欒 彥

(1.遼寧大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧 沈陽 110036;2.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院，北京 100081)

中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控策略研究
——基于21世紀(jì)初主權(quán)債務(wù)危機(jī)警示效應(yīng)的比較分析*

欒 彥

(1.遼寧大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧 沈陽 110036;2.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院，北京 100081)

21世紀(jì)初，以迪拜債務(wù)危機(jī)與歐美債務(wù)危機(jī)為代表的主權(quán)債務(wù)危機(jī)頻發(fā)，引發(fā)了對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的普遍擔(dān)憂。剖析21世紀(jì)初一系列主權(quán)債務(wù)的新根源及警示作用，可提煉出我國(guó)防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議，避免“中國(guó)式債務(wù)危機(jī)”的發(fā)生。其主要防控策略包括改革地方官員考核晉升機(jī)制，遏制過度的房地產(chǎn)金融化，超前推出應(yīng)對(duì)老齡化預(yù)案，創(chuàng)建地方債務(wù)危機(jī)預(yù)警、救助機(jī)制，設(shè)立專門債務(wù)管控機(jī)構(gòu)、從精英化金融向普惠金融、人本金融轉(zhuǎn)變等。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);主權(quán)債務(wù)危機(jī)；警示剖析；防控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

21世紀(jì)初，主權(quán)債務(wù)危機(jī)頻發(fā)，迪拜債務(wù)危機(jī)與歐美債務(wù)危機(jī)促使各國(guó)深刻反思自身的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、金融發(fā)展模式與金融監(jiān)管機(jī)制。剖析21世紀(jì)初一系列主權(quán)債務(wù)危機(jī)的新根源，并得出其對(duì)我國(guó)的警示作用，有利于構(gòu)建防控我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的整體策略，確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、較快發(fā)展。[1]3-10

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的最新研究成果及評(píng)價(jià)

隨著國(guó)際金融危機(jī)與歐債危機(jī)的相繼爆發(fā)，我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)愈發(fā)受到學(xué)術(shù)界的關(guān)注。中國(guó)存在由地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)誘發(fā)的“中國(guó)式主權(quán)債務(wù)危機(jī)”隱患(謝世清，2011)。[2]21-24地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已成為威脅中國(guó)經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定的“頭號(hào)殺手”(巴曙松，2011)。[3]6-92013年6月底，共有3個(gè)省、99個(gè)市、195個(gè)縣、3 465 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)率高于100%(審計(jì)署)。[4]由于新興國(guó)家債務(wù)率的風(fēng)險(xiǎn)闕值遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家(新興國(guó)約60%，發(fā)達(dá)國(guó)約90%，Carmen M. Reinhart & Kenneth S. Rogoff ，2012)，[5]69-86政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還將通過金融風(fēng)險(xiǎn)、房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等渠道加以傳導(dǎo)、疊加，[6]3-15我國(guó)地方政府債務(wù)所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)不容低估。

在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控方面，應(yīng)健全法律體系(賈康，2013)[7]17-24，實(shí)行稅收改革(呂煒，2012)[8]78-86，加強(qiáng)地方債務(wù)透明度(財(cái)政部預(yù)算司，2008)[9]5-10，完善地方政府破產(chǎn)制度(張平，2013)[10]39-47，設(shè)立各級(jí)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)基金(張海星，2009)[11]39-43?，F(xiàn)有文獻(xiàn)更多從國(guó)家層面研究地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管控策略，但各地區(qū)也會(huì)有各自的地域特色與風(fēng)險(xiǎn)管控“短板”，這方面尚待深入探討。

二、21世紀(jì)初主權(quán)債務(wù)危機(jī)的新根源

20世紀(jì)主權(quán)債務(wù)危機(jī)多為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、投資領(lǐng)域不合理等所致，而21世紀(jì)初的主權(quán)債務(wù)危機(jī)愈發(fā)凸顯出其特有的新根源。

(一)金融虛擬化、房地產(chǎn)金融化導(dǎo)致的實(shí)體經(jīng)濟(jì)空心化

21世紀(jì)初債務(wù)危機(jī)的主要根源都是長(zhǎng)期的金融虛擬化、房地產(chǎn)金融化所造成的實(shí)體經(jīng)濟(jì)空心化。迪拜將石油換取的巨額財(cái)富投向迪拜塔與棕櫚島等房地產(chǎn)項(xiàng)目，房地產(chǎn)、金融、旅游業(yè)是其主要支柱產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)金融化、金融虛擬化進(jìn)程加快。歐債危機(jī)也是自美國(guó)2001年生成—破裂周期后，歐元區(qū)邊緣國(guó)未能找到適合的支柱產(chǎn)業(yè)，過分依賴金融虛擬化、房產(chǎn)金融化逐利，擠占了實(shí)體經(jīng)濟(jì)應(yīng)有的社會(huì)資源。馬克思就曾指出，虛擬資本不能脫離實(shí)體資本積累而單獨(dú)發(fā)展，否則后果嚴(yán)重。

(二)市場(chǎng)原教旨主義孕育的道德風(fēng)險(xiǎn)

市場(chǎng)原教旨主義孕育的道德風(fēng)險(xiǎn)也是本輪主權(quán)債務(wù)危機(jī)的深層原因。市場(chǎng)原教旨主義信奉市場(chǎng)可自動(dòng)恢復(fù)平衡，經(jīng)濟(jì)個(gè)體逐利將實(shí)現(xiàn)全社會(huì)利益最大化[12]203-210,但其過于推崇市場(chǎng)萬能，忽視了人性[13]124-129，為道德風(fēng)險(xiǎn)提供了溫床。歐債危機(jī)中，危機(jī)國(guó)與救援國(guó)信奉市場(chǎng)原教旨主義，造成了危機(jī)國(guó)的財(cái)政赤字競(jìng)賽與德、法等救助國(guó)的相互推諉，引爆危機(jī)。最終各國(guó)“追求局部真理”(本國(guó)利益最大化)的行為在整體上成了“合成的謬誤”。首先，危機(jī)國(guó)采取過度擴(kuò)張的財(cái)政政策雖會(huì)導(dǎo)致歐元貶值，但可由歐元區(qū)成員國(guó)分擔(dān)。市場(chǎng)原教旨主義的利己思想催生了道德風(fēng)險(xiǎn)，邊緣國(guó)統(tǒng)一采取擴(kuò)張性財(cái)政政策，外債急劇增加。其次，在危機(jī)即將爆發(fā)時(shí)，德法兩國(guó)相互推諉，期待對(duì)方先出手救市、坐享其成，貽誤了最佳時(shí)機(jī)。此外，各國(guó)的政黨出于市場(chǎng)原教旨主義傾向于承諾更高的福利、更寬松的財(cái)政政策以獲得支持，雖明知會(huì)推高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但都報(bào)有“危機(jī)不會(huì)在自己任期爆發(fā)”的僥幸心理。

(三)推崇極端個(gè)人主義誘發(fā)的經(jīng)濟(jì)學(xué)人文價(jià)值觀認(rèn)同危機(jī)

危機(jī)國(guó)多推崇極端個(gè)人主義，使得其金融機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員過度自利、貪婪、追求金融衍生產(chǎn)品的高收益，有意忽視其負(fù)面影響，形成了繁榮時(shí)由少數(shù)金融機(jī)構(gòu)與從業(yè)人員獲得暴利，危機(jī)時(shí)由本國(guó)國(guó)民、甚至全球各國(guó)買單的現(xiàn)象。席卷全球的“占領(lǐng)華爾街”運(yùn)動(dòng)就是對(duì)此的抗議。盲目推崇極端個(gè)人主義誘發(fā)了金融機(jī)構(gòu)與從業(yè)人員忘記了金融對(duì)資源優(yōu)化配置的最基本的功能，轉(zhuǎn)變成純粹為牟取暴利而創(chuàng)造出更繁雜的金融衍生產(chǎn)品，甚至涉及金融舞弊，加大了危機(jī)國(guó)爆發(fā)主權(quán)債務(wù)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，陷入“金融功能迷失陷阱”。[14]438-441美國(guó)次貸危機(jī)就是由過度逐利的“兩房”公司牽頭、各金融機(jī)構(gòu)聯(lián)手對(duì)住房次級(jí)貸款過度衍生所造成的。歐債危機(jī)是由于高盛公司為希臘量身打造了“貨幣掉期交易”產(chǎn)品，掩蓋其高企的赤字與債務(wù)，使歐元區(qū)吸收了不符合準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的邊緣國(guó)家引起的。因此，不能僅重視數(shù)學(xué)而忽視人文分析。因?yàn)橐磺腥宋膶W(xué)科的關(guān)鍵都在于依據(jù)人性進(jìn)行思辨[15]369-379。對(duì)于現(xiàn)存經(jīng)濟(jì)和金融領(lǐng)域中的非正義人文因素，必須從人文因素和社會(huì)哲學(xué)的角度深度剖析。

三、主權(quán)債務(wù)危機(jī)對(duì)防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的警示效應(yīng)

21世紀(jì)初的債務(wù)危機(jī)為各國(guó)規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了極佳案例，強(qiáng)烈警示我國(guó)務(wù)必運(yùn)籌帷幄，夯實(shí)規(guī)避地方政府債務(wù)危機(jī)的基礎(chǔ)，妥善消除危機(jī)隱患。

(一)“地方GDP增長(zhǎng)錦標(biāo)賽”刺激地方政府債務(wù)迅速攀升

21世紀(jì)初的迪拜與歐債危機(jī)五國(guó)多將債務(wù)用于彌補(bǔ)社會(huì)福利缺口，而不是壯大實(shí)體經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)綜合國(guó)力，故引發(fā)償債危機(jī)。這警示各國(guó)務(wù)必反思債務(wù)投放領(lǐng)域是否恰當(dāng)、可持續(xù)與否。現(xiàn)階段，我國(guó)地方政府多將債務(wù)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、造城運(yùn)動(dòng)及各類政績(jī)工程、形象工程，以便地方官員在“地方GDP增長(zhǎng)錦標(biāo)賽”中突圍，獲得晉升。由于地方政府沒有舉債權(quán)，各地政府多通過投融資平臺(tái)融資，并對(duì)其投融資平臺(tái)進(jìn)行隱性擔(dān)保，兜底風(fēng)險(xiǎn)。但基礎(chǔ)設(shè)施、新區(qū)建設(shè)與政績(jī)工程投資大、回報(bào)小、周期長(zhǎng)，通常面臨著償付難的問題。這與歐債危機(jī)國(guó)的情況極為相似，2013年底，我國(guó)中央和地方政府債務(wù)共計(jì)20.7萬億元，有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29.2萬億元[16]。2014年地方政府需償還的債務(wù)2.4萬億元[17]。鄂爾多斯等地“鬼城”頻現(xiàn)，云南、上海等個(gè)別地方政府也已出現(xiàn)了債務(wù)違約。不根除以GDP論英雄的地方官員考核晉升機(jī)制，就難以遏制地方政府舉債的內(nèi)生動(dòng)力。

(二)地方政府對(duì)投融資平臺(tái)的擔(dān)保加重了其債務(wù)負(fù)擔(dān)

政府為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，通常對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行隱性擔(dān)保。銀行一旦發(fā)生危機(jī)，將會(huì)使融資成本上升，銀行所面臨的對(duì)手方風(fēng)險(xiǎn)會(huì)急劇攀升，對(duì)外貸款的回收將面臨風(fēng)險(xiǎn)。使政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)攀升。歐債危機(jī)中，愛爾蘭、葡萄牙、西班牙、意大利與比利時(shí)融資成本的高企就增加了歐盟銀行3 000億歐元的額外負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)階段，我國(guó)法律不允許地方政府舉債，地方政府多通過向銀行出具擔(dān)保的承諾函，確保銀行向地方投融資平臺(tái)發(fā)放貸款。但過去地方政府償還債務(wù)主要依賴土地財(cái)政收入、債務(wù)展期等方式，隨著中央對(duì)其審計(jì)、整頓力度的加大，依靠土地財(cái)政已難以為繼。2014年7月，全國(guó)300個(gè)城市土地出讓金為1 475億元，環(huán)比減少15%，同比減少49%。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的降溫，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)攀升。

(三)房地產(chǎn)金融化擠占實(shí)體經(jīng)濟(jì)資源，推升了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的脆弱性

21世紀(jì)初，危機(jī)國(guó)房地產(chǎn)業(yè)與金融業(yè)的畸形擴(kuò)張擠占了本應(yīng)投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)的財(cái)力、人力、物力等資源，實(shí)體經(jīng)濟(jì)逐步萎縮。但房地產(chǎn)業(yè)和金融業(yè)都是順周期產(chǎn)業(yè)，而實(shí)體經(jīng)濟(jì)作為抗危機(jī)的“經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器”又占比迅速下降，削弱了經(jīng)濟(jì)與金融領(lǐng)域的穩(wěn)定性。2011年，歐洲銀行對(duì)非金融企業(yè)減少了60%的貸款，導(dǎo)致其實(shí)體經(jīng)濟(jì)萎縮，有22%的可能引發(fā)經(jīng)濟(jì)蕭條，3%的概率誘發(fā)經(jīng)濟(jì)衰退。如今，我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)與銀行業(yè)深度融合已是大趨勢(shì)，房地產(chǎn)業(yè)過度擴(kuò)張趨勢(shì)已十分明顯。2006年以來，各地房?jī)r(jià)飆升。甚至出現(xiàn)了從事傳統(tǒng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的盈利能力未超過投機(jī)性炒房獲利的現(xiàn)象。這極大損傷了企業(yè)家發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)的積極性，使得社會(huì)資源迅速涌向房地產(chǎn)業(yè)，抽走了本應(yīng)發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)的大量資源。這亟待政府適度調(diào)控，引導(dǎo)資金回流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，以促進(jìn)我國(guó)各地實(shí)體經(jīng)濟(jì)在危機(jī)關(guān)頭發(fā)揮“經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器”的作用，加強(qiáng)地方政府抗擊風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。

(四)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的轉(zhuǎn)變助推了地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)

21世紀(jì)初，歐債危機(jī)由集中的貨幣政策和分散的財(cái)政政策不匹配所導(dǎo)致，冰島債務(wù)危機(jī)是由過高的利率所引發(fā)的。我國(guó)也面臨著宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整給地方債務(wù)造成的政策性風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)在貨幣政策方面，由2008年金融危機(jī)后的積極型轉(zhuǎn)變?yōu)榱?012年債務(wù)危機(jī)后的穩(wěn)健型。2014年4月后，還出臺(tái)了4 000億元微刺激的貨幣政策，如定向降準(zhǔn)、再貸款等工具，以彌補(bǔ)收緊的貨幣政策對(duì)農(nóng)業(yè)、中小企業(yè)、棚戶區(qū)改造造成的不利影響[18]。但國(guó)際金融危機(jī)后趨緊的貨幣政策不可避免地影響了微型企業(yè)、民企的發(fā)展，亟需采取政策性金融與抵押補(bǔ)充貸款(PSL)等手段加以彌補(bǔ)。我國(guó)的財(cái)政政策也由積極型轉(zhuǎn)變?yōu)榱朔€(wěn)健型，降低了現(xiàn)階段爆發(fā)主權(quán)債務(wù)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，但也減少了中央針對(duì)地方的投資與融資，不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，我國(guó)分稅制改革以來，轉(zhuǎn)移支付的人為干擾因素過大，也不利于及時(shí)、透明、有效、制度化地彌補(bǔ)由于地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不平衡所造成的財(cái)政缺口。

(五)2020年到來的老齡化社會(huì)將增大地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)

歐債危機(jī)集中凸顯了老齡化對(duì)財(cái)政支出增加、社會(huì)創(chuàng)富能力減弱的影響。2007年，意大利、希臘、葡萄牙、西班牙針對(duì)老年人的支出分別占GDP的21.6%、18.1%、16.0%和14.4%。我國(guó)在第六次人口普查中，60歲以上人口占比13.26%，預(yù)計(jì)于2020年步入老齡化社會(huì)。再加上計(jì)劃生育導(dǎo)致的“421”家庭、初次與再次收入分配失衡、社會(huì)保障不健全，都使我國(guó)面臨更尖銳的養(yǎng)老難題。[19]39-42我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)收支正逐漸由省級(jí)向國(guó)家級(jí)統(tǒng)籌過渡[20]6-9，實(shí)際上是由現(xiàn)在繳費(fèi)的人支付給上一代退休的人，地方養(yǎng)老金的投資范圍僅限于國(guó)債與銀行，時(shí)常被曝光挪用丑聞。這導(dǎo)致三大問題：一是各地的養(yǎng)老金結(jié)余不平衡，富庶省份結(jié)余大，貧困地區(qū)有大額缺口。老齡化將使富庶省份養(yǎng)老金盈余降低，貧困地區(qū)養(yǎng)老金缺口驟增；二是地方養(yǎng)老金相較于全國(guó)社保基金的投資管理水平有較大差距。2003年6月至2011年底，二者年化收益率相差6%左右。隨著地方養(yǎng)老金入市，欠缺專業(yè)人才、監(jiān)督不到位，其虧損的風(fēng)險(xiǎn)也據(jù)此增加；三是2013年至2050年，我國(guó)每年的撫養(yǎng)率將下降0.4%[21]，2020年步入老齡化社會(huì)，各地養(yǎng)老金的現(xiàn)收現(xiàn)付制將難以為繼，遼寧、吉林、黑龍江只做實(shí)了養(yǎng)老金賬戶的8%、5%、5%，其他省份還不到3%，2025年各地城市養(yǎng)老金缺口將達(dá)6萬億元[22]17-20。因此，各地政府必須未雨綢繆，在養(yǎng)老福利、彌補(bǔ)欠賬、防范過度舉債間尋求平衡。

(六)主權(quán)債務(wù)危機(jī)的傳導(dǎo)或?qū)⒁覈?guó)地方政府債務(wù)危機(jī)

21世紀(jì)初的主權(quán)債務(wù)危機(jī)更為長(zhǎng)期化、日?；?fù)雜化，且極易通過貿(mào)易渠道、金融溢出效應(yīng)、凈傳染機(jī)制蔓延。如意大利和比利時(shí)等危機(jī)國(guó)都是德國(guó)的主要出口地，德國(guó)因此綜合實(shí)力受削弱。而迪拜債務(wù)危機(jī)是由美國(guó)次貸危機(jī)后的金融溢出效應(yīng)所造成的。21世紀(jì)初的主權(quán)債務(wù)危機(jī)也通過貿(mào)易渠道、金融溢出效應(yīng)、凈傳染機(jī)制對(duì)我國(guó)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)造成了負(fù)面影響，如處理不當(dāng)或?qū)⒁覈?guó)地方政府債務(wù)危機(jī)。一是其沖擊了我國(guó)的外貿(mào)行業(yè)，美國(guó)、歐洲約占我國(guó)出口貿(mào)易額的35%，以出口歐美等危機(jī)國(guó)產(chǎn)品來帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力受到削弱，償債能力隨之受損；二是歐美投資者會(huì)受危機(jī)影響從我國(guó)各地撤資，易造成金融動(dòng)蕩和對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的“抽血”效應(yīng)；三是通過與凈傳染機(jī)制造成全球投資者的心理恐慌，放大對(duì)我國(guó)地方債務(wù)隱患的擔(dān)憂。

四、有效防控我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的綜合戰(zhàn)略

21世紀(jì)初的主權(quán)債務(wù)危機(jī)對(duì)我國(guó)具有重大的警示作用，我們應(yīng)以危機(jī)國(guó)為前車之鑒，有效遏制我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免地方政府債務(wù)危機(jī)的產(chǎn)生。

(一)改革地方官員考核晉升機(jī)制，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度

要根除地方隱性債務(wù)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，必須從舉債源頭入手，實(shí)行嚴(yán)格的舉債新政和配套的行政及財(cái)務(wù)制度。

1．改革地方官員考核晉升機(jī)制，遏制地方政府債務(wù)隨意擴(kuò)張的內(nèi)生動(dòng)力。十八大后，中央加大了對(duì)地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的考核，但標(biāo)準(zhǔn)模糊,地方官員晉升仍依賴提振GDP，而這最容易的方式就是借貸、加強(qiáng)市政建設(shè)，且官員換屆、調(diào)動(dòng)、晉升后都不必對(duì)所欠的地方債負(fù)責(zé)，形成了地方官員的“拉動(dòng)GDP錦標(biāo)賽”。應(yīng)將地方政府的總負(fù)債率(含隱性債務(wù))、政府使用債務(wù)效率、低碳環(huán)保指數(shù)、社會(huì)和諧指數(shù)與居民幸福指數(shù)列入地方官員考核重要指標(biāo)和離任審計(jì)內(nèi)容。將債務(wù)規(guī)模是否做到合理管控、債款是否運(yùn)用得當(dāng)作為干部晉升一票否決條件。通過改革地方官員考核晉升機(jī)制，可有效遏制地方政府債務(wù)擴(kuò)張這一晉升導(dǎo)向，及債務(wù)使用效益好壞責(zé)任不清的道德風(fēng)險(xiǎn)，1至2年即可逐步遏制地方政府債務(wù)擴(kuò)張的內(nèi)生動(dòng)力。

2．完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等配套財(cái)務(wù)制度。分稅制改革以來，地方政府的事權(quán)遠(yuǎn)大于財(cái)權(quán)，轉(zhuǎn)移支付是彌補(bǔ)財(cái)政缺口的重要保障，但轉(zhuǎn)移支付不夠制度化。應(yīng)將轉(zhuǎn)移支付嚴(yán)格制度化，并逐級(jí)執(zhí)行。一是量化考核各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、人口規(guī)模與結(jié)構(gòu)、地方財(cái)政收支等實(shí)際狀況，構(gòu)建中央政府對(duì)地方政府、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府撥付財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額度的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，避免中央撥款的道德風(fēng)險(xiǎn)；二是加強(qiáng)過程監(jiān)督確保下級(jí)政府用好轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)，避免地方運(yùn)用撥款的道德風(fēng)險(xiǎn)。

3．地方政府應(yīng)有序退出對(duì)投融資平臺(tái)的隱性擔(dān)保。對(duì)地方投融資平臺(tái)的清理整頓應(yīng)堅(jiān)持分而治之。對(duì)只承擔(dān)公益性融資項(xiàng)目、主要依據(jù)財(cái)政性資金償還債務(wù)的平臺(tái)要予以取消，對(duì)主要依據(jù)自身收益償還債務(wù)的平臺(tái)要按照企業(yè)制度規(guī)范運(yùn)作[23]28-31，地方政府不得再對(duì)投融資平臺(tái)隱性擔(dān)保，已有的擔(dān)保應(yīng)有序、分批、逐步退出，將負(fù)面影響降到最低。

4.立即出臺(tái)地方政府舉債、用債、還債的管控法規(guī)。舉債前，應(yīng)有地方政府財(cái)力與舉債規(guī)模掛鉤的法規(guī)；欠發(fā)達(dá)地區(qū)由上級(jí)政府擔(dān)保放寬到何種舉債比例的法規(guī)。用債期間，應(yīng)有債務(wù)嚴(yán)格按人大審議過的用債計(jì)劃實(shí)施的法規(guī)。還債期間，應(yīng)有上級(jí)政府各年審計(jì)下級(jí)政府舉債、用債狀況的獎(jiǎng)罰規(guī)定；舉債過度的政府如何調(diào)整自救的規(guī)則。對(duì)地方政府官員長(zhǎng)期拖欠巨額賬務(wù)不還的現(xiàn)象要在官員晉升、考核時(shí)一票否決，保留永久追索權(quán)。相關(guān)法規(guī)要全方位、系統(tǒng)化、可操作。

(二)遏制過度的房地產(chǎn)金融化，壯大地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)

21世紀(jì)的主權(quán)債務(wù)危機(jī)，警示我們必須遏制房地產(chǎn)金融化等虛擬經(jīng)濟(jì)的過度擴(kuò)張趨勢(shì)，強(qiáng)力向地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)優(yōu)化配置資源，夯實(shí)地方抵御風(fēng)險(xiǎn)的根基。

1．防范過度的房地產(chǎn)金融化對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響。分稅制改革以來，各地區(qū)多年仰仗房地產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這雖促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也擠占了實(shí)體經(jīng)濟(jì)資源，引發(fā)了閑置房產(chǎn)比例過大、投機(jī)性置產(chǎn)、一線城市房?jī)r(jià)過高、三四線城市“鬼城”頻現(xiàn)、租售比超出國(guó)際警戒線、社會(huì)矛盾突出等風(fēng)險(xiǎn)隱患。掌控不當(dāng)、調(diào)整不利，必將制約實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，削弱地方經(jīng)濟(jì)和金融領(lǐng)域的穩(wěn)定性。2014上半年，房地產(chǎn)投資占GDP比重前十名的省份為海南(36%)、貴州(27%)、云南(25%)、重慶(24%)、福建(22%)、遼寧(21%)、寧夏(21%)、安徽(21%)、浙江(18%)和四川(16%)[24]，比例驚人。務(wù)必及時(shí)大力抑制房地產(chǎn)畸形發(fā)展，遏止投機(jī)性購(gòu)房，擴(kuò)充實(shí)體經(jīng)濟(jì)在地方經(jīng)濟(jì)中的比重，減輕房地產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)與金融領(lǐng)域的負(fù)面影響。

2．經(jīng)濟(jì)政策要定向刺激實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。應(yīng)豐富我國(guó)貨幣政策的微刺激途徑，如定向降準(zhǔn)、再貸款、抵押補(bǔ)充貸款(PSL)等，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)、中小微企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，彌補(bǔ)危機(jī)后貨幣政策由積極型轉(zhuǎn)變?yōu)榉€(wěn)健型對(duì)其所造成的誤傷。在財(cái)稅方面，可通過減免稅收，實(shí)施財(cái)政產(chǎn)業(yè)扶持政策促進(jìn)特定領(lǐng)域的實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是地方政府要對(duì)中小微企業(yè)提供“孵化”、“扶上馬送一程”等“保姆式”服務(wù)，地方的財(cái)稅政策也要大方傾斜；二是應(yīng)采取貨幣政策、財(cái)稅政策中的定向微刺激手段，將資源配置側(cè)重于配置給產(chǎn)業(yè)鏈薄弱環(huán)節(jié)的企業(yè)。由于現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)鏈不完整，上、中、下游產(chǎn)業(yè)比重失調(diào)，影響了實(shí)體產(chǎn)業(yè)的整體效應(yīng)。扶持產(chǎn)業(yè)鏈薄弱環(huán)節(jié)的企業(yè)則可避免產(chǎn)能過剩、提高產(chǎn)業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力；三是經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。必須重視財(cái)稅、貨幣政策、政策性金融、互聯(lián)網(wǎng)金融、新三板對(duì)高科技企業(yè)和企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的協(xié)調(diào)支持，提高地方經(jīng)濟(jì)的整體活力和償債能力。

(三)超前推出應(yīng)對(duì)老齡化預(yù)案，改革分配制度藏富于民

應(yīng)打破造成分配不公的現(xiàn)狀，藏富于民，多種措施并舉，提前應(yīng)對(duì)老齡化帶來的諸多問題。

1．超前制定、實(shí)施應(yīng)對(duì)老齡化預(yù)案，緩解地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。一是延遲老齡人適崗時(shí)限。我國(guó)女工50歲退休，女干部55歲退休，男工60歲退休。女職工退休過早，造成了人力資源浪費(fèi)，增加了社會(huì)養(yǎng)老贍養(yǎng)成本，應(yīng)延遲；二是要提高地方養(yǎng)老基金投資水平，培養(yǎng)相關(guān)專業(yè)人才，合理安排投資風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)度、比例，可試點(diǎn)由個(gè)人選擇養(yǎng)老金賬戶的高、中、低風(fēng)險(xiǎn)偏好，定制養(yǎng)老金增值方案；三是要挖掘整合社會(huì)資源，健全養(yǎng)老互助機(jī)制，以社區(qū)為單位交換老年護(hù)理需求，降低支出；四是創(chuàng)新應(yīng)對(duì)模式，探索以房養(yǎng)老、以資產(chǎn)養(yǎng)老等新課題，拓寬應(yīng)對(duì)渠道；五是以全局視角應(yīng)對(duì)，提高社會(huì)撫養(yǎng)率，如放開“單獨(dú)”二胎政策等；六是側(cè)重扶持知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)，幫助勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，以應(yīng)對(duì)人口紅利下降對(duì)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響。

2．大刀闊斧改革分配制度，藏富于民應(yīng)對(duì)老齡化。主權(quán)債務(wù)危機(jī)后，外需拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)難以為繼，擴(kuò)大內(nèi)需就必須藏富于民。人民富庶了，購(gòu)買力增加會(huì)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；依靠家庭養(yǎng)老、資產(chǎn)養(yǎng)老的途徑才有望實(shí)現(xiàn)，才可分擔(dān)地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。要藏富于民，必須徹底改革分配制度，打破固有的思維框子，從大幅減稅著手，將企業(yè)多收入多繳稅轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)收入增長(zhǎng)、員工增收的差別稅率。在營(yíng)改增的基礎(chǔ)上實(shí)行更為寬松的稅制，旨在涵養(yǎng)稅源、提高員工收入，以確保人民群眾共享改革開放、經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)帶來的豐厚成果。

(四)創(chuàng)建地方債務(wù)危機(jī)預(yù)警、救助機(jī)制，設(shè)立專門管控機(jī)構(gòu)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)盤底龐大，基層政府多，債務(wù)累積數(shù)額巨大，某一較大區(qū)域債務(wù)隱患爆發(fā)都必然對(duì)中央財(cái)政和經(jīng)濟(jì)大局形成嚴(yán)重拖累。因此，地方政府債務(wù)必須由中央政府實(shí)施嚴(yán)格管控。

1．盡快展開地方政府債務(wù)危機(jī)預(yù)警與防范的專項(xiàng)研究。目前，國(guó)內(nèi)外研究債務(wù)危機(jī)的文獻(xiàn)較少。應(yīng)重點(diǎn)剖析地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理、舉債額度與債務(wù)投資方向的合理性、研究地方政府如何抗擊風(fēng)險(xiǎn)和自救，為地方政府舉債、用債、還債提供決策支撐。否則，對(duì)地方政府債務(wù)管控過緊、過松都對(duì)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利。

2．應(yīng)迅速創(chuàng)建科學(xué)合理的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系。應(yīng)加強(qiáng)調(diào)研，形成對(duì)地方政府隱性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)、評(píng)估、管理機(jī)制。如我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的深層次根源有：過度依賴土地財(cái)政、事權(quán)與財(cái)權(quán)不平衡、地方官員腐敗等問題造成的地方政府債務(wù)償付性風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)際金融危機(jī)、主權(quán)債務(wù)危機(jī)沖擊與美國(guó)QE政策退出所導(dǎo)致的金融系統(tǒng)錢荒、房地產(chǎn)泡沫破滅形成的地方政府債務(wù)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等?？捎霉π禂?shù)法將具有可得性的指標(biāo)構(gòu)建地方政府債務(wù)安全預(yù)警指數(shù)(LGDEWI)，測(cè)度出各省份債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀，提煉出地方政府加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的“短板”，構(gòu)建整體策略，有效控制、管理、消除我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3．地方層面應(yīng)設(shè)立政府債務(wù)專門管控機(jī)構(gòu)。地方政府債務(wù)隨經(jīng)濟(jì)運(yùn)行伴生、起落，對(duì)該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量至關(guān)重要，有必要建立地方政府債務(wù)專門管控機(jī)構(gòu)，落實(shí)地方政府債務(wù)危機(jī)預(yù)警機(jī)制、救助機(jī)制。其可分為中央和地方兩個(gè)層面。中央的政府債務(wù)管控中心承擔(dān)主權(quán)債務(wù)與全國(guó)的地方債務(wù)運(yùn)行動(dòng)態(tài)及規(guī)律性的研究；起草我國(guó)的債務(wù)管控法規(guī)，制定本國(guó)救助主權(quán)債務(wù)危機(jī)、地方政府債務(wù)危機(jī)、地方政府債務(wù)危機(jī)誘發(fā)主權(quán)債務(wù)危機(jī)的應(yīng)急預(yù)案；加強(qiáng)與IMF、WB、跨國(guó)救援的協(xié)調(diào)合作，如亞洲共同儲(chǔ)備基金等。地方的政府債務(wù)管控中心承擔(dān)基層調(diào)研、收集數(shù)據(jù)，構(gòu)建、調(diào)整、完善地方政府債務(wù)危機(jī)的預(yù)警指標(biāo)體系；定期對(duì)本地區(qū)債務(wù)信息進(jìn)行權(quán)威級(jí)發(fā)布；跟蹤、監(jiān)控、預(yù)警本地區(qū)重點(diǎn)區(qū)域的政府債務(wù)動(dòng)向；升級(jí)管控、救助方案，聯(lián)合中央層面開展救助。構(gòu)建政府債務(wù)管控中心本身就具有警示意義，其權(quán)威信息發(fā)布可有效防范過度的悲觀預(yù)期。

(五)改變金融發(fā)展方式，從精英化金融向普惠金融、人本金融轉(zhuǎn)變

必須深化金融體制改革，促進(jìn)金融普惠性、人本化功能的強(qiáng)化，以增強(qiáng)地方政府償債能力。

1.鼓勵(lì)金融業(yè)從精英化金融向普惠金融轉(zhuǎn)變。危機(jī)國(guó)金融業(yè)的精英化發(fā)展、進(jìn)行貪婪逐利的擴(kuò)張是造成危機(jī)的主因。應(yīng)謹(jǐn)防金融行業(yè)注重逐利的“精英化”傾向。關(guān)鍵是要提倡發(fā)展普惠金融。目前，我國(guó)金融業(yè)注重逐利，政策性金融機(jī)構(gòu)紛紛轉(zhuǎn)型為商業(yè)化，使本就亟需資金注入的農(nóng)業(yè)、中小微企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)愈發(fā)資金短缺。這不利于地方政府涵養(yǎng)稅源，提高償債與抗風(fēng)險(xiǎn)能力。亟需貫徹十八大精神，發(fā)展普惠金融，加大對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的政策性金融支持力度，向民營(yíng)與中小微企業(yè)提供優(yōu)惠貸款，發(fā)展小額貸款公司，創(chuàng)建民營(yíng)銀行等。這將鏟除金融體系改革不徹底所帶來的痼疾，帶動(dòng)就業(yè)，提升各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“短板”。

2．促使金融發(fā)展秉承人本金融理念。政府要引導(dǎo)金融業(yè)秉承人本金融理念，側(cè)重為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)，而不是與危機(jī)國(guó)一樣陷入“金融功能迷失陷阱”。2013年6月前，我國(guó)金融業(yè)出現(xiàn)了側(cè)重同業(yè)交易，資金較少流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)；更多投向房產(chǎn)業(yè)、國(guó)有壟斷企業(yè)，即使貨幣政策較為寬松，但民企、中小微企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)融資仍困難的現(xiàn)象。如繼續(xù)持續(xù)下去，各地金融與房產(chǎn)業(yè)也會(huì)加速擠占實(shí)體經(jīng)濟(jì)的社會(huì)資源；二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)將更失衡，地方經(jīng)濟(jì)的抗沖擊能力、償債能力將更弱，難免陷入“金融功能迷失陷阱”。因此，應(yīng)秉承人本金融理念，金融業(yè)應(yīng)意識(shí)到其是為實(shí)現(xiàn)資源有效配置，造福人民而存在的，不是為少數(shù)人員牟利的。2013年6月至9月，金融系統(tǒng)內(nèi)部的去杠桿化就充分表明了央行促進(jìn)金融資源流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，向人本金融轉(zhuǎn)變的決心。亟需采用更多舉措加速這種實(shí)質(zhì)性、持久化的轉(zhuǎn)變，提高地方經(jīng)濟(jì)的整體活力，對(duì)抗債務(wù)危機(jī)的沖擊。

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責(zé)任編輯：廖文婷

Research on Prevention Strategy of China’s Local Government Debt Risk:A StudyBased on the Warning Effect from Sovereign Debt Crisis in Early 21st Century

LUAN Yan

(1.SchoolofEconomics，LiaoningUniversity,Shenyang,Liaoning110036；2.FinancialSchool,CentralUniversityofFinanceandEconomics,Beijing100081,China)

In early 21st century, the sovereign debt crisis broke out many times, mainly represented by Dubai's debt crisis and the debt crisis in Europe and America, which caused widespread misgivings about Local government debt risk in China. Through analyze the root causes and warning effect of sovereign debt in early 21st century, it can be extracted countermeasures against local government debt risk in China, and avoid the happening of the “Chinese debt crisis”. The main prevention and control strategies include reforming evaluation and promoting mechanism of local officials, curbing excessive real estate financialization, actively responding to the aging problem, building the early warning，relief mechanism, setting up a special government debt management and control mechanism, transforming the financial functions, from service for the elite converted to service for the public and humanism finance.

local government debt risk; sovereign debt crisis; analyze the warning effect; prevention and control the risk of government debt

2014-08-12

欒 彥(1979-)，女，金融學(xué)博士，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院金融學(xué)博士后，遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授。

遼寧省財(cái)政科研基金項(xiàng)目“遼寧新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的政府融資問題研究”(項(xiàng)目編號(hào)：13D008)；2014年遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“遼寧新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的政府融資問題研究”(項(xiàng)目編號(hào)：L14BJY021)；遼寧大學(xué)博士科研啟動(dòng)基金項(xiàng)目“地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成根源、預(yù)警體系、管控策略研究”(項(xiàng)目編號(hào)：20140714)。

F812.5

A

1001-5981(2015)01-0065-05