李仕波

黨的十八大報告提出了 “積極開展基層民主協商”的戰(zhàn)略任務，十八屆三中全會進一步強調要推進協商民主廣泛多層制度化發(fā)展，構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協商民主體系。下面，聯系貴州民族地區(qū)實際，對民族地區(qū)基層的協商民主問題進行初步探討。

一、民族地區(qū)開展基層民主協商的意義

貴州是一個多民族聚居的省份。根據第六次人口普查的結果，全省常住人口中少數民族人口為1255萬人，占36.11%。全國少數民族人口總數為11379萬人，其中貴州的少數民族人口占11.03%，在全國位居第四[1]。在全省88個縣（市、區(qū)）中46個為民族地區(qū)縣，有黔南、黔東南、黔西南3個自治州，11個自治縣，253個民族鄉(xiāng)。民族自治地區(qū)總面積占全省的55.5%，總人口占全省的40.9%。貴州少數民族地區(qū)的基層協商民主建設，關系到整個社會的和諧與穩(wěn)定。

（一）有利于推動民族地區(qū)的民主政治建設

基層民主協商是中國特色社會主義民主的重要形式，是國家民主政治建設的重要內容，它反映著基層民眾政治參與的程度。貴州民族地區(qū)的各階層民眾是民族地區(qū)經濟社會事業(yè)發(fā)展的主體力量，引導他們參與協商民主，既體現了社會主義民主政治的本質要求，又是衡量貴州民族地區(qū)民主政治建設的一項重要指標。積極引導民族地區(qū)基層民眾開展協商民主，對擴大民族地區(qū)決策資源范圍、增強政治權力的能量供給、完善政治監(jiān)督體制、增強政治體系的整合能力都有著重要的現實意義。

（二）有利于鞏固黨在民族地區(qū)的執(zhí)政基礎

在多民族國家，執(zhí)政黨能否為少數民族地區(qū)的基層民眾提供廣泛的政治參與渠道，滿足人民的利益訴求，對其能否長期執(zhí)政十分關鍵。貴州民族地區(qū)的少數民族占全省總人口的比重大，經濟實力日益增強，利益訴求日趨多元。我們黨應根據不斷變化的形勢和任務，通過開展基層協商民主，擴大政治參與，最大限度地將民族地區(qū)的民眾凝聚到自己的周圍，不斷增強民族地區(qū)社會各階層對執(zhí)政黨的政治認同感，提高黨在民族地區(qū)的影響力和感召力，從而鞏固黨的群眾基礎。

（三）有利于擴大民族地區(qū)的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線

貴州民族地區(qū)少數民族群眾的活動既涉及科技文化、經濟生產領域，又涉及宗教信仰、民族文化等領域。積極組織和引導民族地區(qū)各階層開展協商民主，為民族地區(qū)民眾有序政治參與提供暢通的渠道和多元平臺，促進統(tǒng)戰(zhàn)工作向社會更廣、更深的領域延伸，有利于及時了解掌握社情民意，及時協調民族關系、化解民族矛盾。通過協商民主，把民族地區(qū)中對民族宗教政策較為熟悉、有組織工作能力的優(yōu)秀人才吸納到統(tǒng)一戰(zhàn)線中來，可以擴大愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，可以豐富民族地區(qū)參政議政的內容，提高參政議政的質量。

（四）有利于增強民族團結和社會穩(wěn)定

近年來，貴州民族地區(qū)各階層之間因經濟利益、宗教信仰和文化傳統(tǒng)等方面的差異而引發(fā)的矛盾嚴重影響到和諧的民族關系。如果不能妥善及時地處理好這些矛盾糾紛，則容易釀成群體性事件，影響民族關系的穩(wěn)定發(fā)展。2008年6月28日，黔南布依族苗族自治州甕安縣發(fā)生的群體性暴力焚燒、打砸搶事件，就給社會造成了嚴重的不良影響。積極開展基層協商民主，可以把不同民族在社會生活中可能產生的矛盾糾紛及時反映給黨和政府，針對不同民族的利益訴求，調整和制定促進各民族共同繁榮、共同進步的相關政策，協調民族利益關系，從而維護好民族地區(qū)的和諧穩(wěn)定。

二、貴州民族地區(qū)基層協商民主面臨的問題

（一）公民參與缺乏主體意識

在貴州民族地區(qū)基層協商民主中，目前普遍存在公眾參與程度低、協商積極性不高、基層民主意識淡薄、協商主體發(fā)育不足等問題。在貴州少數民族聚居地區(qū)，人們不善于甚至不屑于運用手中的民主權利。對他們而言，生計問題大于民主。部分民眾常年在外務工，他們認為參與政治活動既浪費時間又浪費精力。村民科學文化知識匱乏，對自己的民主權利重視不夠，缺乏積極、主動參與民主政治的觀念。受傳統(tǒng)封建專制思想影響，許多人仍然具有臣民思想，公民意識淡薄，參與意識和參與能力都比較薄弱。由于受傳統(tǒng)體制的影響，貴州基層社會存在部分基層組織力量支配個體的行為，基層社會成員更多的是被動參與，無力發(fā)揮在基層協商民主中的主體作用。一些基層干部的官本位思想根深蒂固，缺乏對基層民主政治建設的科學認識，“替民作主”、“權大于法”的行事作風常常出現，習慣于采用強制性的行政手段來處理生產活動和村務管理中的問題。

（二）基層法律制度有待健全

貴州民族地區(qū)基層協商民主的實踐層面存在一定的隨意性和人為干擾現象，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督缺乏切實有效的法律和制度保障。貴州民族地區(qū)的一些地方性政策，一般是由鎮(zhèn)、村一級的領導班子集體討論一下就確定了，無透明的制度規(guī)范程序。一些地方因領導人的去留或意見，導致民主協商流于形式，甚至任意修改協商后的內容。地區(qū)政府議案和民眾的民主意見發(fā)生沖突而提交人民代表大會進行表決時，人大經何種程序達成最終意見，也無法可依?；鶎用裰鬟x舉與民主決策、管理、監(jiān)督處于相互脫節(jié)的狀態(tài)，缺乏切實有效的法律制度保障，不能充分滿足公民的民主參與需求。

（三）民主選舉活動有待規(guī)范

貴州民族地區(qū)農村經濟社會的現代化程度不高，影響到民主政治主體的發(fā)育。農民普遍缺乏有序政治參與的熱情，缺乏參與民主選舉的積極性。大多數青壯年長期在外打工，對家鄉(xiāng)公共事務了解不多，其中許多人也不在乎家鄉(xiāng)選舉的事。由于路途遙遠，回鄉(xiāng)一趟經濟成本高，因此也不愿為參與選舉活動而專門回家。選舉活動中，隨意代填、代投選票等現象比較普遍。換屆選舉，候選人有時僅用幾十元錢就“買”走了其他村民的選舉權。部分村落召開民主會議，民眾認為是走過場、搞形式，而不愿參與、不愿監(jiān)督。貴州民族地區(qū)部分農村還存在宗族勢力影響民主選舉的情況，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委通過指定候選人等手段影響選民意志，引發(fā)選民不滿，甚至造成農村社會秩序的不穩(wěn)定。據2011年4月28日《貴州日報》報道，銅仁地區(qū)思南縣張家寨鎮(zhèn)黨委四名干部，在村級黨組織班子換屆工作中，擅自變動醞釀提名人選，不尊重選舉結果，不認真對待群眾反映的問題，嚴重違反村級黨組織換屆選舉規(guī)定，被免職和撤職。

（四）民主監(jiān)督機制有待完善

貴州民族地區(qū)基層協商民主目前缺乏監(jiān)督、問責系統(tǒng)。少數民族聚居地區(qū)長期傳承的民族習慣法文化影響著群眾的生產生活，缺乏崇尚法律、服從法律的原生土壤。機構或者個人對基層協商民主過程與結果的監(jiān)督，在法律上沒有明確授權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府機關，而對基層協商本身以及其他人員沒有監(jiān)督權。普通民眾只有協商的權利，無監(jiān)督其運行和實施的權力。貴州民族地區(qū)個別地方協商民主的公開性、公正性程度不高，常出現操縱、漠視民意等情況，協商民主停留于形式民主。大量少數民族自治地區(qū)由于缺乏規(guī)范化的問責機制，違背協商民主的各種不良行為得不到及時制裁，從而使得權力和責任相分離，民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權出現了縱向和橫向的雙向流失[2]。基層協商民主規(guī)范與否、行之有效與否，往往只是協商民主組織者的自我判斷。

三、對基層協商民主建設的建議

（一）強化民主意識，提高民眾參與度

培育協商主體，擴大參與范圍，這是發(fā)展基層協商民主的基礎。貴州民族地區(qū)應盡可能將各階層民眾納入民主協商活動中來，尤其是要注意將廣大少數民族群眾納入參與主體。應堅持和完善各種行之有效的有利于確立民主價值理念和培育民主精神的做法，加強選民動員和教育工作，對民族地區(qū)民眾進行系統(tǒng)有效的民主意識教育，引導他們積極行使民主權利。六年前，余慶縣已率先在全省實行“村官海選”，參選率達93%，成功率達100%。當前，貴州民族地區(qū)開展基層協商民主的重點是進一步提升政治體制的吸納能力，更好地滿足不同群體的利益訴求。通過不斷擴大參與主體范圍，培育貴州民族地區(qū)民眾的主人翁意識，使其自覺地加入到基層民主協商中來，在實踐中鍛煉他們的民主協商能力。

（二）健全表達機制，拓寬參與渠道

合理的表達機制是發(fā)展基層協商民主的前提，規(guī)范的制度設計是推進基層協商民主的重要保障。六盤水市化解多年積累的矛盾糾紛案，余慶縣“三不出”背后的民生考量，黎平縣巡回法庭便民惠民：他們的做法可以說是拓寬參與渠道的有益嘗試。從貴州民族地區(qū)基層的協商民主實踐來看，當前應該著力建立健全與基層協商民主相適應的利益協調、訴求表達和權益保障機制。要注意發(fā)揮民間機構在群眾利益訴求、利益表達方面的獨特作用，增強村委會在擴大群眾參與方面的積極作用，進一步增強協商民主功能。建立暢通的協商渠道，讓決策者與利益相關者相互之間開展平等、誠懇的對話。通過交流討論，辯明事理，達成初步共識，然后通過規(guī)范的程序，由基層組織集體作出決定。要不斷加強制度建設，更廣泛地集中民智，增強決策的透明度，推動民族地區(qū)基層協商民主走上規(guī)范化道路。

（三）規(guī)范選舉制度，加強教育培訓

民族地區(qū)基層必須建立規(guī)范的選舉制度。制定保障選舉工作順利實施的法律法規(guī)，對選民資格認定、候選人資格審查進行明確界定，為選舉程序正常運行提供保障。應統(tǒng)一選舉程序，統(tǒng)一安排選舉活動的時間、地點；要本著競選、“海選”原則，開展差額、無記名投票選舉，及時公開候選人條件、選舉方案與選舉結果。另外，要積極開展選舉文化教育活動，加深民眾對民主選舉內涵、方法、步驟的認知。要對民族地區(qū)新當選的基層領導進行教育培訓，使之充分認識到必須按照一定的規(guī)則行使自己的職權，真正為基層民眾辦實事。

（四）創(chuàng)新協商形式，規(guī)范協商秩序

渠道廣泛、多層與通暢乃是基層協商民主的內在要求。民族地區(qū)應拓寬政治參與渠道，創(chuàng)新發(fā)展多層面、多領域的民主協商形式。堅持民主集中制的原則，組織基層群眾就民族地區(qū)經濟社會問題充分交換意見。建立和完善民情懇談日、干部下訪、民意調查等參與平臺，建立健全重大社會事項公示制度、社會聽證制度與專家咨詢制度，構建開放、廣泛、包容及多層的協商機制，調動民族地區(qū)各階層民眾政治參與的積極性。甕安縣探索建立了基礎法律調處獎處機制，農村和社區(qū)工作者積極介入基層矛盾調處。2011年一名村長通過民主協商方式，調解了多起村民矛盾糾紛，獲得了獎勵[3]。今后，要加強制度體系的規(guī)范化建設，進一步增強協商議題、過程、結果、監(jiān)督的透明度。民主協商的程序、過程必須公正，協商結果必須能夠讓大多數民眾信服。

[1]陳應芳，夏仁國，陸琳珠，等.貴州“人口普查系列分析報告”出爐[EB/OL].（2011-09-17）.http：//gzdsb.gog.com.cn/system/2011/09/17/011200766.shtml

[2]周平.邊疆民族地區(qū)的政治文明建設[J].思想戰(zhàn)線，2003（3）.

[3]中共中央黨校黨建教研部課題組.執(zhí)政科學化：甕安由亂到治的經驗與啟示[EB/OL].（2012-05-11）.中國共產黨新聞網.