□姚邁新郭欣

（1、廣州行政學(xué)院文獻信息研究中心，廣東廣州510070；2、仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院管理學(xué)院，廣東廣州510225）

社會組織管理體制變革：從控制到規(guī)范
——基于地方政府實踐的經(jīng)驗觀察

□姚邁新1郭欣2

（1、廣州行政學(xué)院文獻信息研究中心，廣東廣州510070；2、仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院管理學(xué)院，廣東廣州510225）

由于社會多元化需求滋生，內(nèi)外部管理制度存在缺陷，以及創(chuàng)新性擴散的激發(fā)，地方政府漸次開展了社會組織管理體制的改革。地方政府采取多種措施，在入口管理改革、過程管理變革、出臺扶持政策、“去壟斷化”和“去行政化”改革等方面進行了積極的探索和實踐。未來社會組織管理體制改革中，將把“發(fā)展作為目的，規(guī)范作為重點，控制作為應(yīng)急”作為重要的戰(zhàn)略安排。今后，社會組織管理體制改革將由控制走向規(guī)范。

社會組織管理體制；經(jīng)驗分析；控制；規(guī)范

雙重管理體制是我國社會組織管理的重要制度特征，它是依靠登記部門與業(yè)務(wù)主管部門對社會組織進行入口管控的管理模式，其目的為了分散社會組織管理風(fēng)險，實現(xiàn)社會組織有序發(fā)展，純潔社會組織的構(gòu)成，曾經(jīng)取得過積極的成效。近年來，社會組織的雙重管理體制受到了理論界和實踐者的強烈詬病和抨擊，受此影響，從中央到地方都開始了積極的探索與實踐。在中央層面，國務(wù)院頒布的《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》三部主要法規(guī)的修訂已進入議事日程，可以期待將有較大的突破。在地方層面，上海、北京、廣東、深圳等地也漸次開啟了對社會組織管理體制的改革創(chuàng)新。本文所要關(guān)注的問題是：地方政府進行社會組織管理體制改革創(chuàng)新的原動力是什么？基本情況和圖景如何？從地方政府改革創(chuàng)新的實踐中可以汲取什么經(jīng)驗，得到怎樣的啟示？地方政府開展創(chuàng)新實踐的未來走向如何？本文擬就相關(guān)問題作一探討。

一、改革探由：地方政府社會組織管理體制改革的必然趨勢

（一）社會需求呼喚地方政府改革實踐

地方政府社會組織管理體制改革實踐首先源自于民間的需求，現(xiàn)實當(dāng)中社會組織面臨種種障礙：發(fā)展資金缺乏，外部支持不足，配套設(shè)施不完善，社會認可度不高等等。與此同時，大量的社會矛盾與社會問題滋生，要求第三部門——社會組織盡快成長起來，彌補政府與市場的不足，提供公共服務(wù)，解決社會問題，例如：老齡化社會到來，老年人口養(yǎng)老問題日漸突出；留守兒童數(shù)量大幅增長，他們在生活照料、教育成長、心理發(fā)展等等方面亟待關(guān)注與重視；部分邊緣弱勢人群面臨生存與發(fā)展困境，需要來自社會的支持與幫助等等。隨著社會的發(fā)展，地方政府越來越發(fā)現(xiàn)，社會公眾的需求變得更加多元化、個性化，政府最大公益化原則與公民社會多元化需求之間的矛盾日漸凸現(xiàn)。地方政府對上述現(xiàn)實問題或民間倡導(dǎo)進行了及時的回應(yīng)，例如，通過成立樞紐型社會組織，即受地方政府的委托或授權(quán)，并從政府獲得支持，為社會組織服務(wù)的社會組織，來培育和發(fā)展社會組織，壯大社會組織的力量等。

（二）制度缺陷催生地方政府創(chuàng)新探索

一方面，從外部管理制度來看，目前管理社會組織的法律規(guī)范除了《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》等四部行政法規(guī)外，其余的法律規(guī)范效力等級偏低，或者散見于《公益事業(yè)捐贈法》、《信托法》、《合同法》等法律之中，無法從根本上約束社會組織的運營。而作為當(dāng)前核心體制特征的雙重管理體制，其局限性和滯后性也顯露無遺，“雙重管理”只是從表面上控制了社會組織的登記數(shù)量，并沒有從根本上減少社會組織管理失范的風(fēng)險，大量的社會組織轉(zhuǎn)向地下發(fā)展，或者轉(zhuǎn)而進行工商登記，無登記或轉(zhuǎn)登記的社會組織的規(guī)模巨增，“雙重管理”在某種程度上演化成為了“雙重難管”的困境。另一方面，從內(nèi)部管理制度來看，社會組織內(nèi)部的管理與自律機制還不夠完善，民主決策制度不健全、內(nèi)部監(jiān)管流于形式，治理結(jié)構(gòu)存在種種缺陷，無法很好地實現(xiàn)其公益目標(biāo)與價值。上述制度缺陷導(dǎo)致社會組織陷入“外部監(jiān)管不力，內(nèi)部自律不足”的困境，極易帶來社會管理的混亂與沖突。為此，各地方政府紛紛探索無業(yè)務(wù)主管單位的直接登記辦法，以廣州為例，從2012年1月1日起，除依據(jù)國家法律法規(guī)需前置行政審批外，行業(yè)協(xié)會、異地商會、公益服務(wù)類、社會服務(wù)類、經(jīng)濟類、科技類、體育類、文化類等八類社會組織可以直接向登記管理機關(guān)申請登記。

（三）創(chuàng)新擴散激發(fā)地方政府改革活力

創(chuàng)新擴散即一項創(chuàng)新被其他主體學(xué)習(xí)和采納的過程。一項改革創(chuàng)新措施在某地被采用，由于政府治理的開放性進一步加強，其他地方政府常會借助橫向常規(guī)性的交流渠道和機制，根據(jù)本地發(fā)展的需要加以學(xué)習(xí)和借鑒，以解決本地問題。在中國實踐中，還存在著一種特殊的創(chuàng)新擴散——體制型學(xué)習(xí)，即上級政府指定特定地方政府進行政策、機制、體制等方面改革的先行實驗，在此基礎(chǔ)上加以總結(jié)推廣。在社會組織管理領(lǐng)域，創(chuàng)新擴散的例子屢見不鮮，并激發(fā)了地方政府推進社會組織管理體制改革的活力。例如，國家民政部自2008年開始選擇不同類型的地區(qū)和城市作為社會組織建設(shè)和管理的“單項觀察點”或“綜合觀察點”，以求從中探索和總結(jié)經(jīng)驗，為全面鋪開實踐提供啟示；各地在創(chuàng)新擴散的驅(qū)動之下，紛紛出臺了社區(qū)社會組織備案制度，即對于尚未達到登記條件，但能正常開展活動，且符合經(jīng)濟社會發(fā)展需要的社區(qū)社會組織可申請備案。以適當(dāng)降低社區(qū)社會組織的準(zhǔn)入門檻，擴大社會組織有效規(guī)模和數(shù)量，并增強社區(qū)社會組織服務(wù)社區(qū)群眾的能力；近年來各地紛紛建立社會組織培育基地，為入駐基地的公益服務(wù)類或者行業(yè)協(xié)會類社會組織提供培育扶持，這一公共服務(wù)平臺的“遍地開花”也是地方政府橫向交流與創(chuàng)新擴散的結(jié)果。

二、經(jīng)驗分析：地方政府社會組織管理體制改革實踐

近年來，地方政府在社會組織管理體制方面所開展的改革實踐可謂是“百花齊放”，涉及的社會組織種類多樣，方式和手段各不相同。各地在社會組織的入口管理、過程管理以及扶持培育等方面，紛紛制定政策，漸次破冰，取得了積極的成效。

（一）入口管理改革——降低社會組織進入門檻

黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，今后將推動行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類組織等四類社會組織，依法直接向民政部門申請登記，不再經(jīng)由業(yè)務(wù)主管單位審查和管理。在此之前，各地方政府就在嘗試和探索社會組織入口管理改革，逐步實行社會組織的直接登記。以廣州為例，自2012年5月1日起，除了4類明確須前置行政審批的情況之外，社會組織都無須找業(yè)務(wù)單位掛靠，而可直接向民政部門申請登記。除了推行社會組織直接登記之外，還有很多地方政府著手啟動了社區(qū)社會組織登記和備案雙軌制，即對還沒有達到登記條件的社區(qū)社會組織，可先選擇以備案形式取得合法身份，并開展活動，等以后達到相關(guān)條件后，再進行備案向登記的轉(zhuǎn)化。無論是地方政府實施的社會組織向民政部門直接登記，還是備案登記雙軌制，都在事實上降低了社會組織的準(zhǔn)入門檻，為社會組織取得合法身份提供了便利條件。

（二）過程管理變革——落實“以社管社”新思路

長期以來，對社會組織的管理主要集中在入口（登記注冊）處，社會組織一旦通過登記獲得合法身份，即使存在違法違規(guī)的行為，民政部門和業(yè)務(wù)主管部門可以采用的手段和工具除了年檢和評估之外相當(dāng)有限，實施懲罰和制裁時都有一定的難度。為此，地方政府嘗試改革，將對社會組織的監(jiān)管重點放在過程而不是入口處，其中以樞紐型組織為治理工具，落實“以社管社”思路，是一個嶄新的嘗試。例如，北京、上海和廣東等地加強樞紐型社會組織的構(gòu)建，通過政府部門認定的、在現(xiàn)有體系中處于樞紐地位的社會組織，為同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會組織發(fā)揮政治上的橋梁紐帶作用，起到業(yè)務(wù)上的龍頭作用，并提供有效的服務(wù)支持。2009年，北京市首次認定一批“樞紐型”社會組織，包括北京市總工會、團市委、市婦聯(lián)、市科協(xié)、市殘聯(lián)、市僑聯(lián)、市文聯(lián)等在內(nèi)的10家市級組織，對同性質(zhì)、同類別、同領(lǐng)域的社會組織進行聯(lián)系和分類管理、服務(wù)，并促進社會組織健康有序發(fā)展。其他各個地方政府也在探索以政治性人民團體（工會、共青團、婦聯(lián)等）、行業(yè)性協(xié)會或聯(lián)合會、綜合性社會組織聯(lián)合會各種形式而存在的樞紐型社會組織，例如北京市海淀區(qū)創(chuàng)建的社會組織聯(lián)合會，上海市長寧區(qū)打造的街鎮(zhèn)社會組織指導(dǎo)中心等。樞紐型社會組織從實質(zhì)上講屬于同類社會組織的聯(lián)動機制，使它們實現(xiàn)彼此之間的聯(lián)系、信息互動等，并起到政治引領(lǐng)的作用，這充分體現(xiàn)了地方政府“以社管社”、加強社會組織過程管理的創(chuàng)新性思路。

（三）出臺扶持政策——增強社會組織運轉(zhuǎn)實力

當(dāng)前我國社會組織有相當(dāng)一部分處于資源不足、運轉(zhuǎn)艱難的境地之中，一方面是獲得社會資源投入的渠道狹窄，另一方面是政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)機制未能有效確立，此外，政策對社會組織的扶持和支持力度也遠遠不夠。出臺扶持政策，培育發(fā)展社會組織，是加強社會組織管理、促進社會組織可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之義，采取政府職能轉(zhuǎn)移、政府購買服務(wù)，以及建立社會組織培育基地等措施，各地方政府改革創(chuàng)新扶持方式，增強了社會組織運轉(zhuǎn)實力及可持續(xù)發(fā)展。以上海為例，2012年上海市委出臺了《關(guān)于進一步加強本市社會組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確指出對社會組織進行分類扶持的重點環(huán)節(jié)：一是加大政府職能轉(zhuǎn)移力度；二是建立購買服務(wù)機制；三是加強人才隊伍建設(shè)；四是保障民主參與權(quán)益；五是促進自主規(guī)范發(fā)展。具體舉措包括：建立與同類公辦機構(gòu)待遇平等的社會組織人才配套政策，逐步在各級黨代表大會、人民代表大會、政治協(xié)商會議中增加社會組織代表的比例，建設(shè)社會組織孵化基地、建立公益招投標(biāo)和公益創(chuàng)投機制、推進社會組織規(guī)范化建設(shè)評估和信用等級評定、完善社會組織會務(wù)公開和信息公開制度等。以廣東為例，從2012年起，廣東省財政專門設(shè)立培育發(fā)展社會組織專項資金，用于支持社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移、購買服務(wù)和授權(quán)委托事項，2013年1月，廣東省共有360家社會組織獲得總額近1億元人民幣的資金支持。

（四）“去壟斷化”、“去行政化”改革——促進社會組織自治性與市場化

在社會組織的傳統(tǒng)管理模式中，社會組織受制于“三個條例”對業(yè)務(wù)范圍或相似社會組織成立的限制，表現(xiàn)出嚴重的壟斷化傾向；同時，受雙重登記管理體制的影響，相當(dāng)多的社會組織又表現(xiàn)出嚴重的行政化傾向。所謂壟斷化，主要體現(xiàn)在傳統(tǒng)社會組織管理的“一業(yè)一會”政策之中，例如過去一個地域內(nèi)的一個行業(yè)內(nèi)往往只允許有一個協(xié)會，暴露出嚴重的計劃經(jīng)濟痕跡，社會組織之間缺乏競爭，沒有競爭導(dǎo)致社會組織缺乏創(chuàng)新的活力與動力，產(chǎn)生官僚習(xí)氣與作風(fēng)；所謂行政化，即社會組織不是作為一個獨立的民事主體而存在，與政府部門之間不是平等獨立的關(guān)系，而是隸屬于政府部門，成為行政的“附庸”或“二政府”，在活動開展、宗旨確立、經(jīng)費來源等多個方面，社會組織受黨政部門的領(lǐng)導(dǎo)，決策權(quán)和自治性缺失，從某種意義上喪失了其作為獨立的組織而存在的第三部門主體地位，難以獨立自主發(fā)展。以廣州為例，近年來廣州開始鼓勵社會組織適度競爭，為社會組織創(chuàng)造寬松的環(huán)境，2012年1月1日開始，廣州允許同一行業(yè)根據(jù)實際需要成立多個行業(yè)協(xié)會，此外，只要名稱不相同，可以在同一行政區(qū)域內(nèi)申請成立業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的公益服務(wù)類社會團體，當(dāng)前廣州市去壟斷化范圍已逐步擴大到所有社會組織，為增強社會組織市場競爭力打下了很好的基礎(chǔ)。早于2006年，廣州市開始推行“政會分開”，要求在行業(yè)協(xié)商商會實行“五自”（自愿發(fā)起、自選會長、自籌經(jīng)費、自聘人員、自主會務(wù)）、“四無”（無行政級別、無行政事業(yè)編制、無行政業(yè)務(wù)主管部門、無國家機關(guān)現(xiàn)職工作人員兼職），以實現(xiàn)它們的民間化和自治化發(fā)展。按照計劃，廣州市正在推行新一輪的社會組織去行政化計劃，對經(jīng)濟類、公益慈善類、社會服務(wù)類和其他類別社會組織逐步實行自治化改革，預(yù)期于2015年底前基本完成社會組織去行政化改革任務(wù)。

（五）加強法治化建設(shè)——推動社會組織健康發(fā)展

當(dāng)前，我國社會組織發(fā)展還沒有完全被納入法治軌道，表現(xiàn)為外部法規(guī)監(jiān)管不力，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善。在外部監(jiān)管的法律法規(guī)體系方面，主要存在的問題有：雙重管理體制之下登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位權(quán)責(zé)不匹配，二者之間缺乏法律上明確的分工，前者擁有對社會組織違法行為的行政處罰權(quán)，而后者主要起協(xié)同的作用，導(dǎo)致社會組織出現(xiàn)違法行為時很難得到實際的監(jiān)管，“雙重監(jiān)管”演變?yōu)椤半p重不管”；此外，目前的法律法規(guī)對網(wǎng)絡(luò)社會組織、社區(qū)社會組織、“草根”社會組織等的監(jiān)管還處于空白狀態(tài)，無法可依、無章可循的情況比較突出；社會組織在信息公開方面的規(guī)章制度還很不充分，缺少信息公開的程序設(shè)計，信息公開方面的違規(guī)成本較低。在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面，當(dāng)前普遍缺乏良好的法律予以引導(dǎo)規(guī)范，導(dǎo)致社會組織的活動能力與業(yè)務(wù)開展受到制掣。事實上，社會組織良好的競爭優(yōu)勢與能力發(fā)揮來自于合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與規(guī)范的外部監(jiān)管，為了解決社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不科學(xué)、信息不透明、官民二重性特色突出等問題，廣州著手加強對社會組織的法治建設(shè)，促進社會組織健康有序發(fā)展。例如，2011年廣州市出臺了專門政策文件，對行業(yè)協(xié)會的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、運行機制、職責(zé)等都進行了系統(tǒng)全面規(guī)范，并發(fā)布了行業(yè)協(xié)會選舉制度等10項內(nèi)部管理制度示范文本，推動行業(yè)協(xié)會向市場化、民間化、自治化、規(guī)范化方向發(fā)展。2012年廣州市更是采取社會組織設(shè)立監(jiān)事會、社會團體主要負責(zé)人實行差額選舉等新的舉措，來進一步規(guī)范和形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者互相制衡的治理機制，擴大社會組織自治化的范圍。從內(nèi)到外不斷加強社會組織的法治建設(shè)，使社會組織和其他組織一樣，平等地遵守法律法規(guī)，公正地接受政府的依法監(jiān)管，有利于培育社會組織的獨立性與自治性，真正增強其活力，使社會組織更好地發(fā)揮其作為第三部門的主體作用，承擔(dān)起應(yīng)有的社會責(zé)任。

三、路徑選擇：未來社會組織管理體制改革方向

（一）基本原則——發(fā)展為目的，規(guī)范為重點，控制為應(yīng)急

王名、孫偉林指出，執(zhí)政黨與政府在社會組織管理上存在三種戰(zhàn)略思路及其制度安排，一是發(fā)展型戰(zhàn)略，“是一種以發(fā)展社會組織為導(dǎo)向的帶來理想色彩的戰(zhàn)略思路，并形成了與發(fā)展社會組織相關(guān)聯(lián)的一整套方針、原則和相應(yīng)的制度安排”；二是控制型戰(zhàn)略，“是一種為了應(yīng)對、緩解或解決由社會組織發(fā)展所帶來的各種社會問題，……而以控制為導(dǎo)向的帶有臨時性應(yīng)對色彩的戰(zhàn)略思路，”；三是規(guī)范型戰(zhàn)略，“是一種更加強調(diào)制度與法律規(guī)范的合理性，更加強調(diào)將社會組織的管理納入法制化、規(guī)范化的軌道，即以規(guī)范管理社會組織的發(fā)展為導(dǎo)向的戰(zhàn)略思路”。筆者以為，這三種戰(zhàn)略思路相互之間其實并不矛盾，它們共同存在、相互統(tǒng)一在從中央到地方的社會組織管理制度改革安排之中。觀察地方及中央政府的相關(guān)政策與實踐，可以看到，未來社會組織管理體制改革中，將把“發(fā)展作為目的，規(guī)范作為重點，控制作為應(yīng)急”作為重要的戰(zhàn)略安排。

首先，當(dāng)前社會組織已成為政府—市場—社會三極力量中的重要一極，社會組織直接面對具體的社會問題和基層環(huán)境，能創(chuàng)造性地滿足社會需求，有針對性地解決社會矛盾及問題，增強服務(wù)社會的功能，因此，發(fā)展社會組織已成為黨和政府執(zhí)政方略中的重要任務(wù)之一，毋庸諱言地說，從發(fā)展這一角度而言，“社會組織的春天已經(jīng)到來”。其次，對于社會組織的發(fā)展，關(guān)鍵還是要走入以規(guī)范化為特點的軌道，現(xiàn)實觀察表明，社會組織在不斷成長壯大的過程中，確實也存在著魚龍混雜、泥沙俱下的情況，從中央到地方政府亟需擴大對社會組織監(jiān)管的廣度和力度，對監(jiān)管所依據(jù)的條例、法律進行相應(yīng)的升級更新，增強規(guī)范化程度，為社會組織發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境條件。再次，如孫發(fā)鋒所言，“我國政府放棄了全面控制和‘四面出擊’的管理辦法，在嚴格控制特定領(lǐng)域社會組織的基礎(chǔ)上，逐漸放松對部分社會組織的規(guī)制”，例如，在政治參與、政策研究、宗教和社會維權(quán)等領(lǐng)域，政府對成立社會組織持禁止或嚴格限制的態(tài)度；采取取締和清理整頓的辦法，來限制非法社會組織的活動；政府通過嚴格對境外機構(gòu)捐贈外匯的管理，控制特定類型社會組織的資金來源，壓縮其生存與發(fā)展的空間等，以控制和減少社會風(fēng)險，解決可能面臨的社會危機。

（二）未來改革方向——從控制到規(guī)范

前已述及，“發(fā)展作為目的，規(guī)范作為重點，控制作為應(yīng)急”是未來社會組織管理體制改革的重要戰(zhàn)略安排，要著重指出的是，長期來看，我國社會組織管理體制改革應(yīng)逐步淡化控制的色彩，通過重點采取規(guī)范的手段來引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，這既是社會組織有序健康發(fā)展的要求，也符合國際非營利組織管理的基本特征，從控制到規(guī)范應(yīng)成為我國社會組織管理體制改革的基本方向。具體來說，要在以下幾個方面入手來加強社會組織管理的規(guī)范化建設(shè)。

第一，繼續(xù)加強和完善社會組織的立法。黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》指出，要將“適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)”，“要激發(fā)社會組織活力”，“推進社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”。社會組織要更好地提供公共服務(wù)，最大可能地發(fā)揮自身活力，首先需要在已有的法律法規(guī)基礎(chǔ)上繼續(xù)加強和完善社會組織的立法。其中最為關(guān)鍵的是，當(dāng)前我國社會組織的現(xiàn)行法規(guī)不僅法律位階低，而且存在著重要法律缺位的問題，因此要抓緊將制定一部針對社會組織的基本法盡快列上議事日程，使各類社會組織在法律地位、主體資格、經(jīng)費來源、活動原則等方面都能有明確的規(guī)定。此外，為了使社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移有切實的制度保障，讓社會組織規(guī)范化發(fā)展存在可靠的外部監(jiān)管力量，并不斷健全社會組織內(nèi)部自律機制，地方政府可以考慮制定各個地方的社會組織條例，為規(guī)范和培育發(fā)展地方社會組織提供基本法律依據(jù)。例如，規(guī)定社會組織的機構(gòu)、人事和財務(wù)應(yīng)與國家行政企事業(yè)單位和協(xié)會會員分立；建立政府購買服務(wù)目錄的動態(tài)調(diào)整機制和監(jiān)督機制等。

第二，增強社會組織行政監(jiān)管的規(guī)范化程度。以往我國社會組織行政監(jiān)管的主要框架是雙重管理體制，這是一種以控制為取向的監(jiān)督管理體制，它帶來了許多問題，如多頭管理，社會組織注冊難，監(jiān)管責(zé)任推諉與監(jiān)管內(nèi)容重復(fù)并存，干預(yù)過度或放任不管并存等。在雙重管理體制即將改革的大背景下，必須同步增強社會組織行政監(jiān)管體制的規(guī)范化程度。首先，考慮到社會組織的領(lǐng)域、種類等的多樣性，建議區(qū)分社會組織類別，如動員資源型、公益服務(wù)型、社會協(xié)調(diào)型、政策倡導(dǎo)型等，相應(yīng)地配套建立規(guī)范化的管理法規(guī)。其次，要從入口管理過渡到規(guī)范化的過程管理與行為控制，“所謂行為控制，就是通過評估、監(jiān)管等有效機制，密切關(guān)注社會組織所開展的各種活動，對其行為過程及其結(jié)果加以有效控制”，行為控制區(qū)別于粗放簡單的雙重管控方式，不是靠“卡”，而是依賴于結(jié)果評估、行為監(jiān)管、過程控制等細致規(guī)范的手段，形成全程負責(zé)的綜合監(jiān)管體系，這將有利于社會組織監(jiān)管的有序，有利于培育和發(fā)展社會組織，使其真正在社會領(lǐng)域中發(fā)揮作用。

第三，注重社會組織規(guī)范化的培育與發(fā)展。當(dāng)前，盡管我國社會組織管理提出了“監(jiān)督管理和培育發(fā)展并重”的指導(dǎo)思想，但總體來說，對社會組織的存在及其不可替代的重要作用，各級地方政府在認識上還不是特別充分與到位，因而普遍形成了“重監(jiān)督管理，輕培育發(fā)展”的傾向。實際上，規(guī)范化發(fā)展社會組織，不僅體現(xiàn)在監(jiān)管方面，也要著重從發(fā)展和服務(wù)兩方面入手，為社會組織在稅收優(yōu)惠、編制和保障、支持性社會組織等各方面，構(gòu)建起規(guī)范化的、可操作性的制度體系，并使之與社會其它部門的有關(guān)政策相配套，促進社會組織實現(xiàn)規(guī)范化之下的健康發(fā)展。

［1］周紅云.中國社會組織管理體制改革：基于治理與善治的視角［J］.馬克思主義與現(xiàn)實，2010，（5）.

［2］藍煜昕.社會組織管理體制：地方政府的創(chuàng)新實踐［J］.中國行政管理，2012，（3）.

［3］孫發(fā)鋒.選擇性扶持和選擇性控制：我國社會組織管理體制改革的新動向［J］.上海行政學(xué)院學(xué)報，2012，（5）.

［4］崔月琴、張冠.社會組織管理模式變遷及創(chuàng)新路徑［J］.江海學(xué)刊，2014，（1）.

［5］周秀平.關(guān)于創(chuàng)新社會組織管理體制的政策思考［J］.學(xué)會，2013，（2）.

［6］王名、孫偉林.社會組織管理體制：內(nèi)在邏輯與發(fā)展趨勢［J］.中國行政管理，2011，（7）.

□責(zé)任編輯：溫朝霞

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1003—8744（2015）04—0091—06

2015—3—20

姚邁新（1975—），女，廣州行政學(xué)院文獻信息研究中心副教授，主要研究方向為地方治理與非政府組織管理；郭欣（1975—），女，仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院管理學(xué)院講師，主要研究方向為地方治理、品牌管理。