范 蕾

(中國社會科學(xué)院拉丁美洲研究所 北京 100007)

治理在傳統(tǒng)上是政府及其機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的領(lǐng)地。在拉美，一些時期政府不能、也無力在治理中有效地發(fā)揮作用。這種情況下，拉美非政府組織發(fā)揮著不可替代的積極作用。但同時我們也必須看到，由于其自身的缺陷和外部因素的干預(yù)，拉美非政府組織也會對治理產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，必須認(rèn)清非政府組織在治理中所扮演的不同角色，讓它們在政府的監(jiān)管和引導(dǎo)下發(fā)揮更加積極的作用。

一、拉美非政府組織在治理中的積極作用

(一)對民主政治的促進(jìn)

首先，拉美非政府組織推動了民主政治體制的形成和確立。19世紀(jì)上半葉拉美各國獨立后，各種早期的非政府組織在傳播立憲主義思想中發(fā)揮了極為重要的作用。一方面，來自歐洲各國的專家、學(xué)者、科學(xué)考察隊，以及宗主國派來的軍隊成為傳播民主思想的重要力量，法國啟蒙運動思想，包括三權(quán)分立、自由平等等思潮得到廣泛傳播。另一方面，美洲大學(xué)中知識結(jié)構(gòu)的變革為新一代知識分子對民主自由的追求打下了基礎(chǔ)。到18世紀(jì)后期，西屬美洲大學(xué)課程中增添了大量民主政治的內(nèi)容。受過這種思想熏陶，并在獨立運動中發(fā)揮影響的人很多都成為獨立運動的中堅力量。在他們的推動下，拉美國家采取了英法美的政治制度。20世紀(jì)60年代、70年代，絕大多數(shù)拉美國家為軍人當(dāng)政或者采取其他形式的獨裁［1］。非政府組織通過公開或者非公開的方式，一方面通過工會活動等形式，積極為公眾謀取更大福利，另一方面積極傳播民主思想。很多非政府組織活動的骨干分子最后都成為民主政治中的風(fēng)云人物。非政府組織的各項工作對拉美國家從獨裁走向民主產(chǎn)生了潛移默化的影響，發(fā)揮了積極的作用。70年代以后，軍人紛紛將政權(quán)還給了民選政府。

其次，拉美非政府組織對政府的監(jiān)督及適當(dāng)參與政府事務(wù)有利于民主制度的鞏固。其表現(xiàn)為積極推進(jìn)選舉民主。一方面，拉美非政府組織具有非政黨特征，比較容易取信于民;另一方面，非政府組織長期以來在基層的工作也使得推動民主的工作更易于開展。非政府組織通過倡議、游說等方式進(jìn)行了各種民主知識的普及，鼓勵公眾積極參與民主選舉，提高民主參與度，更好地維護(hù)自身權(quán)益。與此同時，以多種方式對政府進(jìn)行監(jiān)督和制約。這些方式包括:組織多種形式的聽證會，引導(dǎo)公眾對政府部門行為合法性進(jìn)行評價;舉辦多種形式的研討會，以精英討論的方式引導(dǎo)公眾對政府一些行為的關(guān)注;充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)等手段的作用，將一些資源共享，以更好地推動公眾參與民主、維護(hù)自身權(quán)益［2］。在這個過程中，非政府組織適當(dāng)參與政府、特別是地方政府事務(wù)。拉美很多國家出現(xiàn)過地方層面的民主參與實踐，如起源于巴西的參與式預(yù)算、起源于哥倫比亞的參與式規(guī)劃等。權(quán)力非集中化進(jìn)程加大了地方政府的自主權(quán)，使得多元行為體參與的重要性愈發(fā)凸顯。在某些特定情況下，非政府組織能夠提出咨詢建議、訴求、對話或?qū)崿F(xiàn)動員，推動改革進(jìn)程，在公共政策領(lǐng)域塑造新的制度安排。

此外，非政府組織還在推動各國政府的非軍事化、代表民意與政黨溝通方面發(fā)揮了積極的作用。例如，以哥斯達(dá)黎加前總統(tǒng)奧斯卡·阿里亞斯·桑切斯命名的阿里亞斯基金會，長期致力于地區(qū)的非軍事化和永久和平，在解決拉美一些區(qū)域的爭端中發(fā)揮了一定作用。同時，由于長期的極權(quán)導(dǎo)致一些政黨執(zhí)政能力低下、公眾對政黨的不信任等因素，政黨很難扮演好溝通民意的角色，此時就需要非政府組織發(fā)揮溝通橋梁的作用，深入基層，了解民意。

(二)對社會公正的推動

由于先天發(fā)育不足，拉美地區(qū)的各種民主制度，并不能有效地發(fā)揮保障社會公平的作用，貧困頻發(fā)，教育、醫(yī)療等社會服務(wù)供給不足，一些群體不能得到有效保護(hù)的現(xiàn)象在一些地區(qū)廣泛存在。針對這些問題，非政府組織的積極介入，在減貧和推動教育、醫(yī)療方面做了大量有益的工作。

1．拉美非政府組織是減貧和消除不平等的重要力量。20世紀(jì)80年代，經(jīng)歷了債務(wù)危機(jī)的拉美國家貧困人口大量增加，社會的經(jīng)濟(jì)不平等現(xiàn)象也開始抬頭。在政府進(jìn)行了大量減貧和消除收入不平等工作的前提下，非政府組織也在相關(guān)方面發(fā)揮了有益的推動作用。他們配合政府部門落實相關(guān)計劃。例如一些拉美政府實施的“有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移計劃”，主要是對有困難且有孩子的家庭進(jìn)行一定的現(xiàn)金補(bǔ)貼，防止因為貧困導(dǎo)致教育缺失而出現(xiàn)代際貧困。但由于涉及眾多的社區(qū)，各種政府支持或者獨立的非政府組織在幫助項目切實惠及到家庭發(fā)揮了積極的協(xié)助作用，如協(xié)助收集符合補(bǔ)助條件的家庭信息、協(xié)助將相關(guān)資金和相關(guān)公共服務(wù)落實到位等。他們還配合世界銀行、美洲開發(fā)銀行等國際金融機(jī)構(gòu)，以及發(fā)達(dá)國家的非政府組織落實相關(guān)扶貧開發(fā)項目。這些項目主要通過具體的投資項目進(jìn)行落實，同時配以技能的培訓(xùn)、經(jīng)驗的傳授等。此外，拉美地區(qū)國家和地區(qū)層面的非政府組織還通過深入?yún)⑴c相關(guān)項目，加強(qiáng)了自身的扶貧能力建設(shè)，如從20世紀(jì)80年代開始的社會投資基金計劃。該計劃是在國際組織的主導(dǎo)下，由私人組織或第三方組織在貧困地區(qū)實施的、靈活的、規(guī)模較小的投資計劃，旨在緩解危機(jī)帶來的貧困和失業(yè)現(xiàn)狀。社會投資基金主要通過地方政府、第三方機(jī)構(gòu)或私人組織等進(jìn)行自治管理，非政府組織在其中發(fā)揮了不可替代的作用。在扶貧和應(yīng)對收入不平等的過程中，拉美形成了一批在貧困方面具有豐富經(jīng)驗并取得碩果的非政府組織，如阿根廷的公眾文化中心、農(nóng)業(yè)和牧業(yè)服務(wù)中心、社會發(fā)展中心，玻利維亞的社會性行動國家中心、促進(jìn)就業(yè)和教育聯(lián)盟，巴西的農(nóng)民教育和文化中心，智利的技術(shù)和教育中心，等等。在這個過程中，非政府組織總體上扮演著配合、補(bǔ)充的角色。

2．拉美非政府組織是教育、醫(yī)療等社會服務(wù)供給的有益補(bǔ)充。為了應(yīng)對教育和醫(yī)療不足所導(dǎo)致的各種社會問題，非政府組織直接積極參與教育和醫(yī)療等涉及關(guān)鍵民生問題的領(lǐng)域。在教育方面，非政府組織與政府部門相配合，直接介入教育領(lǐng)域。尤其是20世紀(jì)80年代以來，受債務(wù)危機(jī)影響，政府財政受到極大沖擊，拉美國家普遍從國家主導(dǎo)的公共教育模式向產(chǎn)業(yè)化、私有化的教育發(fā)展模式轉(zhuǎn)化。其中一個重要舉措是與非政府組織簽訂合同，由這些非政府組織出資辦學(xué)，促進(jìn)公共教育的“私有化”。在政府引導(dǎo)下，在非政府組織的配合下，私立學(xué)校在基礎(chǔ)教育等公共教育中的比重大大增加。以智利為例，20世紀(jì)90年代，其私立學(xué)校及其培養(yǎng)學(xué)生數(shù)量分別占全國總數(shù)的28．8%和33．7%［3］。此外，非政府組織還與相關(guān)機(jī)構(gòu)配合，在職業(yè)教育等領(lǐng)域開展了相關(guān)工作。

拉美的醫(yī)療體系大致可分為公共醫(yī)療體系、社會保障部門的醫(yī)療體系和私人醫(yī)療體系3部分。總體上看，前兩部分提供的醫(yī)療服務(wù)是拉美地區(qū)醫(yī)療體系的主體，但非政府組織的活動一定程度上彌補(bǔ)了公共醫(yī)療體系的不足。同時，非政府組織在一些疾病的防治中發(fā)揮了非常重要的作用。例如在牙買加，非政府組織建立的防控網(wǎng)絡(luò)在一定程度上防止了艾滋病的擴(kuò)散。

(三)對經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的支持

毋庸置疑，在國家的經(jīng)濟(jì)增長中扮演關(guān)鍵角色的是政府和企業(yè)，非政府組織所發(fā)揮的作用相對有限。但是，非政府組織也通過不同方式對拉美地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生著積極的影響，如組織本身創(chuàng)造了大量就業(yè)機(jī)會，是經(jīng)濟(jì)活動的重要組成部分;在貧富差距拉大等諸多社會問題突出的情況下，非政府組織通過其自身的各種社會公益活動，緩和社會矛盾，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造更有利的宏觀環(huán)境。

最重要的是，拉美非政府組織所倡導(dǎo)的環(huán)保理念，是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必要前提。所有國家在發(fā)展的起步和起飛階段都面臨著保持增長和保護(hù)環(huán)境兩方面的矛盾，拉美國家也不例外。但值得慶幸的是，拉美地區(qū)并沒有出現(xiàn)其他地區(qū)所經(jīng)歷過的環(huán)境公害問題，其中非政府組織的作用不可替代，其主要表現(xiàn)如下:

1．運用自身所擁有的資源，收集和整理與環(huán)境相關(guān)的數(shù)據(jù)，完成相關(guān)分析報告，并提交給政府部門。拉美地區(qū)有一批專門從事環(huán)境監(jiān)測等工作的非政府組織，擁有一批專業(yè)人才，在一些領(lǐng)域擁有比政府更強(qiáng)的力量。例如在亞馬孫熱帶雨林的研究和保護(hù)方面，以亞馬孫人類與環(huán)境研究所為代表的非政府組織發(fā)揮了積極作用。研究所通過購買美國航天局的衛(wèi)星圖像，對亞馬孫流域的熱帶雨林進(jìn)行了詳細(xì)的監(jiān)控，將一些被破壞的情況提供給了政府部門、執(zhí)法機(jī)構(gòu)和媒體。目前，亞馬孫流域熱帶雨林被破壞的情況已經(jīng)得到了有效的遏制［4］。

2．深入社區(qū)，積極發(fā)揮社區(qū)代言人的角色。拉美國家社區(qū)力量普遍較強(qiáng)，但是在環(huán)境評估、相關(guān)環(huán)保規(guī)劃方面缺乏專業(yè)的力量。拉美非政府組織深入社區(qū)，在政府進(jìn)行與環(huán)境有關(guān)的活動時，扮演了社區(qū)代言人的角色，在此過程中積極為社區(qū)提供有建設(shè)性的相關(guān)建議，并推動相關(guān)法律法規(guī)的通過。智利《環(huán)境基本法》的制定和實施，就是非政府組織參與推動環(huán)保事業(yè)的代表性案例。該法律的通過，包括成立意見征詢委員會，亦得益于非政府組織的大力推動。在實施過程中，非政府組織通過多種方式對法案的執(zhí)行情況進(jìn)行了評估。

3．監(jiān)督政府部門履行相關(guān)環(huán)保承諾。非政府組織雖然無權(quán)強(qiáng)制要求政府部門履行環(huán)保方面的承諾，但他們通過各種場合發(fā)聲，以敦促政府部門切實履行、兌現(xiàn)。例如，2001年10月的約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)發(fā)展峰會召開前夕，拉美非政府組織指出，《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》在促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展方面有很詳細(xì)的規(guī)定，如能落實，將對全球一致行動促進(jìn)環(huán)保具有很強(qiáng)的推動作用。但同時指出，拉美地區(qū)的政府并沒有很好地履行《宣言》中應(yīng)該承擔(dān)的各種責(zé)任，因此敦促政府切實落實《宣言》中所做出的承諾。

4．加強(qiáng)與國際性環(huán)保組織的合作，為其提供更專業(yè)的幫助。由于擁有世界上最大的熱帶雨林區(qū)，加之其獨特的生態(tài)、地理環(huán)境，包括綠色和平組織在內(nèi)的國際環(huán)保組織很早就開始進(jìn)入拉美地區(qū)開展工作。拉美本地的環(huán)保類非政府組織憑借扎根本地的優(yōu)勢，以及其他地區(qū)環(huán)保類非政府組織所不具備的專業(yè)力量，給這些國際性環(huán)保組織提供了專業(yè)的幫助。

二、拉美非政府組織對治理的負(fù)面影響

拉美非政府組織對治理的負(fù)面影響可以從內(nèi)因和外因兩個角度加以分析:一方面，拉美非政府組織具有發(fā)展水平參差不齊、部分組織尚未依法注冊、內(nèi)部分化等自身缺陷;另一方面，資金難題挑戰(zhàn)拉美非政府組織自主性，一些國家存在美歐資助下的反政府非政府組織，或以政治滲透為目的的境外非政府組織。此外，由于非政府組織天生的民粹性，它們對發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的阻擾在一定程度上阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(一)拉美非政府組織自身缺陷增加了治理難度

作為以多元主體間合作為核心的治理模式的重要主體之一，拉美非政府組織的自身缺陷影響了與政府等其他主體合作的有效性，增加了治理難度。其一，發(fā)展水平參差不齊:有的組織成員數(shù)百，有的則只有十幾名工作人員;有的組織在全國各地設(shè)有分支機(jī)構(gòu)或辦事處，有的活動范圍僅限于某個社區(qū);有的組織資金渠道相對穩(wěn)定而多元，有的則時常因資金短缺而陷入窘境甚至關(guān)閉。其二，部分非政府組織帶有投機(jī)色彩。80年代危機(jī)后，公共部門壓縮造成了新的失業(yè)和就業(yè)不足，政府部門裁減的官員尋求新的就業(yè)渠道。同時，社會對非政府組織的需求增加，境外機(jī)構(gòu)對其的資助熱情高漲。在這種情況下，被裁減的政府官員、專業(yè)人士和知識分子組建大批新的非政府組織。這類非政府組織更關(guān)注獲得資金而非社會改革，其對資源的爭奪以及利益的不可調(diào)和性使非政府組織的信譽(yù)受到極大損害。其三，大多數(shù)非政府組織尚未依法注冊。拉美國家法律規(guī)定，只有合法登記注冊的非政府組織才能獲得合法地位。而事實上，只有少數(shù)非政府組織依法完成注冊，大多數(shù)非政府組織因為未完成注冊而合法性存疑，有的非政府組織甚至進(jìn)行非法活動。［5］其四，內(nèi)部分化加劇。非政府組織內(nèi)部的差異性之所以不斷加大，是因為拉美的形勢更加復(fù)雜多元，行為體和利益訴求的異質(zhì)性和瞬息萬變的國內(nèi)外環(huán)境。此外，資源對非政府組織生存與發(fā)展的重要性也不可避免的加劇了組織之間的競爭。

(二)反政府非政府組織及境外非政府組織的政治滲透活動影響國家穩(wěn)定

“自主性”是非政府組織的本質(zhì)特征之一，即不依賴于政府、企業(yè)或其他組織，組織內(nèi)部的資源配置、發(fā)展路徑選擇和決策不受這些單位或機(jī)構(gòu)的干涉和支配，能夠依據(jù)自己的意志實現(xiàn)獨立決策、自我管理和控制。雖然拉美非政府組織的數(shù)量和規(guī)模迅速擴(kuò)展，但自主性面臨越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其中最重要的原因是資金難題。在部分拉美國家，特別是古巴、委內(nèi)瑞拉、玻利維亞、厄瓜多爾等左翼政黨執(zhí)政的國家，存在外國資助下的反政府非政府組織和有政治滲透目的的境外非政府組織。這些組織以宣揚民主和援助扶持為名，搜集相應(yīng)國家的重要情報，通過影響公眾輿論、煽動對立情緒、幕后支持抗議活動和資助反政府非政府組織，以擴(kuò)大國內(nèi)、國際影響力等方式展開“軟戰(zhàn)爭”，進(jìn)行意識形態(tài)領(lǐng)域的滲透，在一定程度上威脅著這些國家的政治和社會穩(wěn)定。

美聯(lián)社于2014年底披露，美國國際開發(fā)署利用“嘻哈運動”對古巴進(jìn)行政治滲透。“嘻哈運動”通過在巴拿馬注冊的公司和一家列支敦士登的銀行向古巴政府隱藏資金來源，招募樂界人士建立旨在煽動反政府社會運動的網(wǎng)絡(luò)。①國際開發(fā)署還曾建立“古巴推特”，并主導(dǎo)了多個擾亂古巴政治、經(jīng)濟(jì)和社會制度的計劃。2015年4月，在第七屆美洲峰會前夕舉行的公民社會及社會行為體論壇全會上，至少有20名古巴反革命分子持證參會，還有不少反對古巴政府政策的非政府組織在境外資助下與會。②2015年6月中旬，美國眾議院撥款委員會批準(zhǔn)2016財年《境外撥款法》議案。根據(jù)這份議案，國家民主基金會、國務(wù)院和國際開發(fā)署共享3000萬美元，用于推動古巴民主和鞏固古巴公民社會。其中至少800萬美元歸國家民主基金會所支配，剩余部分歸屬國際開發(fā)署、國務(wù)院西半球事務(wù)辦公室和民主、人權(quán)與勞工事務(wù)辦公室。議案中還包括向經(jīng)營著馬蒂廣播電臺和電視臺的對古宣傳辦公室投入至少281．3萬美元，以及投入175萬美元支持互聯(lián)網(wǎng)信息自由，包括購買無互聯(lián)網(wǎng)連接審查和控制的項目，研究和開發(fā)相關(guān)新技術(shù)。議案中同時提到，將向在古巴積極推動民主的組織提供超過100萬美元、為期12個月的補(bǔ)貼。③另據(jù)俄羅斯媒體報道，出于對巴西和委內(nèi)瑞拉與俄羅斯密切關(guān)系的擔(dān)憂，美國幕后支持了兩國國內(nèi)的抗議活動，造成兩國國內(nèi)局勢緊張。美國企圖利用委內(nèi)瑞拉目前的亂局鏟除委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)馬杜羅，以反腐敗為名打擊巴西總統(tǒng)羅塞夫及其思想行動路線。④

針對外部勢力的滲透，不少拉美國家采取法律和行政手段對本國及境外非政府組織的活動、對外聯(lián)系和資金來源加以限制性管制，甚至限制本國非政府組織與國際社會的知識、能力和專業(yè)技能交流，左翼政黨執(zhí)政的國家尤為明顯。委內(nèi)瑞拉的《國際合作法》賦予總統(tǒng)和內(nèi)閣組織、控制、指揮、協(xié)調(diào)一切形式的國際合作活動的權(quán)力;規(guī)定對非政府組織在參與國際合作或接受外部資金、商品和服務(wù)之前，必須向政府注冊并接受嚴(yán)格監(jiān)督;國際合作局以“國際合作和援助基金”方式統(tǒng)籌管理所有外國資源，政府有權(quán)收繳捐贈者的國際資金?！逗葱l(wèi)政治主權(quán)和民族自決權(quán)法》禁止任何有政治訴求或維護(hù)政治權(quán)利的組織接受任何形式的外國資金或經(jīng)濟(jì)援助。秘魯于2002年頒布《建立國際合作局法》，成立國際合作局作為非政府組織的主管部門，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理非政府組織的資金獲取和使用情況;非政府組織在接受外國資金時必須堅持公開透明原則，報告資金來源;國家有權(quán)調(diào)查私人組織的資金來源，以證明資金來源的合法性。2009年的《國際技術(shù)合作法》修訂案規(guī)定，政府有權(quán)干預(yù)秘魯公民與外國人之間涉及草根運動、政黨意識形態(tài)、保護(hù)人權(quán)等問題的交往，甚至包括知識或經(jīng)驗交流。玻利維亞于2007年頒布一項總統(tǒng)法令，禁止政府機(jī)構(gòu)使用境外援助雇傭本國非政府組織提供服務(wù)，禁止任何形式的附帶政治或意識形態(tài)條件的外國援助，政府對在玻利維亞境內(nèi)運營的所有國際合作機(jī)構(gòu)的決定有否決權(quán)。2009年，尼加拉瓜政府提出《國際合作法》草案，規(guī)定政府可禁止外國非政府組織參與或資助違背或可能影響尼加拉瓜立法的政治活動。

(三)拉美非政府組織對發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的消極影響

20世紀(jì)80年代以后，由于經(jīng)濟(jì)增長停滯、貧富差距加大等問題凸顯，拉美國家開始重視政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，一些國家開始制定發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃來布局未來經(jīng)濟(jì)增長。但是，包括社區(qū)力量在內(nèi)的非政府組織對發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃產(chǎn)生了一定的消極影響。

在發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的過程中，一些非政府組織施加影響，導(dǎo)致規(guī)劃過于重視社會問題，出現(xiàn)了以規(guī)劃落實社會高福利的傾向，進(jìn)而導(dǎo)致發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃沒有真正起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，反而給政府背上了沉重的財政包袱。由于經(jīng)濟(jì)并沒有得到發(fā)展，發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃所確定的各種社會目標(biāo)也就無從談起，或者盡管一些社會發(fā)展目標(biāo)實現(xiàn)了，但卻以犧牲經(jīng)濟(jì)效率為代價。例如，哥倫比亞制定了經(jīng)濟(jì)和發(fā)展中長期規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)和社會的和諧發(fā)展，提出推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高效率增長，同時要求提高社會福利水平。該規(guī)劃在社會福利方面提出了一系列明確的目標(biāo)，包括到2016年實現(xiàn)醫(yī)療補(bǔ)貼100%覆蓋率⑤等發(fā)達(dá)國家才能達(dá)到的目標(biāo)，但對于如何實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長卻沒有明確的發(fā)展規(guī)劃。同樣的事情也發(fā)生在秘魯。2010年，秘魯政府出臺《二百年計劃》⑥。該計劃的初衷是根據(jù)當(dāng)時秘魯經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀條件，制定出一整套能夠引領(lǐng)秘魯經(jīng)濟(jì)、社會全面發(fā)展的計劃，力爭到2021年實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)重大發(fā)展，人均收入達(dá)到8000～10000美元。非政府組織參與了計劃的制定，相對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，它們更關(guān)注民主權(quán)利、獲取基本公共服務(wù)、更好地保護(hù)自然環(huán)境等問題。由于非政府組織在一定程度上被視作社區(qū)的重要代表，他們的意見受到高度重視。具體制定計劃的單位即秘魯國家戰(zhàn)略中心將各種非政府組織所提的建議都鄭重納入計劃中。最后出臺的計劃確定了保證人權(quán)、平等獲取公共服務(wù)、提高政府執(zhí)政能力、提高經(jīng)濟(jì)競爭力、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及保護(hù)環(huán)境等6大戰(zhàn)略舉措。但如何實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展只是整個計劃中的很小一部分，只有籠統(tǒng)概括而無具體方針。從長期的角度看，保證人權(quán)、平等獲取公共服務(wù)和保護(hù)環(huán)境都是實現(xiàn)可持續(xù)增長必不可少的要素，但考慮到秘魯經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的實際情況，過多強(qiáng)調(diào)國家發(fā)展中的非經(jīng)濟(jì)因素會帶來負(fù)面影響，因為在計劃實際執(zhí)行過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展常常讓位于社會發(fā)展目標(biāo)。例如2014年4月，環(huán)保組織OEFA就指責(zé)中鋁秘礦對當(dāng)?shù)厮h(huán)境造成污染，并通過當(dāng)?shù)卣型Ａ艘粋€礦區(qū)的生產(chǎn)⑦，實際情況是該礦污染是由于當(dāng)?shù)剡B日暴雨所致，而且早已得到妥善解決。這也從另一個角度說明，在拉美只要有非政府組織介入，各種經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃往往不能得到很好的制定和落實，民粹主義往往會占上風(fēng)。

三、對我國的啟示

(一)我國需要進(jìn)一步發(fā)揮非政府組織的作用

改革開放以來，中國非政府組織得到了飛速發(fā)展。據(jù)民政部2011年第二季度統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國全國依法登記的社會組織已達(dá)44．8萬個，其中各類基金會2311個⑧。如果加上一般國外政府不統(tǒng)計在內(nèi)的各種官辦的非政府組織，如行業(yè)協(xié)會等，那么數(shù)量會更多。同時，在中國長期活動的境外非政府組織1000個左右，加上開展短期合作項目組織的數(shù)量，總數(shù)可能達(dá)到5000個左右⑨。在維護(hù)行業(yè)秩序、幫扶特定群體、巨災(zāi)救助、環(huán)保、衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域，都可以見到非政府組織的身影。

但必須認(rèn)識到，我國非政府組織管理有待進(jìn)一步完善。一方面，目前盡管形成了對非政府組織的管理體系，但是總體上法律體系不夠規(guī)范，缺乏總體規(guī)劃，而且對非政府組織行政干預(yù)過多，導(dǎo)致很多非政府組織與政府的界限不清晰，造成工作的重復(fù)。另一方面，中國非政府組織內(nèi)部缺乏規(guī)范管理，一些非政府組織存在缺乏組織內(nèi)部的權(quán)力制衡機(jī)制，財務(wù)制度、人事制度不規(guī)范、不正常等現(xiàn)象。這些問題的存在，限制了非政府組織作用的進(jìn)一步發(fā)揮。由于非政府組織在一些需要發(fā)揮作用的領(lǐng)域缺位，導(dǎo)致政府需要承擔(dān)相應(yīng)的職能，這實際上不利于政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，將有限的政府資源放到其他更為關(guān)鍵的領(lǐng)域。黨的十八屆三中全會明確提出要進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理。這意味著政府將在一些微觀活動領(lǐng)域逐步退出，需要非政府組織發(fā)揮更大的作用。同時，隨著中國進(jìn)入新常態(tài)，在環(huán)保、衛(wèi)生、扶貧、教育等領(lǐng)域的矛盾也將進(jìn)一步凸顯。這些領(lǐng)域無疑需要政府進(jìn)一步發(fā)揮主動作用，但同樣需要發(fā)揮非政府組織的作用。

(二)借鑒拉美經(jīng)驗，引導(dǎo)非政府組織發(fā)揮應(yīng)有的作用

黨的十八屆三中全會在全面深化改革的目標(biāo)中提出，要激發(fā)社會組織活力，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用;強(qiáng)調(diào)適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān);要求重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，成立時直接依法申請登記，引導(dǎo)社會組織和在華境外非政府組織依法開展活動⑩。這些措施明確了未來非政府組織的發(fā)展方向和發(fā)揮作用的領(lǐng)域。目前，全國人大已經(jīng)開始立法，加強(qiáng)對境外在華非政府組織的管理，在落實十八屆三中全會要求方面邁出了堅實的步伐。從我國國情出發(fā)，借鑒拉美國家非政府組織發(fā)展和管理的經(jīng)驗和教訓(xùn)，如加強(qiáng)非政府組織管理的立法，規(guī)范非政府組織的登記注冊制度，監(jiān)管非政府組織的資金和對外聯(lián)系，以稅收調(diào)控非政府組織的行為等，處理好政府和非政府組織之間的關(guān)系，為非政府組織發(fā)展創(chuàng)造更好的外部環(huán)境，最終目標(biāo)是形成政府部門和非政府組織之間的良性互動關(guān)系，充分發(fā)揮非政府組織在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下的作用，彌補(bǔ)政府在公共服務(wù)方面的不足。同時，要具備避免非政府組織走向政府對立面的措施。

首先，加強(qiáng)政府對非政府組織的引導(dǎo)、激勵和監(jiān)管，進(jìn)一步完善和統(tǒng)一非政府組織發(fā)展的法律、法規(guī)體系建設(shè)，簡化注冊程序，避免出現(xiàn)多頭管理的狀況。在稅收政策上，對于非政府組織用于公益用途的資金，應(yīng)免除相關(guān)稅收。對不同類型非政府組織制定差異化監(jiān)控，防止一些非政府組織憑借深入基層、深入民生領(lǐng)域之機(jī)，以各種形式攻擊政府，煽動民眾對政府的不滿情緒。

其次，推進(jìn)非政府自身建設(shè)。堅持非政府組織獨立性、自主性和非營利性的發(fā)展方向。非政府組織的工作必須公開、透明，接受外部監(jiān)督。要督促非政府組織內(nèi)部積極推動組織建設(shè)，提高非政府組織的紀(jì)律性。與此同時，要規(guī)范境內(nèi)非政府組織和境外非政府組織的溝通聯(lián)系，防止境內(nèi)非政府組織成為境外非政府組織的附庸和代言人。當(dāng)然，非政府組織的內(nèi)部控制和監(jiān)管，非政府組織通過建立網(wǎng)絡(luò)和制定行為規(guī)則實現(xiàn)自律也十分必要。

結(jié)語

綜上所述，拉美非政府組織在治理中的角色具有雙重性。一方面，在政府缺位或能力不及的情況下，拉美非政府組織在政治、經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域發(fā)揮著不可替代的積極作用。另一方面，拉美非政府組織也會對治理產(chǎn)生負(fù)面影響，這主要是由其發(fā)展水平參差不齊、內(nèi)部分化等自身缺陷和資金難題引發(fā)的外部勢力滲透造成的。因此，我國可以借鑒拉美經(jīng)驗，汲取拉美教訓(xùn)，加強(qiáng)對非政府組織的監(jiān)管和引導(dǎo)，推動其健康發(fā)展，避免其負(fù)面影響，使其在治理中發(fā)揮更加積極的作用。

注釋

① “5 datos del plan secreto de EE．UU．para derrocar al Gobierno cubano mediante el hip-hop”，http://actualidad．rt．com/actualidad/160084-plan-usaid-raperos-cubanos-contra-gobierno，12 de diciembre de 2014．

② “Venezuela y Cuba se retiran de Foro de Sociedad Civil en Panamá”，www．telesurtv．net/news/Venezuela-y-Cuba-se-retiran-de-Foro-de-Sociedad-Civil-en-Panama-20150408-0045．html，8 de abril de 2015．

③ “ EE．UU．vuelve a las andadas?USAID podría recibir millones de dolares para subversion en Cuba”，http://actualidad．rt．com/actualidad/177520-usaid-recibirnuevos-millones-cuba-subversion，14 de junio de 2015．

④ “Prepara EE．UU．protestas al estilo Maidan en Venezuela y Brasil”，http://actualidad．rt．com/actualidad/169453-brasil-venezuela-eeuu-maidan-ucrania，18 de marzo de 2015．

⑤ 《哥倫比亞政府制定長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃》，http://www．china-latin．com/html/china-latin2013/report/15639-1．htm，最后訪問日期:2015年4月20日。

⑥ 詳見《秘魯二百年》，秘魯CEPLAN中心網(wǎng)站。

⑦ http://finance．qq．com/a/20140401/001316．htm

⑧ 《中國登記社會組織逾40萬 廣泛參與社會管理和服務(wù)》，http://www．chinanews．com/gn/2011/12-06/3512076．shtml，最后訪問日期:2015年1月2日。

⑨ 《我國擬制定境外非政府組織管理法規(guī)范境外NGO在華活動》，http://www．guancha．cn/society/2014_12_22_304086．shtml，最后訪問日期:2015年1月2日。

⑩ 《我國擬制定境外非政府組織管理法規(guī)范境外NGO在華活動》，http://www．guancha．cn/society/2014_12_22_304086．shtml，最后訪問日期:2015年1月2日。

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