規(guī)范體系的形成奠定了良好的制度基礎。

二、涉臺法律規(guī)范體系初步形成階段（1994年到2004年）

上世紀90年代后，在經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化壓力下，以及受國務院頒布“鼓勵臺胞大陸投資規(guī)定”的鼓舞，一些臺灣大企業(yè)、大財團紛紛組團到祖國大陸考察投資環(huán)境。1992年，臺灣當局正式開放企業(yè)赴祖國大陸投資，1993年4月27日至29日，海峽兩岸授權的民間團體海協(xié)會會長汪道涵與海基會董事長辜振甫，在新加坡舉行首次會談，簽署《汪辜會談共同協(xié)議》等4項協(xié)議，極大地激發(fā)了臺商對祖國大陸投資熱情。臺灣同胞對祖國大陸投資逐漸取代了探親訪友成為兩岸交流合作的主流，對臺商投資、貿(mào)易權益的保障成為臺灣同胞最關注的焦點。為了順應臺胞赴祖國大陸投資熱潮，加強對臺胞投資的鼓勵和保護，促進海峽兩岸經(jīng)貿(mào)發(fā)展，1994年3月，全國人大常委會通過了《臺灣同胞投資保護法》，這是祖國大陸第一部涉臺專門法律，它標志著涉臺法律規(guī)范由行政法規(guī)上升到法律層次。該法的制定和實施，對保護和鼓勵臺灣同胞對祖國大陸投資，促進兩岸經(jīng)貿(mào)關系發(fā)展發(fā)揮了十分重要的作用，在涉臺法律規(guī)范體系建設過程中具有里程碑意義。1999年12月，國務院頒布《臺灣同胞投資保護法實施細則》，進一步確認和保障了臺灣同胞在祖國大陸的投資及其他合法權益。與此同時，國務院各部委、臺辦、地方政府部門也發(fā)布了一系列有關臺胞投資保護的行政規(guī)章和規(guī)范性文件，一些臺胞投資較集中的省、直轄市或有立法權的市也通過地方人大制定了一些保護臺商投資的地方性法規(guī)，與中央立法齊頭并進，相得益彰。例如，1994年9月，福建省人大常委會發(fā)布《福建省實施〈中華人民共和國臺灣同胞投資保護法〉辦法》，廈門市人大常委會發(fā)布《廈門市臺灣同胞投資保障條例》，湖北省發(fā)布《實施〈中華人民共和國臺灣同胞投資保護法〉辦法》，等等。這些地方法規(guī)的發(fā)布，讓臺胞投資者得到了更加切實、具體的保護，增強了臺商對祖國大陸投資的信心。

2001年12月，海峽兩岸先后加入國際貿(mào)易組織，給兩岸經(jīng)貿(mào)關系發(fā)展帶來了新的發(fā)展契機，相關政府部門也適時出臺了一系列促進和保障兩岸經(jīng)貿(mào)關系健康發(fā)展的部門規(guī)章。例如，1997年3月，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關于禁止從臺灣省輸入偶蹄動物和偶蹄動物產(chǎn)品的規(guī)定》；1997年4月，交通部發(fā)布《關于加強臺灣海峽兩岸間接集裝箱班輪運輸管理的通知》；1998年5月，外經(jīng)貿(mào)部發(fā)布《關于開放對臺貿(mào)易進出口經(jīng)營權的通知》；2000年12月，外經(jīng)貿(mào)部發(fā)布《對臺灣地區(qū)貿(mào)易管理辦法》，等等。

隨著兩岸交往日益頻繁，涉臺案件迅速增長。由于海峽兩岸訴訟制度規(guī)定不盡相同，司法保護缺乏專門性制度規(guī)范，致使司法活動中法律障礙重重，嚴重影響了兩岸之間的正常交往合作，亟待解決。為此，最高人民法院陸續(xù)發(fā)布了一系列有關涉臺民商事、刑事案件的受理、審判、認可與執(zhí)行等方面司法解釋。例如，1998年5月，最高人民法院公布《關于人民法院認可臺灣地區(qū)有關法院民事判決的規(guī)定》；1999年4月，最高人民法院公布《關于當事人持臺灣地區(qū)有關法院民事調(diào)解書或者有關機構出具或確認的調(diào)解協(xié)議向人民法院申請認可人民法院應否受理的批復》；2001年4月，最高人民法院公布《關于當事人持臺灣地區(qū)有關法院支付命令向人民法院申請認可人民法院應否受理的批復》，等等。這些司法解釋具有很強的操作性，同時也體現(xiàn)了原則性與靈活性相結合特點，對維護當事人合法權益，促進兩岸經(jīng)貿(mào)、文化交流合作起到了積極的推動作用。

這一階段，涉臺法律規(guī)范體系建設已經(jīng)從主要是規(guī)范和保障兩岸人員往來轉為以規(guī)范和保障兩岸經(jīng)貿(mào)往來，而且法律規(guī)范從以往層次較低的行政法規(guī)、規(guī)章上升到法律層次。隨著第一部涉臺專門法律頒布實施，形成了由全國人大及常委會制定的法律，國務院制定的行政法規(guī)，部門規(guī)章，司法解釋，兩岸授權民間團體簽署的事務性協(xié)議，國家締結的國際條約等構成的、涉及眾多法律部門的涉臺法律規(guī)范體系。涉臺法律規(guī)范體系初步形成。

三、涉臺法律規(guī)范體系發(fā)展階段（2005年至今）

進入20世紀90年代后，兩岸關系形勢更加復雜，一方面，海峽兩岸逐漸消除敵意，加深了解，擴大交流，正朝著有利于實現(xiàn)和平統(tǒng)一的方向發(fā)展；另一方面，隨著東歐劇變、德國統(tǒng)一和蘇聯(lián)解體，國際政治格局發(fā)生了二戰(zhàn)以來最深刻的變化，以美國為首的西方國家不斷以“民主”、“人權”等為借口，對中國進行“制裁”并向臺灣出售大量先進武器裝備，嚴重干擾和破壞中國和平統(tǒng)一進程。臺灣島內(nèi)，以李登輝和陳水扁為代表的“臺獨”分裂勢力，相繼利用執(zhí)政地位堅持分裂路線，全面展開以“去中國化”為核心的“臺獨”運動，培植“臺獨”的社會基礎，試圖切斷兩岸同胞的血緣紐帶關系。種種跡象表明，“臺獨”思潮在蔓延發(fā)展，臺灣從祖國分裂出去的危險性在增加。在此背景下，2005年3月14日，十屆全國人大三次會議通過了《反分裂國家法》。該法將黨中央和中國政府20多年來的一系列對臺方針政策，以法律形式固定下來，充分體現(xiàn)了祖國大陸以最大誠意、盡最大努力爭取和平統(tǒng)一的主張，同時表明了全中國人民維護國家主權和領土完整，絕不允許“臺獨”分裂勢力以任何名義、任何形式把臺灣從中國分裂出去的共同意志和堅定決心?！斗捶至褔曳ā肥菄业谝淮芜\用法律手段捍衛(wèi)一個中國原則、反對“臺獨”特別立法，增強了對臺方針政策的權威性、震懾性，標志著國家解決臺灣問題的方式進入了法治時代。

2008年以來，海峽兩岸雙方在堅持“九二共識”的基礎上，推動兩岸關系和平發(fā)展，取得了一系列重要成果。雙方簽署了包括《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》、《海峽兩岸經(jīng)濟合作框架協(xié)議》及《海峽兩岸投資保護和促進協(xié)議》等21項協(xié)議。為了適應海峽兩岸關系發(fā)展的實際需要，最高人民法院2009年4月公布《關于人民法院認可臺灣地區(qū)有關法院民事判決的補充規(guī)定》。該規(guī)定是為執(zhí)行《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》關于認可與執(zhí)行民事確定裁判與仲裁裁決的有關規(guī)定的又一重要司法解釋。2010年12月，最高人民法院公布《最高人民法院關于審理涉臺民商事案件法律適用問題的規(guī)定》。該規(guī)定首次明確提出審理涉臺民商事案件可以有條件地適用臺灣民事法律。目前，涉臺法律已經(jīng)形成了以憲法為統(tǒng)帥，以《臺灣同胞投資保護法》和《反分裂國家法》為主干，涵蓋行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章以及其他具有法律約束力的規(guī)范性文件，內(nèi)容涉及解決歷史遺留問題、探親旅游、人員往來、投資、貿(mào)易、就業(yè)、求學以及兩岸政治關系等事項。隨著中共十八屆四中全會精神的貫徹實施，對臺工作的大政方針以及處理涉臺事務的具體措施，都將逐步納入法制軌道。

當前，兩岸關系進入攻堅期和深水區(qū)，兩岸關系復雜多變，在兩岸關系問題上，比以往任何時候都更加需要運用法治思維和法治方法，去思考和解決兩岸關系和平發(fā)展進程的問題。