孫建中

“當(dāng)前南海權(quán)益斗爭與法理交鋒研討會”綜述

孫建中①作者為南京大學(xué)中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心教授。

2015年6月8日，中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心與清華大學(xué)法學(xué)院和國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所在南京大學(xué)共同舉行了“當(dāng)前南海權(quán)益斗爭與法理交鋒研討會”。中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心執(zhí)行主任朱鋒和副主任沈固朝、清華大學(xué)法學(xué)院王振民院長和賈兵兵教授、國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所所長高之國法官以及南京大學(xué)法學(xué)院范健教授等20余人參加了會議。朱鋒主任主持會議。會議就當(dāng)前中國在南海的島礁建設(shè)、中菲仲裁案、南海斷續(xù)線與歷史性權(quán)利、兩岸在南海問題上的合作以及南海地區(qū)安全形勢等問題和出現(xiàn)的新情況進(jìn)行了深入的探討。主要內(nèi)容和觀點(diǎn)如下：

一、關(guān)于中國在南海填海造島問題

會議在三個層次上對中國當(dāng)前在南海填海造島活動進(jìn)行了討論：一是認(rèn)為中國在南海的填海造島活動合理合法，且得到了國際法學(xué)界的認(rèn)可。與會專家指出，當(dāng)前國際法學(xué)界，包括美國等西方國家和東南亞國家的國際法專家，在中國的南海填海造島問題上達(dá)成了兩個基本共識：其一是中國在南沙群島從事的填海造島活動不違反國際法，因?yàn)椤堵?lián)合國海洋法公約》里沒有一條規(guī)定不允許在自己的島礁上開展填海造島作業(yè)活動；其二是填海造島活動不改變原來島礁的法律地位。二是中國在南海的島礁建設(shè)應(yīng)偏重軟實(shí)力發(fā)展。有專家建議，盡管中國在南海的島礁建設(shè)可以將中國的戰(zhàn)略前沿向南推進(jìn)1700公里，為中國海軍走出第一島鏈提供了便利條件，但南海島礁建設(shè)應(yīng)當(dāng)加大發(fā)展軟實(shí)力力度：第一，擴(kuò)大南海島礁民用設(shè)施建設(shè)比例，讓南海島礁成為解決南海有關(guān)國家漁業(yè)糾紛的一個前方平臺，并努力形成機(jī)制；第二，注重南海島礁在提供公共安全產(chǎn)品方面的功能，中國僅僅建造燈塔為過往船只提供導(dǎo)航服務(wù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)闊羲彩侵鳈?quán)的象征，本質(zhì)上屬于硬實(shí)力范疇。三是南海問題的解決不易操之過急，現(xiàn)在的中國有更多更加重要的事情要做。有學(xué)者指出，中國在南海問題上實(shí)際上面臨兩種機(jī)會成本的選擇：第一，現(xiàn)在解決南海問題，但要付出更大代價；第二，等時機(jī)成熟了以后再解決南海問題，付出的代價會較小一些。假如中國再爭取20到30年發(fā)展的機(jī)遇，南海問題的解決可以向后推遲20到30年，屆時將對中國更加有利一些，因?yàn)槟菚r的中國絕對不是2015年的中國，此時的中國國際影響力更大，與美國的差距更小，地區(qū)優(yōu)勢更加明顯，在解決南海問題上所能使用的手段更多。鑒于此，中國現(xiàn)在最重要的事情就是發(fā)展好自己，讓自己不斷強(qiáng)大起來。也有專家認(rèn)為，南海問題是中國必須要通過的一個戰(zhàn)略門檻，難以回避：其一是因?yàn)橹袊呀?jīng)確立了建設(shè)“海洋強(qiáng)國”的戰(zhàn)略目標(biāo)，該目標(biāo)將會牽引中國采取諸多相應(yīng)措施打造“海洋強(qiáng)國”，而南海則是中國打造“海洋強(qiáng)國”的重要領(lǐng)域所在；其二是因?yàn)槊绹湍虾Ｂ曀鲊赡懿粫o中國這么長的時間讓中國一直對南海斷續(xù)線保持模糊立場，它們知道中國會越來越強(qiáng)大，時間站在中國一邊，南海問題拖下去對它們不利。

二、關(guān)于中菲在南海問題上的法理斗爭最新進(jìn)展

與會專家認(rèn)為，中菲在南海問題上的法理斗爭反映了歷史與國際法之間的直接矛盾與正面沖突，反映了南海國家在南海問題上的不同認(rèn)知，具體表現(xiàn)為：對于中國，歷史還沒有結(jié)束，斷續(xù)線就是中國歷史的繼承和延續(xù)；對于其他南海國家，歷史已經(jīng)結(jié)束了，國際法已經(jīng)取代歷史成為了當(dāng)今國際社會解決各種問題的基本框架。值得注意的是，由于中國對歷史證據(jù)的挖掘不足，國際社會對中國的歷史陳述理解不足，導(dǎo)致中國在南海權(quán)益維護(hù)上面臨更加嚴(yán)峻的形勢。2015年3月14日，菲律賓律師向仲裁庭提交了補(bǔ)充性辯詞，強(qiáng)調(diào)歷史性權(quán)利與《聯(lián)合國海洋法公約》不可以疊加，認(rèn)為《公約》已經(jīng)把歷史性權(quán)利完全吸收。這實(shí)際上等于說《公約》已經(jīng)將歷史性權(quán)利完全趕出了歷史舞臺。對此，與會專家批駁說，歷史性權(quán)利并沒有被《公約》完全吸收，因?yàn)椤豆s》并沒有對歷史性權(quán)利進(jìn)行明確否定，但關(guān)鍵是中國以捕魚權(quán)、航行權(quán)為主要內(nèi)容的歷史性權(quán)利能否覆蓋整個斷續(xù)線之內(nèi)海域的每一個角落。

與會專家認(rèn)為，中菲南海仲裁案目前出現(xiàn)兩個新動向：一是仲裁法庭決定2015年7月將仲裁案一分為二，即把管轄權(quán)和案件本身分開審理。這種處理方式至少在形式上表明中國在與菲律賓就仲裁案問題上的博弈取得了階段性的勝利。需要注意的是，盡管把管轄權(quán)和案件本身合起來審理可以表明法庭擁有管轄權(quán)，分開審理至少表明法庭對自己是否擁有管轄權(quán)先要做一個研判，但是，分開審理也可以被理解為法庭認(rèn)為自己擁有管轄權(quán)，之所以分開審理，不過是虛晃一槍而已。言外之意，不論分開審理還是合起來審理，仲裁庭都認(rèn)為自己擁有該案件的管轄權(quán)。這和1986年的“尼加拉瓜訴美國案”不一樣，那一樁案子的確是嚴(yán)格按照分開程序進(jìn)行審理的。二是仲裁庭的仲裁員不僅對臺灣進(jìn)行了訪問而且還要求到太平島上進(jìn)行實(shí)地考察。一般情況下，仲裁庭的法官或者仲裁員可以與有關(guān)爭議方達(dá)成協(xié)議對爭議島礁進(jìn)行實(shí)地考察，并根據(jù)《公約》所確立的標(biāo)準(zhǔn)來決定爭議島礁的屬性。由于中國不參與此次中菲仲裁案，中國不太可能允許仲裁員對自己掌控的南海爭議島礁進(jìn)行實(shí)地考察。但是，仲裁員訪問臺灣并與臺灣相關(guān)部門和人士進(jìn)行接觸，有些來者不善，有可能是為案件所涉及的南海島礁尋求證據(jù)，對爭議島礁進(jìn)行定位，而這種定位有可能與中國大陸對這些島礁的定位發(fā)生矛盾與沖突。這是我們應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注的一個動向。此外，與會專家還對中菲仲裁案可能在中國南海島礁建設(shè)問題上發(fā)揮不良示范作用表示擔(dān)心，因?yàn)閸u礁建設(shè)可能產(chǎn)生對南海生態(tài)資源和漁業(yè)資源的破壞以及環(huán)境污染等問題，有可能引起南海訴訟并發(fā)癥，產(chǎn)生一堆針對中國的法律訴訟問題出來。

三、關(guān)于中美“臺”三方在南海斷續(xù)線上的博弈

與會專家指出，2014年12月5日美國國務(wù)院發(fā)表的《海洋界限：中國南海海洋主張》報告，向中國傳遞了兩個重要信息：一是美國可以接受的南海斷續(xù)線。如果中國把斷續(xù)線界定為島嶼歸屬線，斷續(xù)線內(nèi)所有島嶼的主權(quán)屬于中國，而且每一個島嶼向外延伸出去的海洋權(quán)利也符合《公約》規(guī)定，那么美國可以接受這樣的南海斷續(xù)線，因?yàn)槊绹乐袊谀虾Ｕ瓶氐膷u礁數(shù)量不多，絕大部分島礁都處在越南、菲律賓、馬來西亞等國的占領(lǐng)之下，中國不可能把它們趕出這些島礁。二是美國不能接受的南海斷續(xù)線。如果中國主張的斷續(xù)線與歷史性權(quán)利相對應(yīng)，那么在總面積為350多萬平方公里的南海中絕大部分海域的主權(quán)將歸屬中國。美國反對中國如此界定南海斷續(xù)線，而主張中國對南海的聲索應(yīng)與周邊國家對南海的聲索相平等，且應(yīng)在《公約》框架下達(dá)成一個對各方都“公平”的結(jié)果。對此，與會專家提出了以下幾點(diǎn)看法：第一，“中華民國政府”1947年公布的南海斷續(xù)線在性質(zhì)上屬于海上疆域線，南海絕大部分海域都屬于中國所有，中國在斷續(xù)線之內(nèi)不僅擁有捕魚權(quán)、航行權(quán)等歷史性權(quán)利，而且還擁有資源開發(fā)等新衍生出來的權(quán)利。第二，歷史性權(quán)利可以與《公約》相互疊加，互不否定。第三，在南海，對于中國而言，沒有歷史性權(quán)利就沒有海域劃界問題，歷史性權(quán)利是海域劃界的一個重要前提條件。第四，歷史性權(quán)利包含兩層含義：一是歷史性主權(quán)，即島礁的所有權(quán)；二是主權(quán)之外的其他歷史性權(quán)利，包括捕魚權(quán)、航行權(quán)等。也有專家認(rèn)為歷史性主權(quán)主要指斷續(xù)線，歷史性權(quán)利主要指斷續(xù)線之內(nèi)其他非主權(quán)性權(quán)利。第五，歷史性權(quán)利下的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與《公約》下的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之間存在明顯區(qū)別。第六，《公約》不能成為解決全球海洋問題的唯一“憲法”。由于加入《公約》的國家為167個，而聯(lián)合國成員國則有193個，這意味著還有26個國家沒有加入該《公約》，其中包括美國和秘魯這樣的漁業(yè)大國。

與會專家指出，臺灣綠營國際法專家在南海斷續(xù)線上的基本立場是斷續(xù)線是島嶼歸屬線，言外之意，民進(jìn)黨一旦上臺執(zhí)政就有可能放棄斷續(xù)線主張。民進(jìn)黨主席蔡英文2015年5月下旬和6月上旬在對美國進(jìn)行12天的訪問過程中，向美國表明了臺灣不會放棄釣魚島主權(quán)的立場，但在南海問題上則刻意保持模糊態(tài)度，為上臺后的南海政策預(yù)留空間。假如美國支持蔡英文，那么蔡英文一旦執(zhí)政后就很可能會通過放棄南海斷續(xù)線主張并與大陸在南海問題上進(jìn)行切割的方式來報答美國人，這也是美國人希望看到她做的事情，旨在給中國在南海問題上施加更大的壓力。如果發(fā)生這種情況，大陸在南海問題上勢必陷入非常尷尬的境地，因?yàn)槟虾嗬m(xù)線是“中華民國政府”在1947年對外宣布的產(chǎn)物，現(xiàn)在它要廢除斷續(xù)線，大陸要繼續(xù)堅(jiān)持這一主張?jiān)诜ɡ砩峡赡苁且患浅ｋy辦的事情，建議大陸相關(guān)學(xué)者和專家對這一可能發(fā)生的問題進(jìn)行密切追蹤和研究并做好應(yīng)對之策，同時國臺辦層面一定要高度重視與臺灣綠營的接觸和溝通，通過做工作來最大限度地防止民進(jìn)黨上臺后在南海問題上發(fā)生立場后退現(xiàn)象，至少要爭取民進(jìn)黨執(zhí)政后能夠在南海問題上保持沉默或中立的立場，不出現(xiàn)其南海主張與大陸南海主張相互矛盾的局面。也有專家主張，假如臺灣綠營上臺后放棄南海斷續(xù)線，不管它放棄到什么程度，中國大陸都應(yīng)當(dāng)從法律上進(jìn)行回應(yīng)：“中華民國政府”在1947年時是中國的合法政府，此時其對外公布的南海斷續(xù)線屬于國家資產(chǎn)，因此，對于國家資產(chǎn)而言，無論何時都只能有真正代表中國的合法政府才有權(quán)處理它。也就是說，新中國在1949年成立后，南海斷續(xù)線的處置權(quán)就繼承到了中華人民共和國政府手中，不再屬于不能代表中國身份的臺灣當(dāng)局了。

四、關(guān)于兩岸在南海問題上的合作

臺灣國際法專家和海洋法專家數(shù)量很少，知名專家大約20人，其中藍(lán)營有10幾個，綠營有3-5個，兩大陣營各自建立了自己的國際法協(xié)會。與會專家指出，在兩岸合作問題上，當(dāng)前有三個新動向值得關(guān)注：一是臺灣方面最近計劃將2014年“外交部”和“國安會”共同舉辦的“南疆史料展”以中英文兩種文字對外公開出版，同時配有反映歷史上中國在南海行使主權(quán)的多幅珍貴圖片。

這是臺灣首次將中國南海史料與南海主權(quán)行使圖片合二為一，不排除臺灣將這一出版物提交中菲南海仲裁法庭的可能性。大陸有關(guān)部門和專家應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注該出版物的出版信息，不僅要深度挖掘其中的歷史和現(xiàn)實(shí)價值，更要利用好該出版物為中國更好地維護(hù)在南海的主權(quán)權(quán)益、進(jìn)一步擴(kuò)大中國對中菲南海仲裁法庭的影響力。此外，我們還要借機(jī)探討兩岸在南海問題上，特別是在主權(quán)維護(hù)和法理斗爭問題上，不斷擴(kuò)大和深化合作的可能性，同時還要盡可能減少或消除來自大陸在此問題上面臨的合作障礙問題，為兩岸在南海問題上的合作創(chuàng)造一個比較寬松的環(huán)境。二是5月25日在臺灣舉行的“2015年世界國際法學(xué)會與美國國際法學(xué)會亞太研究論壇”上，馬英九提出了“南海和平倡議”主張，希望在堅(jiān)持“主權(quán)在我、擱置爭議、和平互惠、共同開發(fā)”原則基礎(chǔ)之上，與其他當(dāng)事方共同開發(fā)南海資源，同時也希望通過參與相關(guān)對話與合作機(jī)制，和平解決爭端，共同維護(hù)南海地區(qū)的和平與發(fā)展。馬英九認(rèn)為，兩岸關(guān)系不是國與國關(guān)系，而是一種特殊關(guān)系； “九二共識”與“互不承認(rèn)主權(quán)，互不否認(rèn)治權(quán)”是維護(hù)兩岸和平與繁榮的最佳方法。與會專家認(rèn)為，此次會議在臺灣召開實(shí)際上是美國人為馬英九拋出“南海和平倡議”提供一個國際平臺，目的是要利用馬英九來牽制中國大陸在南海的填海造島活動，因?yàn)樵摮h拋出的時機(jī)非常微妙，正好是中美在南海博弈就要進(jìn)入白熱化程度的時候，表明無論是美國在背后推動中菲仲裁案還是鼓勵日本海上自衛(wèi)隊(duì)與美國海軍一起在南海巡邏等措施，都不能阻止中國在南海的填海造島行動。與會專家指出，臺灣國際法人士私下承認(rèn)馬英九的和平倡議主要是美國人的想法，其主張代表了美國人在南海問題上的觀點(diǎn)和看法，迎合了美國人的現(xiàn)實(shí)需求，目的是要警告中國不要單方面采取過激行動，大陸應(yīng)當(dāng)立即停止在南海的填海造島活動。與會專家建議，對于馬英九提出的“南海和平倡議”，大陸應(yīng)當(dāng)有所回應(yīng)，不能就這么不了了之。三是面對2016年臺灣島內(nèi)選舉，不少原來積極維護(hù)南海主權(quán)的藍(lán)營人士出于擔(dān)心民進(jìn)黨上臺的原因而紛紛降低姿態(tài)，為兩岸在南海問題上的合作增添了新的困難。隨著臺灣島內(nèi)“大選”的日益臨近，島內(nèi)各界人士對選情的看法越來越明晰。民進(jìn)黨在推出蔡英文為“總統(tǒng)”候選人后，國民黨最有希望挑戰(zhàn)蔡英文的人選是黨主席朱立倫，但朱立倫回避參選后，國民黨不得不推出洪秀柱對陣蔡英文，說明國民黨內(nèi)部不少人對選舉持悲觀態(tài)度，國民黨失掉政權(quán)的可能性極大。在此背景下，臺灣的公職人員，尤其是大學(xué)教授等知識分子，紛紛在與大陸合作問題上踩剎車，各種顧忌增多，想寫的文章、想做的事情都暫停了下來，開始處于觀望狀態(tài)，擔(dān)心民進(jìn)黨上臺后秋后算賬。

五、關(guān)于南海軍事安全形勢及其走向

有學(xué)者指出，中國在南沙的島礁建設(shè)活動因西方媒體的刻意放大和惡意炒作的確對總體平穩(wěn)可控的南海軍事安全形勢產(chǎn)生一定影響和沖擊，導(dǎo)致南海軍事安全形勢呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)：一是美國似乎要直接沖上第一線與中國進(jìn)行對抗。美國在南沙對處于建設(shè)過程中的中國島礁進(jìn)行抵近偵察活動多次受到中方的警告，在此背景下，美國高官放出狠話要派出軍事偵察機(jī)進(jìn)入中國南沙島礁12海里范圍內(nèi)上空進(jìn)行“超抵近偵察”活動，同時還主動公開邀請日本海上自衛(wèi)隊(duì)和澳大利亞海軍與美國海軍一起在南海進(jìn)行巡邏，故意向中國發(fā)起挑釁。二是美國在不斷完善自己利用南海問題平衡中國的均勢機(jī)制的同時，日本也在仿效美國構(gòu)建利用南海問題在東海問題上牽制中國、在亞太主導(dǎo)權(quán)爭奪問題上削弱中國優(yōu)勢的均勢機(jī)制。美國在南海問題上構(gòu)建針對中國的均勢機(jī)制是其推行“亞太再平衡”戰(zhàn)略的產(chǎn)物，旨在維護(hù)和鞏固其亞太霸主和世界老大地位，防止中國成為一個美國難以控制或駕馭的戰(zhàn)略競爭對手。日本借助南海問題構(gòu)建針對中國的均勢機(jī)制則主要出于奪回其亞洲老大地位的需要，即使不能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，也要努力使中國變成一個“孤獨(dú)和不受歡迎的新興大國”。三是菲律賓、越南等主要南海聲索國與美日之間的軍事合作越來越密切，大體上形成了聲索國之間相互配合、聲索國與美日之間同步加強(qiáng)軍事合作這樣一個局面，并且正朝著整體合作的方向發(fā)展演變。在軍售方面，美國向日本出售先進(jìn)的 E-2D預(yù)警機(jī)，日本向澳大利亞轉(zhuǎn)讓“蒼龍”級潛艇技術(shù)并計劃出售隱性潛艇。同時，美日還向菲律賓和越南等國出售武器裝備。在軍演方面，以美國為首的各種軍演在南海不斷上演，針對性和實(shí)戰(zhàn)型越來越強(qiáng)。日本、澳大利亞、菲律賓等國軍隊(duì)越來越多地加入其中，美軍甚至還要拉臺灣軍隊(duì)加入軍演。這些做法客觀上促成了亞太地區(qū)軍備競賽甚至軍事對抗局面的形成。

未來一段時間，南海軍事安全形勢可能會朝著以下四個方面發(fā)展：一是南海問題有可能成為大國戰(zhàn)略博弈的主要平臺之一。除了美國和日本之外，印度是否會加入進(jìn)來與我展開戰(zhàn)略博弈，在很大程度上將取決于中國海軍介入印度洋事務(wù)的深淺而定，但目前還是一個未知數(shù)。假如有一天中俄關(guān)系出現(xiàn)變故（這種可能性非常低，但絕不是沒有可能），俄羅斯也將會是中國在南海事務(wù)中面對的一個有力對手。這意味著南海問題短期內(nèi)難以解決，很可能會伴隨中國和平崛起的整個過程。二是美軍的艦、機(jī)、艇對中國南沙島礁進(jìn)行抵近偵察的活動不可能停止，在南海頻繁進(jìn)行大規(guī)模軍演的活動也不會停止，但是與中國發(fā)生直接沖突的概率則非常小。美軍不僅要全天候地監(jiān)視中國軍隊(duì)在南海的活動，而且還要維持其對中國軍隊(duì)的威懾態(tài)勢，并將南海作為一個海戰(zhàn)戰(zhàn)場來對待，雖然在理論上存在著擦槍走火的可能性，但實(shí)際上這種可能性非常小，因?yàn)橹忻蓝嘉樟酥忻雷矙C(jī)事件、“無暇”號事件等?？找馔庀嘤鍪录慕逃?xùn)，加之雙方《海上意外相遇規(guī)則》的簽署，中美的?？哲娫谝痪€發(fā)生沖突的概率非常小，發(fā)生戰(zhàn)爭的可能性更小。2015年6月4日，中國駐美大使崔天凱在接受CNN 采訪時就所謂“中美在南海必有一戰(zhàn)”的言論表示，他“不認(rèn)為中美會因?yàn)檫@個問題而走向?qū)购蜎_突”。三是中國在南沙進(jìn)行的島礁建設(shè)活動不會一直進(jìn)行下去，但是現(xiàn)在不會立刻停止，這有可能引起南海有關(guān)國家加以仿效，因?yàn)榇蠹叶枷胍s在 COC 正式達(dá)成協(xié)議之前完成各自的島礁建設(shè)目標(biāo)。由于各方都是在各自控制的島礁上進(jìn)行作業(yè)活動，互不干擾，彼此間發(fā)生沖突的可能性不大，最多是口水戰(zhàn)。但是，西方主流媒體可能會就此問題繼續(xù)進(jìn)行炒作。四是南海島礁格局現(xiàn)狀可能會長期維持下去。維持南海格局現(xiàn)狀大體不變的主要因素主要有四個：第一，各方都不會主動撤出自己控制的南海島礁；第二，政治和外交談判不可能談出改變南海島礁主權(quán)權(quán)益或者改變南海島礁格局的成果，中國也不可能僅通過談判就能把失去的島礁談回來；第三，法律手段是和平改變南海島礁和水域格局的有效方法，但中國早在2006年就已經(jīng)排除了使用這種手段的可能性；第四，戰(zhàn)爭雖是有效改變南海格局的方法，但這種手段的副作用太大，每一方都難以承受戰(zhàn)爭帶來的后果。鑒于此，南海問題最終的結(jié)果很可能會像拉美國家之間解決領(lǐng)土糾紛的方式那樣，誰控制的領(lǐng)土最后就屬于誰。這意味著南?，F(xiàn)有的格局在未來不會發(fā)生太大的變動，但主權(quán)爭議會一直持續(xù)存在下去。

［修回日期：2015-06-21］

［責(zé)任編輯：李聆群］

2015-06-15］