社會救助制度形成的動力比較

劉璐嬋

(南京大學 政府管理學院，南京 210046)

摘要：通過對英國、美國和德國社會救助體系形成過程中的動力因素進行比較發(fā)現，來自底層群體的壓力、社會運動與階級斗爭、福利理念與意識形態(tài)等對三個國家的救助體系帶來的影響是不同的，不同國家救助體系發(fā)展的動力不同。研究發(fā)現，英國來自社會底層群體的壓力、混合的福利理念是該國社會救助體系發(fā)展的動力；美國的動力因素則是來自社會底層群體的壓力和社會運動與階級斗爭；德國社會救助體系作為社會保險體系的補充，其建設更加依賴福利理念與意識形態(tài)因素。

關鍵詞：社會救助；制度動力；社會福利；比較研究

每一個福利國家的差異性或者說獨特性是根植于國家的社會歷史環(huán)境中的。這些多樣性可能是由民主政治進程、文化價值、經濟力量、人口因素或者其他因素結構性生成的[1]24。英美德三國的社會救助體系在某種程度上有著共同點，但是各國間的差異性更為顯著。比較這三個國家社會救助制度形成過程中的動力因素，有助于我們理解如今的救助體系。

一、來自社會底層群體的壓力

在社會救助體系的發(fā)展過程中，底層群體的影響不可忽視。傳統(tǒng)的社會政策在北美面臨的最大問題是不斷增長的不平等和貧窮[2]，因而英美底層群體的抗爭是頻繁的。在歐洲，持續(xù)不斷的高失業(yè)則掩蓋了發(fā)生在底層社會的危機，僵化的階層區(qū)隔使來自底層社會的沖擊被緩釋。

(一)英國：“窮人運動”爭取救助權利

在英國，窮人始終堅持斗爭以捍衛(wèi)接受救助的權利，“窮人運動”及其支持者不可小視。在20世紀50年代初期，英國的主流觀點認為，沒有必要為有色人種移民提供福利。然而50年代后期移民爆發(fā)騷亂，開始爭取福利。到了70年代和80年代，“黑人在維護其福利國家中的權利，特別是在住房和教育領域的權利上呼喊聲越來越大，并且在政治上更好地組織起來”。隨著這些群體爭取福利，“平等機會和少數族裔政策開始被一些雇主和福利機構采納”。到了1985年，已經在為住宅協會爭取公共基金，從而為提供低房租住房取得了一些成功。下層群體的城市騷亂和暴力抗爭甚至在無意識的情況下迫使撒切爾改革放慢了腳步[1]176-177。

(二)美國：由黑人與婦女實現的福利促進

在美國，因種族不平等帶來的黑色人種的貧困使黑人成了一支典型的窮人隊伍，這個社會群體的遭遇及其抗爭極好地詮釋了社會下層對福利國家的影響。1954年，美國有色人種民權促進協會(NAACP)促使最高法院廢除了“隔離但平等”的原則，黑人民權運動實際上縮小了與白人間的福利不平等。在權利的爭取上，美國婦女走得更遠。婦女俱樂部大同盟不僅為爭取婦女選舉權而斗爭，更將權利斗爭擴展到了爭取純凈食品，保護女工、童工等領域[3]。

(三)德國：“沉寂”的底層

相比之下，德國的底層群體似乎較為“沉寂”，這是由于德國社會運動的焦點始終是失業(yè)以及社會保險體系面臨的危機。從這個層面上看，德國勞動力市場的穩(wěn)定較之于非勞動者的權益更具有關鍵意味。在德國，社會保險領域與社會救助領域有著天然的分化，大規(guī)模的失業(yè)帶來的危機與底層社會的危機沒有發(fā)生在相同的層面，群體的層級化使得危機傳播得以暫緩，因此失業(yè)及其負面效應得到更多的關注，而社會救助及其受助者自然無法成為德國社會保障體系建設的主旋律。

二、社會運動與階級斗爭的成果

進入工業(yè)社會以來，階級間的分化與矛盾日益加深，這在每個國家都有不同程度的體現。福利國家的產生是“由工人階級為爭取福利而進行的斗爭和資本對勞動力再生產提出的要求共同促成的”[1]3。同樣，埃斯平-安德森對福利國家的由來也做過精辟的分析，政治聯盟成了一個重要的因素。但是階級斗爭以怎樣的形式、在多大程度上影響社會救助政策，還需要做進一步的分析。

(一)英國：復雜的工人階級福利態(tài)度

英國的工人階級在爭取福利權利中的角色是多樣的，他們“對建立現代社會保障制度的態(tài)度是十分復雜的”[4]。一方面，有工資收入的工人只能享受繳費型社會保險，而福利國家主張為低收入群體提供多種多樣的救濟，有可能令收入較低的工人陷入新的困境，即成為“工作著的窮人”，雖然收入處于救濟水平以上，但是整體經濟境況并不比救濟金受助者好多少。這不僅造成工人的心理失衡，而且人為創(chuàng)造了新的不平等，工人本能地對救濟金受助者和救助制度懷有敵意。另一方面，工人階級是英國工黨產生的原始動力，工黨對福利的追逐無形中令工人階級成為了福利斗爭中的“排頭兵”。因此，英國的工人階級對社會救助的態(tài)度較為矛盾。

此外，工人階級自身的興衰也是社會福利政策波動的誘因之一，這一點從工人階級式微時期“工作福利”代替失業(yè)救濟可以明顯看到。如今，關于工人階級的討論已經不多，甚至瓊斯認為原來意義上的工人階級已經消失，再也沒有政治意義或意識形態(tài)意義上的工人階級了[5]。因此，工人階級的式微導致追逐福利的原始動力削弱，階級斗爭帶來福利膨脹的年代基本上已成為歷史。

藍領工人階級福利態(tài)度的復雜性及其在勞動力市場的衰落可能無法解釋英國的福利擴張，為此，艾弗森·托本追溯到20世紀60年代的技術進步和工農業(yè)產品市場飽和的動態(tài)過程。在他看來，英國之所以形成了如今的福利結構，是由“去工業(yè)化”造成的——“工業(yè)就業(yè)迅速減少，勞動力市場的變化導致了普遍的政策偏好，即要求通過政府調解分擔風險并且進行社會補償”[6]。因此，英國的階級斗爭與福利制度發(fā)展的關系不再成為討論的焦點，其背后隱含的更多是勞動力市場轉型后福利壓力的轉移。換言之，工業(yè)就業(yè)的減少致使大批勞動力喪失自我保護的能力，政府不得不承擔勞動力市場轉型的成本，即為勞動力提供救助，分擔原本由個人承擔的福利壓力。

(二)美國：權利訴求的高潮與中產階級的努力

在美國，社會運動與階級斗爭似乎每隔一段時間就會重新歸來。在崇尚公民自由權利的美國，20世紀五六十年代的群眾運動令公民權利訴求達到了新的高潮，關于婦女墮胎權和槍械持有權的爭論在政治領域掀起了軒然大波，這種權利意識也輻射到了福利領域。1963年，約翰遜接替了肯尼迪，開始“向貧困開戰(zhàn)”，自此，美國人對貧困問題認真起來。當然，一方面是因為睦鄰組織的力量微弱，另一方面因為大蕭條徹底地轉變了人們對貧困的看法。1975年，美國的國防支出僅占聯邦預算的26%，福利支出則占到42%。這種“從大炮到黃油”[7]的政策轉向成功實現了國家優(yōu)先事項的改變?？梢?，由失業(yè)和產業(yè)工人的組織化及其持續(xù)抗爭、婦女解放運動、“支持行為”計劃等民權和福利權運動所推動的政策變革，令美國的福利事業(yè)向前推進了一大步，公眾的視角延伸到了救濟救助權利的獲得。

相比之下，在通過階級斗爭獲得福利權利方面，美國的部分努力是較為隱蔽的。美國的中產階級積極倡導著改革事業(yè)，從進步運動到文官改革，再到“扒糞運動”，這支力量在過去曾發(fā)揮著重要作用。然而，美國的中產階級正在萎縮，上層和下層中產階級之間的界限和差距越來越明顯[8]。雖然大多數美國人認為自己也是橄欖形社會的中間部分，但是排除主觀上的階級美化和身份認定的模糊，美國中產階級的內部異質性實際上早已存在，且階層的內部分化正日趨激烈。美國的中產階級只是一個看上去很平等的神話，森嚴等級帶來的恐懼感就等在不遠處。實際上，社會救助離這些處于下層中產階級的人并不遠，身份帶來的安全感并不牢靠，因此那一部分“隱隱不安”的中產階級熱衷于為窮人爭取權利的行為就可以被理解了。

(三)德國：“圈內人”和“圈外人”的福利博弈

工人階級領導的階級斗爭在19世紀為德國贏得了相當多的聲譽，然而法西斯主義對階級斗爭的破壞持續(xù)了不短的時間，令德國的福利建設有所停頓。盡管20世紀70年代勞資沖突和斗爭有所復活，但是“貧窮政治在戰(zhàn)后被冷戰(zhàn)的陰影、德國戰(zhàn)敗和分裂后的社會動亂以及工會和左翼的政治弱勢淹沒了”，因此“不存在完全成熟的福利權利運動”[1]82。如今的德國，福利權利運動與勞動力市場、政府和官僚的聯合相關聯，福利話語體系已經轉向了為勞動者爭取權益，試圖惠及被排斥在勞動力市場之外的長期失業(yè)人員。因此，分別代表著“圈內人”和“圈外人”的核心勞工與邊緣勞工成為了福利博弈的對立方，勞動力市場的二元分化為階級斗爭披上了“后工業(yè)化”的外衣。

對于核心勞工而言，有完善的醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等典型的社會保險，并且保障水平完全包含了夫妻雙方的需求，邊緣勞工的保障水平則受限于就業(yè)水平。隨著德國實行部分自由化策略，這種二元化趨勢更加明顯。部分自由化策略沒有將“圈內人”交付于更自由化的規(guī)章與政策，而是將“圈外人”推向市場，在福利制度上把邊緣勞工拋給了脆弱的失業(yè)救濟制度，以此來保護核心勞工[9]。部分自由化策略試圖縮小核心勞工圈，越來越多的勞工成為“圈外人”，福利體系的壓力驟增，而且隨著丈夫脫離核心勞工圈，無法繼續(xù)維持夫妻雙方的保障需求，因此會刺激女性進入勞動力市場，這又沖擊了工資水平，進一步惡化了圈外人的工作環(huán)境。但是在德國，持久不下的高失業(yè)率暗示著未來的福利政策將會出現重大調整，而且女性勞動力的崛起為政治經濟體的制度結構帶來挑戰(zhàn)。對于已經二元化的勞動力市場，對于“圈外人”的保護正在復活，但是以哪種形式，現在作出判斷還為時過早。

三、意識形態(tài)、福利理念的爭端

在某種程度上，英美德三國的社會救助體系具有綜合性，都形成了較為全面的救助體系，而且在框架結構方面具有相似性。盡管如此，這三個國家的福利理念、意識形態(tài)并未遵循統(tǒng)一的發(fā)展路徑。

(一)英國：福利理念的混合色彩

就建立時間而言，英國可稱為老牌福利國家；就福利變革劇烈程度而言，它也可稱為是徹底的舊式福利顛覆者。在不同的時期，這個矛盾體對窮人和救助的態(tài)度大相徑庭，福利理念也經歷了兩次重大轉變：一次是戰(zhàn)后凱恩斯主義帶來的全面干預和貝弗里奇福利藍圖的確立令英國成為當之無愧的福利國家，“自由集體主義”得以確立；一次是撒切爾主義對自由集體主義的打擊抑制了福利國家的擴張和提升，在瓦解福利國家的同時成功培育了競爭性個人主義和福利的市場意識[1]154-156。

在英國社會保障建立的前期，社會民主主義的號召力是強大的，柯爾、克羅斯蘭和蒂特馬斯等人的理論回應了人們對貧困消除的期望。在福利國家確立以后的10年里，英國的窮人開始逐漸擺脫濟貧法。到了20世紀30年代，英國的社會救助政策已經涉及到了失業(yè)、疾病、工傷、養(yǎng)老等內容。1948年國民救濟法頒布實施，越來越多的人受益于國民救濟制度。到了20世紀70年代末，高福利負擔令英國的福利國家無以為繼，撒切爾政府開始進行大刀闊斧的改革，私有化、工作福利等一系列自由主義的措施扮演了清道夫的角色。然而，一味地做減法并不是長久之計，英國社會急需挽救性計劃，此時吉登斯出現了，中間道路的理論再一次進入人們的視野。其實早在20世紀前期，麥克米倫就已經提出了中間道路的福利思想。到了20世紀80年代，道路選擇的難題重新回到了桌面上，“傳統(tǒng)的左派社會民主主義道路與右派資本主義道路已被證實難以單獨成為未來的發(fā)展道路”[10]。工黨沒有困在以往的社會政策里，在經過重新調整之后，帶著“第三條道路”理念的新工黨打動了布萊爾，保守黨得勢的局面得到扭轉。

目前在英國，新工黨的第三條道路意味著意識形態(tài)的妥協與淡化，新工黨既部分地繼承了撒切爾主義的遺產，又對過去工黨的政策進行了擴展和延伸。在救助體系的結構上，我們依然能看到普救主義的影子，家庭津貼依舊是集收入支持、兒童保護、單親扶助于一身的綜合項目，而老齡、軍人和殘疾救助并沒有被壓縮為無足輕重的微小部分。相比同是自由主義的美國，英國的混合性色彩令它受到的道德譴責更少。但是，撒切爾主義的大刀闊斧依舊留下了痕跡，私有化改革令福利國家的權威性受到挑戰(zhàn)，救助體系少了一些理直氣壯的擴張，有的項目開始附加條件，如工作福利。當然，意識形態(tài)和福利理念的沖突帶來的福利爭端中和后，政策偏好會出現趨于一致的走勢。不難看出，目前英國救助體系的項目已經呈現均等化分布。

(二)美國：殘補理念的平衡

盡管埃斯平-安德森將美國劃分到自由主義陣營，但是不可否認的是，美國的社會福利導向是高度多元化的。從高福利支持到福利排斥，多種政治傾向下的理念導致政策制定者的選擇是艱難而又充滿爭議的。盡管尋找適用于所有人的政策是不可能的，美國的保障體系還是達成了一種平衡。就像羅斯福進行的“完全持續(xù)的實驗”一樣，美國社會救助體系在不斷的試錯過程中逐漸發(fā)現了利益翹板的支點。自由主義下的美國救助體系并不像人們所想的那樣冷酷無情，至少從目前的救助體系框架上我們能夠發(fā)現美國以家庭為基礎實行的救助是豐富、全面的。在家庭救助里，既有低收入家庭能源幫助計劃，又有家庭稅收優(yōu)惠政策。而包含食品券、學齡兒童營養(yǎng)計劃、婦幼補充食品計劃的食品救助更是散發(fā)出了濃厚的人情味。此外，撫養(yǎng)未成年子女家庭援助計劃(AFDC)也廣為人知。另外，美國專項救助體系的項目非常齊全。不僅如此，該體系還考慮到了低收入65歲以上的老年人或盲人、殘疾人以及不能享受其他救助項目的人，為他們設計了補充救助。其實理解這樣的美國并不難。這種完善的救助體系是以犧牲社會保險為代價的，充分顯示了殘補模式的意義。正如埃斯平-安德森所概括的，自由主義福利國家只是“簡要地迎合勞工階級與窮人的需要，而私人保險與職業(yè)附加給付則是因應中產階級的需要”[11]。

(三)德國：重安全的現狀維持

在德國的發(fā)展中，安全的目標總是比平等的目標更重要。平等的目標從來不是“結果的平等”，而是“生活狀況的一致性”以及初始機遇的相近性[12]。這一點深刻地反映了德國對現狀維持的強烈偏好，也是保守主義在社會救助體系的折射。

在意識形態(tài)上，社會市場經濟思想具有很強的概括性。在這種既非社會主義也非剩余主義理念的指引下，德國的救助可被稱為中庸的安全牌。畢竟德國更加依賴的是保險精算基礎上建立的社會保險傳統(tǒng)，更加體現歐洲大陸對以工作表現為基礎的社會安全方案的親睞。德國的福利國家一直是英美自由福利體系和繳納保費型保險體系的混合體，此體系側重于后者，以保障當前和未來生活水準為核心[9]。在社會保險制度非常完善的情況下，每一類保險都考慮到了特殊情況下的做法。例如，養(yǎng)老保險制度下面既有正常養(yǎng)老金，又有“部分工作能力減退養(yǎng)老金”“女性養(yǎng)老金”“遺孤補助金”等制度安排。這些養(yǎng)老金相當于對特殊人群提供的保險體系下的救濟，即將正常情況下的保險對象和不符合條件的成員都考慮進來?？梢哉f，這種制度安排是將社會救助容納進了社會保險體系之中，用社會保險的框架對社會救助進行了整合。那么，德國的社會救助體系真正面對的是無法被囊括進養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育、工傷和護理等系統(tǒng)內的更加邊緣化的人群。

四、社會救助體系形成的動力

上述分析充分討論了英美德三國社會救助體系形成過程中的動力因素。研究發(fā)現，來自底層群體的壓力、社會運動與階級斗爭、福利理念與意識形態(tài)等對于三個國家救助體系帶來的影響是不同的，不同國家救助體系發(fā)展的動力不同。

考慮到來自于社會底層群體的壓力，英國和美國的社會救助體系進行了自我調整，以適應窮人們的救助需求。而德國的底層群體始終無法將危機傳遞至其他社會階層，因此德國的社會救助受底層群體的影響較小?？梢?，底層群體的福利訴求對于英美社會救助體系的發(fā)展而言具有更大的動力。

在社會運動與階級斗爭方面，英國的工人階級具有復雜的福利態(tài)度，而且隨著這個階級的消失和勞動力市場的轉型，階級的影響在減弱。同樣，德國的福利權利運動受到過多戰(zhàn)爭與政治因素的影響，社會運動與階級斗爭對救助制度的影響并不明顯。相比之下，美國的社會運動和階級斗爭往往是社會救助制度發(fā)展的推手，并在中產階級的努力下得以維持，因而是救助制度發(fā)展的動力。

此外，福利理念與意識形態(tài)對于這三個國家救助制度的形成有著重要的作用。英國的福利理念幾經變動，目前的救助思想具有混合色彩，這是對早期各種福利理念的綜合與妥協，導致救助體系日益均衡化。美國的救助理念完全體現了殘補的意涵，相比于其社會保險體系，救助體系承擔了嚴格的兜底責任。德國的福利理念堅持安全而非平等，將救助視為保險體系的補充，主張打中庸的安全牌。

因此，對于英國而言，來自社會底層群體的壓力、混合的福利理念是該國社會救助體系發(fā)展的動力；美國社會救助體系形成與發(fā)展的動力因素則是來自社會底層群體的壓力和社會運動與階級斗爭；德國社會救助的發(fā)展更加依賴福利理念與意識形態(tài)因素。

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(責任編輯：張璠)

A Comparative Study of the Driving Force in the Social Assistance Systems

LIU Luchan

(School of Government, Nanjing University, Nanjing 210046, China)

Abstract：Through analyzing the driving force of social assistance systems in England, America and Germany, it is found that the pressures from underclass, social movement and welfare ideology have different effects on those three countries. To England, the pressures from underclass and mixed welfare ideology play a key role in the development of its social assistance system. To America, underclass pressures and social movements are the driving forces. To Germany, the social assistance system is the supplement of their social insurance system so it relies more on welfare ideology.

Key words：social assistance; institutional driving force; social welfare; comparative study

中圖分類號：C916.2

文獻標識碼：A

文章編號：1674-0297(2015)02-0013-04

作者簡介：劉璐嬋(1988-)，女, 南京大學政府管理學院社會保障系博士生，研究方向：社會保障、社會政策。

收稿日期：*2014-07-28