□程應游戚燕平（廣州市政府法制辦公室行政復議處，廣東廣州510032）

新形勢下行政復議和行政應訴工作的實踐及思考

□程應游戚燕平（廣州市政府法制辦公室行政復議處，廣東廣州510032）

黨的十八屆四中全會《決定》明確了行政復議制度的功能定位，此外《行政訴訟法修正案》對行政訴訟具體制度作出大幅修改，行政復議和行政應訴工作格局即將發(fā)生重要變化。本文以廣州為例，從行政復議和行政應訴的工作實踐出發(fā)，分析十八屆四中全會《決定》和行政訴訟法修改對行政復議和行政應訴工作造成的影響，并對未來行政復議和行政應訴工作的發(fā)展趨勢提出幾點思考。

行政復議；行政應訴；法律修改；工作實踐；發(fā)展展望

黨的十八屆四中全會審議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”），其中，明確將行政復議定位為與訴訟并列的一種重要糾紛化解機制。2014年11月1日，十二屆全國人大常委會第十一次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》（以下簡稱“《行政訴訟法修正案》”），于2015年5月1日起正式實施。新《行政訴訟法》實施后，行政復議與行政訴訟的銜接將發(fā)生根本性的變化，行政復議和行政應訴工作也面臨新的機遇和挑戰(zhàn)。

一、十八屆四中全會《決定》和《行政訴訟法修正案》對復議、應訴工作的影響

總體而言，新《行政訴訟法》與十八屆四中全會《決定》中“健全行政機關依法出庭應訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度”、“完善行政訴訟體制機制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題”、“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制”等宏觀設計相呼應，擴大了法院受理行政訴訟案件的范圍，在加重行政機關應訴和執(zhí)行的法律責任方面有一些硬性的規(guī)定，這首先要求各級行政機關要切實規(guī)范執(zhí)法行為、進一步提高依法行政的水平，確保各類行政行為都能夠經(jīng)受司法的審查、法律的檢驗的同時，更要求行政機關應當積極地配合、支持人民法院行使審判權、嚴格執(zhí)行司法判決。

具體而言，行政復議和行政應訴工作面臨以下變化：

（一）應訴案件數(shù)量和工作量大幅度增加

首先是復議機關的應訴案件數(shù)量大幅度增加。新法規(guī)定經(jīng)復議維持的案件，復議機關將和原行政行為的行政機關作為共同被告參加應訴，這將造成行政復議機關應訴案件數(shù)量劇增。以廣州市為例，2012—2014年經(jīng)市政府復議維持后提起行政訴訟的案件數(shù)量分別為185件、365件、624件，如果按照這樣的年增長速度，預計新法實施后，市政府明年將至少有超過600件的新增應訴案件；另外，新法規(guī)定復議機關與被申請人作為共同被告，也將提高部分申請人提起行政訴訟的動機。

其次是復議機關在應訴案件中的工作量將增加。復議機關作為維持案件的共同被告，為提高應訴質(zhì)量，減少敗訴風險，客觀上需要委派熟悉案情的復議案件經(jīng)辦人出庭應訴，導致復議機關應訴工作量增加。另外，在跨區(qū)劃的行政法院成立之前，市政府復議維持當共同被告時，如果申請人選擇向被申請人所在地的區(qū)法院提出行政訴訟，將導致市政府訴訟管轄法院由市中院擴大至各區(qū)法院。

再次是作出行政行為的行政機關的應訴案件數(shù)量將增加。按照新法規(guī)定，行政訴訟受案范圍擴大，不再限于具體行政行為，立案審查制改為立案登記制，同時延長起訴期限，這意味著將有更多的行政行為納入司法審查的范圍，行政機關當被告的可能性更大，從而導致應訴案件數(shù)量增加。

（二）對應訴參加人員和應訴規(guī)范化要求提高

其一，新法要求行政機關的出庭應訴人員為本機關負責人或者負責人所委托的本機關相應工作人員，而目前實踐中，被訴行政機關僅委托律師出庭應訴的做法比較普遍，新法實施后被訴行政機關至少應保證有本機關工作人員出庭應訴。

其二，新法規(guī)定了更為詳盡的證據(jù)規(guī)則、改革審理方式，對證據(jù)和庭審規(guī)范化提出更高要求，規(guī)定機關負責人應當出庭應訴?？陀^上要求應訴部門工作人員更細致全面的開展應訴前的準備工作，并向出庭應訴的機關負責人報告基本案情和存在風險，應訴的工作量加大。

（三）行政訴訟敗訴案件將增加

第一，新法第十八條第二款規(guī)定，“經(jīng)最高人民法院批準，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件”，其立法精神的核心為司法的去地方化、去行政化干預，該規(guī)定若實施，法官判案將較少考慮對地方發(fā)展和穩(wěn)定的影響，可能會導致敗訴案件增加。

第二，對新增案件類型的司法審查，可能會由于審查標準和執(zhí)法實踐的差異、對法律的不同理解等因素，導致敗訴，例如：侵犯經(jīng)營自主權或農(nóng)村土地承包經(jīng)營權及農(nóng)村土地經(jīng)營權、排除或限制競爭的行政權力濫用、行政給付（包括撫恤金、最低生活保障、社會保險待遇）、政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等行政契約，法律法規(guī)的規(guī)定還存在很多模糊地帶，容易產(chǎn)生不同的理解。

（四）對行政機關負責人出庭應訴提出更高的要求

行政機關負責人出庭應訴制度是提高依法行政能力的有效手段，有助于形成行政與司法的良性互動；有助于負責人在出庭應訴過程中提高法治意識，培養(yǎng)尊重法律、嚴格執(zhí)法的觀念；有利于行政機關改進工作，提高依法行政的水平；有利于樹立行政機關接受監(jiān)督、模范守法、認真負責的良好形象。

早在2010年，《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發(fā)〔2010〕33號）就提出“對重大行政訴訟案件，行政機關負責人要主動出庭應訴”的要求，根據(jù)上述要求，全國有很多城市都已建立行政首長出庭應訴機制。

新法將此項制度上升到法律層面，明確規(guī)定“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭”，對負責人出庭應訴提出了更高的要求：

首先，適用對象更廣泛。按照新法規(guī)定，出庭應訴的行政機關負責人不僅包括市、區(qū)兩級的工作部門和直屬機構的負責人，而且包括市、區(qū)兩級政府的負責人。

其次，出庭次數(shù)的要求更高。按照新法規(guī)定，行政機關負責人出庭應訴應成為常態(tài)，不能出庭是例外；且機關負責人出庭應訴的行政訴訟案件不限于第一審的案件。

再次，增加了相關的法律責任。新法規(guī)定，法院對被告無正當理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以予以公告，并向監(jiān)察機關或者上一級行政機關提出依法給予其主要負責人或者直接責任人員處分的司法建議。

（五）推動復議機關提高化解行政爭議的能力

首先，行政復議制度的定位在客觀上要求復議機關積極化解爭議。按照十八屆四中全會《決定》對行政復議的定位，以及新法將復議機關作為共同被告的規(guī)定，反映了國家層面對行政復議的定位是內(nèi)部糾紛解決機制。而且新法的制度設計客觀上將推動復議機關積極履行監(jiān)督職責，要求復議機關改變復議決定維持率高的狀態(tài)，為申請人提供實效性行政救濟。

其次，對行政行為監(jiān)督力度加大將促使行政爭議在內(nèi)部解決。新法的核心指導思想是暢通訴訟渠道，保障法院依法獨立行使審判權，維護司法公正、權威。在實現(xiàn)這一立法目的的同時，必然將導致行政權力面臨更有力的監(jiān)督。為了避免行政行為進入司法審查程序，減少敗訴風險，復議機關更有動力推動行政爭議在內(nèi)部解決。申請人達到目的，再訴到法院的行政案件數(shù)量也可能會減少。

再次，行政爭議解決法律化要求行政復議成為解決行政爭議的主渠道。目前信訪、行政訴訟和復議是解決行政糾紛的三種主要方式。實踐中大量的行政爭議通過信訪解決。數(shù)據(jù)顯示，每年行政糾紛引發(fā)的信訪數(shù)量高達400萬至600萬件，而通過行政訴訟解決的只有十幾萬件。十八屆三中全會提出要實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化，四中全會提出要建設法治國家，行政糾紛解決從傳統(tǒng)的“有事找上級”的信訪模式轉(zhuǎn)為依法解決，已是大勢所趨。行政復議和訴訟是行政糾紛解決途徑法律化的代表。而復議相較于訴訟，具有便捷快速、成本低廉以及協(xié)調(diào)有力等優(yōu)勢，必將成為解決行政爭議的主渠道。

二、未來行政復議和應訴工作的發(fā)展展望

隨著《行政訴訟法修正案》在5月1日的正式實施，司法對行政復議工作的監(jiān)督力度大為增強，而行政復議法修訂也進入緊鑼密鼓的階段，可以預見，未來行政復議工作將發(fā)生許多重大的變化。結(jié)合幾年來具體從事行政復議和行政應訴工作的實踐，我們認為，未來行政復議和應訴工作將呈現(xiàn)以下幾大趨勢：

（一）行政復議監(jiān)督功能更加強化

1、復議監(jiān)督范圍更廣

新《行政訴訟法》拓寬了行政訴訟案件的受理范圍，行政復議是在行政機關內(nèi)部設立的層級監(jiān)督制度，從監(jiān)督權力來源來看更不應該存在限制。此外，行政復議作為行政爭議解決的主渠道，應與信訪之間形成科學有效的分工機制：一方面，應把能通過法律途徑解決的行政爭議盡可能納入行政復議受理范圍，從各方面放寬受理條件，加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督；另一方面，應將不屬于可通過法律途徑解決的爭議排除在復議受理范圍之外。

2、復議審理強度加大

行政復議圍繞行政行為的主體是否合法、認定事實是否清楚、證據(jù)是否確鑿、程序是否正當、適用法律是否準確、是否合理適當進行審查。新《行政訴訟法》規(guī)定復議機關維持的案件應作為共同被告應訴，這一變化將使復議機關審理案件時對于行政行為違法或不當?shù)娜萑潭冉档停瑢徖磔^過去將更趨于嚴格，主要體現(xiàn)在：第一，程序?qū)彶榈陌殃P更加嚴格，不僅審查行政行為是否履行法定程序，而且審查行政行為是否履行適當程序；第二，改變重合法性、輕合理性的審查思路，加強對行政機關履行自由裁量權是否符合基準的審核；第三，采用規(guī)范性文件更加慎重，對規(guī)范性文件附帶審查、選擇適用將更為普遍；第四，部門本位思維、傳統(tǒng)作法等法外因素對行政復議審理的影響日漸減少；第五，復議決定特別是維持決定撰寫時，認定事實更加充分，說理更加透徹，對行政行為的評價更為客觀全面；第六，重大疑難案件決策引入專家參加議決機制，明確專家參與決策制度的功能定位，規(guī)范專家參與決策的程序和權責。

3、復議審理體制司法化

行政復議法規(guī)定行政復議以書面審查為原則，復議法實施條例中增加關于聽證、調(diào)解、證據(jù)等零散規(guī)定，但規(guī)定過于簡單，有些僅一筆帶過，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。近年來廣州市政府行政復議機構根據(jù)實際工作需要，將聽證會作為涉及土地、規(guī)劃等復雜案件審理的必要流程，復議庭試點工作也在籌備過程中，但目前聽證的適用范圍、程序和法律效力等問題沒有在立法層面得到確定，聽證的作用還無法真正發(fā)揮出來。隨著行政復議案件數(shù)量和難度不斷增加，原有的審理體制已不能滿足審理工作的要求，亟待通過復議法修訂建立一套科學完整的與訴訟接軌的審理體制，包括：回避、庭審、證據(jù)、調(diào)查取證、簡易程序等方面的制度。其中，庭審程序應成為一般案件的必經(jīng)程序，逐漸形成以庭審為中心的復議審理體制。

（二）行政應訴工作日益規(guī)范化、專業(yè)化

1、行政應訴工作規(guī)范化

行政應訴案件的井噴式增長態(tài)勢決定了行政應訴工作規(guī)范化。要應對數(shù)量龐大的應訴工作，除了增加必要的應訴機構和應訴工作人員外，還應抓緊建立科學高效的應訴工作規(guī)范，內(nèi)容應當涵蓋：（1）建立行政復議與行政應訴的銜接制度，理順行政復議結(jié)案送達后的案卷歸檔、移交的流程，建立應訴風險提示、疑難案件會辦以及應訴后反饋等機制；（2）充分依托應訴案件數(shù)據(jù)化平臺，建立應訴工作各節(jié)點的跟蹤管理機制；（3）建立應訴后評估和報告機制，根據(jù)生效司法裁判的情況定期對行政復議和各部門行政執(zhí)法作出評估并加以分析，促進行政執(zhí)法、行政復議、行政應訴的良性循環(huán)。

2、行政應訴工作專業(yè)化

十八屆四中全會《決定》提出推進以審判為中心的訴訟制度改革，隨著司法改革的不斷推進，庭審將在行政訴訟中逐漸發(fā)揮中心作用。同時，隨著“依法治國”的全面推進，涉行政法律業(yè)務將迎來大發(fā)展，吸引越來越多的優(yōu)秀律師事務所和律師進入這一領域，而《行政訴訟法修正案》明確規(guī)定了行政機關負責人或其委托的行政機關工作人員應當參加庭審，以上趨勢將對行政應訴工作提出越來越高的要求，行政應訴工作必然要走上專業(yè)化的道路。應訴人員處理各種應訴工作，參加大量庭審實踐，應具備以下專業(yè)素質(zhì)：（1）熟悉行政訴訟法及行政訴訟法有關司法解釋、以及各級人民法院作出的典型性的司法案例；（2）熟悉各部門法，了解各部門的職權架構和執(zhí)法的總體情況；（3）熟悉庭審流程，具備豐富的出庭應訴經(jīng)驗，掌握庭審技巧；（4）擁有良好語言表達能力、反應能力和心理素質(zhì)。

（三）復議指導監(jiān)督功能更為凸顯

1、上級復議機構對下級復議機構的監(jiān)督指導工作加強

復議權條塊分割的現(xiàn)狀導致復議中立性不夠、效率低下、能力建設滯后等問題，也限制了上級復議機構對下級復議機構的監(jiān)督指導工作的展開，這種多頭復議模式一直受到詬病。行政復議機構設置是整個行政復議制度的核心問題，目前行政復議體制改革的方向是部分集中行政復議權，在一級政府僅設立一個行政復議機構，除垂直管理部門外，取消部門的行政復議權。這種機構設置，能使復議機構職能專門化，去除行政部門復議機構天然的部門本位主義，避免復議機構諉權懶政，有利于加強政府法制部門的力量、提高行政復議效率和專業(yè)化程度，也有利于理順和加強上級復議機構對下級復議機構的監(jiān)督指導。上級復議機構可通過以下方式加強對下級復議機構的監(jiān)督指導：（1）全面推進規(guī)范化建設，逐步改變各復議機構之間能力不均衡的現(xiàn)狀；（2）定期對具有典型性的疑難問題提出指導意見，逐步統(tǒng)一本行政區(qū)域內(nèi)審理案件的具體尺度；（3）重點監(jiān)督下級復議機構受理案件，促進下級復議機構暢通受理渠道，提高基層復議機構案件受理數(shù)量，以此推動下級復議機構的發(fā)展。

2、行政復議機構對行政執(zhí)法的指導監(jiān)督向縱深發(fā)展

行政復議對行政執(zhí)法的指導監(jiān)督是其重要的功能，但長期以來由于復議機構將主要精力集中在復議案件的審理上，對行政執(zhí)法的指導監(jiān)督著力不夠，行政復議的生命力和落腳點應在于執(zhí)行，未來對行政執(zhí)法的指導監(jiān)督將成為行政復議的一項重要工作：（1）落實行政復議個案履行監(jiān)督，確保每一份有履行內(nèi)容的復議決定書和復議意見書都能得到執(zhí)行，以點帶面，規(guī)范行政執(zhí)法行為；（2）充分利用復議意見書制度。未來隨著復議決定形式的科學化和多樣化，對于被復議行政行為的審查情況和審理意見能在復議結(jié)案文書中完整、充分得到呈現(xiàn)，復議意見書將回歸其對于案外行政行為違法的監(jiān)督功能，行政復議的監(jiān)督功能得以向外擴展；（3）探索運用復議建議書制度。對于案件審理中發(fā)現(xiàn)的帶普遍性問題進行調(diào)研，形成能推動某類行政執(zhí)法的制度性建設的復議建議書。

綜上所述，黨的十八屆四中全會《決定》和新《行政訴訟法》對政府的行政復議和行政應訴工作提出了更新、更高的要求，新形勢下的行政復議和行政應訴工作將面臨多層面的重大變化，而現(xiàn)有行政復議制度和行政應訴工作規(guī)范已相對滯后。要充分發(fā)揮行政復議化解行政爭議的制度功能，適應行政應訴的新要求，應從多角度強化行政復議的功能，規(guī)范行政應訴工作制度，同時給予行政復議和行政應訴必要的人力物力保障。

□責任編輯：李書耘

D912.1

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1003—8744（2015）04—0037—05

2015—3—21

程應游（1980—），女，廣州市政府法制辦公室行政復議處副處長，主要研究方向為行政立法、行政復議；戚燕平（1979—），女，廣州市政府法制辦公室行政復議處主任科員，主要研究方向為行政復議。