薩礎(chǔ)日娜

（內(nèi)蒙古大學(xué) 公共管理學(xué)院，內(nèi)蒙古·呼和浩特 010022）

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”和“推進(jìn)法治中國建設(shè)”，這充分體現(xiàn)了我國將用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境的戰(zhàn)略決策。在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、建設(shè)法治國家的過程中，生態(tài)補(bǔ)償無疑是最為重要的制度建設(shè)之一。民族地區(qū)在國家生態(tài)補(bǔ)償體系建設(shè)中處于重要地位，生態(tài)文明戰(zhàn)略的實(shí)施，對(duì)民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度的建立和完善帶來了前所未有的機(jī)遇。在推進(jìn)民族地區(qū)法制建設(shè)過程中，迫切需要將生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)納入法治化軌道，在生態(tài)文明視野下建立健全民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制。它的實(shí)現(xiàn)將有利于化解各區(qū)域、各利益主體之間的矛盾和糾紛，促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全面可持續(xù)發(fā)展。

一、生態(tài)文明與生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)系

生態(tài)文明與生態(tài)補(bǔ)償具有內(nèi)在的相關(guān)性和緊密聯(lián)系。生態(tài)文明是人類社會(huì)文明發(fā)展過程中的偉大創(chuàng)造，其要義在于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，要尊重和保護(hù)自然生態(tài)，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧。生態(tài)補(bǔ)償是人們?yōu)榱吮Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與人、區(qū)域與區(qū)域之間的機(jī)會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生而建立的一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度。可見，生態(tài)補(bǔ)償制度是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容，而生態(tài)文明又為生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)提供了理論支持。生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)在地要求完善生態(tài)補(bǔ)償制度，而生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然?、法制化又進(jìn)一步促進(jìn)了生態(tài)文明的實(shí)現(xiàn)。

（一）生態(tài)文明與生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑雌鹁哂邢嗨菩?/h3>

生態(tài)文明的提出源于以人類為中心的生態(tài)觀指導(dǎo)下所形成的人與自然的矛盾，而生態(tài)補(bǔ)償提出的直接原因即人類對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。可見，生態(tài)文明和生態(tài)補(bǔ)償都起源于人類與環(huán)境關(guān)系的惡化。為了改善人與自然之間的關(guān)系，使人類用更加文明的方式對(duì)待自然，生態(tài)文明應(yīng)運(yùn)而生；為了恢復(fù)和保護(hù)人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境，體現(xiàn)人與人、區(qū)域與區(qū)域間的公平，出現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償制度。因此，生態(tài)文明與生態(tài)補(bǔ)償都是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然的和諧而產(chǎn)生。

（二）生態(tài)文明是生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的指導(dǎo)思想

生態(tài)文明是人類文明的重要組成部分，主張保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展。生態(tài)補(bǔ)償是一種資源環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)制度，是生態(tài)文明建設(shè)的一個(gè)重要內(nèi)容。生態(tài)補(bǔ)償只有以生態(tài)文明觀作為指導(dǎo)思想，才能把握人與自然和諧的精髓，真正體現(xiàn)出對(duì)生命的尊重和對(duì)自然生態(tài)的保護(hù)。把生態(tài)文明理念納入到生態(tài)補(bǔ)償制度中，才能實(shí)現(xiàn)人與自然、人與人的和諧相處，促進(jìn)人類社會(huì)與生態(tài)環(huán)境間的良性循環(huán)，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）生態(tài)補(bǔ)償制度是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容之一

生態(tài)文明是人類與自然生態(tài)和諧共處的一種狀態(tài)。建設(shè)生態(tài)文明，并不等于簡單地污染防治、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境改善，而應(yīng)該是改變?nèi)藗兊男袨榉绞胶徒?jīng)濟(jì)發(fā)展模式，使社會(huì)的生產(chǎn)、消費(fèi)、觀念等整體形態(tài)發(fā)生改變。生態(tài)文明觀應(yīng)融入到國家法律、政策和體制當(dāng)中，而在現(xiàn)實(shí)中，生態(tài)補(bǔ)償制度就是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的具體手段。廣義的生態(tài)補(bǔ)償除了生態(tài)學(xué)定義中對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的補(bǔ)償，還將資源有償使用和生態(tài)環(huán)境建設(shè)包括在內(nèi)，強(qiáng)調(diào)人與人、區(qū)域與區(qū)域間外部環(huán)境的公平。

（四）生態(tài)補(bǔ)償法制建設(shè)是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的制度保障

我國提出的“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，其核心就在于建立健全與生態(tài)文明相適應(yīng)的法律法規(guī)體系。生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)資源環(huán)境關(guān)系中相關(guān)利益的重新調(diào)整，如果缺少相應(yīng)的制度規(guī)范，將難以達(dá)成預(yù)期目標(biāo)。生態(tài)補(bǔ)償法制建設(shè)是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的重要方面，是人們正確對(duì)待生態(tài)環(huán)境問題，實(shí)現(xiàn)人與人、區(qū)域與區(qū)域之間平等發(fā)展的制度保障。通過生態(tài)補(bǔ)償法制建設(shè)，形成良好的環(huán)境法制秩序，從而處理好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)關(guān)系。

二、我國生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制建設(shè)的背景

2005年，黨的十六屆五中全會(huì)首次提出，要按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的原則，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。之后，在全國各地相繼開展了生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。在立法領(lǐng)域，我國尚無專門的生態(tài)補(bǔ)償立法，只在《環(huán)境保護(hù)法》、《森林法》、《水土保持法》等法律中零星可見生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容。從形式看，現(xiàn)有的部門規(guī)章中有些涉及了生態(tài)補(bǔ)償條款，但規(guī)定得一般比較籠統(tǒng)，細(xì)節(jié)描述較少，生態(tài)補(bǔ)償未能形成系統(tǒng)、規(guī)范的法律體系；從范圍看，這些法規(guī)和政策具有分散性，一般只是專注于某個(gè)生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域，導(dǎo)致各領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金管理與使用、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等都不規(guī)范和統(tǒng)一；從內(nèi)容看，學(xué)術(shù)界對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x、生態(tài)補(bǔ)償范圍和領(lǐng)域等并不明確?？傮w來說，當(dāng)前我國生態(tài)補(bǔ)償法制建設(shè)仍比較滯后，不能滿足全面建立生態(tài)補(bǔ)償制度的立法需要。當(dāng)前，最為緊迫的是通過立法對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钸M(jìn)行界定，確定相關(guān)法規(guī)和政策的適用范圍。

在此背景下，全國人大代表、政協(xié)委員、學(xué)者分別提出要將目前分散于多部法律法規(guī)和地方政策中的涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，集合成為統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償法律制度，建議盡快制定《生態(tài)補(bǔ)償法》?；诶碚摵蛯?shí)踐的雙重需要，我國于2010年將《生態(tài)補(bǔ)償條例》納入了立法計(jì)劃，并于2011年底形成了《生態(tài)補(bǔ)償條例（草案）》。該草案是我國生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域首個(gè)內(nèi)容較為全面、具有高度整合性的行政法規(guī)。同時(shí)，各地也按照中央統(tǒng)一部署，積極探索建立生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制，如山東、蘇州、貴州等地先后制定出臺(tái)了地方生態(tài)補(bǔ)償條例。但截至目前，國家層面的生態(tài)補(bǔ)償立法經(jīng)過近5年時(shí)間，仍然處于征求意見階段，未能正式出臺(tái)?？梢?，在立法過程中各利益集團(tuán)之間的博弈，以及生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、方法、體系建立的困難。盡管我國已在各地開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，但由于生態(tài)補(bǔ)償涉及各方面的利益關(guān)系，建立生態(tài)補(bǔ)償法律制度仍面臨很多困難。

三、民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ìF(xiàn)狀及存在問題

2007年，我國《少數(shù)民族事業(yè)“十一五”規(guī)劃》中提出要“建立和完善資源開發(fā)和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”，自此民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)迎來了發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。近年來，一批生態(tài)保護(hù)與建設(shè)項(xiàng)目（如草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、退耕還林、退牧還草等）在民族地區(qū)陸續(xù)實(shí)施，此過程中由于生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的欠缺而引發(fā)的問題和矛盾突出表現(xiàn)出來，引起相關(guān)學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員們的關(guān)注。他們紛紛提出生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ńㄗh，如在2009年全國兩會(huì)上，海南省代表團(tuán)就提出了關(guān)于制定《中華人民共和國生態(tài)補(bǔ)償法》的議案。

目前，在全國生態(tài)補(bǔ)償法律體系仍不健全的情況下，民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法更為滯后，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐缺乏必要的法律支持。以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，內(nèi)蒙古關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)范性法律文件共有30個(gè)，其中有26個(gè)具有法律效力。在這26個(gè)政策法規(guī)當(dāng)中，有12個(gè)涉及了生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容，占到總數(shù)的46%，生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的法條總共有60條?？梢?，在現(xiàn)有的民族地區(qū)環(huán)境與資源保護(hù)地方立法中生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳婕懊嫒匀惠^窄，相關(guān)的法律規(guī)定并不充分。

目前，民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法存在諸多問題。首先，作為我國最高位階法律的《憲法》，其規(guī)定對(duì)民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法制建設(shè)具有指導(dǎo)性作用。然而，當(dāng)前我國憲法只對(duì)環(huán)境資源保護(hù)、污染防治做了一些原則性的規(guī)定，而對(duì)生態(tài)補(bǔ)償還沒有具體涉及，立法工作滯后于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要。

其次，作為我國環(huán)境與資源保護(hù)基本法的《環(huán)境保護(hù)法》，其內(nèi)容只是涉及了污染防治領(lǐng)域，規(guī)定對(duì)企業(yè)排污、污染環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)和處罰，而沒有將生態(tài)保護(hù)行為納入到補(bǔ)償之列。

第三，我國環(huán)境與資源保護(hù)單行法（如《森林法》、《草原法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《水土保持法》、《礦產(chǎn)資源法》等）中，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償只作了原則性的規(guī)定，涉及少部分生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，這是當(dāng)前民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法可以遵循的僅有的依據(jù)。

第四，民族地區(qū)在自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面，與我國非民族地區(qū)有明顯差別。而當(dāng)前在我國自然資源法律中，沒有充分考慮到民族地區(qū)在長久生產(chǎn)實(shí)踐過程中保留下來的民俗文化、民族心理等方面的特征，法律政策制定中存在一刀切、不符合民族地區(qū)實(shí)際的情況。

第五，目前民族地區(qū)還沒有專門的生態(tài)補(bǔ)償立法，相關(guān)內(nèi)容也只是散見于環(huán)境資源領(lǐng)域地方性的政策法規(guī)當(dāng)中。其中對(duì)補(bǔ)償主體、對(duì)象、范圍等并沒有明確界定，只是進(jìn)行了簡單、原則性的表述。目前，除了在草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制中有一些生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容外，在海洋、濕地、保護(hù)區(qū)、礦產(chǎn)等其他生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域都沒有具體規(guī)定。

因此，建立健全民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律體系，特別是制定統(tǒng)一的《生態(tài)補(bǔ)償法》或《生態(tài)補(bǔ)償條例》，是當(dāng)前我國民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)需要，也是“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的必然要求。

四、生態(tài)文明視野下民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的構(gòu)建

我國生態(tài)補(bǔ)償立法還比較滯后，民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制建設(shè)也存在諸多問題。法的不完善，直接導(dǎo)致了民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償無法可依與執(zhí)行不力等問題?？梢姡⒚褡宓貐^(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，要有一套完善的法律法規(guī)體系作為支撐，以法律的剛性要求，促進(jìn)民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度的確立。

首先，要確立生態(tài)補(bǔ)償制度在憲法中的地位。生態(tài)補(bǔ)償是推進(jìn)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，明確生態(tài)補(bǔ)償在憲法中的地位，有利于民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)和人與自然的和諧相處。憲法作為我國最高位階的法律，它對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，對(duì)穩(wěn)定生態(tài)補(bǔ)償制度在我國法律體系中的地位，以及民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的確立都具有重要指導(dǎo)意義。此外，在《環(huán)境保護(hù)法》和各單行法當(dāng)中增加生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容，對(duì)補(bǔ)償主體、對(duì)象、資金來源等做明確界定。

第二，加快關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT立法。我國從2010年開始起草《生態(tài)補(bǔ)償條例》，但由于法律制定過程中的各種復(fù)雜性和利益關(guān)系的難以調(diào)和，至今未能正式出臺(tái)。因此，應(yīng)該加快生態(tài)補(bǔ)償立法工作，掃清立法過程中的各種矛盾和問題，盡快出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償條例》。此外，在條件成熟以后，可考慮制定《生態(tài)補(bǔ)償法》，將生態(tài)補(bǔ)償制度上升為國家法律。

第三，頒布區(qū)域性的生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)法規(guī)。我國民族地區(qū)與非民族地區(qū)在政治經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化等方面存在較大差距，在內(nèi)地和沿海省市具有代表性的法律制度，在民族地區(qū)很可能并不適宜。所以，在國家層面有必要在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候以行政法規(guī)或國務(wù)院令的形式頒布區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)法規(guī)，如《民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償辦法》或《民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施條例》。在這些行政法規(guī)的制定過程中，要注重民族地區(qū)的特殊性，充分考慮民族感情、民族心理與民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在對(duì)民族地區(qū)政策扶持的基礎(chǔ)上，推進(jìn)民族地區(qū)生態(tài)文明和生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)。

第四，促進(jìn)民族地區(qū)地方生態(tài)補(bǔ)償立法。根據(jù)《立法法》規(guī)定，民族地區(qū)應(yīng)抓緊制定適合本地區(qū)實(shí)際的生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)和規(guī)章，并在國家《生態(tài)補(bǔ)償法》或《生態(tài)補(bǔ)償條例》出臺(tái)之后制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。由于民族地區(qū)獨(dú)特的生態(tài)理念以及風(fēng)俗習(xí)慣，在立法中要充分體現(xiàn)民族地區(qū)的地方特色，同時(shí)要處理好與上位法之間的關(guān)系，將生態(tài)補(bǔ)償納入到民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局來綜合考慮。

第五，健全生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)的執(zhí)行、監(jiān)督與懲處機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償涉及多個(gè)利益主體之間的利益調(diào)和，在利益調(diào)整過程中難免會(huì)出現(xiàn)各種沖突、矛盾和執(zhí)行困難等問題。因此，在生態(tài)補(bǔ)償立法中要明確執(zhí)行、監(jiān)督、懲處等方面的內(nèi)容，明確各地方、各部門的職責(zé)權(quán)限和作用范圍，建立責(zé)任追究和懲處機(jī)制。通過實(shí)行監(jiān)督管理體制的法律化，使民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)文明建設(shè)得到切實(shí)加強(qiáng)，最終實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的良好和可持續(xù)發(fā)展。

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