郭延軍

“一帶一路”建設(shè)中的中國周邊水外交

郭延軍

近年來，隨著國際和地區(qū)形勢的變化，中國周邊跨界水資源問題日益凸顯，成為影響中國與周邊國家關(guān)系的一個重要因素，也是中國在推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)過程中無法繞開的一個議題，需要中國積極開展水外交，妥善處理有關(guān)矛盾和爭議。本文選取中哈分水談判和湄公河水資源治理兩個案例，對中國現(xiàn)有水外交政策進(jìn)行了梳理和評估，認(rèn)為中國應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)前國際水外交的最新發(fā)展趨勢，結(jié)合不同地區(qū)跨界水問題的現(xiàn)狀和特點，實施差異化政策，從雙邊層面和區(qū)域?qū)用娌粩嗾{(diào)整和優(yōu)化中國水外交，為推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)奠定堅實基礎(chǔ)。

“一帶一路”水外交 周邊戰(zhàn)略

一、問題的提出

2013年9月和10月，中國國家主席習(xí)近平在出訪中亞和東南亞國家期間，先后提出共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的戰(zhàn)略構(gòu)想，得到國際社會高度關(guān)注和有關(guān)國家積極響應(yīng)。①“和平合作，開放包容，互學(xué)互鑒，互利共贏”——推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人就“一帶一路”建設(shè)有關(guān)問題答記者問，載《人民日報》，2015年3月30日。經(jīng)過充分研究和論證，中國政府于2015年3月正式發(fā)布《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》，詳細(xì)闡述了“一帶一路”建設(shè)的總體規(guī)劃和具體合作領(lǐng)域，并成立了推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，標(biāo)志著“一帶一路”建設(shè)正式啟動。

對于中國的“一帶一路”建設(shè)，國際社會尤其是沿線國家既抱有很高期待，同時也存在一些疑慮。②參見 Akhilesh Pillalamarri，ProjectMausam：India's Answer to China's Maritime Silk Road'＇，September18，2014，http://thediplomat.com/2014/09/project-mausam-indias-amnswer-to-chinas-maritime-silk-road/，登錄時間：2015年6月15日；趙亞贇：《俄羅斯智庫專家對絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的看法》，載《經(jīng)略簡報》，第79期，2014年10月14日；曾向紅：《中亞國家對“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”構(gòu)想的認(rèn)知和預(yù)期》，人民網(wǎng)，http://world.people.com.cn/n/2014/0409/c1002-24857680.html，登錄時間：2015年6月10日。“一帶一路”能否順利推進(jìn)，很大程度上取決于中國與沿線國家政治互信的建立，而政治互信的建立又取決于中國與沿線國家之間的安全爭議或沖突能否得到有效緩解或最終解決。作為“一帶一路”建設(shè)的兩個重要方向，中亞和東南亞國家的態(tài)度可以說在推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。然而我們看到，中國與中亞最重要的國家——哈薩克斯坦仍存在水資源開發(fā)利用方面的問題；中國與湄公河下游國家也存在流域水資源治理方面的矛盾。毫不夸張地說，跨界水資源問題已經(jīng)成為影響中國同周邊國家關(guān)系的一個重要因素，而且已經(jīng)超越了雙邊乃至地區(qū)層面，成為大國展開外交較量的重要領(lǐng)域，牽動著相關(guān)各方的政治、外交和戰(zhàn)略走向。如果處理不好，或?qū)⒊蔀橹袊七M(jìn)“一帶一路”建設(shè)中的一大障礙。反過來講，相對于南海爭端等主權(quán)爭議，水資源領(lǐng)域敏感程度相對較低，更容易達(dá)成合作。如果中國能夠充分利用自身在地緣、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等方面的優(yōu)勢，發(fā)揮主觀能動性向周邊國家提供水資源類公共產(chǎn)品，①李志斐：《水問題與國際關(guān)系：區(qū)域公共產(chǎn)品視角的分析》，載《外交評論，》2013年第2期，第108-118頁。與周邊國家就構(gòu)建水資源合作機(jī)制展開務(wù)實合作，其重要意義不僅在于可以有效緩解水資源緊張關(guān)系，還可以通過水資源合作，促進(jìn)國家間關(guān)系改善，推動南海等領(lǐng)土主權(quán)爭端的解決，從而也將對新時期下周邊外交戰(zhàn)略的實施起到積極的推動作用。

長期以來，針對跨界水資源問題，中國做出了一系列外交努力，采取了一系列外交行動，并取得了積極進(jìn)展。但隨著形勢的發(fā)展，中國和周邊國家在跨界水資源管理方面出現(xiàn)了新的問題和矛盾，其中有些問題甚至影響到了國家間政治關(guān)系。因此，需要全面評估現(xiàn)有政策，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，以更好地適應(yīng)形勢的變化，緩解矛盾，避免沖突，夯實中國與周邊國家的政治關(guān)系，為推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)奠定堅實基礎(chǔ)。本文選取中國與哈薩克斯坦、中國與湄公河下游國家在跨界水資源開發(fā)利用方面的案例，分別從雙邊和多邊兩個層面梳理和評估中國現(xiàn)有水外交政策的成效與不足，進(jìn)而提出政策改進(jìn)的方向。

二、中國跨界水資源：問題與挑戰(zhàn)

水是最可能導(dǎo)致國家間爆發(fā)戰(zhàn)爭的可再生資源。②轉(zhuǎn)引自詹姆斯·多爾蒂、小羅伯特·普法爾茨格拉夫：《爭論中的國際關(guān)系理論》（第五版），閻學(xué)通、陳寒溪等譯，北京：世界知識出版社，2003年，第184頁。共享的國際水資源是公共資源困境的典型代表，即一方的使用意味著他方潛在利益的減少，突出表現(xiàn)為國際河流上中游的污染、取水及水壩攔水會直接影響下游的水質(zhì)和水量。國際河流的生態(tài)邊界與政治邊界不一致則可能導(dǎo)致國家在主權(quán)原則、水資源所有權(quán)與分配、安全及環(huán)境等方面的沖突。2001年初，亞洲開發(fā)銀行在其水資源報告中指出，未來水問題中最難解決的是水資源的合理分配。

中國境內(nèi)河流眾多。據(jù)初步估算，中國境內(nèi)流域面積在100平方公里以上的河流有5萬多條，河川年徑流量超過2.7萬億立方米。在如此眾多的河流中，也包括了許多國際河流。中國擁有國際河流的數(shù)量和跨境共享水資源量均居世界各國前列，具體來說，國際河流（湖泊）有40多條（個），其年徑流量占到中國河川年徑流總量的40％以上，每年出境水資源量多達(dá)4000億立方米，相當(dāng)于甚至超過長江的年徑流總量。其中主要的國際河流有15條，包含了境外的18個流域國（其中15個為毗鄰的接壤國），影響人口逾30億（含中國）。這些國際河流能否進(jìn)行公平合理的利用和協(xié)調(diào)管理，直接影響著中國近1/3國土的可持續(xù)發(fā)展，影響著中國與東南亞、南亞、中亞和東北亞地區(qū)的國際合作與地區(qū)的穩(wěn)定。①參見何大明：《中國國際河流》，北京：科學(xué)出版社2000年6月版。

國際社會普遍認(rèn)為，受到人口壓力和氣候變化等因素的影響，未來亞洲地區(qū)的水資源供應(yīng)將成為地區(qū)沖突的重要策源地，而對于擁有“亞洲水塔”、有著左右與境外關(guān)聯(lián)的干流、支流的中國來說，中國與周邊國家之間的水資源問題已經(jīng)成為跨國問題，成為考驗中國在周邊開展水資源外交能力的重要課題。事實上，近年來，因水資源的開發(fā)利用所導(dǎo)致的國家間矛盾與沖突時有發(fā)生。如，2005年吉林松花江污染曾引發(fā)中俄爭議；伊犁河與額爾齊斯河的水分配曾導(dǎo)致中、俄、哈爭議；中國怒江開發(fā)也曾受到周邊鄰國的批評與質(zhì)疑。再如，中國與印度之間的關(guān)系因歷史、宗教和邊界等問題一向復(fù)雜，水問題更成為兩國外交爭議的重要領(lǐng)域，不斷有印度媒體和學(xué)者指責(zé)中國在雅魯藏布江建造水壩會影響印度的水流。而在更大范圍內(nèi)引起國際社會關(guān)注的是中國與湄公河流域國家的水資源爭端，并因2010年的湄公河大旱使得下游四國與中國之間的水爭議徹底浮現(xiàn)。②關(guān)于中國與周邊國家在水資源問題上的關(guān)系分析，參見李志斐：《水資源外交：中國周邊安全構(gòu)建新議題》，載《學(xué)術(shù)探索》，2013年第4期，第28-33頁。盡管引起上述爭端的具體原因不一，但它們體現(xiàn)出當(dāng)前中國周邊水資源爭端所呈現(xiàn)的兩個特征：一是從范圍上講，中國與周邊國家的水資源糾紛并非局限在某一個區(qū)域，而是普遍存在于中國的西南、東南和東北地區(qū)，涉及地域廣泛、國家眾多，其中不乏大國（如印度和俄羅斯）以及與中國具有傳統(tǒng)友好關(guān)系的國家（如湄公河流域國家）；二是從矛盾表現(xiàn)上來講，爭端往往指向中國，主要圍繞中國在境內(nèi)的水資源開發(fā)（以修建大型水壩的方式進(jìn)行水電開發(fā)）是否會對下游的水量、水質(zhì)和魚類等生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響展開。

中國周邊的水資源沖突在近年來集中爆發(fā)是多種因素共同導(dǎo)致的結(jié)果，概括而言，這些因素可歸納為以下三個方面：首先，與周邊鄰國相比，中國處于多條國際河流的上游，其中還是有些河流的發(fā)源國，在開發(fā)方面具有天然的地理優(yōu)勢。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，為滿足國內(nèi)日益增長的電力需求，中國制定了系統(tǒng)的水電開發(fā)規(guī)劃，水電開發(fā)時間較下游國家早、開發(fā)力度也更大，中國的這一動向受到了下游的高度關(guān)注；其次，隨著中國的快速崛起，周邊國家、尤其是小國難免會感受到來自大國的壓力，它們進(jìn)而會擔(dān)心大國是否會采取激進(jìn)的周邊政策，這種憂慮無疑會投射到跨境水資源利用問題上；最后，出于政治和戰(zhàn)略考慮，美國等西方大國近年來紛紛以水資源問題作為炒作對象，刻意夸大矛盾、制造分歧，對中國與周邊國家水資源矛盾的升溫起到了推波助瀾的作用，使得中國與周邊國家的水資源爭端更加復(fù)雜。

三、中國周邊水外交：目標(biāo)、政策及評估

水外交，廣義上，指的是國家以及相關(guān)行為體圍繞水資源問題展開的涉外活動，狹義上，指的是國家以及相關(guān)行為體圍繞跨界水資源或國際河流水資源問題展開的涉外活動。①本文中的水外交是狹義上的定義。關(guān)于“水外交”的定義，目前并沒有一個完整和權(quán)威的界定。聯(lián)合國曾于2014年專門開設(shè)了一次關(guān)于水外交的基礎(chǔ)培訓(xùn)課程。具體參見United Nations Institute for Train?ing and Research，＂Introduction to Water Diplomacy ＂，http://www.unitar.org/event/introduction - water -diplomacy，登錄時間：2015年6月15日。有關(guān)水外交的定義，參見 Shafiqul Islam，＂Water Diplomacy Wel?come＂，http://sites.tufts.edu/waterdiplomacy；Indianna D.Minto-Coy，＂ Water Diplomacy：Effecting Bilat?eral Partnerships for the Exploration and Mobilization ofWater for Development＂，SSRN Working Paper Series，F(xiàn)eb?ruary2010；張勵：《水外交：中國與湄公河國家跨界水合作及戰(zhàn)略布局》，載《國際關(guān)系研究》，2014年第4期。水外交大致可分為兩類：一類是為實現(xiàn)水目標(biāo)本身而開展的外交活動；另一類是為實現(xiàn)其他外交目標(biāo)（包括政治、經(jīng)濟(jì)和軍事）而開展的與水相關(guān)的外交活動。

在推進(jìn)水電開發(fā)的過程中，中國確立了兩大外交目標(biāo)：一是維權(quán)，二是維穩(wěn)。所謂維權(quán)，就是維護(hù)中國在本國境內(nèi)水域的自由開發(fā)與使用權(quán)；所謂維穩(wěn)，就是在開發(fā)過程中，注重維護(hù)與下游國家關(guān)系的穩(wěn)定，避免因水資源開發(fā)影響到與下游國家的總體關(guān)系。然而，在實踐中，要同時實現(xiàn)這兩個目標(biāo)存在很大的困難。這是因為，水電開發(fā)中的“維權(quán)”與“維穩(wěn)”這兩個目標(biāo)之間存在著內(nèi)在矛盾。眾所周知，大型水電項目本身是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，從河流的整體生態(tài)角度出發(fā)，應(yīng)該承認(rèn)，不論上游如何進(jìn)行大壩規(guī)劃和建設(shè)，下游乃至整個流域的生態(tài)環(huán)境難免會受到影響，只不過存在程度大小的問題。要想保持原有的生態(tài)系統(tǒng)完全不受影響，只能選擇不開發(fā)，而這又是不現(xiàn)實的、更不符合當(dāng)前的發(fā)展趨勢。①參見 The World Bank Group，Directions in Hydropower，2009，http://documents.worldbank.org/cura?ted/en/2009/03/12331040/directions-hydropower，登錄時間：2015年6月8日?？陀^地講，中國在跨界水資源開發(fā)過程中，基本上比較好地堅持了“維權(quán)與維穩(wěn)相統(tǒng)一”和“邊開發(fā)邊保護(hù)”的原則，力爭使自身權(quán)益與下游河流整體生態(tài)保護(hù)之間保持總體平衡。

從實施效果看，上述政策在“維權(quán)”目標(biāo)上效果顯著，最明顯的就是保證了自身開發(fā)權(quán)益。②中國在瀾滄江規(guī)劃的8座梯級電站中的7座已基本建成。但是，在“維穩(wěn)”目標(biāo)上則不是十分理想。例如，在2010年湄公河下游遭遇大旱期間，很多境外媒體大肆炒作“中國水壩威脅論”，當(dāng)時給中國外交施加了很大壓力。直到今天，這一事件對上下游關(guān)系產(chǎn)生的負(fù)面影響仍未完全消除。因此，必須重視“維穩(wěn)”問題，避免類似或更嚴(yán)重的情況出現(xiàn)。

下文將通過中—哈分水談判和湄公河流域水資源管理兩個案例，分別從雙邊和區(qū)域?qū)用媸崂砗驮u估中國的水外交政策。

（一）雙邊分水談判

中國新疆地區(qū)和哈薩克斯坦西部都屬于嚴(yán)重干旱地區(qū)。中哈之間共有23條跨境河流，其中最大的是伊犁河和額爾齊斯河。自上世紀(jì)90年代開始，為了加快新疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解用水緊張，新疆啟動了主要針對伊犁河和額爾齊斯河的大規(guī)模調(diào)水工程。中國在上游的工程建設(shè)引起了周邊國家的關(guān)注，鄰國要求與中國簽署利用和保護(hù)國際河流雙邊協(xié)定的要求越來越強(qiáng)烈，特別是處于中下游的哈薩克斯坦特別關(guān)注中國在上游地區(qū)對這兩條河的水量使用，擔(dān)心中國的筑壩、建水庫、引水工程等危及它自身用水。哈前總理托卡耶夫曾指出：“額爾齊斯河流域水資源和生態(tài)資源形勢非常令人不安，從哈薩克斯坦未來經(jīng)濟(jì)與生態(tài)安全角度來講，與中國解決水資源問題是非常重要的。”③卡·托卡耶夫，《中亞之鷹的外交戰(zhàn)略》，賽力克·納雷索夫譯，北京：新華出版社，2002年版，第75頁。此外，根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織2014年底公布的數(shù)字，額爾齊斯河多年平均可更新水資源量為245億立方米，其中從中國流入95.3億立方米，占到整個流量的38.9％，可見中國的流量對哈境內(nèi)額爾齊斯河水量影響很大。由于中哈跨界水資源對哈方的重要性更大，哈方對爭端的實際重視程度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中方。加之咸海過度開發(fā)利用的深刻教訓(xùn)，讓其對上游的中國大規(guī)模開發(fā)利用伊犁河與額爾齊斯河很是關(guān)注。④吳淼、張小云：《哈薩克斯坦水資源利用》，載《干旱區(qū)地理》，2010年第2期。為此，哈通過外交途徑數(shù)次向中國提交了雙邊協(xié)定草案，并一再要求簽署有關(guān)協(xié)定。①“中哈、中俄關(guān)于共同利用和 保護(hù)跨界河 流協(xié)定的研 究”，水利部發(fā) 展研究中心，http://www.waterinfo.com.cn/ysyjly/gjhlkfly/Document/49995/49995.htm l，登錄時間：2015年5月15日。

1999年5月，中哈專家組在北京舉行首次會談，中方在會談中提出支持以國際法、相互考慮對方利益、互不損害對方利益和環(huán)境為基礎(chǔ)，公正合理使用跨界河流的主張。同年10月，雙方在阿拉木圖舉行第二輪磋商，中方重申簽署兩國聯(lián)合使用和保護(hù)跨界河流領(lǐng)域合作協(xié)議的原則意愿，雙方同意就伊犁河和額爾齊斯河跨界河流水資源設(shè)施問題以及兩河水資源狀況定期交換情報。2000年5月，雙方在北京舉行第三輪磋商，中方強(qiáng)調(diào)堅持在水資源技術(shù)使用中最大限度地考慮哈方利益。雙方批準(zhǔn)了中哈界河聯(lián)合專家組章程，規(guī)定在合理使用和保護(hù)跨界河流免遭污染方面，基于研究和繪圖工作，進(jìn)行聯(lián)合評估的原則。②卡·托卡耶夫，《中亞之鷹的外交戰(zhàn)略》，賽力克·納雷索夫譯，北京：新華出版社，2002年版，第75頁。

在此前三輪磋商基礎(chǔ)上，中哈2001年簽署了《中華人民共和國政府和哈薩克斯坦共和國政府關(guān)于利用和保護(hù)跨界河流的合作協(xié)定》，建立了利用和保護(hù)跨界河流聯(lián)合委員會的合作機(jī)制，并于2008年納入副總理級的中哈合作委員會議程之中。2003年10月，中哈利用和保護(hù)跨界河流聯(lián)合委員會第一次會議在北京舉行，雙方就兩國跨界河流有關(guān)事宜進(jìn)行了友好磋商，并簽署了聯(lián)委會工作條例。至2014年，雙方共舉行了12次聯(lián)委會會議，在跨界河流水質(zhì)保護(hù)、水量分配基礎(chǔ)性技術(shù)工作、邊境水文站水文水質(zhì)資料交換、自然災(zāi)害信息緊急通報等方面開展了富有成效的合作。③“中哈利用和保護(hù)跨界河流聯(lián)合委員會第十二次會議在阿拉木圖舉行”，中國水利網(wǎng)，http://www.chinawater.com.cn/newscenter/kx/201411/t20141106_360929.html，登錄時間：2015年5月10日。

可以說，中哈都重視兩國跨界水資源問題，并為此進(jìn)行了卓有成效的磋商與談判，取得了積極進(jìn)展。中哈跨界水資源爭端并未出現(xiàn)惡化，而是處在穩(wěn)步推進(jìn)、逐步解決的進(jìn)程中。當(dāng)然，這一爭端短時間內(nèi)并不會得到立即解決，仍將是兩國關(guān)系中重要而又敏感的問題。④王俊峰、胡燁：《中哈跨界水資源爭端：緣起、進(jìn)展與中國對策》，《新疆大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)·人文社會科學(xué)版）》，2011年第5期。2014年12月發(fā)表的《中哈總理第二次定期會晤聯(lián)合公報》專門提到：“雙方將根據(jù)兩國領(lǐng)導(dǎo)人在跨界河流領(lǐng)域達(dá)成的共識，在2015年聯(lián)委會工作計劃框架內(nèi)，盡全力落實各項工作安排?！雹荨吨泄?總 理 第 二 次 定 期 會 晤 聯(lián) 合 公 報（全文）》，新 華 網(wǎng)，2014年12月15日，http://news.xinhuanet.com/2014-12/15/c_1113636794.htm，登錄時間：2015年5月5日。這足見該問題在中哈關(guān)系中的重要性。

有水利專家指出，中哈跨界水資源問題是中國推進(jìn)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”無法繞開的話題，沒有中哈在水資源領(lǐng)域的良好合作，“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)就無從談起。因此，中方應(yīng)繼續(xù)本著互利共贏的原則，照顧哈方合理關(guān)切，在水量分配、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、利益補(bǔ)償以及分水優(yōu)先次序等方面與哈方積極合作，妥善解決水資源問題，鞏固和發(fā)展雙方政治互信，為打通哈薩克斯坦這一“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”關(guān)鍵節(jié)點奠定堅實的雙邊基礎(chǔ)。

（二）中國參與湄公河次區(qū)域水資源治理

作為“一帶一路”戰(zhàn)略的重要方向，大湄公河次區(qū)域已成為中國推行周邊外交新理念和“建設(shè)中國—東盟命運共同體”的“實驗田”，①參見劉稚：《大湄公河次區(qū)域合作發(fā)展報告2014》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第22頁。而水資源問題則是大湄公河次區(qū)域合作中的核心議題之一，也將成為未來中國推進(jìn)周邊外交戰(zhàn)略、塑造周邊環(huán)境進(jìn)程中的重要抓手。

相對于中哈水資源問題，中國在大湄公河流域面臨的形勢更加復(fù)雜，水外交中面臨的挑戰(zhàn)也更加突出。長期以來，中國在確保自主開發(fā)權(quán)的前提下，確立了“有限參與地區(qū)合作”的原則，力爭減少因在上游開發(fā)引發(fā)的與下游國家的緊張關(guān)系。為此，中方在開發(fā)過程中采取多種措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境，甚至主動犧牲或放棄可觀的開發(fā)收益，以減少對下游的不利影響：一是加強(qiáng)法制建設(shè)，比如說引入環(huán)保一票否決制，規(guī)劃中的第八座勐松電站就是因為未通過環(huán)評而停建；二是在技術(shù)層面加大努力，比如說通過優(yōu)化大壩設(shè)計，來保證瀾滄江的出境水位、水溫和水質(zhì)；三是加大在資金方面的投入力度，比如說投入大量資金，為洄游魚類修建洄游通道，保護(hù)魚類資源，等等。

目前，湄公河流域唯一一個從事水資源開發(fā)管理的機(jī)構(gòu)是1995年成立的湄公河委員會（Mekong River Commission，MRC），包括老撾、泰國、柬埔寨和越南等下游4國，中國和緬甸于1996年成為該組織對話伙伴國，這也是中國在湄公河水資源治理方面參與的唯一一個下游國家機(jī)制。為了保證水資源開發(fā)過程的自主性，中國至今沒有加入湄公河委員會，也沒有與下游單個國家簽署雙邊水資源開發(fā)與利用的有關(guān)協(xié)定，但中國利用湄公河委員會對話伙伴國身份，積極與湄公河委員會開展技術(shù)交流與合作。例如，在下游遭遇旱澇災(zāi)害時，中國向其提供水文資料，為下游抗旱抗?jié)程峁┯行椭?003年至今，中國已連續(xù)10年在每年汛期向湄公河委員會提供包括雨量和水位在內(nèi)的水文服務(wù)。特別是2010年3月以來，中方每周向湄委會提供景洪和曼安水文站特枯情況下的旱季水文資料，湄委會和下游國家對此都予以高度評價?？偟膩碚f，中國與湄公河委員會這一下游地區(qū)組織盡管在流域水資源治理中保持著良好的合作關(guān)系，但這種合作主要集中于技術(shù)層面，是一種低層次和有限的地區(qū)合作政策。

在下游國家看來，中方這種基于技術(shù)層面的“有限參與地區(qū)合作”政策遠(yuǎn)不能緩解其擔(dān)憂和滿足其現(xiàn)實需求。在瀾滄江大壩建設(shè)不斷推進(jìn)的背景下，有關(guān)中國在湄公河水資源開發(fā)治理中的角色和作用的爭論日益升溫，成為中國開展周邊外交時所無法回避的問題。有觀點指出，中國既沒有加入 MRC，也沒有就水電開發(fā)規(guī)劃和項目實施與下游國家進(jìn)行溝通或談判，這直接導(dǎo)致了流域水資源治理成效的低下。①International Centre for Environmental Management，“Strategic Environmental Assessment of Hydropower on the Mekong Mainstream”，P repared for the Mekong River Commission ，F(xiàn)inal Report，2010.2010年上半年，中國西南地區(qū)和湄公河下游相繼發(fā)生罕見旱情，下游國家對中國的批評更為尖銳。它們指出，由于不受 MRC 的約束，中國在上游建大壩的過程以及大壩實際運行中信息不公開透明，未充分考慮對下游國家的生態(tài)影響，所以，是中國在瀾滄江修建水壩加重了旱情。更有部分媒體和民眾將瀾滄江大壩解讀為中國試圖借此控制下游的水量，從而達(dá)到控制下游國家政府和民眾的目的，甚至有人將中國的上游優(yōu)勢和單方面行動稱為“水上霸權(quán)”。②David Blake，“P roposed Mekong Dam Scheme in China Threatens Millions in Downstream Countries”，World Rivers Review16，2001，pp.4-5.這些說法顯然不是完全基于客觀事實，而是摻雜了其他政治目的，旨在惡意曲解中國發(fā)展水電、促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意愿，但由于其具有很強(qiáng)的煽動性，不但給中國的水電開發(fā)造成了不利的輿論壓力和巨大損失，而且影響了中國與下游國家間的關(guān)系，破壞了中國在該地區(qū)的形象，抹殺了中國為保護(hù)生態(tài)環(huán)境所做的貢獻(xiàn)，為流域國家間關(guān)系的發(fā)展增添了變數(shù)。值得注意的是，美國等域外國家對湄公河水資源問題的介入，使得一個原本區(qū)域性問題呈現(xiàn)出國際化的趨勢。這些現(xiàn)象表明，中國需要探索參與流域多邊治理的有效途徑，創(chuàng)新水外交理念和實踐，加強(qiáng)中國在湄公河水資源治理方面的主動性和掌控力，避免在突發(fā)事件發(fā)生時陷于被動局面。

隨著中國在瀾滄江“維權(quán)”任務(wù)（水電開發(fā)）基本告一段落，下一步的重點應(yīng)轉(zhuǎn)移到“維穩(wěn)”上來，即通過與下游國家開展流域性水資源管理合作，促進(jìn)同下游國家關(guān)系的鞏固和發(fā)展，為推進(jìn)“海上絲綢之路”建設(shè)奠定堅實的地區(qū)基礎(chǔ)。

四、水外交：國際新趨勢與中國的政策選擇

近年來，由于跨界水資源問題的日益凸顯，水外交得到了研究者和政策制定者越來越多的關(guān)注，在理念和實踐方面也不斷豐富和發(fā)展，出現(xiàn)了一些新的趨勢和特點。

（一）國際水外交的新趨勢

2012年，由美國著名水問題專家沙飛酋爾·伊斯拉姆和勞倫斯·E·斯坎德合著的《水外交：以談判方式管理復(fù)雜水網(wǎng)絡(luò)》一書出版，書中提出了一種新的水外交框架，系統(tǒng)論述了水外交的理念和實踐，在水外交領(lǐng)域產(chǎn)生了廣泛影響，其中很多新觀點可以視為未來水外交的發(fā)展方向。①Shafiqul Islam and Lawrence E.Susskind，Water Diplomacy：A Negotiated Approach to Managing Com?plex Water Networks，RFF Press Water Policy Series，Routledge，1edition ，June22，2012.筆者據(jù)此總結(jié)了未來水外交可能呈現(xiàn)的幾個主要特點。

第一，網(wǎng)絡(luò)化。強(qiáng)調(diào)構(gòu)建開放和靈活的水外交框架，通過構(gòu)建廣泛的水外交伙伴關(guān)系，由各領(lǐng)域?qū)＜医M成網(wǎng)絡(luò)化的研究和實踐模式，為水外交提供更多專業(yè)化指導(dǎo)和建議。例如，2012年，美國宣布建立新的伙伴合作關(guān)系，應(yīng)用與水問題有關(guān)的經(jīng)驗應(yīng)對全球的水資源挑戰(zhàn)。該伙伴關(guān)系將匯集在水資源問題上具有不同經(jīng)驗和知識的遍布全球的30多個機(jī)構(gòu)、院所和維權(quán)組織。美國前國務(wù)卿希拉里·克林頓表示，合作伙伴們在政府、工業(yè)、發(fā)展和環(huán)保管理方面的不同背景可為危及國家和地區(qū)安全的水問題提出突破性解決辦法。②“國務(wù)卿克林頓增強(qiáng)美國解決世界用水難題的承諾”，美國國務(wù)院國際信息局（IIP）《美國參考》，http://iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/article/2012/03/201203232694.html＃ axzz3elXQCTj1，登 錄時間：2015年5月6日。網(wǎng)絡(luò)化帶來的直接結(jié)果就是水外交的研究和實踐更為開放化、專業(yè)化和科學(xué)化，水外交的主體和議題也將因此而處于一個不斷變動的過程之中，其中非政府組織在水外交領(lǐng)域快速增長的影響力值得關(guān)注。

第二，共享化。隨著可持續(xù)發(fā)展理念和水資源綜合治理理念的深入發(fā)展，流域水資源開發(fā)利用更多地被視為一個不可分割的整體。“利益分享”概念由此產(chǎn)生并逐步被各方接受，成為指導(dǎo)水外交實踐的重要理念。2000年，世界水壩委員會發(fā)布了一份報告，在其“戰(zhàn)略重點五：承認(rèn)權(quán)利與分享利益”中寫到：“承認(rèn)受不利影響的居民應(yīng)首先得到項目的好處。磋商相互同意且受法律保護(hù)的利益分享機(jī)制，以確保實施。”③世界水壩委員會編：《水壩與發(fā)展：決策的新框架》，北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社2005年版，第184、186頁。這是“利益分享”概念首次出現(xiàn)在水電領(lǐng)域。此后，水電專家圍繞著水資源開發(fā)的利益分享展開了理論層面的研究。①參見 Marwa Daoudy，“Benefit- sharing as a Tool of Conflict Transformation：Applying the Inter- SEDE Model to the Euphrates and Tigris River Basins”，The Economics of Peace and Security Journal，Vol.2，No.2，2007，pp.26-32；Tesfaye Tafesse，“Benefit-Sharing Framework in Transboundary River Basins：The Case of the Eastern Nile Subbasin”，conference papers No.1/2009，International Water Management Institute，pp.232-245；Oliver Hensengerth，Ines Dombrowsky and Waltina Scheumann，“Benefit-Sharing in Dam Projects on Shared Riv?ers”，Bonn：German Development Institute，2012，p.1.學(xué)者們普遍認(rèn)為，在流域各國以合作而非對抗方式解決國際河流爭端的大背景下，各國的合作方式主要有兩種：一是就上下游國家在旱季和雨季所擁有的水量分配達(dá)成協(xié)議；二是就水資源開發(fā)所帶來的收益達(dá)成利益分享的共識。2008年，利益分享的研究進(jìn)入實踐層面。2009年3月，世界銀行公布了新的水電政策，利益分享成為此輪水電開發(fā)投資浪潮中的核心概念。②The World Bank Group，“Directions in Hydropower，”The World Bank Working Paper No.54727，March1，2009，http://siteresources.worldbank.org/EXTENERGY2/Resources/Directions_in_Hydropower_FI?NAL.pdf，登錄時間：2014年1月5日。湄公河委員會在其2011年發(fā)布的關(guān)于利益分享的指導(dǎo)文件中指出，在流域管理和發(fā)展可持續(xù)的河流基礎(chǔ)設(shè)施方面，利益分享已被廣泛視為一個能夠促進(jìn)合作的有力和實用的工具。③MRC，“Knowledge Base on Benefit Sharing，”Vol.1，MRC Initiative on Sustainable Hydropower，2011，p.7.

第三，安全化。2009年聯(lián)合國《世界水資源發(fā)展報告》指出，水問題將嚴(yán)重制約21世紀(jì)全球經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，并可能導(dǎo)致國家間沖突。④UN World Water Development Report3，Water in a Changing World，UNESCO，2009.近年來，圍繞國際河流跨境水資源的合理利用、公平分配、協(xié)調(diào)管理與可持續(xù)開發(fā)等問題出現(xiàn)了諸多爭議或爭端，成為影響國家間關(guān)系的重要變量，也促使國家更多地從安全角度重新審視水外交。例如，2012年2月，美國國家情報委員會發(fā)布了“全球水資源評估”報告，得出的“關(guān)鍵性結(jié)論”稱：在今后10年中，對于美國來說相當(dāng)重要的許多國家將經(jīng)歷諸如缺水、水質(zhì)差或洪水等與水相關(guān)的問題，這將導(dǎo)致不穩(wěn)定與政府失靈的危險、加劇地區(qū)緊張局勢，并擾亂美國實現(xiàn)其重要外交政策目標(biāo)的努力。盡管今后10年不太可能會出現(xiàn)國與國因水發(fā)生沖突的局面，但為爭奪水爆發(fā)戰(zhàn)爭的危險將在下一個10年增加。⑤U.S.National Intelligence Council，Global Water Security：The Intelligence Community Assessmen t，2Feb?ruary2012.美國前國務(wù)卿希拉里·克林頓也指出， “水對全球和平、穩(wěn)定與安全是一個必不可少的組成部分。”⑥“國務(wù)卿克林頓增強(qiáng)美國解決世界 用水 難 題 的 承諾”，美 國 國 務(wù)院 國 際 信 息 局（IIP）《美 國 參考》，http://iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/article/2012/03/201203232694.html＃ axzz3elXQCTj1，登 錄時間：2015年5月6日。水外交的安全化趨勢勢必進(jìn)一步提升水問題在國家安全議程中的重要性。

第四，法律化。與海洋爭端一樣，近年來國際法和國際仲裁在水外交領(lǐng)域重新獲得重視。當(dāng)前，國際社會指導(dǎo)跨界河流管理有兩份《公約》：一份是聯(lián)合國國際法委員會于1997年通過的《國際水道非航行使用法公約》；另一份是聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會于1992年簽署的《國際水道非航行使用法公約》。2014年5月，越南簽署《國際水道非航行使用法公約》，成為該公約的第35個簽約國，也意味著該公約于2014年9月正式生效。越南的簽約或有針對中國的意味。而哈薩克斯坦則是《國際水道非航行使用法公約》的締約國，中哈分水談判的草案在準(zhǔn)備過程中也主要參考了這一公約的規(guī)定。

（二）中國的政策選擇

鑒于上述國際水外交出現(xiàn)的新趨勢和新動向，中國應(yīng)密切跟蹤并制定應(yīng)對之策。本文認(rèn)為至少應(yīng)在以下幾個方面做出努力。

第一，加強(qiáng)水外交理論的研究與創(chuàng)新，特別應(yīng)重視國際水法的理論與實踐研究。國際社會對利益分享、國際水法等新的水外交理念的逐步接受和日益重視，為中國水外交提出了更高的要求。為了更好地推進(jìn)水外交，應(yīng)對這些新的理念，對國際水法的理論和實踐進(jìn)行深入研究必不可少，而且要做到未雨綢繆。以《國際水道非航行使用法公約》生效為例。中國在1997年聯(lián)大表決時，考慮到其中若干核心條款，如爭端解決的強(qiáng)制調(diào)查程序等可能會損害國家主權(quán)，因此投了反對票，至今中國未加入這一《公約》，也就是說，該《公約》對中國沒有約束力。

盡管如此，也不能忽略《公約》生效帶來的影響。①參見李偉芳：《〈國際水道公約〉 生效中國如何應(yīng)對》，載《法制日報》，2014年8月26日。首先，它是迄今為止調(diào)整國際淡水資源利用與保護(hù)領(lǐng)域最為全面的國際條約?！豆s》融入了國際習(xí)慣法的相關(guān)規(guī)則，同時吸收了國際淡水資源開發(fā)與保護(hù)方面的雙邊或區(qū)域條約的實踐經(jīng)驗，確立了公平合理利用、不造成重大損害、國際合作等國際基本原則。在實踐中，這些原則已成為國際司法機(jī)構(gòu)在審理相關(guān)案件中的依據(jù)。中國應(yīng)重視《公約》對國際司法實踐的影響力。其次，在國際水域立法和國際水道實踐方面，在《公約》出臺前，有些國家在談判和簽署雙邊或多邊國際水道協(xié)議時就參考和借鑒了國際法委員會起草的建議條款和公約草案。在《公約》生效以后，《公約》作為框架性協(xié)議對區(qū)域立法及雙邊立法的指導(dǎo)作用將會進(jìn)一步加強(qiáng)。中國應(yīng)重視《公約》作為框架性協(xié)議對區(qū)域立法及雙邊立法的指導(dǎo)作用。再次，中國應(yīng)關(guān)注周邊國家對《公約》的態(tài)度。越南的加入行為加速了《公約》生效的進(jìn)程，而越南是瀾滄江——湄公河國際水道的下游國之一。此外，曾投棄權(quán)票的烏茲別克斯坦也在2007年9月加入了《公約》。未來，是否會有更多與中國存在跨界水資源爭端的周邊國家加入該《公約》，需要進(jìn)行預(yù)先研判。

第二，堅持將雙邊問題限定在雙邊層面解決，防止國際化與多邊化。美國雄心勃勃地表示，它有機(jī)會更積極地參與幫助發(fā)展中國家制訂并實施可持續(xù)的水資源政策。美國在這個領(lǐng)域的專門知識可幫助其他國家改善水管理和提高使用效率。而其他國家也希望美國為發(fā)展法律和體制性工具提供支持，以解決水事糾紛或促使建立鄰近國家共享的水域合作管理框架。①“水資源構(gòu)成的挑戰(zhàn)與安全問題息息相關(guān)”，美 國國務(wù)院國際信 息局（IIP）《美 國 參考》，http://iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/article/2012/03/201203292970.html＃axzz3elXQCTj1，登錄時間：2015年5月6日。這表明美國等西方國家有意介入到與之利益相關(guān)地區(qū)的水資源爭端中，而中國周邊個別國家也有意引入外部力量來牽制中國，以期在水外交中占據(jù)主動。這需要引起我們高度警惕。

在中哈分水談判中，中國應(yīng)堅持“雙邊方式”原則，將爭端保留在中哈關(guān)系范圍內(nèi)。這是因為，除哈薩克斯坦外，中國在西北部還與塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦、俄羅斯等國存在跨界河爭端。若這三方與哈方聯(lián)合起來同中國談判，勢必會使中國的壓力陡然增大，置中國于不利地位。②王俊峰、胡燁：《中哈跨界水資源爭端：緣起、進(jìn)展與中國對策》，《新疆大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)·人文社會科學(xué)版）》，2011年第5期。同時，國際水法也將給中國帶來更多國際壓力，有可能導(dǎo)致這一問題的國際化。亦需要引起我們的注意。

第三，在區(qū)域水資源合作中，應(yīng)主導(dǎo)規(guī)則制定和機(jī)制創(chuàng)設(shè)。近年來，在大湄公河流域，區(qū)內(nèi)外國家都在加緊推進(jìn)水資源合作戰(zhàn)略布局。例如，下游四國通過不斷強(qiáng)化湄公河委員會的機(jī)制和能力建設(shè)，使這一區(qū)域組織在流域水資源管理中發(fā)揮越來越重要的作用。而美、日、印、澳等區(qū)外國家也制定了各自政策，深度介入到大湄公河水資源合作事務(wù)中，使水外交形勢愈加復(fù)雜化。如果不對上述行動作出回應(yīng)，很可能使我們的水外交陷于被動局面。為此，在未來的水資源合作中，中國應(yīng)注重規(guī)則制定和機(jī)制創(chuàng)設(shè)，以此實現(xiàn)對區(qū)域水資源治理主導(dǎo)權(quán)的掌控。一是要繼續(xù)擴(kuò)展和深化與下游國家的合作，開創(chuàng)水資源治理的新局面。從目前來看，上下游國家制定一項統(tǒng)一的具有廣泛約束力的政策框架的條件仍不成熟。對于中國來說，緊密的制度化合作也不符合自身的利益訴求。當(dāng)前階段比較現(xiàn)實的做法，應(yīng)當(dāng)是推動以項目為主導(dǎo)的務(wù)實合作模式。例如，在2014年的第二屆湄公河委員會峰會上，中方就進(jìn)一步加強(qiáng)與 MRC 及成員國的務(wù)實合作提出了4點建議，包括加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略的契合對接；加大對務(wù)實合作的統(tǒng)籌規(guī)劃；深化水電開發(fā)合作；以及共同營造良好的合作氛圍。③新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/2014-04/06/c_1110121092.htm，登錄時間：2014年10月15日。二是要盡快與下游國家建立政治與外交對話合作框架，為深化各領(lǐng)域合作提供保障。當(dāng)前，中國與湄公河下游國家的合作機(jī)制很多，但缺少一個有效的政治與外交對話平臺，缺乏從戰(zhàn)略層面對區(qū)域合作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。2014年中方提出在“10＋1”框架下探討建立瀾滄江—湄公河對話合作機(jī)制，并于2015年上半年舉行了高官會，即是這一努力的具體體現(xiàn)。三是應(yīng)建立和完善利益攸關(guān)方與社會行為體的參與和協(xié)商機(jī)制。通過構(gòu)建各種利益攸關(guān)方的參與機(jī)制，推動伙伴關(guān)系建設(shè)，尤其應(yīng)通過建立公私部門的良好合作關(guān)系，確保利益分享機(jī)制具有可持續(xù)性。

第四，全面參與跨界水資源管理，以水外交推動中國周邊外交的發(fā)展。從目前的發(fā)展現(xiàn)狀及未來趨勢看，跨界水資源治理已經(jīng)超越了水問題本身，表現(xiàn)為一種對地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)注。中國參與水資源治理的方式也應(yīng)從有限的技術(shù)合作擴(kuò)展為全面性參與，以更好地適應(yīng)流域水資源治理發(fā)展的需要。全面參與應(yīng)以水資源為合作切入點，但又要超越單純的水資源議題，從戰(zhàn)略層面探索、規(guī)劃中國與湄公河次區(qū)域國家的合作路徑。

中央新一屆領(lǐng)導(dǎo)人高度重視周邊外交，提出要更加奮發(fā)有為地推進(jìn)周邊外交，為我國發(fā)展?fàn)幦×己玫闹苓叚h(huán)境，使我國發(fā)展更多惠及周邊國家，實現(xiàn)共同發(fā)展。①習(xí)近平：《為我國發(fā)展?fàn)幦×己弥苓叚h(huán)境 推動我國發(fā)展更多惠及周邊國家》，載《人民日報》，2013年10月26日。今后中國的周邊外交將更加主動，從“經(jīng)略周邊”逐步轉(zhuǎn)向“塑造周邊”。同時我們也應(yīng)看到，當(dāng)前中國周邊環(huán)境有所惡化，與周邊國家的海洋權(quán)益爭端頻發(fā)，跨界水資源矛盾有所凸顯，給“一帶一路”增加了諸多不確定性。未來可以采取更加“積極主動”的水資源政策，參考國際通行的最佳做法，綜合、全面地考慮各種因素，努力將水資源開發(fā)利用的負(fù)面影響降到最低程度，使水外交成為中國在“塑造周邊”過程中的一個“亮點”，成為中國提供地區(qū)“公共產(chǎn)品”的一個典范。在必要的時候，中國也應(yīng)主動犧牲一部分水電開發(fā)利益，以緩解下游國家的抵觸情緒；也可以與下游國家開展利益交換，實現(xiàn)互利共贏。需要指出的是，這種資金、技術(shù)等方面的投入并非傳統(tǒng)意義上的“花錢買平安”，而是顯示中國在自身發(fā)展的同時，積極與下游國家進(jìn)行利益分享，而非“利益獨占”，從而有助于真正實現(xiàn)中國與周邊國家“命運共同體”的目標(biāo)。

［修回日期：2015-06-29］

［責(zé)任編輯：馬博］

郭延軍，外交學(xué)院亞洲研究所副教授、副所長

2015-06-18］