□陳曉芳（華東政法大學(xué)科學(xué)研究院，上海201620）

為什么信訪：對(duì)中國西南某地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)研究

□陳曉芳（華東政法大學(xué)科學(xué)研究院，上海201620）

有傳統(tǒng)看法認(rèn)為，部分當(dāng)事人熱衷通過信訪而不是司法途徑解決糾紛的原因，包括中國的厭訟傳統(tǒng)、想維持與被告政府部門的關(guān)系以及法院不夠獨(dú)立，導(dǎo)致在糾紛解決中的權(quán)威性不足。對(duì)西南某地區(qū)的疑難信訪案例的經(jīng)驗(yàn)研究顯示，信訪對(duì)部分訪民具有更強(qiáng)吸引力的原因，是因?yàn)榉ㄔ喝狈ο嚓P(guān)的經(jīng)濟(jì)、政治、組織資源，在幫助當(dāng)事人解決問題的能力方面不如行政機(jī)關(guān)。特別是對(duì)于那些具有轉(zhuǎn)型時(shí)期特色的案件，法院解決起來尤其困難，往往需要政府的協(xié)作或介入。這意味著，在缺乏其他配套制度的情況下，法院與地方的脫鉤，可能不一定導(dǎo)致其增強(qiáng)處理這類案件的能力，甚至可能削弱其權(quán)威。在社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型的時(shí)期，一種較靈活的、司法與行政手段結(jié)合的糾紛解決體制有其現(xiàn)實(shí)的必然性。

信訪；司法獨(dú)立；司法權(quán)威；糾紛解決

一、導(dǎo)言

本文試圖探討人們選擇通過信訪、而不是通過訴訟來解決糾紛的原因。在中國，許多人遇到糾紛，不是去法院訴訟，而是去信訪，或者去法院訴訟之后，只要對(duì)判決不滿意，就去信訪。而一旦信訪，常常就不局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣上甚至市上，而是到省里、甚至北京。在北京，來自各地的大量案件集中于中央的少數(shù)機(jī)構(gòu)，使這些機(jī)構(gòu)面臨難以應(yīng)付的工作壓力。它們不可能親自處理這些糾紛，而只能將案件批轉(zhuǎn)到地方解決，但這些人之所以進(jìn)京，就是因?yàn)楫?dāng)?shù)責(zé)o法滿足他們的訴求，于是，一些人回去之后，又重新到京信訪。

信訪制度看起來有明顯的弊病：中國地廣人稠，加之處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各類矛盾較多，若全國人民都到中央信訪，中央將不堪重負(fù)。另外，相較地方而言，中央機(jī)構(gòu)并不具備處理糾紛的信息優(yōu)勢。同時(shí)，信訪案件的處理程序通常曲折冗長且充滿不確定性，對(duì)大多數(shù)訪民來說，信訪費(fèi)時(shí)費(fèi)力卻難以獲得滿意的結(jié)果。那么，為什么這些人還是寧愿踏上漫漫信訪之路，而不是通過規(guī)范化的司法程序去獲取更可預(yù)期的結(jié)果呢？

對(duì)此有不同的解釋。比如，一些人認(rèn)為中國自古就有厭訟傳統(tǒng)，信訪的流行只不過是這種傳統(tǒng)的延續(xù)。［1］這種解釋并不足取。且不說“厭訟”傳統(tǒng)是否真的存在，即使是有，那也未必意味著今天的人們一定會(huì)遵循它。畢竟，舊中國許多“傳統(tǒng)”（例如父母之命媒妁之言、例如纏足）今天都已被棄如敝履。傳統(tǒng)也好，習(xí)慣也好，本身都是待解釋的現(xiàn)象。說人們信訪是因?yàn)橛袇捲A傳統(tǒng)，其實(shí)是在描述而不是解釋問題——為什么“中國人有“厭訟”傳統(tǒng)（或習(xí)慣）”？

有學(xué)者認(rèn)為民眾愿意信訪而不愿去行政訴訟，是因?yàn)樵V訟沒有了回旋余地，而他們想維持跟被告政府部門的關(guān)系。［2］但是，由于許多信訪案件并不是以政府部門作為糾紛相對(duì)方，所以，這一理論不能解釋為什么民事糾紛的當(dāng)事人也選擇信訪而非訴訟。另外，行政訴訟中，當(dāng)事人固然與政府“撕破了臉”，而信訪又何嘗不是跟政府“撕破臉”？特別是，在中央高度強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)、對(duì)信訪問題非常敏感的大背景下，信訪對(duì)于地方政府的壓力非常巨大，所以，恐怕沒有多少人會(huì)樂觀地認(rèn)為，自己在信訪后還能與政府保持和諧的關(guān)系。

也有學(xué)者認(rèn)為，信訪盛行的主要原因是法院腐敗，人們對(duì)司法失去信心。［3］或許能找到不少司法腐敗的案例，但是，也沒有證據(jù)表明法院系統(tǒng)的腐敗比行政部門更嚴(yán)重，甚至由于行政部門（政府）掌握著比法院更多的資源和權(quán)力，有理由假定他們有更多的機(jī)會(huì)和誘惑進(jìn)行腐敗活動(dòng)；那么，為什么人們有困難要找行政部門而不是法院呢？在筆者看來，這種解釋仍然有待驗(yàn)證。

還有學(xué)者認(rèn)為，司法不獨(dú)立是信訪盛行的主因。［4］實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，就能增加法院的吸引力。［5］但問題是，司法獨(dú)立是否必然增加司法的權(quán)威？法院脫離與地方政府的財(cái)政、人事關(guān)系，是否會(huì)增加法院在糾紛解決能力、從而對(duì)當(dāng)事人的吸引力呢？

學(xué)者們認(rèn)為信訪的存在損害了司法的權(quán)威。行政救濟(jì)替代司法救濟(jì)的一個(gè)嚴(yán)重后果，是消解了國家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威這一現(xiàn)代社會(huì)治理的基礎(chǔ)。［6］為了解決信訪問題，應(yīng)該強(qiáng)化各級(jí)司法機(jī)關(guān)接受公民告訴、申訴及處理案件的責(zé)任和能力，將信訪機(jī)構(gòu)還原為一個(gè)下情上達(dá)的信息傳遞機(jī)構(gòu)。［7］終極的改革目標(biāo)是“把信訪的救濟(jì)功能分離出來，加大行政復(fù)議和行政訴訟”，“信訪的救濟(jì)功能應(yīng)該取消，只有人治的路完全堵死了，法治才會(huì)真正出現(xiàn)?！保?］但從當(dāng)事人的角度來說，信訪之路的艱辛，那些經(jīng)歷過信訪的人最清楚不過，在這個(gè)前提下，如果他們還是選擇信訪，筆者很難斷言信訪對(duì)他們來說比訴訟更差。相反，筆者只能假設(shè)他們的行為是基本理性的，即信訪的成本整體而言比到法院訴訟更低或效果更好，盡管它有著顯而易見的弊端。若果真如此，那么簡單關(guān)閉信訪渠道，迫使人們回到法院去訴訟，未必符合他們的利益。信訪導(dǎo)致司法無權(quán)威的說法，可能忽略了司法可能本來就缺乏吸引力這種可能性。

通過對(duì)田野調(diào)查過程中獲得的一批典型信訪案例的研究，本文發(fā)現(xiàn)，在這批案件中，當(dāng)事人信訪的效果看起來的確比訴訟更好。相當(dāng)一部分當(dāng)事人最終獲得了補(bǔ)償，大致解決了問題，而通過法院他們得不到同樣好的結(jié)果。在許多案件中，政府明顯表現(xiàn)出比法院更強(qiáng)的政治、經(jīng)濟(jì)、組織方面的優(yōu)勢，特別是在經(jīng)濟(jì)方面的優(yōu)勢。這使他們解決當(dāng)事人問題或困難的能力明顯強(qiáng)于法院。此外，政府比法院有更強(qiáng)的動(dòng)機(jī)——在法律程序的要求之外——去幫助當(dāng)事人查明事實(shí)、解決困難，因?yàn)樗麄兪艿絹碜陨霞?jí)部門的強(qiáng)大壓力，而法院缺乏這種動(dòng)機(jī)，法院在法律程序之外參與疑難信訪案件的處理，僅僅是因?yàn)樗麄兪艿絹碜哉膲毫?，所以法院缺乏很?qiáng)的動(dòng)機(jī)用司法程序之外的資源或手段來平息當(dāng)事人的訴求。因此，筆者認(rèn)為，在一部分疑難信訪案件中，這些是當(dāng)事人選擇信訪而不是訴訟的主要原因。

下面，本文將以一些具體的案例為例，來說明上述觀點(diǎn)，并據(jù)此對(duì)司法獨(dú)立與信訪的關(guān)系、信訪制度的價(jià)值等問題進(jìn)行討論。這些案例來自于筆者在田野調(diào)查中獲得的四川Z市的一批疑難信訪案件資料。

由于面臨中央政府對(duì)于主要領(lǐng)導(dǎo)干部的信訪工作考核壓力，四川Z市于2007年6月開始，用半年時(shí)間，動(dòng)用全市力量，集中清理、解決了一批最為難纏的信訪案件。政府開展了大信訪活動(dòng)，由市領(lǐng)導(dǎo)及職能部門領(lǐng)導(dǎo)每周定時(shí)接待信訪群眾；實(shí)施了包案制，將全市范圍內(nèi)排查出的六十多個(gè)困難案件，“承包”給相關(guān)政府部門（包括法院）負(fù)責(zé)解決，各部門負(fù)責(zé)人作為第一責(zé)任人。而相關(guān)的調(diào)處成本，相當(dāng)一部分也由該部門自行解決、甚至是調(diào)處的干部個(gè)人解決了（例如由某法院副院長負(fù)責(zé)的案件，其自行多次上門調(diào)查、調(diào)解所花費(fèi)的交通、時(shí)間成本）。事后，相關(guān)部門將這些疑難案件及調(diào)處經(jīng)過匯編成冊，作為干部的培訓(xùn)學(xué)習(xí)材料。①

由于這批材料的編撰目的是為政府內(nèi)部使用，并不打算作為宣傳或?qū)ν饨涣髦?，因此其?duì)案件事實(shí)的“加工”較少，具有較高的可信度。下文所引用的案例，如無特別說明，皆來自于這批材料。②

二、案件的基本要素

在案由方面，這批疑難信訪案件的案由五花八門，有征地拆遷、勞動(dòng)社保、企業(yè)改制、交通客運(yùn)、房地產(chǎn)買賣糾紛、復(fù)轉(zhuǎn)軍人待遇、醫(yī)療糾紛、移民安置、交通工程負(fù)債糾紛，等等。

關(guān)于當(dāng)事人身份。這些信訪案的當(dāng)事人主要是農(nóng)民、下崗工人、城市個(gè)體戶。為什么他們成為疑難信訪案件的主體人群？這可能是因?yàn)?，這些人文化程度和收入較低，對(duì)法院的審理規(guī)則和程序不熟悉，也沒有太多經(jīng)費(fèi)進(jìn)行訴訟，信訪無需繳納訴訟費(fèi)，不需要請(qǐng)律師，也無需承擔(dān)較高的舉證責(zé)任、庭審質(zhì)證等等。這批人里面沒有公務(wù)員。筆者猜測原因可能有：一者他們遭遇糾紛和侵害的可能性較低；二者他們可以動(dòng)用的解決糾紛的資源和渠道較多；三者他們由于身在政府內(nèi)，不太可能輕易通過信訪這種為政府所不喜的方式來申訴，而更可能通過向組織申訴或政府內(nèi)部程序申訴。此外，也有少數(shù)個(gè)案是企業(yè)家因?yàn)榻?jīng)濟(jì)糾紛，對(duì)法院判決不服而信訪。同時(shí)，有部分案件當(dāng)事人是復(fù)轉(zhuǎn)軍人，他們通常是為復(fù)原或轉(zhuǎn)業(yè)后的待遇問題信訪。

關(guān)于案件標(biāo)的。這些案件的標(biāo)的額都不大，從數(shù)百到數(shù)千、數(shù)萬不等。最大的一筆，是11萬元（政府給予的補(bǔ)助金，當(dāng)事人要求收回公私合營時(shí)期被國有化的房屋）。這可以理解為：由于信訪案件當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)收入較低，他們的糾紛標(biāo)的不會(huì)很大，而那些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)而標(biāo)的很大的案件，往往是現(xiàn)代商業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)糾紛，當(dāng)事人可能更傾向于通過法院渠道解決。

關(guān)于案件的時(shí)間跨度。這些案件的時(shí)間跨度多數(shù)都較長，最長的達(dá)到三十四年，持續(xù)一二十年的糾紛較為普遍。這意味著，有關(guān)的事實(shí)可能較為模糊，證據(jù)收集難度較大。這些也都應(yīng)該是當(dāng)事人難以通過法院解決其訴求的重要原因，因?yàn)樗痉ㄊ遣桓娌焕?、?dāng)事人自負(fù)舉證責(zé)任的。而時(shí)間長也意味著，許多案件的起源要追溯到改革開放早期甚至計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，而當(dāng)年的政治、經(jīng)濟(jì)、法律與今天相比已經(jīng)發(fā)生了很大變化，而今天的法律規(guī)則往往難以用于對(duì)這些陳年舊案的裁判。

三、當(dāng)事人主觀因素

數(shù)年前，據(jù)網(wǎng)傳，北京大學(xué)孫東東教授曾經(jīng)聲稱信訪的人90%都有精神疾病，該言論曾引起軒然大波，備受爭議。孫東東教授專注于司法精神病學(xué)研究，其話或許有夸張，但我們發(fā)現(xiàn)，在一部分反復(fù)信訪的案件中，當(dāng)事人的確有著較為固執(zhí)的個(gè)性，有的甚至有偏執(zhí)傾向。案情本身并不復(fù)雜，但是，由于他們的個(gè)性和性格缺陷，使得他們不認(rèn)同法院或各級(jí)政府的裁決或調(diào)查結(jié)論，堅(jiān)持自己的看法而反復(fù)信訪。這是我們在研究信訪現(xiàn)象時(shí)不應(yīng)忽視的。

例如，在楊SM案中，信訪人多次以家庭暴力和糾紛為由到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣政府、省公安廳、信訪辦、四川電視臺(tái)信訪。其向記者反映被拐賣并被家屬和鄰居毆打，但記者隨同前往時(shí)，發(fā)現(xiàn)其周圍人并未對(duì)其抱有惡意，反而是信訪人回家后主動(dòng)打砸自家家門，毆打叔爺。其堅(jiān)稱自己身體有病痛，但政府工作人員及其家人陪其多次做CT和透視檢查均未發(fā)現(xiàn)問題。楊后被四川大學(xué)華西醫(yī)院心理衛(wèi)生中心診斷為幻覺妄想偏執(zhí)癥。

對(duì)于這些因個(gè)人性格原因而信訪者，如果法院直接依法判決的話，不容易實(shí)現(xiàn)“以理服人”，案解事了，因?yàn)檫@些當(dāng)事人某種程度上并不完全講“理”。而政府是怎么做的呢？其中一個(gè)辦法是對(duì)其反復(fù)做思想工作，“以情動(dòng)人”。在何XM案中，信訪人患有抑郁癥，獨(dú)居。為做通當(dāng)事人的思想工作，工作組每天都派一兩個(gè)同志到家中與何談天；何每隔一兩天也喜歡到鄉(xiāng)政府來與鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)說說話，工作組還到何的幾個(gè)老朋友家做工作，爭取他們來做何的工作；某一天，當(dāng)工作組得知何在某地其一自稱“恩人”的朋友家喝茶時(shí)，工作組“專門冒著酷暑高溫，驅(qū)車前往，與何的朋友一起做工作”；此外，工作組還經(jīng)常幫他聯(lián)系妻女，懇求他們做何的工作，全力促成其家庭團(tuán)圓。對(duì)于這些性格執(zhí)拗的當(dāng)事人，政府在組織優(yōu)勢和工作方式上的靈活性，使他們有可能通過多方面、反復(fù)地做思想工作來感化當(dāng)事人，平息矛盾。

四、歷史遺留案件

新中國成立以來，中國經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的劇烈社會(huì)變遷。許多信訪案件的發(fā)生，都與這個(gè)背景有關(guān)。比如，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代某些不恰當(dāng)?shù)膰艺涡袨椋巩?dāng)事人利益受損導(dǎo)致的歷史遺留問題。對(duì)于這種案件，地方政府出面解決，通常比通過法院解決效果要好，因?yàn)檫@些案件具有很強(qiáng)的政治性，非常敏感，且往往關(guān)涉較廣，處理起來不僅要考慮個(gè)案的效果，還要考慮其社會(huì)效應(yīng)。

以劉YC案為例。劉于1952年被認(rèn)定加入反共組織判刑，住房被沒收。1986年獲平反。劉信訪要求解決住房、其妻重病、生活困難等問題。這個(gè)案件最終是由政府處理好的。政府根據(jù)信訪人的具體生活困難，從各方面提出了解決方案：占用住房的要求防疫站負(fù)責(zé)歸還，如防疫站有困難，則向政府提出，由政府協(xié)調(diào)房管部門解決；民政局每年給予住房救助，納入城市低保；衛(wèi)生局負(fù)責(zé)將其納入困難群體醫(yī)療救助范圍；教育局負(fù)責(zé)將其妻納入貧困教師救助范圍。

蘇力教授在《送法下鄉(xiāng)》一書中，曾描述過某基層法官對(duì)一起贍養(yǎng)案的處理方法。③跟大城市里法官、現(xiàn)代法治被動(dòng)審案、不訴不理、中立等原則不同，法官主動(dòng)替原告老人晚年生活的方方面面進(jìn)行了考慮并提出細(xì)致的解決方案。這是適應(yīng)于基層法官的工作特點(diǎn)的，因?yàn)榛鶎臃ü俚娜蝿?wù)主要是要解決問題、平息糾紛。百姓最需要的也是解決問題。本案中政府的處理方式也與此相似。中國基層大量存在的糾紛就是這種類型，不管政府還是法院，要解決好當(dāng)事人的問題，讓他們滿意并息訪，就不能不重視并幫助解決他們的具體困難。

但要強(qiáng)調(diào)的是本案和前述贍養(yǎng)案的區(qū)別：贍養(yǎng)案中法官要解決的是私人之間的贍養(yǎng)活動(dòng)，做工作涉及的利益范圍、政策范圍要小、容易做，而本案涉及歷史、政治、黨的政策，法院沒有權(quán)威來解決好此事；同時(shí)，要真正解決好，關(guān)鍵是錢。法院找不到錢，而政府能找到：政府動(dòng)員了下屬的防疫、房管、教育、民政、衛(wèi)生各部門，各方出點(diǎn)力，就解決了。地方法院調(diào)不動(dòng)這么多部門，因?yàn)闆]有明確的法律依據(jù)要他們負(fù)責(zé)，而且在體制內(nèi)，法院也沒有那么大的行政權(quán)威要求他們（在法律規(guī)定的范圍之外）給予積極的配合。因此，劉案如果不是通過向地方黨委政府信訪，而是向法院起訴的話，法院也難以圓滿地了結(jié)此案。

類似的一個(gè)案件，是郭JB案。郭家的住房在公私合營時(shí)期被合營，郭之子于2000年起訴要求返還其部分生活用房。原告的訴求有一定政策依據(jù)：1956年7月28日國務(wù)院《關(guān)于對(duì)私營工商業(yè)、手工業(yè)、私營運(yùn)輸業(yè)的社會(huì)主義改造中若干問題的指示》第三條指出，凡家店相連的房屋，除鋪面、廠房、棧房應(yīng)當(dāng)成為合營企業(yè)的資財(cái)以外，其余房屋都應(yīng)當(dāng)歸業(yè)主所有，應(yīng)該說，按照這個(gè)政策文件，原告的后房當(dāng)時(shí)屬居住房屋，不應(yīng)該被“合營”，但當(dāng)時(shí)所有房屋都被合營，原告居住的房屋定期繳納的租金，也從工資中扣除。另外，盡管不符合政策規(guī)定，畢竟已經(jīng)成為歷史事實(shí)，而原告在此后幾十年中也未有異議。

法院對(duì)于這類案件的受理是非常謹(jǐn)慎、或者不情愿的。四川省高級(jí)人民法院1985年的意見認(rèn)為此類問題屬于落實(shí)政策范疇，應(yīng)由有關(guān)部門出面解決，法院不受理；如果基層法院已經(jīng)受理，則按照前述國務(wù)院的《指示》第三條“做好有關(guān)部門的工作，適當(dāng)予以解決”。［9］這顯然是考慮到社會(huì)主義改造是重大歷史政策問題，有關(guān)的遺留問題普遍、復(fù)雜而牽涉甚廣，對(duì)這類案件的審理可能觸及黨的重大歷史政策問題的評(píng)價(jià)，法院不具備處理這種問題的政治權(quán)威性，也難以承擔(dān)該案判決可能引起的社會(huì)政治后果。一審法院的處理辦法，是以超過訴訟時(shí)效為由予以駁回。雖然程序上是合法的，但從實(shí)際情況看，公私合營畢竟是對(duì)原告的私有財(cái)產(chǎn)一定程度的剝奪，帶有強(qiáng)制性，如果完全不予補(bǔ)償，也說不過去，但若承認(rèn)政府當(dāng)年的合營決定是錯(cuò)誤的、以及法院的判決是錯(cuò)誤的，政府固然面子上過不去，更重要的，可能是怕引起連鎖反應(yīng)，更多人因類似原因起訴或信訪，這些案件一來歷史悠久，證據(jù)缺失，二來非常敏感，政府絕不愿意因讓步而引發(fā)連鎖訴訟，所以政府的處理決定，也是模棱兩可：一方面不承認(rèn)自己及法院判決的錯(cuò)誤；另一方面，以困難補(bǔ)助名義對(duì)原告的損失補(bǔ)償了11.5萬元。這個(gè)價(jià)格已經(jīng)可以在當(dāng)?shù)刭徺I一套中檔房產(chǎn)了。因此，顯然如果不是因?yàn)檫@個(gè)案件當(dāng)年國家處理有誤，單純的困難補(bǔ)助是不可能如此之高的。對(duì)法院來說，處理這樣的案件是很難做到所謂案結(jié)事了的，因?yàn)槿绻婪ㄅ?，沒有依據(jù)，以時(shí)效為由駁回則實(shí)體上不公平，難以服人息訴，另外也沒法調(diào)解，因?yàn)榉ㄔ鹤约耗貌怀鲥X來補(bǔ)償。政府則可以從財(cái)政出錢，息事寧人。

五、經(jīng)濟(jì)改革中的利益調(diào)整

當(dāng)社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)，通常伴隨著大規(guī)模的、劇烈的利益調(diào)整。從前的公有制企業(yè)員工在改制過程中，往往利益受損。這些人信訪，所主張的不外是解決退休金、醫(yī)保、社保、養(yǎng)老保險(xiǎn)等。這些案件本身涉及的單個(gè)個(gè)體利益不大，但是牽一發(fā)而動(dòng)全身，因?yàn)樗婕暗耐且蝗喝?、一個(gè)地區(qū)甚至一個(gè)省的類同人群的待遇問題，隨便給予當(dāng)事人允諾的后果可能是政府要面臨更多不確定人群的類同訴求，以及大筆的財(cái)政支出。用官方的話語來說，就是這種案件的政策性很強(qiáng)。法院更加不具備對(duì)這種案件進(jìn)行裁判的能力，不管具體的法律規(guī)定如何。而調(diào)處如果不夠靈活和有技巧，只要其中部分人不服，就可能引發(fā)群體性事件。這種案件，由政府來主持解決，比法院依法（依證據(jù)規(guī)則）判決更有利于平息糾紛。

并且，中國正處于改革轉(zhuǎn)型時(shí)期，制度變遷急劇發(fā)生，例如國企改革、農(nóng)村改革，使得利益關(guān)系發(fā)生急劇變化，舊的規(guī)則被廢除，新的規(guī)則尚未形成。這加劇了處理這類問題的復(fù)雜性。在舊制度下的得益者，由于舊制度的改革成為利益受損者，但是新的情況下尚未產(chǎn)生相應(yīng)的法律依據(jù)照顧他們的利益，法院甚至無法找到法律依據(jù)來處理這些案件。中國是傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國企下崗員工、退休教師待遇，都是政府通過制定政策文件的方式?jīng)Q定的，依據(jù)也只有政府的政策。他們因?yàn)閭鹘y(tǒng)管理體制下的待遇問題發(fā)生異議，法院也不能按照現(xiàn)代勞動(dòng)法、合同法來解決。

例如筆者在Z市中院調(diào)研時(shí)所了解到的一個(gè)困難案件，是當(dāng)?shù)啬硣辛謭龈闹?，引起?shù)百職工為養(yǎng)老、工資待遇問題信訪。這是典型的改革過程中的糾紛，這些工人的工資待遇如何確定沒有法律依據(jù)，因?yàn)樗麄儽臼菄舐毠?，其待遇依?jù)是沒有法律依據(jù)的，只有政府的政策，但進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)后，企業(yè)破產(chǎn)了，他們的社保標(biāo)準(zhǔn)如何卻沒有法律依據(jù)。新的社保法律、勞動(dòng)法律是針對(duì)市場經(jīng)濟(jì)條件下的企業(yè)職工所制定的，如果他們按照普通企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)繳納和享受社保，則不能補(bǔ)償之前在國企低工資時(shí)代的貢獻(xiàn)——雖然國企的效率低，他們的勞動(dòng)產(chǎn)出價(jià)值可能也不大，但這并非他們自身的過錯(cuò)，而是整個(gè)國家在相當(dāng)長時(shí)期的經(jīng)濟(jì)政策失誤所致，對(duì)此不予補(bǔ)償也不公平。更何況，他們不管現(xiàn)行法律如何規(guī)定，只要自己的利益得不到補(bǔ)償，他們就要抗議，信訪。法院依據(jù)現(xiàn)行的勞動(dòng)法、社會(huì)保險(xiǎn)法是無法使這類案件得到解決的。在這種情況下，只能依據(jù)政府調(diào)解、協(xié)商補(bǔ)償，或者通過臨時(shí)性的政策文件來解決。

還有一類是移民安置案。移民問題跟當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)快速發(fā)展的形勢有關(guān)，也是一類最容易產(chǎn)生糾紛的領(lǐng)域。涉及人群眾多，利益巨大，而且根據(jù)相應(yīng)的法律規(guī)則也難以有效平衡利益。比如可以根據(jù)土地法和征地拆遷條例的相關(guān)規(guī)定補(bǔ)償作物損失等，但農(nóng)民移民后就業(yè)無著、居住條件、子女教育方面出現(xiàn)了后續(xù)的問題，怎么辦？農(nóng)民跟當(dāng)?shù)厝税l(fā)生利益沖突怎么辦（例如，在一個(gè)案例里，移民集體信訪要求政府在其安置耕地旁修建一條機(jī)耕道，這不但會(huì)額外增加財(cái)政支出，也牽涉征用本地農(nóng)民土地，影響后者利益）？這些都是實(shí)際問題，但很難通過司法途徑解決，因?yàn)樵谝泼癜仓梅矫娓緵]有正式法律可以遵循。實(shí)際上，即使將來制定了移民法，也不可能對(duì)所有的問題都規(guī)定得事無巨細(xì)，一些法律沒有規(guī)定的問題，法院判決起來難度就會(huì)比較大，而需要結(jié)合各地實(shí)際情況和具體案情來制定合適的補(bǔ)償安置方案，這是行政部門、而非司法部門擅長的工作。

六、司法與行政權(quán)的界限問題

在部分案件中，筆者發(fā)現(xiàn)，有一些案件，法院之所以難以裁判，是因?yàn)槟承┦聞?wù)的性質(zhì)決定了，由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行實(shí)體判斷不具有比較優(yōu)勢。而相關(guān)事務(wù)的實(shí)體裁判權(quán)交由政府行使，可能更有優(yōu)勢。這類案件涉及到了司法權(quán)與行政權(quán)的界限這一復(fù)雜的問題。

以魏GQ案為例。魏GQ購買了59輛三輪車及其經(jīng)營權(quán)。在其購買之初，當(dāng)?shù)厝嗆囀菃坞p號(hào)運(yùn)營，但之后不久，取消了單雙號(hào)運(yùn)營限制。這增加了三輪車的競爭，使原告收入減少。原告信訪要求恢復(fù)單雙號(hào)運(yùn)營。是否應(yīng)分單雙號(hào)運(yùn)營，按中國體制，并無法律可依，是政府城管部門的行政管理職權(quán)范圍。在中國，憲法并沒有賦予法院對(duì)行政部門抽象行政行為即行政規(guī)章的審查權(quán)，所以，對(duì)于單雙號(hào)限行政策是否適當(dāng)，即使是依法，法院也沒有法律依據(jù)受理，更不用說進(jìn)行實(shí)質(zhì)性裁決。

一些堅(jiān)持“在法治國家，法院應(yīng)對(duì)所有事項(xiàng)具有最終裁決權(quán)”的學(xué)者可能會(huì)認(rèn)為，單雙號(hào)運(yùn)營政策的合理性這類問題，如果在公民與政府之間引起了糾紛，也應(yīng)該由法院來決定，但筆者認(rèn)為，事實(shí)上沒有哪一個(gè)國家會(huì)真正將所有國家事務(wù)的裁判權(quán)都交給法院，否則法院的職權(quán)將和行政機(jī)關(guān)的職權(quán)產(chǎn)生混同，而這種混同對(duì)于國家的管理效率可能是有害的，因此，即使在法院權(quán)威性公認(rèn)較高的美國，法院相對(duì)于行政分支的管轄權(quán)也并不是一開始就很寬泛的，在其建國早期，法院對(duì)于對(duì)行政分支行為進(jìn)行司法審查也是保持非常謹(jǐn)慎的態(tài)度，［10］這可能有兩點(diǎn)原因：一是建國初期，憲法和基本法律框架還比較粗疏，對(duì)于行政權(quán)和司法權(quán)的區(qū)分還缺乏經(jīng)驗(yàn)；二是，法院也缺乏對(duì)行政行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查的經(jīng)驗(yàn)。事實(shí)上，司法應(yīng)該對(duì)哪些行政活動(dòng)有審查權(quán)，這是個(gè)很復(fù)雜的問題，不恰當(dāng)?shù)膭澐帧缱尫ㄔ哼^多地介入對(duì)行政活動(dòng)的審查——可能是妨礙國家管理效率的。中國的法治建設(shè)起步未久，還比較缺乏經(jīng)驗(yàn)；特別是對(duì)于一個(gè)轉(zhuǎn)型時(shí)期的大國來說，很多領(lǐng)域發(fā)生的社會(huì)和制度變遷都是前所未有的，甚至沒有太多的別國或歷史經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，因此，許多政策的制定和完善都要依靠逐步試錯(cuò)來完成。

在某些問題上，由行政部門在試錯(cuò)過程中逐步完善相應(yīng)的公共政策，可能比由法院直接對(duì)這些政策的合理性進(jìn)行裁決更好，因?yàn)闊o論是政府還是法院，可能都不具有足夠的知識(shí)和信息來事先規(guī)劃出理想的政策方案。法院不應(yīng)該直接參與這個(gè)試錯(cuò)的過程，否則法院就變成了第二個(gè)行政部門了。設(shè)立司法權(quán)的目的，應(yīng)該是對(duì)行政權(quán)的明顯出格之處進(jìn)行制約、限制，防止其出現(xiàn)行政權(quán)力的濫用，或在其行政活動(dòng)中明顯侵犯公民權(quán)益，而不是將司法權(quán)變成跟行政分支一樣的事務(wù)處理機(jī)構(gòu)。

七、政府的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢

前面所舉的一些案例，其實(shí)已經(jīng)顯示出，政府比法院更有糾紛解決能力的一個(gè)關(guān)鍵原因，是政府掌握著財(cái)政資金的權(quán)力：當(dāng)實(shí)在無法通過其他方法平息矛盾時(shí)，政府還有最后一招，就是“花錢買平安”。不管問題是否是政府引起，不管當(dāng)事人的訴求是否有理有法律依據(jù)，當(dāng)信訪無法解決、而政府又面臨著上級(jí)信訪考核或社會(huì)穩(wěn)定的壓力時(shí)，他們還可以給予當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)滿足以換取其息訪息訴。

在前述何XM案中，為做通當(dāng)事人的思想工作，工作組每天都會(huì)派一兩個(gè)同志到家中與何談天，還到何的幾個(gè)老朋友家做工作，爭取他們來做何的工作，還經(jīng)常幫他們聯(lián)系妻女，懇求他們做何的工作，并且一直在全力促成其家庭團(tuán)圓，這些工作的花銷都是以政府的財(cái)政資金支撐著的。另外，政府為其免除了吃水費(fèi)用，全部電費(fèi)，全部醫(yī)療費(fèi)用，額外每月補(bǔ)助300元生活費(fèi)。補(bǔ)助其18000元，為其還清了所有外債。

總之，當(dāng)前中國的政治體制決定了，政府掌握著經(jīng)濟(jì)資源，而法院不掌握這種資源。許多糾紛的實(shí)質(zhì)問題是“錢”的問題，許多持續(xù)多年的糾紛，當(dāng)事人的訴求不是“理”，不是“公正”，而是解決他們的現(xiàn)實(shí)困難：金錢補(bǔ)償、解決就業(yè)、社保、醫(yī)療等，但法院只專于法律和裁斷是非曲直，卻不掌握經(jīng)濟(jì)資源。當(dāng)事人明白，他們的問題要得到解決，必須訴諸于有能力給予他們經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)恼?。雖然法院可以判決他們勝訴，但許多案件由于對(duì)方當(dāng)事人無力賠償，使法院的判決事實(shí)上不能執(zhí)行。而政府一者掌握著財(cái)政收入，二者在來自上層的維穩(wěn)壓力下，地方政府有較強(qiáng)的動(dòng)機(jī)花錢買平安?？礈?zhǔn)了這一點(diǎn)的當(dāng)事人，因而往往在法院判決得不到執(zhí)行的情況下，轉(zhuǎn)而求助于政府，甚至一開始就撇開法院直接向政府信訪。這種做法，并非當(dāng)事人不理性，也非他們法治意識(shí)薄弱，而恰恰是他們理性、對(duì)中國政治結(jié)構(gòu)和法院政治經(jīng)濟(jì)地位深刻了解的體現(xiàn)。

八、“司法獨(dú)立”與“案結(jié)事了”

學(xué)者通常認(rèn)為地方法院財(cái)政、人事方面的獨(dú)立性有利于樹立他們在糾紛解決中的權(quán)威性，并以為地方法院一定希望自己變得更獨(dú)立，但實(shí)際未必如此。目前進(jìn)入信訪渠道的困難案件可分為兩類，一類是雙方主體皆為私人，糾紛可以依法判決，但無法執(zhí)行或賠償。這種案件下人們不愿去法院，問題不在于他們不獨(dú)立，而在于他們沒有錢，不能給當(dāng)事人解決經(jīng)濟(jì)賠償問題，或者牽涉社區(qū)的利益、人事關(guān)系復(fù)雜（如村民之間的某些群體性糾葛）等，從而有賴于強(qiáng)大的第三方權(quán)威。如果法院獨(dú)立了，法官可以不考慮“案結(jié)事了”了，判決的結(jié)果是問題沒有解決，當(dāng)事人得不到補(bǔ)償，則判決形同虛設(shè)，更加損害法官的權(quán)威。地方法官們其實(shí)很清楚這一點(diǎn)。在訪談中，某縣法院院長告訴筆者，他們并不希望法官與地方黨委政府脫鉤，直接由上級(jí)法院領(lǐng)導(dǎo)和任命。一些案件，法院必須借助當(dāng)?shù)卣?、村委?huì)等力量來調(diào)處和說服。如果法官都是上面派下來，在當(dāng)?shù)貨]有人脈基礎(chǔ)，也沒有政府協(xié)助，判決更加難以執(zhí)行，這反而會(huì)損害法院的權(quán)威；另一類案件的當(dāng)事人一方是強(qiáng)勢的政府部門、國企等，法院如果沒有當(dāng)?shù)厣霞?jí)政府的協(xié)助，也不容易進(jìn)行調(diào)處。人事、財(cái)政獨(dú)立后，對(duì)法院判決更有利的案件，只是地方政府作為被告、或者政府首長利用職權(quán)為一方當(dāng)事人施壓的案件。但是對(duì)于前面兩類案件，法院恰恰需要政府的領(lǐng)導(dǎo)和幫助。因此，讓法院“獨(dú)立”，跟地方政府部門“對(duì)著干”，可能結(jié)果是他們在另一部分困難案件中失去了來自政府的支持和協(xié)助，而更不利于糾紛的解決。

那么，能不能通過強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)的案件處理能力，來增加法院在糾紛解決方面的吸引力呢？如前所述，有學(xué)者建議強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)處理案件的責(zé)任和能力，例如“由上級(jí)法院和檢察院下派一級(jí)設(shè)立告訴申訴案件受理機(jī)構(gòu)；由司法部門依法查處信訪人迫害案件；組織社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)群眾告訴申訴進(jìn)行法律援助；……”［11］這些措施可能一定程度上增加法院對(duì)當(dāng)事人的吸引力，但對(duì)某些案件來說，效果不一定好。

例如，對(duì)于征地拆遷、社保、復(fù)轉(zhuǎn)軍人待遇、下崗工人待遇、撥亂反正時(shí)期的案件來說，限期答復(fù)、法律援助等程序性措施，并不能顯著地增加法院解決這些案件的能力。這些案件的處理或政治敏感性強(qiáng)（如撥亂反正時(shí)期案件）、或事關(guān)國家安全（如軍人待遇）、或利益牽涉甚廣、事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定（如征地拆遷、下崗工人社保），要處理好不但需要政治上的權(quán)威性（這一點(diǎn)在當(dāng)前體制下法院始終不如黨委和政府），還需要方法策略上的靈活性（法院要更多地受制于規(guī)則和司法程序的約束），以及更關(guān)鍵的，需要以經(jīng)濟(jì)實(shí)力和決策權(quán)作為后盾。這些方面的因素——而不是司法系統(tǒng)內(nèi)部的程序性改進(jìn)——才更關(guān)鍵地決定著法院在處理這些案件上的權(quán)威性。而諸如加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)保障，或?qū)⒎ㄔ旱娜藛T和經(jīng)費(fèi)均由上一級(jí)法院管理和保障，最多能保障法院判決不受同級(jí)政府干預(yù)，卻未必能增加法院判決的執(zhí)行力，甚至可能使法院因?yàn)槭サ胤叫姓忘h委的協(xié)助而損害法院判決的執(zhí)行力。對(duì)于一些關(guān)系安全穩(wěn)定的案件，即使法院可以不顧地方政府的要求、不顧安全穩(wěn)定方面的影響而依法判決，但未必能做到案結(jié)事了、或者使矛盾平息（不妨假設(shè)，如果國企下崗工人待遇問題在法院沒得到支持，或者因缺乏證據(jù)而敗訴的農(nóng)民會(huì)因?yàn)閲椅丛O(shè)立信訪的制度通道，他們就息訴罷訪了嗎？）。

九、結(jié)論和啟示

通過對(duì)來自四川Z市的部分疑難信訪案例的觀察，本文發(fā)現(xiàn)，信訪對(duì)一些訪民具有更強(qiáng)吸引力的原因，更多地是因?yàn)樵谀承┣闆r下，法院在幫助當(dāng)事人解決問題的能力方面不如政府。

中國正在經(jīng)歷一個(gè)維穩(wěn)壓力巨大、糾紛和沖突頻發(fā)的時(shí)期。而由于法律規(guī)則本身尚處于變動(dòng)中，也不可能有完善的法律規(guī)則來讓法院照章辦事地處理這些矛盾沖突。政府由于有更大的政治、經(jīng)濟(jì)、組織優(yōu)勢，其工作方式也更為靈活，因而比法院更有優(yōu)勢處理這些特殊時(shí)期的、具有時(shí)代特點(diǎn)的糾紛。遏制司法腐敗、改進(jìn)法院審判技能和程序，盡管有利于增加法院解決糾紛的能力，但未必能有效地幫助法院處理社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期一些特殊的矛盾。這些矛盾的解決，更依賴于一種較靈活的方式。而司法就其本質(zhì)來說更強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性、規(guī)范性、程序性，強(qiáng)調(diào)依既有規(guī)則辦事，而不是一種足夠靈活的、務(wù)實(shí)的、摸著石頭過河的糾紛處理方式。關(guān)閉信訪通道，以迫使人們回到訴訟渠道，可能有利于加強(qiáng)法院權(quán)威，但未必有助于化解當(dāng)前眾多的社會(huì)矛盾，可能使已經(jīng)顯得不充分的糾紛解決通道更加狹窄，加劇社會(huì)矛盾的積累。

解決那些具有轉(zhuǎn)型時(shí)期特色案件的能力，更多地與法院掌握的經(jīng)濟(jì)、政治資源有關(guān)。如果法院只是實(shí)現(xiàn)了從財(cái)政、人事上與地方政府脫鉤，反而可能削弱他們處理地方糾紛的能力，從而削弱他們的權(quán)威。要讓法院真正在糾紛解決中具有權(quán)威，就要讓他們掌握跟政府一樣多的政治、經(jīng)濟(jì)資源，能調(diào)動(dòng)、指揮政府部門，能對(duì)地方官員具有某種任免權(quán)和影響力，以保障他們的組織動(dòng)員能力（就以包案制為例，能夠?qū)⒗щy案件承包給各職能部門負(fù)責(zé)解決，沒有強(qiáng)大的政治和組織權(quán)力是無法想象的），能夠在其他手段無法奏效時(shí)，動(dòng)用財(cái)政資金來滿足當(dāng)事人的利益訴求。這樣，法院就能具備像政府一樣強(qiáng)大的糾紛解決能力，那么，自然就會(huì)吸引當(dāng)事人去法院。但是，這是我們所希望看到的結(jié)果嗎——將法院變成另一個(gè)行政權(quán)力中心？

當(dāng)然，筆者并不同意目前的一種傾向，即政府為了讓當(dāng)事人息訪而無原則地妥協(xié)、只求花錢買平安。正如許多學(xué)者指出的，這將鼓勵(lì)更多的信訪行為，并促使更多人從法院走向政府，但是，筆者也不能同意將法院的缺乏吸引力簡單歸咎于信訪渠道的存在，甚至僅僅為了“加強(qiáng)法院權(quán)威”而關(guān)閉信訪通道。因?yàn)樗拇╖市的經(jīng)驗(yàn)顯示出，社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的一些特殊矛盾的確需要以一種更為靈活的機(jī)制來解決。應(yīng)該承認(rèn)，在中國的轉(zhuǎn)型時(shí)期必然會(huì)有一個(gè)糾紛和矛盾的集中爆發(fā)期，在這個(gè)時(shí)期，或許應(yīng)該動(dòng)用各種可能的手段來平息、緩和這些矛盾，不管是司法也好，還是行政手段也好。完善“規(guī)則之治”能解決問題固然好，但如果有時(shí)只有“和稀泥”才能解決問題，也不總是壞的，甚至有時(shí)候“拖”也成為一種策略：拖到轉(zhuǎn)型時(shí)代的完結(jié)，拖到一些歷史遺留問題“成為歷史”。這意味著，在社會(huì)轉(zhuǎn)型的變革時(shí)代，一種較為靈活的、司法與行政手段結(jié)合的糾紛解決體制，有其現(xiàn)實(shí)的必然性。

［注釋］

①這些資料分為三輯：1.Z市處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會(huì)議辦公室編《信訪突出問題典型案件分析匯編》（以下簡稱《匯編》），2007年11月28日；2.中共Z市委政法委員會(huì)、市委涉法涉訴調(diào)處工作領(lǐng)導(dǎo)小組編《涉法涉訴信訪疑難案件案例分析匯編（續(xù)）》（以下簡稱《匯編（續(xù)）》）。兩本匯編共收錄67個(gè)案件；3.《DL縣化解疑難信訪案件和處理突發(fā)性事件案例匯編》（編輯者為Z市DL縣委辦、政法委、信訪和群眾工作局，2008年12月）的內(nèi)部資料。

②另有個(gè)別案例是來自筆者在Z市法院系統(tǒng)做田野調(diào)查時(shí)獲得的案例。

③在這個(gè)案件里，法官?zèng)]有遵循不告不理的訴訟原則，而是替當(dāng)事老人考慮到其生活的方方面面，包括同誰居住、口糧、醫(yī)療費(fèi)、死后的喪葬費(fèi)、棺材等問題，甚至吃油包括葷油和素油問題，吃蔬菜的問題等等。參見蘇力：《送法下鄉(xiāng)》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第182頁。

［1］Carl F.Minzner，Xinfang:An Alternative to Formal Chinese Legal Institutions，42 STAN.J.INT'L L.103，176—77，（2006）.

［2］張?zhí)┨K.中國人在行政糾紛中為何偏好信訪？［J］社會(huì)學(xué)研究，2009，（3）.

［3］包永輝、呂國慶.群眾越級(jí)信訪調(diào)查:他們?yōu)楹涡拧霸L”不信“法”［J］.瞭望新聞周刊，2004，（44）.

［4］趙凌.信訪改革引發(fā)爭議［N］.南方周末，2004—11—18.

［5］于建嶸.中國信訪制度的困境和出路［J］.戰(zhàn)略與管理，2009，（1）.

［6］王天林.中國信訪救濟(jì)與司法最終解決原則的沖突［J］.學(xué)術(shù)月刊，2010，（10）.

［7］周永坤.信訪潮與中國糾紛解決機(jī)制的路徑選擇［J］.暨南學(xué)報(bào)，2006，（1）.

［8］姜明安.改革信訪制度，創(chuàng)新我國解紛和救濟(jì)機(jī)制［N］.光明日?qǐng)?bào)，2005—5—10.

［9］四川省高級(jí)人民法院關(guān)于處理房屋糾紛案件問題的復(fù)函［EB/OL］.1985—5—3.

［10］蘇力.制度是如何形成的［M］.廣州：中山大學(xué)出版社，1999.

［11］于建嶸.信訪制度改革與憲政建設(shè)［J］.二十一世紀(jì)，2005，（7）.

□責(zé)任編輯：周權(quán)雄

D668

A

1003—8744（2015）04—0050—10

*本文受華東政法大學(xué)科研項(xiàng)目《規(guī)劃管制下建設(shè)用地指標(biāo)交易法制研究》（編號(hào)：13HZK010）和上海市教委科研創(chuàng)新項(xiàng)目《民間借貸利率管制政策研究——以紓解中小企業(yè)融資難為目標(biāo)》（編號(hào)：14Y080）的資助。

2015—6—5

陳曉芳（1981—），女，法學(xué)博士，華東政法大學(xué)科學(xué)研究院助理研究員，主要研究方向?yàn)榉康禺a(chǎn)法、金融法。