朱光喜
公共政策學(xué)教學(xué)本土化的必要性及其途徑
朱光喜
(桂林理工大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院,廣西桂林541004)
我國公共政策學(xué)雖然教學(xué)規(guī)模龐大,但由于教學(xué)內(nèi)容和方法的本土化嚴(yán)重不足,存在教學(xué)效果不理想的突出問題。公共政策學(xué)教學(xué)本土化可以采取“西方理論——適用辨明”、“西方理論——本土修正”和“本土實(shí)踐——本土理論”三種教學(xué)策略。但無論是這三種策略的實(shí)施,還是要從根本上解決教學(xué)本土化的問題,必須依靠公共政策學(xué)理論研究的本土化,用理論研究的本土化推動(dòng)課程教學(xué)的本土化。
公共政策學(xué);本土化;教學(xué)內(nèi)容;教學(xué)方法
從1986年國務(wù)院副總理萬里提出要開展政策研究開始,我國的公共政策學(xué)經(jīng)歷了30年的發(fā)展;從1992年“全國政策科學(xué)研究會(huì)”成立開始,公共政策學(xué)作為獨(dú)立的領(lǐng)域提上學(xué)科建設(shè)日程,成建制的教學(xué)工作在我國高等教育中經(jīng)歷了20多年的發(fā)展。然而,公共政策學(xué)的教學(xué)始終存在一個(gè)沒有解決的問題,即教學(xué)工作的規(guī)模龐大與教學(xué)效果不佳之間的矛盾。
一方面,公共政策學(xué)的教學(xué)在我國高等教育中的規(guī)模十分龐大。在我國的學(xué)科建制中,開展公共政策學(xué)教學(xué)的是以行政管理專業(yè)為核心的公共管理學(xué)科。據(jù)中國行政管理學(xué)會(huì)統(tǒng)計(jì),截至2010年,全國有313所高校設(shè)有行政管理本科專業(yè),432所高校設(shè)有公共事業(yè)管理本科專業(yè),79所高校設(shè)有公共管理本科專業(yè)[1]。如果再算上各級(jí)各類黨校(行政學(xué)院)、廣播電視大學(xué)、網(wǎng)絡(luò)教育中的相關(guān)課程,公共政策學(xué)的教學(xué)無論是教學(xué)單位、教師隊(duì)伍還是教學(xué)對象的規(guī)模都是十分龐大的。
但另一方面,與規(guī)模龐大的教學(xué)體系相矛盾的是,公共政策學(xué)的教學(xué)效果不理想已經(jīng)成為普遍存在的問題。學(xué)生常見的評價(jià)是教學(xué)內(nèi)容理論與實(shí)踐脫節(jié)明顯、課程學(xué)習(xí)之前期望很高但學(xué)完之后收獲不大等等。這直接反映出公共政策學(xué)教學(xué)效果不佳的現(xiàn)實(shí)狀況。
造成這種問題的基本原因是,我國的公共政策學(xué)是在“大量借鑒西方(主要是美國)的學(xué)科體系”的基礎(chǔ)上建立起來的[2],由此導(dǎo)致教學(xué)內(nèi)容和方法的本土化嚴(yán)重不足。有鑒于此,本文主要以政策過程為例對公共政策學(xué)教學(xué)本土化的必要性及其途徑進(jìn)行探討。
公共政策學(xué)產(chǎn)生于美國,因此其理論體系都貫穿著西方國家的問題,并體現(xiàn)在主流的公共政策學(xué)教科書中。例如,戴伊的《理解公共政策》的宗旨是“政策分析與探求美國問題的方案”,并用理性主義決策理論、團(tuán)體決策理論、漸進(jìn)主義決策理論等理論分析了美國的刑事司法、健康福利、教育、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的政策。
反觀我國公共政策學(xué)的教學(xué),盡管也有形式上的“中國公共政策學(xué)”的教學(xué)體系,但本土化的程度很低,表現(xiàn)為教學(xué)內(nèi)容安排的仿西方化以及教學(xué)方法上的“灌輸式”講解和“牽強(qiáng)式”舉例。
教學(xué)內(nèi)容安排的仿西方化通過國內(nèi)出版的公共政策學(xué)教科書直接體現(xiàn)出來。截至2011年,國內(nèi)學(xué)者出版的公共政策學(xué)教材達(dá)到106部[3]。盡管數(shù)量不少,但其內(nèi)容構(gòu)成基本都是西方的公共政策學(xué)知識(shí)體系框架,有的甚至是西方教材的“翻版”。國內(nèi)教材的核心內(nèi)容是“政策系統(tǒng)”、“政策過程”、“政策分析”三個(gè)板塊。如果將這些教材與國外的經(jīng)典教材對照,就會(huì)發(fā)現(xiàn)每個(gè)部分都有明顯的西方“藍(lán)本”:政策系統(tǒng)的“藍(lán)本”是查爾斯·E·林德布洛姆的《政策制定過程》和邁克爾·好利特、M·拉米什的《公共政策研究:政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》,政策過程的“藍(lán)本”是安德森的《公共政策制定》,政策分析的“藍(lán)本”是威廉·鄧恩的《公共政策分析導(dǎo)論》以及卡爾·帕頓和大衛(wèi)·沙維奇的《政策分析和規(guī)劃的初步方法》。教材的編著者抽取這些內(nèi)容中的理論部分,隱去西方的背景和案例,用中國式的思維和語言重新編排起來,就成為公共政策學(xué)教材的主體框架??梢哉f,到目前為止,國內(nèi)公共政策學(xué)的教材都沒有跳出上述西方教材“藍(lán)本”的三大板塊,再加上一個(gè)必要的“公共政策學(xué)學(xué)科發(fā)展”導(dǎo)論,就成為標(biāo)準(zhǔn)的國內(nèi)公共政策學(xué)教材“四部曲”。
以政策過程理論為例,國內(nèi)公共政策學(xué)教材對政策過程的講述完全以安德森在《公共政策制定》中所作的政策問題、政策議程、政策方案形成、政策決策、政策執(zhí)行、政策評估和政策變遷的邏輯劃分為“藍(lán)本”,基本是一個(gè)邏輯環(huán)節(jié)一章的內(nèi)容篇幅,不同的只是對這些邏輯環(huán)節(jié)的具體劃分和取舍有所差異。這些對公共政策過程邏輯環(huán)節(jié)的講述往往占據(jù)一本教材的很大比例,有的甚至占到所有章節(jié)的80%以上。按照這種框架給學(xué)生講述公共政策過程,學(xué)生的常見反映是“過于理想化”,與政策運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)過程不符。
實(shí)際上,西方學(xué)者后來將這種方法稱為“階段啟發(fā)法”,也稱為“教科書法”。從這個(gè)稱呼中就可以看出他們對這種理論的批評態(tài)度。這種邏輯劃分不僅與政策過程的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)不相符,也無法解釋階段與階段之間的因果關(guān)系。因此,西方公共政策學(xué)者全面改革公共政策學(xué)教材的內(nèi)容體例安排,例如戴伊的《理解公共政策》就完全拋棄了“階段啟發(fā)法”的內(nèi)容體例,而是按照不同領(lǐng)域政策專題的形式進(jìn)行講解。然而,國內(nèi)的教材在講述公共政策過程的時(shí)候,依舊在西方早期的“階段啟發(fā)法”后面亦步亦趨。
中國公共政策學(xué)教學(xué)的本土化嚴(yán)重不足還表現(xiàn)為教學(xué)方法上的缺陷。一方面,大部分任課教師采用的主要教學(xué)方式是“灌輸式”講解,即使不是“照本宣科”,也只是在西方的理論內(nèi)容上隨機(jī)添加一些自己的個(gè)人觀點(diǎn)甚至是經(jīng)驗(yàn)感悟來作為補(bǔ)充。另一方面,為了彌補(bǔ)“灌輸式”講解西方理論的教學(xué)缺陷,近年來很多任課教師嘗試學(xué)習(xí)和引進(jìn)案例教學(xué),但這些所謂的案例大部分更多地只是“牽強(qiáng)式”的舉例說明,還遠(yuǎn)未達(dá)到案例教學(xué)的規(guī)范。
從社會(huì)科學(xué)知識(shí)“地方性”(Parochial)的基本屬性來看,公共政策學(xué)教學(xué)本土化的根本途徑是公共政策學(xué)理論研究的本土化。因?yàn)橹挥泄舱邔W(xué)的理論研究本土化了,才能提供本土化的教學(xué)內(nèi)容和教學(xué)方法。盡管當(dāng)前我國公共政策學(xué)的基本理論體系依然是西方的,但近年來也出現(xiàn)了一些不同程度本土化的研究成果,然而這些成果并沒有很好地反映在公共政策學(xué)的教科書和課堂教學(xué)中。
因此,公共政策學(xué)教學(xué)的本土化有兩個(gè)途經(jīng):首先是鑒于絕大部分理論知識(shí)沒有本土化,要求任課教師必須辨識(shí)并講述其在中國的適用性,稱之為“西方理論——適用辨明”式教學(xué);其次,緊密追蹤公共政策學(xué)理論研究的動(dòng)態(tài)進(jìn)展,及時(shí)將那些某種程度能夠修正西方理論甚至嘗試提出本土理論的成果設(shè)計(jì)在教學(xué)內(nèi)容中,稱之為“西方理論——本土修正”式教學(xué)和“本土實(shí)踐——本土理論”式教學(xué)。下面以政策過程理論為例,對這三種本土化教學(xué)策略進(jìn)行分析。
(一)“西方理論——適用辨明”式教學(xué)
在我國公共政策學(xué)發(fā)展過程中引介西方的理論是無可厚非的,問題是無論是公共政策學(xué)的教科書,還是課堂教學(xué),都習(xí)慣于機(jī)械地講述西方理論內(nèi)容,而對理論產(chǎn)的背景脈絡(luò)及其在中國的適用性不作任何介紹和分析,其結(jié)果是教師對理論的講述和學(xué)生對理論的學(xué)習(xí)只能“生吞活剝”。對西方理論的教學(xué),在講述內(nèi)容之前,應(yīng)該著重介紹其產(chǎn)生的背景和條件,在講述完內(nèi)容之后則引導(dǎo)學(xué)生思考其在中國的適用性。例如政策過程理論中的政策網(wǎng)絡(luò)理論。
政策網(wǎng)絡(luò)理論的基本內(nèi)容是,政策活動(dòng)中的行動(dòng)者及其互動(dòng)關(guān)系構(gòu)成政策網(wǎng)絡(luò),而政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者的策略影響政策產(chǎn)出。但是教科書中對這個(gè)理論的講述都是介紹政策網(wǎng)絡(luò)的概念、類型及其對政策產(chǎn)出的影響。于是學(xué)生在學(xué)習(xí)之后就開始在課程作業(yè)中大量直接套用,但在很多情況下錯(cuò)誤地使用了。典型的代表就是將我國政府之間的縱向關(guān)系也直接理解為政策網(wǎng)絡(luò)。雖然西方理論中對政策網(wǎng)絡(luò)的分類包括“府際網(wǎng)絡(luò)”,但在我國并非凡是政府之間的關(guān)系都能形成政策網(wǎng)絡(luò)。在這里,必須要向?qū)W生講述西方政策網(wǎng)絡(luò)理論的背景和來源。
政策網(wǎng)絡(luò)理論產(chǎn)生于西方國家的分權(quán)體制,即政府結(jié)構(gòu)內(nèi)部在橫向和縱向上的分權(quán)和制衡。即使是不同層級(jí)的政府之間也是分權(quán)的,例如在美國聯(lián)邦政府與州政府之間是分權(quán)的,而州以下的地方政府是自治的,在聯(lián)邦憲法和州憲法規(guī)定范圍內(nèi)行使自治權(quán),聯(lián)邦政府和州政府與無權(quán)直接干涉地方政府的事務(wù)。因此在分權(quán)體制的西方國家是存在縱向上政策主張完全相反的“府際網(wǎng)絡(luò)”。
但是我國的政府架構(gòu)是權(quán)力集中體制,上級(jí)政府對于下級(jí)政府擁有法律賦予的權(quán)威和行政權(quán)力,上下級(jí)政府之間無法各自成為獨(dú)立的博弈主體。即使存在下級(jí)政府消極抵制或拖延執(zhí)行上級(jí)政府政策的現(xiàn)象,但難以出現(xiàn)下級(jí)政府或政府部門聯(lián)合形成政策網(wǎng)絡(luò)提出與上級(jí)政府相反政策主張的情況,也就不會(huì)出現(xiàn)相互公開對抗的政策網(wǎng)絡(luò)。因而,必須要注意到中國政府體制的等級(jí)制約和權(quán)力集中的特點(diǎn),由于政府間關(guān)系在政治、法律和文化方面與西方國家完全不同,必須要辨識(shí)垂直的“府際網(wǎng)絡(luò)”的適用性。
如果這樣給學(xué)生講述政策網(wǎng)絡(luò)理論在中國政治體制下哪些情況下適用,哪些情況下不宜適用或根本不適用,不僅可以使學(xué)生在比較中更好地理解什么是政策網(wǎng)絡(luò)及其功能,也可以提高學(xué)生實(shí)際分析問題的能力。
(二)“西方理論——本土修正”式教學(xué)
在辨識(shí)和講述西方公共政策學(xué)理論在中國的適用性的基礎(chǔ)上,任課教師或者自己發(fā)現(xiàn),或者通過其他人的研究發(fā)現(xiàn)本土的政策“案例”與已有理論不符的情形。在這種情況下,就不能僅僅停留在講述適用性的層面上,而是要將這些發(fā)現(xiàn)及時(shí)吸納進(jìn)教學(xué)內(nèi)容,展示本土“案例”對西方理論的修正和擴(kuò)充作用,逐漸引導(dǎo)學(xué)生思考本土“修正版”的西方理論。例如政策過程理論中的“多源流”理論。
“多源流”理論由美國公共政策學(xué)家金登提出,其基本內(nèi)容是:政策議程的開啟和政策變遷取決于政治系統(tǒng)中的問題流、政策流和政治流,當(dāng)三種源流符合特定的條件并交匯時(shí)就會(huì)開啟“政策之窗”,議題就會(huì)提上政策議程從而政策就會(huì)發(fā)生變遷。其中,政策流中的政策建議需要具備“技術(shù)上可行”和“價(jià)值(政治)上可接受”兩個(gè)基本條件?!凹夹g(shù)上可行”是指政策方案在法律、行政、財(cái)政和具體操作上可實(shí)施;“價(jià)值(政治)上可可接受”是指政策方案符合既定的意識(shí)形態(tài)和政治文化。只有符合這兩個(gè)條件的“政策流”才能與其它源流交匯并促進(jìn)“政策之窗”的開啟。
但中國本土的案例反駁了“政策流”的標(biāo)準(zhǔn)要求,證明在中國政治體制下即使“技術(shù)不可行”也可以開啟“政策之窗”。典型的案例是2003年“孫志剛”事件中的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢除[4]。法學(xué)學(xué)者提出十分激進(jìn)的“憲法審查”政策方案當(dāng)時(shí)在“技術(shù)上”是“不可行”的。如果按照金登的“多源流”理論,“政策流”中的政策方案“技術(shù)不可行”就不符合“政策之窗”開啟的基本條件。然而,2003年6月,國務(wù)院很快就以《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》取代了實(shí)施20多年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》,不僅開啟了“政策之窗”,而且實(shí)現(xiàn)政策的重大變遷。
之所以如此,是因?yàn)椤岸嘣戳鳌崩碚撛从诿绹姆謾?quán)制衡和“否決”體制,政策要出臺(tái)必須要闖過重重“否決點(diǎn)”,這就要求任何政策方案必須在各種“技術(shù)”細(xì)節(jié)上具有高度的實(shí)施可行性,才能通過法律規(guī)定的程序成為正式政策或改革政策。但是我國是黨領(lǐng)導(dǎo)下的權(quán)力集中體制,越是重大問題和“棘手”的問題,越可能從常規(guī)程處理序“轉(zhuǎn)移”到高層或頂層決策機(jī)構(gòu)中去“特殊”處理,也就越有可能實(shí)現(xiàn)重大變遷?!皩O志剛”事件中法學(xué)學(xué)者提出的“憲法審查”的“技術(shù)不可行”的政策方案就是一個(gè)重大而又“棘手”的問題,因而問題迅速進(jìn)入了黨和國家的最高決策層。很快,國務(wù)院就“自行”宣布廢止“收容遣送”制度,并出臺(tái)“救助”制度。這說明在我國政治體制下,如果是“價(jià)值(政治)上可接受”但“技術(shù)上不可行”的政策方案,反而可能會(huì)開啟“政策之窗”。
對于這種方式的教學(xué),首先要向?qū)W生客觀地講述“多源流”理論的背景和基本內(nèi)容,然后讓學(xué)生思考并舉例說明在中國是否適用,接著詳細(xì)地向?qū)W生講述“孫志剛”事件和“收容遣送”制度廢除的來龍去脈,引導(dǎo)學(xué)生對照“多源流”理論思考這個(gè)案例中的差異及其原因,最后進(jìn)行總結(jié)和點(diǎn)評。這種教學(xué)不僅不至于讓學(xué)生將“多源流”理論生搬硬套在中國的政策實(shí)踐上,而且可以讓學(xué)生更好地了解中國政治體制的特點(diǎn)。
(三)“本土實(shí)踐——本土理論”式教學(xué)
近年來,還有一些研究嘗試完全基于中國本土的政策實(shí)踐和政策案例提出本土化的政策理論。任課教師要充分吸收這些成果,將其設(shè)計(jì)成“本土實(shí)踐——本土理論”式教學(xué)。典型的代表是陳玲提出的“制度——精英”雙層決策模型[5]P143-145和王紹光提出的“共識(shí)型”決策模型[6]P270-313,這兩個(gè)政策決策模型都是基于本土的重大政策案例而提出的。
陳玲基于我國集成電路產(chǎn)業(yè)政策變遷與重大決策過程的分析,提出我國公共政策決策是在“制度”和“精英”兩個(gè)渠道交互影響下達(dá)成“共識(shí)”的過程。正式制度層面上形成“政策舞臺(tái)”,政策問題自下而上按既定程序進(jìn)入決策層;同時(shí)由“人際關(guān)系”構(gòu)成的非正式制度則形成“協(xié)商網(wǎng)絡(luò)”,政策問題自上而下在各類精英之間尋求“共識(shí)”;“政策舞臺(tái)”和“協(xié)商網(wǎng)絡(luò)”兩個(gè)渠道相互作用,達(dá)成并擴(kuò)散“共識(shí)”,就可以完成公共政策的制定。同樣,王紹光和樊鵬基于我國“新醫(yī)改”政策決策過程的分析提出中國式“共識(shí)型”決策模式,這種決策模式由“開門”型參與結(jié)構(gòu)和“磨合”型互動(dòng)機(jī)制兩個(gè)維度構(gòu)成,多元主體參與和多渠道協(xié)商溝通形成中國公共政策決策的基本過程。
這兩個(gè)理論不僅是本土的,而且所依據(jù)的事實(shí)是學(xué)生有所了解的。在講述的時(shí)候可以完全拋棄教材上充斥的西方政策過程理論,首先細(xì)致地向?qū)W生介紹案例,之后讓學(xué)生討論并從中自己概括案例中所蘊(yùn)含的政策制定方式,然后再完整講述研究者提出的理論本身,加深學(xué)生對中國政策制定過程特征的理解。最后,還可以鼓勵(lì)和引導(dǎo)學(xué)生進(jìn)一步思考“人際關(guān)系”、“協(xié)商政治”等標(biāo)志性的本土元素是如何體現(xiàn)在政策制定過程中的問題,激發(fā)學(xué)生以此去觀察和分析其它的政策制定事件。除此之外,還有關(guān)于中國“政策試驗(yàn)”的研究[7],其獨(dú)特的政策過程直接挑戰(zhàn)了“階段啟發(fā)法”,這也是政策過程理論教學(xué)本土化的可用內(nèi)容。
從上述本土化教學(xué)的途徑和策略可以看出,教學(xué)內(nèi)容的本土化和教學(xué)方法的本土化是“一體之兩面”。教學(xué)內(nèi)容的本土化離不開案例教學(xué)和討論啟發(fā)式教學(xué)方法的運(yùn)用,而無論是案例式教學(xué)還是啟發(fā)討論式教學(xué)方法的本土化,如果沒有本土化的教學(xué)內(nèi)容作為理論主線,要么是天馬行空式的“花邊新聞”課堂娛樂,要么是牽強(qiáng)附會(huì)地“舉例說明”應(yīng)付了事,難以激發(fā)學(xué)生探究問題的興趣和提高其分析問題的能力。
公共政策學(xué)教學(xué)的“危機(jī)”提出了本土化教學(xué)的要求。鑒于目前公共政策學(xué)的主要知識(shí)體系依然是西方的理論框架,可以采取“西方理論——適用辨識(shí)”、“西方理論——本土修正”、“本土實(shí)踐——本土理論”三種本土化教學(xué)策略,并且這三種策略是教學(xué)內(nèi)容本土化和教學(xué)方法本土化的相互交融的結(jié)果。
但無論是這三種本土化教學(xué)策略的實(shí)施,還是要從根本上解決公共政策學(xué)教學(xué)本土化的問題,只能是依賴公共政策學(xué)理論研究的本土化。例如本文中所舉的政策過程理論的例子,如果沒有相應(yīng)的本土化研究成果的出現(xiàn),是很難設(shè)計(jì)成課堂教學(xué)材料的。當(dāng)然,以研究工作來推動(dòng)教學(xué)工作,既包括任課教師直接利用自己本土化的研究成果來補(bǔ)充教學(xué)內(nèi)容,也包括通過關(guān)注和追蹤學(xué)術(shù)共同體的最新研究進(jìn)展的方式間接地將學(xué)界的本土化研究成果及時(shí)吸納為教學(xué)內(nèi)容,這也是最為有效最容易實(shí)施的途徑。
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Indigenization of Public Policy Science Teaching:Necessity and Approach
ZHU Guang-xi
(School of Humanities and Social Sciences Guilin University of Technology,Guangxi Guilin 541004)
Though the scale of public policy science teaching is large in our country,the bad teaching effect is a prominent problem,because of the serious lack of indigenization.There are three teaching strategies of“western theory—adaption identification”,“western theory—indigenous revising”and“indigenous cases—indigenous theory”.However,both the implementation of these three strategies and the resolution to completely solve the problem of teaching indigenization,are dependent on the indigenization of public policy theory research,and using the indigenization of theory research to push on the indigenization of teaching.
Public Policy Science;Indigenization;Teaching Contents;Teaching Method
G642[
]A[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]1674-6198(2015)01-0047-04
2014-12-13
廣西高等教育教學(xué)改革工程項(xiàng)目《基于提升大學(xué)生職業(yè)勝任能力的公共管理專業(yè)教學(xué)模式創(chuàng)新研究與實(shí)踐》(編號(hào):2012JGB146)
朱光喜(1980—),男,湖北黃岡人,桂林理工大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院講師,博士。