□溫松（中共廣東省委黨校?？庉嫴?，廣東廣州510053）

廣東省行政審批制度改革的現(xiàn)狀評估與路徑探析

□溫松（中共廣東省委黨校?？庉嫴?，廣東廣州510053）

近年來，廣東省分別在商事登記制度、企業(yè)投資管理體制、便民行政服務(wù)體系、社會組織登記管理體制等領(lǐng)域，圍繞壓減行政審批事項、規(guī)范政府行政審批權(quán)力、優(yōu)化行政審批流程以及強化批后監(jiān)管等方面進行了探索與嘗試。在取得了較大成效的同時，也存在著較為明顯的問題。為此，有必要從依法依規(guī)改革與實際改革進程中遇到的上位法限制、改革的頂層設(shè)計與基層探索的關(guān)系協(xié)調(diào)以及行政審批制度改革與政府行政管理體制改革關(guān)系認(rèn)知等問題出發(fā)，思考進一步推進行政審批制度改革的路徑。

行政審批制度改革；措施；成效；問題；路徑

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，現(xiàn)有行政體制逐漸呈現(xiàn)出諸多不適應(yīng)的癥狀，進一步深化行政體制改革成為當(dāng)前黨和國家最為重要的工作之一。黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，用大量篇幅強調(diào)行政體制改革尤其是審批制度改革的重要性，提出“進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革?！睂徟贫雀母镌诒举|(zhì)上是一項“政府再造”工程，其指導(dǎo)思想與最新流行的“新公共管理”不謀而合，都強調(diào)以社會和企業(yè)的“顧客導(dǎo)向”為政府改革的基本目標(biāo)，減少政府干預(yù)、發(fā)揮市場和社會自組織的效用，建構(gòu)低成本高效率的“服務(wù)型政府”。

作為改革開放的前沿陣地，廣東省在各方面的改革往往先試先行，不少工作走在全國前列，行政審批體制改革也不例外。廣東省按照黨的十八大、十八屆二中、三中全會等中央會議部署，緊密圍繞推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)和轉(zhuǎn)變政府職能的總要求，以使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用為方向，以建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府為目標(biāo)，大力推動簡政放權(quán)。廣東省以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，先后開展了數(shù)輪行政審批制度改革。

為深入了解廣東省行政審批制度改革相關(guān)政策的制定與實施情況、取得的成效以及存在的問題，筆者采取定性研究、定量研究相結(jié)合的方法，從政策目標(biāo)、執(zhí)行過程、執(zhí)行效果三個維度對廣東省本輪的行政審批制度改革進行了第三方評估。首先，設(shè)計了評估問卷兩種，“問卷一”針對各地市公眾，分別在市一級行政服務(wù)中心發(fā)放50份，同時向企業(yè)與社會組織各發(fā)放20份，主要目的是調(diào)查公眾對所在地市提供公共服務(wù)的滿意度?！皢柧矶贬槍Ω鞯厥新毮懿块T，主要是向該市行政審批改革涉及較多的職能部門各發(fā)放5份，分別是發(fā)改委、經(jīng)信委、民政、財政、交通、農(nóng)林業(yè)、工商、國資委、住建、政研室、編辦（審改辦）等，主要目的是調(diào)查行政審批改革一線部門的自我評估與意見反饋。據(jù)截至目前的初步統(tǒng)計，“問卷一”共回收有效問卷519份，“問卷二”共回收有效問卷355份，滿足抽樣調(diào)查的基本要求，具備統(tǒng)計科學(xué)分析特征。其次，先后分批分期前往各省直機關(guān)、各地市調(diào)研，形式包括深度訪談（120余人次）、座談會（20余次，參加人數(shù)總計近200人）等。最后，在對上述兩種方式取得的相關(guān)數(shù)據(jù)、材料進行深入分析的基礎(chǔ)上，梳理了廣東行政審批制度改革的主要舉措，取得的成就以及存在的問題，從而提出了進一步推進廣東行政審批制度改革的可能路徑。

一、廣東省行政審批制度改革的主要舉措

黨的十八大召開后，國務(wù)院批復(fù)同意了《廣東省“十二五”時期深化行政審批制度改革先行先試方案》（粵府辦［2012］118號），《方案》緊密圍繞十八大提出的推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)和轉(zhuǎn)變政府職能的總要求，明確提出到2015年要“力爭成為全國行政審批項目最少、行政效率最高、行政成本最低、行政過程最透明的先行區(qū)?！睘榱藢崿F(xiàn)這一目標(biāo)，廣東省分別在商事登記制度、企業(yè)投資管理體制、便民行政服務(wù)體系、社會組織登記管理體制等領(lǐng)域，圍繞壓減行政審批事項、規(guī)范政府行政審批權(quán)力、優(yōu)化行政審批流程以及強化批后監(jiān)管等方面進行了探索與嘗試。

（一）以重點領(lǐng)域為突破口，推動行政審批制度的全面深化改革

1、放寬準(zhǔn)入，降低門檻，在全國率先推進商事登記制度改革探索。2012年，經(jīng)國家工商總局批準(zhǔn)，廣東率先在深圳、珠海、東莞、順德等地開展商事登記制度改革試點，實行商事主體登記注冊與許可經(jīng)營項目審批分離、注冊資本認(rèn)繳與實繳登記分離、企業(yè)住所與經(jīng)營場所登記分離，充分激發(fā)市場主體活力。2014年1月，在總結(jié)評估深圳、珠海、東莞、順德等地試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，省政府印發(fā)《廣東省商事登記制度改革方案》（粵府辦［2014］2號）。同年2月，廣東省工商行政管理局印發(fā)《廣東省工商行政管理局關(guān)于工商登記制度改革的實施辦法（暫行）》（粵工商企字〔2014〕111號），細(xì)化工作目標(biāo)、步驟和措施等，全面推開全省各級工商登記制度改革工作。按照省委、省政府工作部署，省編辦、省工商局會同有關(guān)部門積極推動注冊資本登記改革、“先照后證”、后續(xù)監(jiān)管等相關(guān)改革措施落地。一是降低工商登記門檻和簡化工作程序。實行商事主體登記注冊與許可經(jīng)營項目審批分離、注冊資本認(rèn)繳與實繳登記分離、企業(yè)住所與經(jīng)營場所登記分離，充分激發(fā)市場主體活力。二是全面清理和精簡廣東省工商登記前置審批事項。保留工商登記前置審批13項，前置改后置審批108項，前置審批事項壓減率達(dá)89%以上。三是加強工商登記制度改革后續(xù)監(jiān)管制度建設(shè)。完成《廣東省市場主體許可經(jīng)營項目監(jiān)管清單（2014年本）》和《廣東省市場主體住所或經(jīng)營場所許可監(jiān)管清單（2014年本）》的編制工作，進一步明確工商登記制度改革后市場監(jiān)管的主要內(nèi)容、方式和部門職責(zé)分工，在實行市場準(zhǔn)入“寬進”的同時，實行市場活動全過程“嚴(yán)管”。

2、流程再造，大膽推動企業(yè)投資管理體制改革全面深化。廣東省政府辦公廳于2013年2月7日同時出臺了《廣東省企業(yè)投資管理體制改革方案》（粵府辦［2013］5號）和《廣東省企業(yè)投資項目管理分類改革目錄》（粵府辦［2013］5號），通過縮小審批范圍、優(yōu)化管理流程、競爭配置資源、轉(zhuǎn)移管理職能、增強規(guī)劃約束、加強服務(wù)監(jiān)管等措施，減少省管權(quán)限內(nèi)企業(yè)投資項目核準(zhǔn)，統(tǒng)籌推進企業(yè)投資項目用地、規(guī)劃、環(huán)評等審批事項改革，簡化再造企業(yè)投資管理流程，力圖做到下放權(quán)力實、撤銷項目細(xì)、轉(zhuǎn)移目錄清、精簡流程明、接受監(jiān)督嚴(yán)，構(gòu)建與國際通行規(guī)則相適應(yīng)的營商環(huán)境，為企業(yè)發(fā)揮市場主體作用和提高競爭活力創(chuàng)造良好條件和機制。2013年以來，企業(yè)投資審批事項已壓減30%左右。預(yù)計到2015年，將實現(xiàn)企業(yè)投資審批事項、時限壓減50%左右。

3、多措并舉，著力打造為民、惠民的便民行政服務(wù)體系。廣東省內(nèi)各地在推進行政審批制度改革的過程中，一方面強調(diào)通過“放寬市場準(zhǔn)入”、“簡化審批流程”等改革措施，促進經(jīng)濟發(fā)展；另一方面也非常重視發(fā)揮改革在改善民生服務(wù)領(lǐng)域的作用。如佛山市南海區(qū)則按照“便利、貼心、高效、公平”原則，打造便民行政服務(wù)體系。這一服務(wù)體系以覆蓋區(qū)、鎮(zhèn)街、村居的社區(qū)行政服務(wù)中心和網(wǎng)上審批系統(tǒng)為載體，推進政府管理服務(wù)向鎮(zhèn)街和村居延伸，打造“15分鐘便民服務(wù)圈”。區(qū)級各部門通過委托管理、直接放權(quán)、服務(wù)前移等方式將70%的行政審批和社會服務(wù)事項延伸到鎮(zhèn)（街道）辦理，121個事項可在村居辦理，使群眾“足不出鎮(zhèn)”或“足不出村”即可辦理大多數(shù)事項。目前，南海全區(qū)已建成1個區(qū)級行政服務(wù)中心，15個鎮(zhèn)街中心、273個村居中心以及區(qū)、鎮(zhèn)、村三級網(wǎng)上辦事大廳，部門及事項進駐率均達(dá)到了100%。

4、保障有力，社會組織登記管理體制改革率先取得重大進展。隨著行政審批制度改革的推進，將會有越來越多的政府職能通過政府購買服務(wù)等不同方式轉(zhuǎn)移給社會組織，因此，社會組織是否能夠健康有序發(fā)展，進而有能力承接政府轉(zhuǎn)移出來的相關(guān)職能，將成為影響行政審批制度改革進程的一項重要保障性因素。為了推動社會組織的健康有序發(fā)展，廣東省率先開啟了改革社會組織登記管理體制的相關(guān)探索。經(jīng)過多年的探索，廣東省在全國率先開展社會團體和民辦非企業(yè)單位登記，給予社會組織合法地位；率先進行基金會清理整頓和規(guī)范管理，促進了基金會的健康發(fā)展；率先進行行業(yè)協(xié)會、異地商會和公益類社會組織管理體制改革，實行民政部門直接登記，促進了社會組織民間化和自治化；率先探索社會組織發(fā)展扶持基金和孵化基地，扶持社會組織發(fā)展；率先建立社會組織服務(wù)大廳和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為社會組織發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，有力地促進了社會組織的培育發(fā)展。

（二）從事項減壓、權(quán)力規(guī)范、流程優(yōu)化到強化監(jiān)管，推動行政審批制度整個環(huán)節(jié)的系統(tǒng)改革

1、大力壓減行政審批事項。在省級層面，自2012年以來，對省直部門行政審批事項進行全面清理，按權(quán)限先后公布五批行政審批制度改革事項目錄。經(jīng)全國人大常委會審議通過及國務(wù)院批準(zhǔn)，在廣東行政區(qū)域內(nèi)調(diào)整涉及法律、法規(guī)的125項行政審批。截至目前，省級共調(diào)整行政審批555項，取消276項、轉(zhuǎn)移103項、下放170項、委托實施6項，比2011年底精簡40%左右。與此同時，大大擴展了行政審批制度改革的范圍，除取消下放行政審批事項外，對459項省級考核檢查和評比表彰項目進行清理，通過撤銷、合并，最終僅保留82項，減幅達(dá)82%，成為本輪審改的一大亮點。在市縣一級，各地市通過自主壓減、向上級申請壓減及落實上級事權(quán)壓減要求等方式，基本實現(xiàn)了省提出的“2014年實現(xiàn)縣級以上政府行政審批事項比2011年底減少40%以上”的目標(biāo)要求，部分地市如東莞、汕頭地等甚至提前實現(xiàn)省提出的“有條件的地市力爭超過50%”的目標(biāo)?？傮w上看，廣東省實現(xiàn)了審批權(quán)力的大幅瘦身，改革力度在全國范圍內(nèi)最為徹底。

2、規(guī)范政府行政審批權(quán)力。一是建章立制，將行政審批事項和政府的行政審批權(quán)力納入制度化管理軌道。省級層面，廣東省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議審議通過了《廣東省行政許可監(jiān)督管理條例》，以立法方式明確了行政許可日常監(jiān)督管理主體、權(quán)限、機制等，對政許可的設(shè)定、調(diào)整、實施、評價、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等進行規(guī)范。通過立法或制定相關(guān)規(guī)則、準(zhǔn)則等手段規(guī)范行政審批事項，規(guī)制政府行政審批權(quán)力，既貫徹落實了黨的十八屆四中全會的全面推進依法治國精神，又符合習(xí)近平總書記“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”的基本要求，更為廣東行政審批制度的規(guī)范化提供了基礎(chǔ)性保障。

二是對保留的行政審批事項實行目錄管理。省政府2012年11月30日以政府令的形式出臺了《廣東省行政審批事項目錄管理辦法》（廣東省人民政府令第176號），要求各地建立行政審批目錄管理制度，納入目錄管理的行政審批，應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)、規(guī)章或者國務(wù)院決定設(shè)定，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政審批。省政府通過門戶網(wǎng)站、媒體等向社會公布省直各部門保留的行政審批目錄以及涵蓋省、市、縣三級政府部門所有行政審批事項的通用目錄，行政審批的實施、監(jiān)督和公開等以公布的目錄為依據(jù)，未列入目錄的審批事項不得以任何形式實施。依據(jù)《廣東省行政審批事項目錄管理辦法》的要求，經(jīng)過一年時間的整理，省政府于2014年11月6日公布了《廣東省行政審批事項通用目錄》（粵府辦［2014］62號），要求各市、縣（市、區(qū)）要對照《通用目錄》對本級保留的行政審批事項名稱、實施依據(jù)等予以規(guī)范，并根據(jù)實際情況進一步精簡審批事項，形成本級政府保留的行政審批事項目錄。

3、優(yōu)化行政審批流程。一是推進行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作。省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局于2013年7月編制發(fā)布了《行政審批事項編碼規(guī)則》、《行政審批事項辦事指南編寫規(guī)范》、《行政審批事項業(yè)務(wù)手冊編寫規(guī)范》等三項行政審批地方標(biāo)準(zhǔn)，確定每一項審批事項的唯一身份，從相對人辦事和內(nèi)部辦理兩個方面著手，規(guī)范審批依據(jù)、條件、期限、流程、裁量準(zhǔn)則和申請辦法、申請書格式文本等事項，優(yōu)化審批流程，減少審批自由裁量權(quán)，規(guī)范審批實施。同時選擇經(jīng)濟和信息化委、國土資源廳、衛(wèi)生計生委、工商局、質(zhì)監(jiān)局、安全監(jiān)管局等省直單位，以及深圳、惠州、江門市、佛山市順德區(qū)和南海區(qū)作為廣東省行政審批標(biāo)準(zhǔn)化工作試點，加快推進“辦事指南”和“業(yè)務(wù)手冊”的編制和公開。

二是打造行政審批綜合服務(wù)體系，再造行政審批流程，進一步縮短審批時限，提高審批效能。省政府提出按照公開透明、便民高效的要求，簡化和規(guī)范審批程序，創(chuàng)新服務(wù)方式，優(yōu)化流程，提高效能。具體要求加快推進綜合政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)，打造管理規(guī)范、辦事公開、信息共享、運行高效的綜合政務(wù)服務(wù)體系，全面實行并聯(lián)審批和“一站式”服務(wù)。加強電子政務(wù)建設(shè)，全面推行網(wǎng)上審批，網(wǎng)上公布審批事項、審批程序、申報條件、辦事方法，辦結(jié)時限、服務(wù)承諾，實行網(wǎng)上公開申報、受理、咨詢和辦復(fù)。

三是結(jié)合網(wǎng)上辦事大廳建設(shè)，推動“橫向覆蓋各部門，縱向延伸市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街）、村（居）”的審批信息網(wǎng)絡(luò)，整合辦事環(huán)節(jié)。目前，廣東省內(nèi)大部分地市都建立起了省、市、縣、鎮(zhèn)四級聯(lián)動的網(wǎng)上辦事大廳，把行政事項納入網(wǎng)上辦事大廳，明確辦理環(huán)節(jié)權(quán)責(zé)和時限，對超期預(yù)警情況進行催辦督辦。

4、一手鼓勵寬進，一手加強嚴(yán)管，把事中事后監(jiān)管放在新一輪行政審批改革關(guān)鍵任務(wù)的高度。在取消和調(diào)整行政審批事項的同時，廣東省也在加快制定和完善各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的監(jiān)管制度，避免改革后出現(xiàn)監(jiān)管“真空”。對取消的審批事項，省編制委員會印發(fā)了《關(guān)于加強對行政審批制度改革調(diào)整事項監(jiān)管的意見》（粵機編［2012］23號），明確管理規(guī)范，要求各部門進一步制定和完善各事項的監(jiān)管制度，創(chuàng)新政府管理方式。對轉(zhuǎn)移給社會的事項，制定了《政府向社會轉(zhuǎn)移職能工作方案》（粵機編［2012］22號），指導(dǎo)部門逐項研究制定轉(zhuǎn)移實施方案，并明確轉(zhuǎn)移的時間要求，真正做到“轉(zhuǎn)得出、接得住、管得好”。涉及向下級政府部門放權(quán)的，要求省直有關(guān)部門認(rèn)真做好銜接工作，下發(fā)文件明確承接要求，加強對下級政府部門的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、跟蹤和監(jiān)督。

二、廣東省行政審批制度改革的成效

經(jīng)過近年來的不斷推進，廣東省的行政審批制度改革已經(jīng)取得了較為明顯成效，主要表現(xiàn)為：

首先，明顯釋放了市場和社會活力。審改既是行政體制改革的“當(dāng)頭炮”，也是經(jīng)濟體制改革的“先手棋”，一頭連著政府、一頭連著市場，對政府權(quán)力“做減法”、對市場活力“做加法”，在一定程度上克服了政府向市場“亂伸手”，有利于更好發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。作為領(lǐng)先全國的商事登記制度改革前沿省份，廣東省大部分地市注冊資本登記改革、經(jīng)營范圍登記改革、先照后證改革、年檢（驗照）方式改革、放寬住所（經(jīng)營場所）登記條件等已基本完成，進一步降低市場準(zhǔn)入門檻和登記成本，市場主體數(shù)量迅猛增加，在全國總體經(jīng)濟形勢下行的局面下，激發(fā)了市場活力。如2014年順德商事主體增長35.6%，市場主體總數(shù)同比增長12.67%；市場主體“活企率”高，辦理稅務(wù)登記的新開業(yè)內(nèi)資企業(yè)（含私營）占辦理商事登記內(nèi)資企業(yè)總量的98%以上。佛山全市（順德區(qū)除外）按改革后登記方式登記的企業(yè)共2667戶，其中住所改革7759戶，按“認(rèn)繳制”方式登記的企業(yè)14037戶，按“先照后證”方式登記的企業(yè)4880戶。江門市則共新發(fā)展市場主體33137戶，與去年同比增長17.03%；注冊資本166.77億元，與去年同比增長126.78%。

其次，有效推動了“放管結(jié)合”，提高了監(jiān)管和服務(wù)水平。這次審改堅持放管兩輪驅(qū)動，出臺了若干加強監(jiān)管和服務(wù)的文件。第一次從理論上說清楚了加強監(jiān)管的內(nèi)涵和外延。近期通過的，強化了企業(yè)和相關(guān)行政管理部門的信息公開力度，便于交易相對人了解信息，保障交易安全。特別是行政處罰信息公開和根據(jù)企業(yè)注冊號隨機搖號抽查，有利于促進商務(wù)誠信和政務(wù)誠信建設(shè)。進一步規(guī)范了行政行為和行政審批事項的設(shè)定、實施。行政審批的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，提升了服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率。順德區(qū)公安局提出的放寬“機動車駕駛?cè)颂峤荒甓润w檢證明”時間，根據(jù)2013年1月1日起施行的《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》，從2013年1月1日開始只要在一個記分周期內(nèi)沒有記分，就不需要年審和提交身體條件證明（只要沒有記分，就不需要年審和提交身體條件證明，直到有效期滿前90日內(nèi)換證）。

最后，進一步推動了各級政府轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)作風(fēng)，促進了高效廉潔政府建設(shè)。審改不僅是全面深化改革的重要內(nèi)容，也會有力推動經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明五大建設(shè)。通過取消下放行政審批事項，政府減少了對經(jīng)濟領(lǐng)域的微觀干預(yù)，把精力更多放在創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、搞好優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義上。特別是一些地方還探索將職能轉(zhuǎn)變與機構(gòu)改革相結(jié)合。地方和部門樹政務(wù)新風(fēng)，政府和群眾的距離拉近了，政府的公信力提高了。93%以上的受訪企業(yè)認(rèn)為，審改有利于推動政府轉(zhuǎn)作風(fēng)。審批是腐敗和不正之風(fēng)的高發(fā)頻發(fā)領(lǐng)域，審改有釜底抽薪功能，有效減少了設(shè)租尋租的機會與土壤。

三、廣東省行政審批制度改革存在的主要問題分析

廣東省的行政審批制度改革總體上已經(jīng)取得了較大進展，而且成效相當(dāng)顯著，不過，在調(diào)研過程中我們也發(fā)現(xiàn)，各地在推進改革的進程中也不同程度遇到了一些現(xiàn)實的困難，呈現(xiàn)出了一些值得注意的問題，主要表現(xiàn)在：

（一）在數(shù)量的壓減方面，行政審批事項的類型與指向仍然不夠清晰

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，從省直到地方，最難弄清楚、說明白的就是行政審批事項的數(shù)量。譬如都是行政審批，有的部門和地市計算的“一項”指小項，有的則指大項，有的一大項甚至包括二十多個小項。各地市都在積極清理保留事項目錄與權(quán)責(zé)清單，但國家和省的文件下達(dá)后，相當(dāng)一部分地方?jīng)]有搞清楚兩者的區(qū)別。但因為大小項的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，很難對他們審改工作在數(shù)量上的進展進行準(zhǔn)確評價。另外，行政許可審批和非行政許可審批關(guān)系不清，許可與備案的關(guān)系不清，審批事項與行政職能的關(guān)系不清，不少地方把審批事項與服務(wù)事項混為一談。距離李克強總理在《2014年政府工作報告》中提出的“全面取消非行政許可審批”目標(biāo)還有一定的距離。

（二）在行政審批權(quán)力的規(guī)范化以及流程的優(yōu)化方面，也存在諸多問題

一是在法律、法規(guī)以及改革政策落實層面，各地的落地配套措施參差不齊。在經(jīng)濟相對較為發(fā)達(dá)，內(nèi)生性需求較高的珠三角地區(qū)（如廣州、深圳、佛山、順德區(qū)、江門等地），制定出臺的與行政審批制度改革相配套的實施方案或政策措施相對較為健全，在完成了省里統(tǒng)一部署、要求的同時，還結(jié)合自身經(jīng)濟社會發(fā)展情況進行了亮點較為突出的探索與嘗試；相比之下，經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后的粵東西北地區(qū)（如潮州、汕頭、陽江、韶關(guān)等地），由于行政審批制度對經(jīng)濟社會發(fā)展的制約與限制的情況表現(xiàn)的還并不十分明顯，改革的內(nèi)生性需求較低，不但省里的統(tǒng)一部署和要求在當(dāng)?shù)氐呐涮状胧┎粔蚪∪Y(jié)合自身實際情況進行的探索或創(chuàng)新更是幾乎沒有。各地在行政審批規(guī)范化方面表現(xiàn)出的不平衡，使得先進地區(qū)的一些成功有效的經(jīng)驗做法很難在全省范圍內(nèi)得到有效的總結(jié)與推廣，這直接限制了廣東省行政審批規(guī)范化整體水平的提高。

二是許多地方的行政職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)進度比較緩慢。究其原因，首先由于行政審批事項內(nèi)容龐雜，審查難度很大。僅以佛山市南海區(qū)為例，該區(qū)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化編制工作共涉及34個部門，行政審批事項1641項，每個行政審批事項填報標(biāo)準(zhǔn)信息點最少257項，最多可達(dá)372項。截止到2014年底，只完成了8個試點單位463個行政審批事項填報和審查工作，余下單位的事項多為復(fù)雜事項（主要是工程建設(shè)領(lǐng)域），涉及內(nèi)容龐雜，要全面完成專家審查、手冊編制還存在相當(dāng)難度。其次則在于各區(qū)各部門對行政審批標(biāo)準(zhǔn)化缺乏全面、系統(tǒng)認(rèn)識。目前開展的如統(tǒng)一制定辦事指南，規(guī)范審批流程等工作，局限于區(qū)或部門內(nèi)部進行標(biāo)準(zhǔn)化的現(xiàn)象還廣泛存在，仍未真正實現(xiàn)橫向和縱向的綜合標(biāo)準(zhǔn)化。

三是行政審批綜合服務(wù)體系建設(shè)遭遇人員配置緊缺、政府部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整難度較大以及信息共享不充分等現(xiàn)實困境，提升行政審批效能作用得不到充分發(fā)揮。調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，基層審批部門反應(yīng)最為強烈的問題之一，就是隨著行政審批事權(quán)的不斷下放，人員的配置卻并未能及時配套跟進，導(dǎo)致行政審批部門或綜合服務(wù)中心的窗口工作人員配置緊缺，基層工作人員的工作壓力劇增。在機構(gòu)、編制、人員不能增加的前提下，有一些部門因為從社會組織購買了服務(wù)，所以有社會組織委派的工作人員進駐審批服務(wù)科窗口協(xié)助審批工作。有些部門大多數(shù)的審批事項都集中到了審批服務(wù)科，但是沒有人員相應(yīng)地集中到審批服務(wù)科。因此，審批服務(wù)科只能采取招聘雇員的辦法來解決人員短缺的問題，但這些人員由于工作經(jīng)驗不足，有沒有接受過良好的培訓(xùn)，業(yè)務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力普遍難以滿足工作所需，直接制約著行政審批效能的提高。由于行政審批部門向其首席代表或?qū)徟C合服務(wù)中心窗口人員授權(quán)形式?jīng)]有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致有些部門派駐到綜合服務(wù)中心窗口的工作人員只能扮演材料“收發(fā)員”的角色，收取相關(guān)材料后還需要帶回所在部門由該部門行政審批首席代表或擁有審批權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)處理，導(dǎo)致審批過程無形之中又增加了一道或幾道程序，客觀上反而造成了行政審批效率的低下。與此同時，行政審批電子網(wǎng)絡(luò)一體化系統(tǒng)建設(shè)還普遍存在著信息孤島問題，各部門推進行政審批信息化缺乏頂層設(shè)計，電子政務(wù)條塊分割明顯，業(yè)務(wù)協(xié)同工作建設(shè)推進緩慢。存在“重新建輕整合”現(xiàn)象，導(dǎo)致部門電子政務(wù)系統(tǒng)自成體系、不聯(lián)不通，極大地限制了電子網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的功能發(fā)揮。

四是隨著行政審批制度改革的深化，越來越多的政府職能將被轉(zhuǎn)移到行業(yè)協(xié)會、中介機構(gòu)等社會組織，但一方面，廣東省內(nèi)尤其是珠三角地區(qū)的社會組織近年來雖然在數(shù)量和質(zhì)量上有了一定的發(fā)展，但距離滿足政府轉(zhuǎn)移職能所需，還有相當(dāng)差距，導(dǎo)致行政審批改革進程中許多政府希望盡快轉(zhuǎn)移出去的職能無法順利轉(zhuǎn)移；另一方面，也是由于社會組織發(fā)育不夠健全，競爭不夠充分，許多承接了相關(guān)審批職能的社會組織，尤其是具備一定官方背景的“紅頂中介”、“紅頂行業(yè)協(xié)會”，在參與環(huán)評、能評、安評、審圖等審批過程中，存在著審批和服務(wù)不規(guī)范問題，不但收費很高，而且耗時漫長，有時甚至占用整個審批時間的2/3以上，極大地影響了行政審批效率。

（三）在事中事后監(jiān)管制度的建設(shè)與改革方面，“監(jiān)管是短板”的情況仍然普遍存在

一是戰(zhàn)略方向上雖然已經(jīng)開始轉(zhuǎn)向強調(diào)全程監(jiān)管、放管結(jié)合，但總體上各地尚沒有成熟的改革方案，原則性規(guī)范多，落到實處的監(jiān)管辦法少，經(jīng)實踐反饋的經(jīng)驗總結(jié)嚴(yán)重不足。二是對于監(jiān)管的意義與重要性認(rèn)識仍然不夠，有的“對審批很迷戀，對監(jiān)管很迷茫”。有的對審管分離理解有偏差，將管理權(quán)等同于審批權(quán)，認(rèn)為審批取消了，自己就沒有監(jiān)管責(zé)任了。有的把監(jiān)管簡單理解為取消下放事項的銜接和落實，或?qū)徃暮笕绾渭訌姳O(jiān)管不知從何下手，個別還存在著以考試培訓(xùn)代替監(jiān)管的情況。三是各地基層監(jiān)管能力跟不上的情況比較突出，機構(gòu)編制與簡政放權(quán)工作不協(xié)同，事項下放了，但人、財、物沒有實現(xiàn)同步配套下放，市縣級政府普遍面臨監(jiān)管力量不足、能力不夠、信息技術(shù)不支持等問題。另外，不少地方籠統(tǒng)地推動監(jiān)管事務(wù)下沉到鎮(zhèn)街居民區(qū)一線，卻輕視了綜合監(jiān)管和專業(yè)監(jiān)管的區(qū)別，前者無法取代后者。四是信用監(jiān)管牽涉到海量的企業(yè)和公民信用信息整合問題，要求實現(xiàn)跨層級、跨部門、跨地區(qū)的高度共享，但至今不少部門仍然是各自為政，各守住各的數(shù)據(jù)庫，縱向上看省市縣也都缺乏統(tǒng)一的、安全的信用數(shù)據(jù)共享平臺，無法建立真正全面、動態(tài)、有效的信用檔案庫。更深層次的原因，還在于缺乏頂層設(shè)計，缺乏全國性布局，廣東省的信用監(jiān)管體系建立與健全，必須納入到李克強總理提出的“建立全國統(tǒng)一的社會信用代碼制度和信用信息共享交換平臺”中去。

此外，調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，公眾、企業(yè)以及社會組織問卷對監(jiān)管的認(rèn)識和了解嚴(yán)重不足。問卷結(jié)果分析顯示，超過75%的受訪企業(yè)不了解取消下放事項后有無后續(xù)監(jiān)管，說明監(jiān)管還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有到位。評估組認(rèn)為，監(jiān)管是這次審改成敗的一個關(guān)鍵。加強監(jiān)管是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，長期以來，監(jiān)管方面的歷史欠賬一直比較突出。一方面，要解決好監(jiān)管歷史欠賬問題，另一方面，要面對一年多來大規(guī)模行政審批事項取消下放后帶來的后續(xù)監(jiān)管問題，面臨的監(jiān)管壓力更大。

四、進一步深化行政審批制度改革的路徑

廣東省的行政審批制度改革一方面在多個環(huán)節(jié)或領(lǐng)域取得了較大進展，也形成了一些獨具特色的創(chuàng)新經(jīng)驗和工作亮點，而另一方面各地的改革也普遍遇到了一些實際困難，出現(xiàn)了一些需要引起注意的問題。在這些問題中，有一部分是個別的、具體的操作性或技術(shù)性問題，也有一部分是課題組在調(diào)研和評估過程中發(fā)現(xiàn)的在各地的改革進程中普遍遇到的全局性或結(jié)構(gòu)性問題。這些全局性或結(jié)構(gòu)性問題的破解，已非各地的底層探索能夠獨立承擔(dān)或完成之任務(wù)，而是需要省委省政府乃至中央的決策者們給予統(tǒng)一規(guī)劃與部署。因此，評估課題組認(rèn)為有必要對這些問題進行相應(yīng)的梳理，在引發(fā)研究者們深入思考的同時，也寄希望于決策者們在進一步深化行政審批制度改革的過程中能夠?qū)@些問題給予適當(dāng)?shù)仃P(guān)注和重視。

（一）依法依規(guī)改革與實際改革進程中遇到的相關(guān)上位法限制問題

依法治國作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，意味著包括改革在內(nèi)的任何政府活動，都必須以不違背現(xiàn)行法律法規(guī)為基本前提，而這也是黨的十八屆四中全會所再次強調(diào)以及中央在推進全面深化改革過程中所反復(fù)重申的基本要求。當(dāng)然，依法行政同樣也是廣東省各地在此次行政審批制度改革過程中所嚴(yán)格遵守的基本原則。不過，客觀而言，任何真正的改革實際上都不可避免的要對原有規(guī)則和制度進行某種意義上的突破，而這些規(guī)則與制度顯然都是依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)體系所創(chuàng)設(shè)的。這也就意味著改到深處必然會碰觸到“現(xiàn)行法律法規(guī)”這一行進路上的“天花板”，而廣東省各地在推進行政審批制度改革的過程中就普遍遭遇了這一問題。

例如，在行政審批事項的壓減工作中，經(jīng)過前幾輪改革的大力壓減，保留下來的基本上都已經(jīng)是具備相應(yīng)法律法規(guī)依據(jù)的審批事項，而在這些依據(jù)相應(yīng)法律法規(guī)必須予以保留的審批事項中，確實也有相當(dāng)一部分在當(dāng)前的經(jīng)濟社會生活中已經(jīng)沒有必要繼續(xù)進行審批，又或者是已經(jīng)在相當(dāng)長的時間里都未曾或很少實施的審批事項，事實上已經(jīng)可以予以取消，但由于這些審批事項都是依據(jù)相關(guān)上位法的規(guī)定所設(shè)置，因此地方政府基本沒有權(quán)限進行取消。類似的情況在審批流程再造過程中也同樣存在，許多在實際審批過程中已經(jīng)不必作為其他環(huán)節(jié)前置條件的審批事項，也由于上位法的明確要求而難以得到整合。相似的問題在課題組所調(diào)研的不同地市普遍存在，雖然作為“十二五”時期深化行政審批制度改革先行先試地區(qū)，全國人大常委會在《授權(quán)國務(wù)院在廣東省暫時調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定》中，調(diào)整或暫停了二十五項行政審批事項在廣東的實施，但相對于大量存在的法律法規(guī)限制，這二十五項暫?；蛘{(diào)整的事項可謂是杯水車薪。這就需要省委省政府及時對各地普遍遭遇的相關(guān)問題進行梳理匯總，從全局出發(fā)提出修改相關(guān)法律法規(guī)的可行性建議，報請省人大甚至是全國人大對相關(guān)法律法規(guī)的修改完善給予必要的討論，以實現(xiàn)改革與法律法規(guī)修改完善之間的動態(tài)平衡。

（二）改革的頂層設(shè)計與基層探索的關(guān)系協(xié)調(diào)問題

理論上講，任何改革的順利推進實際上都離不開頂層設(shè)計與基層探索之間的良性互動，但在實際的改革進程中，由于地域間發(fā)展的不平衡，中央、省和地方政府之間信息的不對稱，以及現(xiàn)今社會利益的多元化，使得中央和省級政府的頂層設(shè)計和地方政府的基層探索之間短期內(nèi)難以正真形成良好的有機互動，而這也不可避免地給各地的改革帶來了一些問題或困擾。以《廣東省行政審批事項通用目錄》的建設(shè)為例，在省級通用目錄公布之前，深圳市就已經(jīng)制定了本級政府的通用目錄。但當(dāng)《廣東省行政審批事項通用目錄》制定公布，并要求各市、縣（市、區(qū)）要對照《通用目錄》對本級保留的行政審批事項名稱、事實依據(jù)等予以規(guī)范，形成本級政府保留的行政審批事項目錄后，深圳市發(fā)現(xiàn)省里的通用目錄中的很多行政審批事項在類型、名稱和依據(jù)上都與深圳市的目錄存在較大差別，這一方面導(dǎo)致深圳市必須組織力量再次對本級目錄進行梳理和調(diào)整，而另一方面則導(dǎo)致依照省級目錄規(guī)范進行調(diào)整后的目錄因為與深圳當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況存在較大差別而“不太好用”。與此同時，也有一些之前并未制定本級審批事項目錄的地市，在依據(jù)省目錄要求梳理本級政府行政審批事項的過程中，發(fā)現(xiàn)這些地市中的部分單位并不在省通用目錄的單位范圍內(nèi)，導(dǎo)致這些單位的審批事項沒有出現(xiàn)在省的通用目錄中，但這些單位又都依法具備行政審批職權(quán)并設(shè)定了相應(yīng)審批事項，從而給他們的目錄建設(shè)工作帶來了相當(dāng)?shù)睦Щ蟆?/p>

除此之外，在某些省或中央的統(tǒng)一部署相對滯后的改革領(lǐng)域，先行先試的地區(qū)在這些領(lǐng)域的改革嘗試有時也要承擔(dān)一些額外的成本或代價。以商事登記制度改革為例，作為國務(wù)院批準(zhǔn)的首批試點城市，深圳、東莞以及順德的改革一直走在了全省乃至全國的前列，然而在商事登記制度尚未在全省和全國展開之前，依據(jù)改革后實行的“一表登記，三證合一”以及“電子證照”等制度登記的企業(yè)，在本市或本省意外的地區(qū)開展業(yè)務(wù)的過程中卻又或多或少的遭遇了資質(zhì)上的質(zhì)疑與障礙。為了更好的開展業(yè)務(wù)，甚至出現(xiàn)了個別企業(yè)回過頭來請求登記部門按照改革前的登記辦法對企業(yè)進行登記的訴求。隨著改革進入深水區(qū)，必將有越來越多類似的問題浮現(xiàn)。事實上，任何科學(xué)合理的頂層設(shè)計的制定都離不開對基層探索過程中有益經(jīng)驗的總結(jié)和梳理，而基層探索如果沒有必要的頂層設(shè)計保障，也必將遇到諸多的瓶頸或限制，甚至趨于盲目，這就要求決策者在后續(xù)的改革進程中更加重視對于頂層設(shè)計與基層探索之間關(guān)系的協(xié)調(diào)。

（三）行政審批制度改革與政府行政管理體制改革關(guān)系認(rèn)知問題

作為我國行政管理體制的一部分，行政審批制度的改革不可能拋開現(xiàn)有的行政管理體制獨自進行，實際上，任何一項行政審批制度層面上的改革，都離不開整個政府行政管理體制和結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與調(diào)整。如隨著改革的持續(xù)推進，許多審批事項將被取消、下放或者轉(zhuǎn)移，而在此過程中，必然涉及到大量人、財、物在上下級政府機構(gòu)間縱向流轉(zhuǎn)，這就需要政府的機構(gòu)和人員在上下級之間進行必要的調(diào)整，才能夠保證取消、下放以及轉(zhuǎn)移工作的順利推進；審批流程再造過程中，各級政府在依據(jù)“三集中三到位”等原則建立的政務(wù)服務(wù)中心，則需要政府的相應(yīng)職權(quán)部門在橫向進行必要的整合，而與此相對應(yīng)的網(wǎng)上辦事大廳的建立，則必須以行政職權(quán)部門間完善的政務(wù)信息共享與交互機制作為支撐；最后，隨著行政審批制度改革的全面深化推進，“寬進嚴(yán)管”逐漸成為各級政府管理經(jīng)濟社會生活的理念共識，而這也意味著各級政府必須轉(zhuǎn)變過去重審批輕監(jiān)管的管理方式，將越來越多的行政力量投放到監(jiān)管工作中去，這本身也會倒逼政府行政管理體制與結(jié)構(gòu)的整體轉(zhuǎn)型，這也體現(xiàn)了順德反復(fù)強調(diào)將行政審批制度改革與大部制改革緊密結(jié)合的價值所在。行政審批制度改革實際上是政府行政管理體制改革的一部分，或是一個重要的突破口，行政審批制度改革的成功與否取決于能夠得到政府行政管理體制改革的配合與保障，而行政審批制度改革的全面深化推進也必將反過來倒逼政府行政管理體制的繼續(xù)改革。這就要求改革的決策者在進一步推進改革的過程中必須樹立全局觀念與意識，從政府管理體制改革的全局出發(fā)，去思考行政審批制改革的路徑與方向。

□責(zé)任編輯：李三虎

D912.1

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1003—8744（2015）04—0075—10

2015—5—21

溫松（1984—），男，法學(xué)博士，中共廣東省委黨校（廣東行政學(xué)院）校（院）刊編輯部副教授，主要研究方向為政治學(xué)、法學(xué)。