林 蓁

英文內(nèi)容摘要

美國《海洋界限：中國南海海洋主張》報告評析①

林 蓁

美國國務(wù)院海洋、國際環(huán)境和科學事務(wù)局海洋和極地事務(wù)辦公室2014年12月5日發(fā)布報告《海洋界限：中國南海海洋主張》，對中國的南海U形線可能的性質(zhì)做出評論。該報告挑選在中菲仲裁案和南海爭端處于非常微妙的時刻發(fā)布，無疑具有明顯的指向性和針對性，其意圖耐人尋味。一方面，該報告力圖通過理性分析方式建立自己的“公正、客觀”立場；另一方面，通過抹黑中國合理訴求的方式支持和偏袒菲律賓的不合理訴求。本文針對該報告在國際法、尤其是國際海洋法方面出現(xiàn)的錯誤進行辨析和駁斥，以正視聽。

南海 海洋劃界 歷史性權(quán)利

2013年1月22日，菲律賓向中國發(fā)出將“與中國就菲律賓在西菲律賓海的海洋管轄權(quán)引起的爭端”提交仲裁的書面通知及權(quán)利主張，從而啟動了菲律賓訴中國仲裁案。2月19日，中國向菲律賓提交照會，闡述了“中方在南海問題上的立場和主張”，拒絕接受了書面通知并將其退還給了菲律賓。②http://www.pca-cpa.org/showfile.asp？fil_id＝2848，登錄時間：2015年6月24日。不過，仲裁庭仍然組成，并于8月27日發(fā)布《第一號程序令》，要求菲律賓于2014年3月30日提交其訴狀。在《第二號程序令》中，仲裁庭確定2014年12月15日為中國提交其回應(yīng)菲律賓訴狀的辯訴狀的日期。2014年12月5日，仲裁庭書記官處收到了“越南外交部提請菲律賓訴中國仲裁案仲裁庭注意的聲明”③http://www.pca-cpa.org/showfile.asp？fil_id＝2848，登錄時間：2015年6月24日。，同一天，美國國務(wù)院發(fā)布報告《海洋界限：中國南海海洋主張》④Department of State，Office of Ocean and Polar Affairs，Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs，“Limits in the Seas，No.143China's Maritime Claims in the South China Sea”，http://www.state.gov/documents/organization/234936.pdf，登錄時間：2015年6月24日。。兩天后，也就是2014年12月7日，中國政府發(fā)布《中華人民共和國政府關(guān)于菲律賓共和國所提南海仲裁案管轄權(quán)問題的立場文件》，同時指出上述文件的發(fā)布“不得被解釋為中國接受或參與仲裁”①《中華人民共和國政府關(guān)于菲律賓共和國所提南海仲裁案管轄權(quán)問題的立場文件》，2014年12月7日，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1217143.shtml，登錄時間：2015年6月24日。。

一、美國《海洋界限：中國南海海洋主張》報告的主要特點

美國國務(wù)院定期發(fā)布報告，對別國的海洋主張進行評論已經(jīng)是慣例，2014年12月5日的《海洋界限：中國南海海洋主張》已經(jīng)是該系列的《第143號報告》。如果我們將美國國務(wù)院的這一例行行為放在中菲仲裁案以及南海爭端的大背景下來看，就不得不說該報告的發(fā)布及其選取的時間點極度耐人尋味。實際上，美國務(wù)院的《第141號報告》和《第142號報告》也都涉及南海周邊國家，分別對印度尼西亞和菲律賓的海洋主張做出了評述，但如果將這一系列以往的報告和此次報告對比來看，我們不難發(fā)現(xiàn)《第143號報告》具有以下主要特點：

一是報告風格和以往完全不同?！兜?43號報告》和以往簡單的評述差異較大，更接近學術(shù)論文風格，分析較其他報告也詳盡很多。形成鮮明對比的是，美國國務(wù)院《第112號報告》對俄羅斯在彼得大帝灣的歷史性水域主張的評論只有1頁的篇幅，而對于中國南海海洋主張卻分析了足足24頁之多。

二是對一國尚未公開和明確的立場進行無端猜測。以往報告針對的問題都是一國政府公開的海域主張，而由于中國并沒有澄清過南海U形線的性質(zhì)，也沒有就線中水域提出明確的主張，因此，《第143號報告》的分析均是建立在各種假定和猜測基礎(chǔ)之上。其基本的邏輯關(guān)系是：美國國務(wù)院首先對中國南海U形線提出了三種不同的可能或假定，然后針對這三種可能進行分析，最后得出結(jié)論。

三是立場性和指向性極強。和其以往報告針對一國的單邊主張不同，《第143號報告》多次提及海域劃界的原則，還明確提及了正在審理過程中的中菲仲裁案所涉及的島嶼法律地位及在劃界中的效力問題②Department of State，Office of Ocean and Polar Affairs，Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs，“Limits in the Seas，No.143China＇s Maritime Claims in the South China Sea”，p.9，p.13，http://www.state.gov/documents/organization/234936.pdf，登錄時間：2015年6月24日。。

由以上幾點來看，《第143號報告》的發(fā)布具有明確的針對性，選擇和越南提交其聲明同一天發(fā)布也絕非巧合，而是有目的、有意識地向仲裁庭表達其政府立場，以便促使仲裁庭在分析案情時不得不考慮美國政府的立場、觀點和傾向性。

二、美國《海洋界限：中國南海海洋主張》報告存在的謬誤

應(yīng)該說，《第143號報告》力圖用理性分析的方式來掩蓋其偏袒菲律賓的立場，同時抹黑中國的合理訴求，這種做法在整篇報告里隨處可見，其具體表現(xiàn)就是報告充斥著大量的常識性錯誤。首先，就前者來說，在對南海地理情況的描述中，美國國務(wù)院明確表示采用國際水文組織對南海的界定，其范圍包括臺灣海峽、北部灣和納土納海，中國的南海U形線占了以此為界限的南海面積的62％（見《第143號報告》注釋11）。然后，該報告在16頁又聲稱中國政府對整個南海都提出了主張，這顯然自相矛盾，目的就是為了抹黑中國政府的南海主張。該報告所犯的國際法上錯誤更多一些，下面本文逐條進行分析。

由于中國官方并沒有對南海U形線做過具體明確的說明，《第143號報告》對U形線的可能性質(zhì)做出了三種假設(shè)，并對這三種假設(shè)一一做出評論：

假設(shè)一：南海U形線僅僅代表中國對線內(nèi)島嶼提出主權(quán)要求；

假設(shè)二：南海U形線代表中國主張的海洋邊界；

假設(shè)三：南海U形線代表中國主張的歷史性水域或歷史性權(quán)利的界限。

對于第一種假設(shè)，《第143號報告》并未多加論述。但有一點值得注意，作為美國政府的正式文件，《第143號報告》中出現(xiàn)了以下措辭是非常欠妥的事情：“中國對南海島嶼的主權(quán)訴求是有爭議的。越南和臺灣也聲稱對西沙群島擁有主權(quán)；菲律賓和臺灣也聲稱對黃巖島擁有主權(quán)；越南、菲律賓、馬來西亞、文萊和臺灣都對南沙群島部分或者全部島嶼有主權(quán)要求?！边@一論調(diào)和美國政府承認“一個中國”的立場顯然是背道而馳。臺灣不是主權(quán)國家，并不能夠作為單獨的個體和其他聲索國并列。兩岸的憲法都規(guī)定只有一個中國，具體分為大陸地區(qū)和臺灣地區(qū)。雖然西方學者的論文中常常出現(xiàn)如此并列關(guān)系，但《第143號報告》是美國國務(wù)院的官方文件，這樣的疏漏絕不僅僅是不小心而已，而是刻意為之。這一點在同一頁更早的論述中體現(xiàn)得更加充分：

“如果以上對于U形線的論述是準確的話（即美方假設(shè)U形線僅僅代表中國對線內(nèi)的島嶼主張），那么中國國內(nèi)法所規(guī)定的其海域范圍大體上是符合國際法的：

1.中國大陸和海南島擁有領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架，包括延伸至南海地區(qū)的領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架；

2.南海范圍內(nèi)中國聲稱擁有主權(quán)的符合121（1）條的其他島嶼也應(yīng)當擁有以上海域……

3.淹沒于水下的地物……

4.人工島嶼、設(shè)施、結(jié)構(gòu)……”

很明顯，中國的任何一條國內(nèi)法都明確規(guī)定了臺灣是中國不可分割的一部分，U形線也一直將臺灣包括其中，并沒有任何一條理由可以解釋《第143號報告》在以上段落中沒有將臺灣島包含在第一條內(nèi)，和海南島并列，而美國曾經(jīng)就臺灣的海域主張做了單獨的報告也不能成為在此處將臺灣排除在外的理由。那么，我們認為理由只有一個，即美國政府是非常不希望大陸和臺灣在南海問題上產(chǎn)生任何合作的可能性，這和菲律賓在其訴狀中極力繞開臺灣所占據(jù)的太平島是一脈相承的。

對于第二種假設(shè)，《第143號報告》認為如果U形線是海上邊界線的話，則不符合《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定，因為該線有幾段超出了最近島礁200海里專屬經(jīng)濟區(qū)范圍。而且，《第143號報告》認為U形線的具體地理坐標缺乏精確度，2009年和1947年官方地圖上U形線的位置亦不盡相同。這種說法看上去很有道理，實際卻有問題。

U形線在國內(nèi)地圖上標注的是“未定國界”（而非《第143號報告》聲稱的“國界”），其位置大致遵循我國主張擁有的島嶼與鄰國海岸的中間線。正如古普塔指出的那樣，“在談判之前先在地圖上單方面畫出大大超過解決爭端時的妥協(xié)方案的界限，這是各國普遍的做法。中國不必為這一做法感到任何難堪，因為其他國家都這么做。”①Sourabh Gupta，“Testing China's and the State Department's- nine- dash line claims”，PacNet，No.88，Pacific Forum CSIS，Honolulu，Hawaii ，December，2014.

第三種假設(shè)是《第143號報告》分析的重點，篇幅也最大，但它在最基本的法律概念方面出現(xiàn)了偏差。在論證南海U形線是否是中國的歷史性水域或歷史性權(quán)利的外部界限以及這種歷史性水域或歷史性權(quán)利在國際法上是否有效時，《第143號報告》沒能夠?qū)v史性水域和歷史性權(quán)利做出明確的區(qū)分，而將兩者簡單地混為一談。

首先，《第143號報告》聲稱只有《聯(lián)合國海洋法公約》第10條（歷史性海灣）和第15條（因歷史性所有權(quán)或其他特殊情況而有必要按不同的方法劃定兩國領(lǐng)海的界限的情況）涉及了歷史性水域和歷史性權(quán)利。美國國務(wù)院認為，除了第10條和第15條以外，《公約》并不承認可能存在于專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架或者公海的歷史性權(quán)利：“和第10條和第15條規(guī)定不同，公約在上述海域（即專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架和公海）并沒有任何針對歷史性權(quán)利的例外性規(guī)定，所以一國也不能以此為理由減損沿海國在其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)和大陸架上的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，或其他國家在此海域所享有的自由。”①Department of State，Office of Ocean and Polar Affairs，Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs，“Limits in the Seas，No.143China＇s Maritime Claims in the South China Sea”，pp.9-20，http://www.state.gov/documents/organization/234936.pdf，登錄時間：2015年6月24日。美方觀點是專屬經(jīng)濟區(qū)等新制度的建立已經(jīng)取代了原有的歷史性權(quán)利，聲索國不可再援引歷史性使用作為其權(quán)利主張。這一論調(diào)顯然是對《公約》的曲解。除了第10條和第15條有關(guān)歷史性水域的規(guī)定，《公約》中還有多處條款提及歷史性權(quán)利：

46條—“群島”是指一群島嶼，包括若干島嶼的若干部分、相連的水域或其他自然地形，彼此密切相關(guān)，以致這種島嶼、水域和其他自然地形在本質(zhì)上構(gòu)成一個地理、經(jīng)濟和政治的實體，或在歷史上已被視為這種實體；

52-53條—在第五十三條的限制下并在不妨害第五十條的情形下，按照第二部分第三節(jié)的規(guī)定，所有國家的船舶均享有通過群島水域的無害通過權(quán)；群島國可指定適當?shù)暮５篮推渖系目罩泻降溃员阃鈬昂惋w機繼續(xù)不停和迅速通過或飛越其群島水域和鄰接的領(lǐng)海；

47條—如果群島國的群島水域的一部分位于一個直接相鄰國家的兩個部分之間，該鄰國傳統(tǒng)上在該水域內(nèi)行使的現(xiàn)有權(quán)利和一切其他合法利益以及兩國間協(xié)定所規(guī)定的一切權(quán)利，均應(yīng)繼續(xù)，予以尊重；

51條—在不妨害第四十九條的情形下，群島國應(yīng)尊重與其他國家間的現(xiàn)有協(xié)定，并應(yīng)承認直接相鄰國家在群島水域范圍內(nèi)的某些區(qū)域內(nèi)的傳統(tǒng)捕魚權(quán)利和其他合法活動；

59條—在本公約未將在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的權(quán)利或管轄權(quán)歸屬于沿海國或其他國家而沿海國和任何其他一國或數(shù)國之間的利益發(fā)生沖突的情形下，這種沖突應(yīng)在公平的基礎(chǔ)上參照一切有關(guān)情況，考慮到所涉利益分別對有關(guān)各方和整個國際社會的重要性，加以解決。

298條—一國在簽署、批準或加入本公約時，或在其后任何時間，在不妨害根據(jù)第一節(jié)所產(chǎn)生的義務(wù)的情形下，可以書面聲明對于下列各類爭端的一類或一類以上，不接受第二節(jié)規(guī)定的一種或一種以上的程序：（a）（1）關(guān)于劃定海洋邊界的第十五條、第七十四條、第八十三條在解釋或適用上的爭端，或涉及歷史性海灣或所有權(quán)的爭端，但如這種爭端發(fā)生于本公約生效之后，經(jīng)爭端各方談判仍未能在合理期間內(nèi)達成協(xié)議，則作此聲明的國家，經(jīng)爭端任何一方請求，應(yīng)同意將該事項提交附件五第二節(jié)所規(guī)定的調(diào)解；此外，任何爭端如果必然涉及同時審議與大陸或島嶼陸地領(lǐng)土的主權(quán)或其他權(quán)利有關(guān)的任何尚未解決的爭端，則不應(yīng)提交這一程序。

很顯然，《公約》承認歷史性使用對某些權(quán)利形成的決定性影響，例如群島水域制度的建立和歷史性權(quán)利有著緊密的聯(lián)系，然而即便群島國制度以及群島水域的建立也不能改變別國在傳統(tǒng)上在此享有的權(quán)利。這些權(quán)利可以是自古以來在此水域通行的權(quán)利，即群島國家并不能禁止別國繼續(xù)在其水域內(nèi)通行，而有義務(wù)允許別國船舶的無害通過并指定海道供別國船舶行使“群島海道通過權(quán)”；這些權(quán)利也包括傳統(tǒng)捕魚權(quán)，美國認為專屬經(jīng)濟區(qū)制度的建立已經(jīng)取代了傳統(tǒng)捕魚權(quán)，而《公約》的規(guī)定顯然體現(xiàn)了對此類權(quán)利的尊重。

除去傳統(tǒng)的航行和捕魚權(quán)利，《公約》在規(guī)范專屬經(jīng)濟區(qū)制度時，也特別提出：倘若沿岸國與其他國家產(chǎn)生權(quán)利沖突，必須在衡平（equity）的基礎(chǔ)上，考慮“所有相關(guān)因素”（當然也不可避免地包含歷史傳統(tǒng)因素）來加以解決。

類似的規(guī)定還有298條?！豆s》明確規(guī)定締約國可以將涉及歷史性海灣或所有權(quán)的爭端排除在強制爭端解決機制使用范圍之外，由歷史性使用而產(chǎn)生的權(quán)利將繼續(xù)由國際習慣法加以規(guī)制。這說明《公約》的制定者們非常清楚《公約》并不能解決所有的問題，同時也說明《公約》創(chuàng)立的新制度（如專屬經(jīng)濟區(qū)、群島水域）是在充分考慮已經(jīng)存在的且已經(jīng)為各國所接受的傳統(tǒng)權(quán)利的基礎(chǔ)上建立起來的海洋秩序，比較充分地體現(xiàn)了“建立秩序、維持秩序”的法律本質(zhì)。

《聯(lián)合國海洋法公約》處處尊重海洋上的歷史性權(quán)利，不論是專屬性的歷史性所有權(quán)還是非專屬性的傳統(tǒng)捕魚權(quán)。美國認為中國在南海主張歷史性權(quán)利和《公約》相違背，顯然沒有吃透《聯(lián)合國海洋法公約》要維護海洋上歷史權(quán)利的精神。

三、對美國《海洋界限：中國南海海洋主張》報告有關(guān)中國南海歷史性權(quán)利論述的回應(yīng)

中國在U形線內(nèi)能主張的歷史性權(quán)利到底包括哪些內(nèi)容？根據(jù)中國豐富的歷史證據(jù)材料，我們可以總結(jié)出以下基于歷史性使用而產(chǎn)生的權(quán)利：

1.傳統(tǒng)捕魚權(quán)；

2.派遣水師，巡視海疆；

3.列入版圖，載入官方地方志書；

4.進行天文測量；

5.嚴肅海防，懲治南海盜匪；

6.救助南海外國遇難船只；

7.阻止外國調(diào)查西沙、南沙；

8.上世紀以來的諸種經(jīng)營措施。①傅崐成：《南（中國）海法律地位的研究》，臺北：123資訊公司1995版。

中國基于歷史證據(jù)在南海海域所長期行使的這些權(quán)利，都是現(xiàn)代國際法所支持的權(quán)利，沒有任何超越一般國際法——包括《聯(lián)合國海洋法公約》——所允許的權(quán)利范圍或權(quán)利內(nèi)涵②傅崐成：《南（中國）海法律地位的研究》，臺北：123資訊公司1995版。。

中國在南海因擁有豐富的歷史證據(jù)而取得的歷史性權(quán)利，與《聯(lián)合國海洋法公約》按照國際社會實踐所創(chuàng)設(shè)的諸般權(quán)利，是兩個不同層級的權(quán)利概念，相容卻不相排斥。按照18世紀的法律，如果一名地主決心要排除當?shù)夭柯湓∶癜凑账麄兊那炅曀自缤磉M入其土地來膜拜神明，他大可開槍打死這些侵入者。但是，按照20世紀以后的法律，擁有土地所有權(quán)的地主，不能排除當?shù)卦∶竦倪@一傳統(tǒng)權(quán)利。換言之，原本的歷史性權(quán)利并不因成文法創(chuàng)設(shè)的新權(quán)利而自然消亡③傅崐成：南海歷史性權(quán)利與《聯(lián)合國海洋法公約》的兼容性，內(nèi)部報告。。

然而，《第143號報告》斷言，即使中國主張的歷史性權(quán)利不違反《公約》，也不符合一般國際法的規(guī)定。構(gòu)成歷史性權(quán)利的必要條件是一國公開地、長期且持續(xù)地行使國家權(quán)利并得到別國的承認。美國認為中國沒有滿足以上提到的任何條件：

第一，美國堅持認為中國政府從沒有對其主張或U形線內(nèi)水域的性質(zhì)進行澄清，不能滿足歷史性水域的主張必須是公開的這一條件，足以讓相關(guān)國家提出異議。美國政府認為中華民國政府公開出版的中文地圖，并不足以產(chǎn)生“告知天下”的效果。

第二，美方報告認為中方根本沒有持續(xù)對U形線內(nèi)的水域行使主權(quán)或排他的管轄權(quán)，相反，其他國家不僅占領(lǐng)了U形線內(nèi)諸多島礁，還在該水域內(nèi)捕魚和開發(fā)油氣資源。所以，在U形線內(nèi)，中國并沒有持續(xù)有效地行使其主權(quán)或排他性權(quán)利。

第三，美方認為中國的歷史性主張并沒有得到別國的承認：一是因為中國的主張不夠公開、清晰，并不足以讓他國了解；二是因為中國2009年第一次在國際舞臺上公布其U形線圖后遭到了多國反對。④Department of State，Office of Ocean and Polar Affairs，Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs，“Limits in the Seas，No.143China＇s Maritime Claims in the South China Sea”，pp.21-22，http://www.state.gov/documents/organization/234936.pdf，登錄時間：2015年6月24日。

就美國政府的以上觀點，本文將一一進行反駁：

第一，正如之前所說，《第143號報告》對于歷史性權(quán)利的論述存在很大問題，將排他性的歷史性水域主張和非排他性的傳統(tǒng)捕魚權(quán)等等混為一談，簡單地將中國在U形線內(nèi)的歷史性權(quán)利等同于歷史性水域的主張。

那么中國有沒有將其歷史性權(quán)利主張公之于眾呢？美國認為直至2009年，中國都沒有對U形線進行“廣而告之”，而直至今日，也沒有澄清其主張的具體內(nèi)容。這種說法顯然毫無根據(jù)。

首先，判斷一國是否公開主張其權(quán)利，標準并不在于其是否公開做出了口頭上的宣告，而在于其是否通過國家行為行使了權(quán)利，是否有行使國家權(quán)利的意圖。中國有大量的證據(jù)材料證明中國政府有意識地在西沙群島和南沙群島行使主權(quán)，也有意識地在島嶼周邊海域進行執(zhí)法活動，巡視海疆，嚴肅海防。他國歷史資料對中國漁民在此處的活動也有記錄①Ministry of Foreign Affairs，People＇s Republic of China，“The Issue of South China Sea”，June2000，ht?tp：//fas.org/news/china/2000/china-000600.htm，登錄時間：2015年6月24日。。

其次，美國以《南海諸島位置圖》為中文且地圖的證據(jù)價值不高而否定其法律效力，但這也只是一廂情愿的臆測而已。中國不僅通過長期的歷史實踐取得了以上權(quán)利，而且還通過出版官方地圖表達其訴求。1947年官方出版之地圖名為《南海諸島位置圖》，但其意義遠不限于表明中國對線內(nèi)島嶼的主權(quán)，U形線始自中、越陸地邊界，終于中、菲海峽，其界線劃法為-（.）-（.）-（.）-（.）-（.）-，與該圖中所繪制的陸上疆界線完全相同。中國此后出版的地圖，U形線也大多同這些地圖中的陸地“疆界線”不僅名稱相同，而且劃法也相同②傅崐成：南海歷史性權(quán)利與《聯(lián)合國海洋法公約》的兼容性，內(nèi)部報告，另見傅崐成：《南（中國）海法律地位的研究》，臺北：123資訊公司1995版，第3頁。。因此，美國以1947年《南海諸島位置圖》是中文出版物為借口而否定其價值完全是歐洲中心主義的思想在作祟。

再次，考慮歷史性權(quán)利的特點，別國的承認往往是通過以默示接受的方式來表達。實際上，周邊國家很早就了解中方的U形線地圖和相關(guān)主張，并保持默認，直到最近40年才開始提出異議和抗議而已。譬如印度尼西亞政府教育部曾數(shù)度審訂印度尼西亞華僑學校使用之《中國地理》、《中國歷史》教科書，對書中若干文字加以涂改，但對書中之中國疆界地圖，包括南海疆界圖在內(nèi)，絲毫不加反對③?《初中中國地理》，第一冊（華僑適用課本），中華書局，商務(wù)印書館出版，椰城印華聯(lián)合出版社發(fā)行，一九五七年修訂本（印度尼西亞版）頁2-3。?同上書，第二冊，頁84。?藍孟博編，《高中歷史》，第一冊，正中書局印行，1950年8月臺初版，1952年9月港一版，頁130-132。以上三書均于書本首頁印有印度尼西亞國徽及「THE DIPERIKDAOLEH：KEMENTERIAN P.P.＆ K./R.I.印度尼西亞共和國教育部審定」…等字樣。傅崐成：《南（中國）海法律地位的研究》，臺北：123資訊公司1995版，第5頁。。

美國援引國際法院布基納法索和馬里邊界案以證明地圖的效力有限則是有意識地混淆概念①Department of State，Office of Ocean and Polar Affairs，Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs，Limits in the Seas，No.143China＇s Maritime Claims in the South China Sea，p.18，ht?tp：//www.state.gov/documents/organization/234936.pdf，登錄時間：2015年6月24日。。布基納法索和馬里邊界案中有關(guān)地圖的證據(jù)效力的論述是圍繞其是否具有證明一國有效對領(lǐng)土行使主權(quán)的效力，而美方報告探討的是該地圖是否能證明中國有沒有公開過自己的主張。我們認為，民國政府在官方地圖中加入U形線，并采用陸上疆界線完全相同的畫法，足以引起周邊可能有利益沖突國家的關(guān)注和警覺。

第二，美國報告認為中方根本沒有持續(xù)對U形線內(nèi)的水域行使主權(quán)或排他的管轄權(quán)，所以不滿足一般國際法對于歷史性權(quán)利形成的要求。這依然是美國對于歷史性權(quán)利概念的誤讀，因為它將排他性的歷史性水域主張和非排他性的其他歷史性權(quán)利混為一談。實際上，中國從來沒有主張過U形線內(nèi)的水域是中國的歷史性水域。U形線內(nèi)的水域和中國的渤海灣有本質(zhì)不同，中國政府從沒有把前者視為自己的內(nèi)水或領(lǐng)海。相反，中國政府反復(fù)強調(diào)，南海的航行自由從未受到任何形式的妨礙。中國所主張的歷史性權(quán)利是非排他性的，并無意在南海U形線內(nèi)所有的水域行使主權(quán)。

周邊各國占領(lǐng)島礁和開發(fā)油氣資源是近幾十年才開始的，如前所述，中國出版的官方U形線地圖在出版幾十年后都未受到任何周邊國家的挑戰(zhàn)。不僅如此，印尼等國還允許其將該地圖編入教科書；北越總理范文同1958年公開承認中國對西沙和南沙群島擁有主權(quán)②Ministry of Foreign Affairs，People＇s Republic of China，“The Issue of South China Sea”，June2000，ht?tp：//fas.org/news/china/2000/china-000600.htm，登錄時間：2015年6月24日。；菲律賓、馬來西亞等國從未提出過任何涉及西沙和南沙群島主權(quán)的主張，更不用說對周邊水域的主張了。上述行為已經(jīng)足以構(gòu)成這些國家對中國南海權(quán)利的默認。顯然，之后這些國家利用地理相近的便利條件和中國國內(nèi)動蕩占領(lǐng)島礁的行為并不合法。

應(yīng)當明確指出的是，中國主張在南海擁有傳統(tǒng)捕魚權(quán)的同時，并沒有排斥他國做出同樣的主張。歷史性權(quán)利的舉證責任在于主張的一方本身。只要周邊國家可以證明其在U形線內(nèi)的水域擁有該項權(quán)利，中國政府也會尊重這種權(quán)利。這和美國宣揚專屬經(jīng)濟區(qū)的建立已經(jīng)取代了傳統(tǒng)捕魚權(quán)的立場不同，中國的立場和態(tài)度更符合國際法院和國際仲裁對于保護“貧窮而勤勞”的人民并使之得以保留其賴以生存資源的人文精神③PCA，Eritrea v.Yemen Arbitration，Award of Arbitral Tribunal，p.526，另見賈宇：《試論歷史性權(quán)利的構(gòu)成要件》，載《國際法研究》，2014年第2期，第47頁。。

第三，基于以上分析，美國政府在第三點里提到的所謂中國2009年才第一次在國際舞臺上公布其U形線圖顯然不成立；而2009年后周邊國家對此主張的反對并不能推翻其之前多年來的默認態(tài)度。

結(jié) 論

美國國務(wù)院發(fā)布的《第143號報告》，最大的意圖是要打掉中國的南海U形線主張，抹黑中國形象，支持菲律賓的南海立場，并對中菲仲裁案施加影響，同時還極力回避臺灣在U形線的劃定和當今領(lǐng)土爭端以及海域劃界中的作用，因為臺灣占據(jù)太平島的事實以及這一事實在國際法上的效力對中菲仲裁案菲方極度不利。顯然，美國實現(xiàn)這一意圖的手段則是錯誤的，因為它完全建立在主觀臆測的假設(shè)上面，而在虛假大前提下運用何種嚴謹?shù)倪壿?、進行何種周密的論證都不可能得出正確的結(jié)論。此外，本報告最大的謬誤就在于美國國務(wù)院對于國際海洋法有關(guān)歷史性權(quán)利的歪曲解釋?！兜?43號報告》將排他性的歷史性水域主張和非排他性的傳統(tǒng)捕魚權(quán)等等混為一談，斷言后者已經(jīng)隨著專屬經(jīng)濟區(qū)制度的建立而消亡，《公約》只承認歷史性權(quán)利存在于內(nèi)水和領(lǐng)海。實際上，《聯(lián)合國海洋法公約》處處尊重海洋上的歷史性權(quán)利，不論是專屬性的歷史性所有權(quán)還是非專屬性的傳統(tǒng)捕魚權(quán)。而國際判例更是維護各國歷史上已經(jīng)取得的合法權(quán)利，盡力避免和減少新設(shè)制度對其影響。

總體來說，考慮到《第143號報告》發(fā)布的背景，其直接的目的還是在于對中菲仲裁案施加影響。一方面，我們應(yīng)當相信法官有足夠的智慧發(fā)現(xiàn)論證中的破綻和陷阱，另一方面，作為中國的學者，揭穿《第143號報告》對國際法的扭曲，也是我們應(yīng)盡之責。

［修回日期：2015-06-29］

［責任編輯：朱清秀］

林蓁，廈門大學南海研究院助理教授

2015-06-18］

①國家社科基金重大項目清代海疆政策與海疆開發(fā)研究（013＆zd093）子課題中期成果。