韓志明

(天津師范大學(xué) 政治文化與政治文明建設(shè)研究院，天津 300387)

人們或是從創(chuàng)新的視角闡述了行政服務(wù)中心的結(jié)構(gòu)特征、功能創(chuàng)新和運(yùn)行機(jī)制，或者是對(duì)其建設(shè)和發(fā)展中的缺陷和弊病等提出了相關(guān)的對(duì)策建議等。從目前來(lái)看，“已有的研究大多帶有強(qiáng)烈的‘非時(shí)間性’特征，是對(duì)地方行政服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)實(shí)踐抽離了環(huán)境、行動(dòng)者和過(guò)程后的靜態(tài)解讀?！保?］相關(guān)研究“對(duì)行政服務(wù)中心這種新興服務(wù)模式贊美者多，反思不足者少”。也忽略了行政服務(wù)中心的“符號(hào)化”問(wèn)題。［2］值得注意的是，這些研究也具有嚴(yán)重的“非空間性”特征，研究者關(guān)注的是“空間中的生產(chǎn)(production in space)”，但卻忽略了“空間(本身)的生產(chǎn)(production of space)”，忽略了行政服務(wù)中心的空間性質(zhì)，以及在這個(gè)特殊空間中的人們的活動(dòng)及其互動(dòng)關(guān)系。

一、一種形式新穎的社會(huì)空間

行政服務(wù)中心是當(dāng)代中國(guó)行政改革實(shí)踐長(zhǎng)期孕育而生成的新事物，有“政務(wù)大廳”、“辦事大廳”、“市民中心”、“政務(wù)超市”、“便民服務(wù)中心”、“行政審批中心”等不同的稱(chēng)謂。總的來(lái)說(shuō)，行政服務(wù)中心就是泛指政府及其職能部門(mén)設(shè)立的具有“一站式”服務(wù)特征的綜合性公共服務(wù)平臺(tái)。其中，政府或者是其職能部門(mén)(比如稅務(wù)部門(mén)或工商管理部門(mén)等)作為組織者，把隸屬于不同機(jī)構(gòu)或部門(mén)的審批或許可等職能，從原有的辦公場(chǎng)所中剝離并遷移出來(lái)，整合歸并到一個(gè)新的地點(diǎn)，進(jìn)行公開(kāi)和集約化的辦理。

根據(jù)行政服務(wù)中心的建構(gòu)邏輯，各種具有相同性質(zhì)或特征的業(yè)務(wù)在縱向上仍然隸屬于原有的政府部門(mén)，但其辦公地點(diǎn)和場(chǎng)所卻與其所屬政府部門(mén)(有限度地)分離開(kāi)來(lái)，形成了所屬政府部門(mén)的“飛地”。各個(gè)政府部門(mén)對(duì)行政服務(wù)中心的業(yè)務(wù)仍然具有控制權(quán)，“遙控”著行政服務(wù)中心的業(yè)務(wù)。行政服務(wù)中心的公務(wù)員是各個(gè)政府部門(mén)分派或任命的，他們離開(kāi)了本部門(mén)核心的辦公地點(diǎn)，進(jìn)駐到行政服務(wù)中心來(lái)，同時(shí)也接受行政服務(wù)中心(橫向的)領(lǐng)導(dǎo)和管理，在這里處理屬于本部門(mén)職權(quán)范圍內(nèi)的相關(guān)事務(wù)。

空間是人類(lèi)活動(dòng)的場(chǎng)所，為社會(huì)互動(dòng)提供了地點(diǎn)和場(chǎng)景。行政服務(wù)中心由政府(部門(mén))投資建設(shè)和管理。政府公務(wù)員與社會(huì)民眾在行政服務(wù)中心會(huì)合，處理各種涉及公共管理和公共服務(wù)的問(wèn)題。在這里，對(duì)于政府公務(wù)員來(lái)說(shuō)，開(kāi)展工作的主要方式就是同社會(huì)民眾打交道。區(qū)別于“管理官僚可以在公民缺席的場(chǎng)合下進(jìn)行工作”，行政服務(wù)中心的工作“必須以公民的在場(chǎng)為前提”，要與社會(huì)民眾進(jìn)行零距離的面對(duì)面互動(dòng)。［3］因此，行政服務(wù)中心就像是國(guó)家與社會(huì)之間的結(jié)合部，為政府與公民的互動(dòng)提供了固定的場(chǎng)所。對(duì)于普通民眾來(lái)說(shuō)，國(guó)家、政府及其權(quán)力很多時(shí)候都是抽象而遙遠(yuǎn)的概念，而行政服務(wù)中心讓這些成為有形、具體而真切的“符號(hào)化”存在。

行政服務(wù)中心通常位于城市的中心地帶或繁華地段。“行政服務(wù)中心的空間分布特征是以中心城市為核心環(huán)狀展開(kāi)”，正好對(duì)應(yīng)于行政區(qū)劃的地域分布。［2］一般來(lái)說(shuō)，地址的選擇也會(huì)考慮到交通是否便利，管轄區(qū)內(nèi)的民眾是不是能方便地來(lái)這里辦事，因此這些有某種關(guān)照和體恤民眾需要和利益的含義。由于“年齡”還比較小，行政服務(wù)中心通常擁有新建的大樓，其內(nèi)部裝修和設(shè)備也都比較新。這也正符合其“新生事物”的特點(diǎn)，向社會(huì)展示出某種積極革新的社會(huì)形象。在行政服務(wù)中心的樓座上或正門(mén)前，矗立、懸掛或張貼著非常醒目的標(biāo)識(shí)，人們很遠(yuǎn)就可以看到它。

進(jìn)入行政服務(wù)中心，里面窗明幾凈，溫度適宜，聲音嘈雜，還有叫號(hào)的廣播聲不時(shí)響起。人們進(jìn)進(jìn)出出，來(lái)往穿梭，或者走向不同的辦事窗口，或者找個(gè)空位坐下來(lái)。其中有咨詢(xún)服務(wù)臺(tái)，有專(zhuān)門(mén)人員給辦事者提供咨詢(xún)服務(wù);有紙質(zhì)的或電子的導(dǎo)航圖或流程圖、公告欄或告示欄等，列出基本的業(yè)務(wù)流程、相關(guān)要求和注意事項(xiàng)等;公告欄或告示欄里張貼著工作人員的照片、工號(hào)和姓名等;有標(biāo)準(zhǔn)化或格式化的文本樣表，以便辦事者照著來(lái)填寫(xiě);觸摸排隊(duì)機(jī)，用于取號(hào)排隊(duì)，也可用于在網(wǎng)絡(luò)上辦理部分流程;在等候區(qū)的報(bào)刊架或辦公桌上擺放諸如《辦事指南》、《服務(wù)手冊(cè)》和表格等材料，供人們閱讀和參考。

根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)的不同，行政服務(wù)中心內(nèi)部進(jìn)行了分區(qū)。分區(qū)使各部門(mén)及其成員都有各自的“專(zhuān)門(mén)位置”。對(duì)身體的安排與生產(chǎn)或服務(wù)的技術(shù)要求相對(duì)應(yīng)，就像工廠(chǎng)中的流水線(xiàn)一樣，保證組織獲得最大的產(chǎn)出，也提供了實(shí)施紀(jì)律的基礎(chǔ)。［4］為了讓功能分區(qū)一目了然，或者在對(duì)應(yīng)的臺(tái)面上放置部門(mén)的銘牌，或者是在其上方依次張貼或懸掛不同業(yè)務(wù)的名稱(chēng)，或者是在電子顯示屏上標(biāo)出各部門(mén)或業(yè)務(wù)的位置。部門(mén)如公安、稅務(wù)、工商、交通、民政等，業(yè)務(wù)如繳費(fèi)、復(fù)核、打表、拍照、領(lǐng)證等。通常具有公共管理和服務(wù)職能的政府部門(mén)都設(shè)置了自己的窗口，以辦理審批、登記、稅費(fèi)和證照等業(yè)務(wù)。

要順利地進(jìn)行辦公，還需要將公民與公務(wù)員區(qū)分開(kāi)來(lái)，將他們各自限定在某個(gè)明確的位置上，并使雙方的交流和互動(dòng)按照嚴(yán)格的流程來(lái)進(jìn)行。而這主要是由辦事的柜臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。柜臺(tái)大多是一道一米多高的磚墻，兩側(cè)貼上淺色的瓷磚，上面鋪上深色的大理石桌面。公務(wù)員坐在柜臺(tái)的里面，由各種圍擋給隔離出一個(gè)大小不一的辦公間，上面放置有電腦、打印機(jī)、掃描儀和文件柜等。柜臺(tái)的另一側(cè)對(duì)應(yīng)放著一張簡(jiǎn)易的凳子，辦事的公民就依次坐在這里。通常，汽車(chē)站或火車(chē)站的售票口以及銀行的柜臺(tái)等都安裝了玻璃的或不銹鋼的柵欄，留下一個(gè)很小的孔道供服務(wù)人員和辦事者接觸，但行政服務(wù)中心取消了這些生硬的隔離物，避免了由此而產(chǎn)生的隔膜感和排斥感。

隨著行政服務(wù)中心業(yè)務(wù)的擴(kuò)張，業(yè)務(wù)窗口越來(lái)越分化，來(lái)辦事的人也越來(lái)越多。這就順理成章地提出了維持現(xiàn)場(chǎng)秩序的需要，其核心是對(duì)人的安排和管理，主要做法就是區(qū)分出等候區(qū)和工作區(qū)，將正在辦事的人與其他等候者隔離開(kāi)來(lái)，并且利用警戒帶等辦法讓人們排隊(duì)等候。為此，行政服務(wù)中心設(shè)置了一塊很大的等候區(qū)，以安置等候辦事的人群。如果讓進(jìn)來(lái)的人一直站著排隊(duì)，也會(huì)讓人們辛苦和疲憊，進(jìn)而導(dǎo)致不滿(mǎn)或抱怨。通常，等候區(qū)擺放了很多連排的塑料或鋼質(zhì)的座椅，夠數(shù)十上百人就座。一些有條件的地方，在等候區(qū)配備了液晶電視，還提供免費(fèi)的純凈水等。

作為表達(dá)性裝置的重要組成部分，行政服務(wù)中心使用了大量的標(biāo)語(yǔ)。典型的如:“為人民服務(wù)”、“小事不出窗，一般事不出門(mén)”、“辦事面對(duì)面，服務(wù)心貼心”、“等群眾找我們辦事，不讓辦事群眾等我們”。①有的地方政府還專(zhuān)門(mén)為行政服務(wù)中心譜寫(xiě)了《行政服務(wù)之歌》，讓所有工作人員集體合唱，在每次例會(huì)之前播放，在電梯口或服務(wù)大廳的LED電子視屏中滾動(dòng)播出。作為中國(guó)特色的治理手段，“標(biāo)語(yǔ)是一種官方題寫(xiě)”，“在本質(zhì)上是關(guān)于權(quán)力的題寫(xiě)?！保?］這些標(biāo)語(yǔ)或是貼在墻上，顯示在電子屏上，或是做成條幅懸掛在大廳里或大樓前。標(biāo)語(yǔ)表達(dá)了行政服務(wù)中心的追求和承諾，傳播了基本的服務(wù)規(guī)范，帶來(lái)了積極而正面的暗示。

二、紀(jì)律空間中的人、活動(dòng)及其情境

公共服務(wù)是人對(duì)人的服務(wù)，人們的活動(dòng)及其關(guān)系是服務(wù)過(guò)程的核心。在一個(gè)有限而規(guī)范的空間中互動(dòng)，服務(wù)者與被服務(wù)者之間是相互作用和相互影響的。因此不僅服務(wù)者是必須要給予關(guān)注的，而且接受服務(wù)的人也是關(guān)注的焦點(diǎn)。從在場(chǎng)的角度看，行政服務(wù)中心的活動(dòng)者主要有三種類(lèi)型的人:基層公務(wù)員、來(lái)辦事的公民和工勤人員。

1.提供服務(wù)的街頭官僚

“鐵打的營(yíng)盤(pán)，流水的兵”，其潛臺(tái)詞似乎是，空間比人更加重要，但“營(yíng)盤(pán)”和“兵”也是相互匹配的。行政服務(wù)中心是一個(gè)舞臺(tái)，基層公務(wù)員是這個(gè)舞臺(tái)上的“演員”，他們最重要的任務(wù)就是照章辦事，按規(guī)矩辦事，根據(jù)法律法規(guī)的“腳本”來(lái)提供服務(wù)。作為“街頭官僚”(Street-level Bureaucracy)，他們處于官僚體制金字塔的底層，主要是科員身份，沒(méi)有職務(wù)，工資收入不高，以中青年人為主，他們主要是大學(xué)專(zhuān)科或本科畢業(yè)。在較高級(jí)別的行政服務(wù)中心，他們通常身穿統(tǒng)一的制服，個(gè)人形象也相對(duì)較好，能說(shuō)一口較為標(biāo)準(zhǔn)的普通話(huà)，特殊崗位根據(jù)需要會(huì)有較好的外語(yǔ)水平。

為了讓工作過(guò)程“看得見(jiàn)，管得住”，行政服務(wù)中心越來(lái)越多地采用了現(xiàn)代信息技術(shù)，最典型的就是利用“電子眼”對(duì)工作過(guò)程進(jìn)行全程監(jiān)控。對(duì)公務(wù)員監(jiān)控的重點(diǎn)是防范各種違規(guī)行為的發(fā)生，比如遲到、早退、上班時(shí)間做與工作不相關(guān)的事情(如上網(wǎng)聊天、打游戲或炒股等)、態(tài)度生硬、辦事拖拉、刁難群眾等。這些也有可能受到公民的檢舉或投訴。但技術(shù)是中性的，監(jiān)控是全方位的，指向所有在行政服務(wù)中心活動(dòng)的人，因此監(jiān)控也可以記錄下公民的尋釁滋事或無(wú)理取鬧等，從而避免不必要的糾紛。

與銀行或電信公司等企業(yè)一樣，行政服務(wù)中心也建立了顧客評(píng)議機(jī)制，比如發(fā)送服務(wù)評(píng)價(jià)短信和使用電子“評(píng)議器”等，即在業(yè)務(wù)辦理完畢后，工作人員就提醒“顧客”——公民——就其服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將其作為工作人員績(jī)效評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。評(píng)議器設(shè)置了“滿(mǎn)意”、“一般”或“不滿(mǎn)意”等選項(xiàng)，人們根據(jù)自己的判斷來(lái)選擇相應(yīng)的按鈕做出評(píng)價(jià)。同“電子眼”的全程監(jiān)控一樣，這也是行政服務(wù)中現(xiàn)場(chǎng)控制的重要機(jī)制。①類(lèi)似的措施還包括設(shè)立評(píng)議箱，發(fā)放評(píng)議表，以及定期對(duì)服務(wù)對(duì)象等進(jìn)行電話(huà)或郵件回訪(fǎng)，以接受群眾的監(jiān)督。當(dāng)然，大多行政服務(wù)中心也設(shè)置了投訴或監(jiān)督窗口，將監(jiān)控機(jī)制建立在現(xiàn)場(chǎng)，以隨時(shí)處理各種矛盾糾紛。

行政服務(wù)中心也利用“不在場(chǎng)”的監(jiān)控來(lái)強(qiáng)化管理，這主要包括兩個(gè)方面:一是民眾對(duì)服務(wù)不滿(mǎn)意，現(xiàn)場(chǎng)表達(dá)不滿(mǎn)和要求，要求不在場(chǎng)的較高層級(jí)的管理官僚來(lái)解決現(xiàn)場(chǎng)的過(guò)錯(cuò)或糾紛等;二是公布申訴、投訴或舉報(bào)電話(huà)，以便民眾借助權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)甚至新聞媒體的力量來(lái)制約公務(wù)員的過(guò)程行為。

2.來(lái)辦事的社會(huì)民眾

行政服務(wù)中心里最多的人無(wú)疑是來(lái)辦事的民眾，他們?nèi)藬?shù)眾多，職業(yè)各不相同，身份也復(fù)雜多樣，包括社會(huì)的各個(gè)階層，甚至是每一個(gè)人。比如辦理各種證件——身份證、戶(hù)口本、駕駛證或護(hù)照等，是每個(gè)公民都可能需要的，因此每一個(gè)人都有機(jī)會(huì)到行政服務(wù)中心去辦事。正所謂，“無(wú)事不登三寶殿”，來(lái)行政服務(wù)中心的，都是需要辦事的人。因此，區(qū)別于街頭或廣場(chǎng)中閑逛或漫步的人群，這里的人們很少有悠閑自得或閑庭信步的姿態(tài)，而更多地表現(xiàn)出某種急迫、焦慮和緊張的神情。

有學(xué)者指出:“官僚制被視為本質(zhì)上中產(chǎn)階級(jí)擁有的制度，它無(wú)力應(yīng)付所謂的‘下層階級(jí)’?！保?］就服務(wù)對(duì)象或顧客群體而言，來(lái)行政服務(wù)中心辦事的人基本上是普通民眾。對(duì)于有權(quán)力或有地位的人來(lái)說(shuō)，除非是必須要其本人到場(chǎng)的事務(wù)(如辦理結(jié)婚證或駕駛證等)，他們總是有辦法不用過(guò)來(lái)的。特別是對(duì)于大多數(shù)公共服務(wù)，比如養(yǎng)老保險(xiǎn)或社會(huì)救助等，需要這些的人都是社會(huì)地位不高的人，而社會(huì)地位較高的人往往則不需要這些服務(wù)。

民眾來(lái)自社會(huì)的各個(gè)角落，相互之間素不相識(shí)，只是偶然和隨機(jī)地同時(shí)出現(xiàn)在行政服務(wù)中心而已。即便是申請(qǐng)補(bǔ)貼或福利等，他們之間并不存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，相互之間既沒(méi)有導(dǎo)致沖突的誘因，也幾乎不需要什么合作。因?yàn)槿魏稳说玫搅藖?lái)自政府的服務(wù)，并不會(huì)減少其他人獲得這些服務(wù)的機(jī)會(huì)。人們就像是到超市里購(gòu)物一樣，各取所需，互不干擾。也許只有在排著長(zhǎng)隊(duì)等候“交易”的時(shí)候，才因?yàn)閾頂D而成為彼此的(輕微的)妨礙。在等候區(qū)的座椅上，人們不經(jīng)意地攀談起來(lái)，相互請(qǐng)教問(wèn)題，交流各自的經(jīng)驗(yàn)，包括發(fā)點(diǎn)牢騷，表達(dá)怨言，提供簡(jiǎn)單的相互幫助等。

3.少數(shù)的工勤人員

行政服務(wù)中心里最不起眼的人是工勤人員。工勤人員并不是行政服務(wù)中心的功能性裝置，因?yàn)樗麄儾⒉恢苯訁⑴c公共服務(wù)的過(guò)程和結(jié)果。但如同行政服務(wù)中心的電子屏幕或者等候區(qū)的座椅一樣，他們也是這個(gè)空間中不可或缺的要素之一。

一般來(lái)說(shuō)，由于各行政服務(wù)中心的規(guī)模不同，在大廳服務(wù)的工勤人員少則1-2人，多則3-5人，負(fù)責(zé)保潔、門(mén)衛(wèi)、保安和信件收發(fā)等工作。他們保持著拘謹(jǐn)而謙遜的姿態(tài)，或者是安靜地站在某個(gè)偏僻的角落，或者是在大廳中持續(xù)而緩慢地移動(dòng)，小心地觀(guān)察和處理各種情況，比如有人隨地扔下了垃圾、不明白電子屏的操作、不按規(guī)定排隊(duì)等。他們的年齡大多是四五十歲左右，其中打掃清潔衛(wèi)生的多以女性為主，負(fù)責(zé)保安的則多以男性為主。他們是社會(huì)的下層人群，對(duì)他們來(lái)說(shuō)，在這里工作就算得上是不錯(cuò)的美差了。

為了樹(shù)立良好的形象，工勤人員上班期間要穿制服。隨著許多行政服務(wù)中心通過(guò)委托或外包的方式來(lái)進(jìn)行物業(yè)管理，負(fù)責(zé)保潔的人穿的就是所屬物業(yè)公司的制服，而保安人員則穿著類(lèi)似警服的保安制服。典型的職業(yè)著裝使他們與公務(wù)員和公民區(qū)分開(kāi)來(lái)。保持清潔衛(wèi)生，維持現(xiàn)場(chǎng)秩序等，是需要工勤人員的理由。但除此之外，工勤人員則不屬于行政服務(wù)中心。他們維護(hù)著空間及其運(yùn)行，但他們對(duì)于這個(gè)特殊空間的權(quán)力關(guān)系及其活動(dòng)和結(jié)果沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性的影響力，也不能利用和享用其中的東西。

不過(guò)，工勤人員的某些活動(dòng)也關(guān)乎公共服務(wù)的品質(zhì)。例如，工勤人員較為熟悉這里的情況，也積累了某些關(guān)于業(yè)務(wù)工作的知識(shí)，比如什么窗口辦什么業(yè)務(wù)，因此能給求助者某些簡(jiǎn)單的幫助。工勤人員的言行舉止，或是拾金不昧，助人為樂(lè)，或是態(tài)度冷漠，是民眾體驗(yàn)行政服務(wù)中心的重要素材，影響著人們對(duì)于行政服務(wù)中心的感知和評(píng)價(jià)。

三、行政服務(wù)中心的技術(shù)與沖突

社會(huì)空間是建構(gòu)起來(lái)的，也是需要管理的。通過(guò)運(yùn)用多種管理技術(shù)，空間不僅維持其應(yīng)有的秩序，為公民與政府及其官員的表演提供舞臺(tái)，也持續(xù)地、動(dòng)態(tài)地實(shí)現(xiàn)其預(yù)設(shè)的目標(biāo)和功能。相關(guān)的技術(shù)影響了參與者之間的互動(dòng)及其關(guān)系，建構(gòu)并維持著空間的秩序，表達(dá)著行政服務(wù)中心的立場(chǎng)和取向，但也帶來(lái)了許多矛盾和沖突。

1.透明化技術(shù)

公開(kāi)透明是行政服務(wù)中心運(yùn)行的原則和目標(biāo)，也是行政服務(wù)中心空間管理的重要技術(shù)。透明化技術(shù)包括各種著眼于實(shí)現(xiàn)公開(kāi)和透明的措施、規(guī)章和制度，具體包括政府信息公開(kāi)、辦事員信息公開(kāi)、辦事流程公開(kāi)、辦事標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)和辦事結(jié)果公開(kāi)等操作性規(guī)定。與此相對(duì)應(yīng)，作為管理策略的重要組成部分，各種規(guī)章制度也對(duì)公民提出廣泛的信息要求——主要是提供各種資格文件或權(quán)威證書(shū)，以保證管理與服務(wù)的精確性和有效性。透明化使互動(dòng)雙方建立起明確的預(yù)期，降低了權(quán)力運(yùn)用過(guò)程中的自由裁量權(quán)及其所帶來(lái)的不確定性，因而也有助于減少矛盾。而且，作為政府的“前臺(tái)”，透明化技術(shù)也是與行政服務(wù)中心整潔干凈的外部形象是高度匹配的。

2.排隊(duì)的技術(shù)

排隊(duì)是一種具有平等內(nèi)涵的文明狀態(tài)，也是一種得到廣泛應(yīng)用的支配和管理的技術(shù)。區(qū)別于根據(jù)權(quán)力、金錢(qián)、暴力、血統(tǒng)、知識(shí)等標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的排序，隨機(jī)地排序具有強(qiáng)烈的自然正義的色彩。排隊(duì)技術(shù)通過(guò)對(duì)“流動(dòng)的身體”的安排來(lái)實(shí)現(xiàn)空間的秩序。比如，如同銀行等企業(yè)所做的那樣，行政服務(wù)中心也大量使用取號(hào)機(jī)或警戒帶等對(duì)來(lái)辦事的人進(jìn)行先后排序。排隊(duì)技術(shù)與等候區(qū)的結(jié)合，避免了人們站立等候的辛苦，也讓公務(wù)員不用面對(duì)長(zhǎng)長(zhǎng)的排隊(duì)所產(chǎn)生的壓力。排隊(duì)是一種簡(jiǎn)單而易于操作的技術(shù)，先來(lái)后到，人人平等。人們根據(jù)序號(hào)依次辦事，可以避免關(guān)系、人情以及其他因素的干擾，也能減少任意插隊(duì)帶來(lái)的沖突、混亂和不公平。這樣的排隊(duì)不僅讓人們感受到一視同仁的對(duì)待，也使公共服務(wù)沾染上平等的色彩。

3.在場(chǎng)控制技術(shù)

區(qū)別于個(gè)人在辦公室中獨(dú)立工作的情景，行政服務(wù)中心多方共同在場(chǎng)的事實(shí)構(gòu)成了多方位的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)控機(jī)制。首先，在業(yè)務(wù)同質(zhì)性程度較高的地方，公務(wù)員的工作相互形成某種參照、競(jìng)爭(zhēng)、檢驗(yàn)和監(jiān)督體系，有利于督促各自按照法律規(guī)范或制度標(biāo)準(zhǔn)去處理業(yè)務(wù);其次，服務(wù)者與被服務(wù)者之間面對(duì)面的互動(dòng)，迫使參與者動(dòng)態(tài)地調(diào)整其態(tài)度和行為，從而形成了權(quán)力與權(quán)利的互為控制機(jī)制;最后，電子化設(shè)備對(duì)工作過(guò)程進(jìn)行全程監(jiān)控，并有監(jiān)督者隨時(shí)接受舉報(bào)或投訴，建立起有效的現(xiàn)場(chǎng)糾錯(cuò)機(jī)制?？傊?，在一個(gè)身體并置的開(kāi)放空間中，公民與公務(wù)員的行為相互作用，理性的個(gè)人成為對(duì)方任意行為的尺度和限制。在此情形下，無(wú)論是非對(duì)錯(cuò)，滿(mǎn)意與否，都能得到現(xiàn)場(chǎng)的反饋，并可以適時(shí)進(jìn)行變化和調(diào)整。

4.標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)

如果是基層官員進(jìn)行街頭巡邏或深入社區(qū)上門(mén)服務(wù)，由于交往對(duì)象和具體情境千差萬(wàn)別，他們所遇到的是非常規(guī)化的決策情境，因此需要采取不同的行為和措施。但行政服務(wù)中心處理的不是個(gè)別的和零散的案例，而是大數(shù)量的、具有同質(zhì)性和常規(guī)性等特點(diǎn)的業(yè)務(wù)，因此必須要依靠標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)來(lái)進(jìn)行工作。標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)以專(zhuān)業(yè)分工和科學(xué)技術(shù)為基礎(chǔ)，致力于實(shí)現(xiàn)平等、精確和有效率的服務(wù)。工作的過(guò)程是由標(biāo)準(zhǔn)化的流程和方法所定義的，工作的績(jī)效主要體現(xiàn)為所處理業(yè)務(wù)的數(shù)量的多寡，形式上是否合乎規(guī)范等。標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)集中體現(xiàn)在環(huán)環(huán)相扣的流程、格式化的表格和數(shù)量化的操作要求上。作為行政服務(wù)中心的核心技術(shù)，標(biāo)準(zhǔn)化是高效完成工作任務(wù)的重要手段，同時(shí)也顯現(xiàn)出平等、精確和效率等品質(zhì)。

正是通過(guò)上述技術(shù)，行政服務(wù)中心獲得了應(yīng)有的秩序，實(shí)現(xiàn)了其預(yù)設(shè)的功能和目標(biāo)。但成百上千人在這里匯集，普通公民與公務(wù)員之間面對(duì)面地互動(dòng)，每天辦理數(shù)百上千件業(yè)務(wù)，而且涉及的都是與個(gè)人權(quán)益息息相關(guān)的問(wèn)題，差錯(cuò)和紕漏是在所難免的，矛盾和沖突也是經(jīng)常出現(xiàn)的情況。

5.身份沖突

身份沖突是公共服務(wù)過(guò)程中的家常便飯。在面對(duì)面的互動(dòng)過(guò)程中，公民和公務(wù)員都需要按照既定的情境來(lái)扮演好自己的角色，以求順利地完成各自的表演。行政服務(wù)中心雖然被“定位”成是公共服務(wù)的平臺(tái)，但這些只是“降尊紆貴”的策略而已，是權(quán)力自定義的典型的表演劇目，雙方之間的互動(dòng)并沒(méi)有改變公民與政府之間的權(quán)力關(guān)系，官與民的身份差異也是不容否認(rèn)的事實(shí)，政府與公民之間管理(支配)與被管理(支配)的關(guān)系更是不容回避的。事實(shí)上，在行政服務(wù)中心刻意營(yíng)造的“服務(wù)”氛圍中，官民關(guān)系只是暫時(shí)性地被“掩藏”或“冰凍”起來(lái)，只要公務(wù)員出現(xiàn)了差錯(cuò)和不適當(dāng)，有“演砸了”的地方，公民遇到了不滿(mǎn)意的問(wèn)題，身份的對(duì)立就會(huì)被瞬間激活，演變成激烈的沖突。很多時(shí)候，這些沖突可能與具體的物質(zhì)利益沒(méi)有關(guān)系，而只是從簡(jiǎn)單的言語(yǔ)不和而開(kāi)始升級(jí)的，其內(nèi)容無(wú)足輕重，卻很容易激發(fā)人們的社會(huì)情感，大有“一觸即發(fā)”或“一點(diǎn)就燃”的意味。

6.知識(shí)的沖突

行政服務(wù)中心的工作是由龐雜的規(guī)則、繁多的表格和復(fù)雜的流程所建構(gòu)起來(lái)的，而且它們主要是以“便于管理”而不是“方便民眾”的目的而建立起來(lái)的。對(duì)于公務(wù)員來(lái)說(shuō)，這些當(dāng)然是很簡(jiǎn)單的東西。因?yàn)檫@就是他們必須要精通的業(yè)務(wù)，要掌握的技能。但普通公民并不熟悉這些東西，也沒(méi)有興趣去了解這些東西。在陌生的程序和表格面前，他們往往會(huì)顯得非常無(wú)知和笨拙，也很少能順利走完相關(guān)的流程。常見(jiàn)的情況或者是政府需要的文件、資料或證件缺東少西，或者是基本的辦事程序前后顛倒，或者是簡(jiǎn)單的電腦操作卻不得其法……公民不僅要耗費(fèi)大量時(shí)間和精力，還有可能招致公務(wù)員的冷眼、呵斥和指責(zé)，形成沮喪或挫敗的心理，引發(fā)各種牢騷、抱怨和憤怒。當(dāng)然，聰敏而機(jī)靈的辦事者也會(huì)小心翼翼地陪著笑臉，表現(xiàn)出謙卑和恭順的姿態(tài)，以獲得公務(wù)員的指導(dǎo)、幫助和理解。

7.文化的沖突

官僚體制有自己的文化精神，尤其是理性精神;也形成了獨(dú)特的辦事風(fēng)格，主要就是照章辦事。在權(quán)力分明的等級(jí)制中，處于金字塔底層的基層公務(wù)員既不同程度地受到管理官僚及其權(quán)力的壓制，也常常因?yàn)橛龅叫U不講理的公民而不得不忍氣吞聲。如此一來(lái)，為了補(bǔ)償個(gè)人遭受的委屈和不滿(mǎn)，“他們冠冕堂皇地指責(zé)比他們地位還要低的公民，不顧人們真實(shí)的需要而隨便解釋法律條文，對(duì)待那些服務(wù)對(duì)象時(shí)，官僚也從不根據(jù)良好的愿望出發(fā)，而是用獨(dú)斷的不可理喻的口吻，平白僵硬地故作權(quán)威?！边@些情況加劇了公民與政府之間的緊張關(guān)系。而且，由于官僚體制的中產(chǎn)階級(jí)性質(zhì)，社會(huì)的下層階級(jí)很難理解官僚制的文化體系?！霸诮哟幍那芭_(tái)和機(jī)構(gòu)的等候室以及辦公室里往往會(huì)爆發(fā)‘文化戰(zhàn)爭(zhēng)’。”［6］對(duì)于少數(shù)民族或社會(huì)弱勢(shì)群體，異質(zhì)性的文化摩擦尤其容易釀成嚴(yán)重的社會(huì)沖突。

總之，空間是建構(gòu)權(quán)力的重要媒介，具有“強(qiáng)化”或“軟化”權(quán)力的功能。這些是通過(guò)具體的空間技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。行政服務(wù)中心中的基本關(guān)系是基層公務(wù)員與普通公民之間的關(guān)系。這是國(guó)家、政府與公民關(guān)系的集中體現(xiàn)，也落實(shí)、再現(xiàn)并再生產(chǎn)了這些關(guān)系。在這種面對(duì)面的情境中，兩種典型社會(huì)身份的人群的緊密互動(dòng)，主要的、經(jīng)常的和普遍的是合作的關(guān)系，但也蘊(yùn)含了沖突的可能性。當(dāng)破壞性的情況或問(wèn)題發(fā)生時(shí)，雙邊的互動(dòng)就可能陷入混亂之中，作為服務(wù)平臺(tái)的情境定義也就暫時(shí)性地崩潰了。只有了解了行政服務(wù)中的人，考察了行政服務(wù)中心的技術(shù)，才能更好地理解其中的沖突。

四、空間的再生產(chǎn)及其權(quán)力關(guān)系

一切社會(huì)活動(dòng)都是在特定的空間中進(jìn)行的，空間是人們活動(dòng)的場(chǎng)所、地點(diǎn)和背景?！翱臻g是帶有意圖和目的地被生產(chǎn)出來(lái)，是一個(gè)產(chǎn)品，空間生產(chǎn)就如任何商品生產(chǎn)一樣，它是被策略性和政治性地生產(chǎn)出來(lái)的?！薄翱臻g不是自然性的，而是政治性的，空間乃是各種利益奮然角逐的產(chǎn)物”。［7］社會(huì)和空間存在著一種基本的辯證關(guān)系，“空間和空間的政治組織表現(xiàn)了各種社會(huì)關(guān)系，但反過(guò)來(lái)也作用于這些關(guān)系。”［8］社會(huì)創(chuàng)造出了空間，但又受到空間的限制，并且空間也具有能動(dòng)性，反過(guò)來(lái)形塑著社會(huì)構(gòu)型。［7］因此，考察人們的活動(dòng)及其相互之間的關(guān)系，不僅要了解參與者本身的狀況，而且也要理解這些活動(dòng)得以發(fā)生或進(jìn)行的空間。

首先，“空間的組織和意義”是“社會(huì)變化、社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)物?！保?］行政服務(wù)中心是社會(huì)建構(gòu)的產(chǎn)物，是權(quán)力轉(zhuǎn)型與社會(huì)需要匯流的結(jié)果。政府部門(mén)以專(zhuān)業(yè)或業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)進(jìn)行劃分，造成了條塊分割的權(quán)力體制以及相應(yīng)的利益結(jié)構(gòu)，這產(chǎn)生并固化了各自為政的本位主義，導(dǎo)致了權(quán)力打架，增加了行政成本，降低了行政效率，民眾的要求也得不到滿(mǎn)足。因此，建立集中辦公的行政服務(wù)中心，打破政府部門(mén)的邊界，提供“一站式”的服務(wù)，是對(duì)于既有權(quán)力體制和利益結(jié)構(gòu)的巨大拆解。這些抽離出來(lái)的權(quán)力將不只是服從職能部門(mén)的單邊性規(guī)范，而且也要接受更具透明性、標(biāo)準(zhǔn)化和合理性的行政服務(wù)中心的規(guī)則體系的約束，從而也再生產(chǎn)了新的權(quán)力及其技術(shù)，并拓展了權(quán)力的范圍，提高了其適應(yīng)能力。

通常，與民眾打交道的“對(duì)外的”政府機(jī)構(gòu)或部門(mén)通常被稱(chēng)之為是“窗口單位”?！按翱凇彪[喻指出了組織體系中一個(gè)特別的方位和場(chǎng)所。這同時(shí)也就意味著，政府既有人們看得見(jiàn)的“前臺(tái)”，也有深藏不露的“后臺(tái)”。正如研究者所指出的，行政服務(wù)中心及其背后的職能部門(mén)，構(gòu)成了“前店后廠(chǎng)”的職權(quán)結(jié)構(gòu)。兩者的權(quán)力量級(jí)、工作對(duì)象以及工作內(nèi)容也有很大的差異。作為“前臺(tái)”，行政服務(wù)中心是開(kāi)放的和透明的，是行動(dòng)者以“一般的和固定的方式有規(guī)律地”進(jìn)行表演的情境。［9］而“后臺(tái)”是神秘的和不可知的，也是封閉的和排外的?！扒芭_(tái)”是“后臺(tái)”的延伸，代表和表達(dá)著“后臺(tái)”的意志，也受到“后臺(tái)”的控制。但作為一個(gè)獨(dú)立的空間，“前臺(tái)”在承載和表達(dá)權(quán)力意志的同時(shí)，也向社會(huì)傳遞著與具有封閉性、保密性、權(quán)力本位等特點(diǎn)的政府“后臺(tái)”不一樣的形象。

在異質(zhì)化的社會(huì)空間中，只有參照其他的類(lèi)似空間，一種空間才能恰當(dāng)?shù)囟ㄎ蛔约?，獲得意義。行政服務(wù)中心對(duì)應(yīng)的參照物是政府大樓。一般而言，政府大樓是高大的、威嚴(yán)的和莊重的，有著高高在上或居高臨下的神態(tài)，透露出權(quán)力的傲慢和審視。政府大樓由荷槍實(shí)彈的警衛(wèi)看守著大門(mén)，有嚴(yán)格的門(mén)衛(wèi)制度，要想進(jìn)到里面去，必須要經(jīng)受?chē)?yán)格的審查，包括登記個(gè)人信息、扣押身份證或填寫(xiě)接待單等。人們“仰視”著政府大樓，不自覺(jué)地產(chǎn)生出敬畏感、壓迫感、距離感和隔膜感。相對(duì)于“等級(jí)主義”主導(dǎo)的政府大樓，行政服務(wù)中心則具有“平等主義”的氣質(zhì)，它向所有的辦事者敞開(kāi)大門(mén)，盡力為人們提供有效率的服務(wù)。人們不但可以“平視”那些為自己“服務(wù)”的政府公務(wù)員，還可以審視、監(jiān)督和問(wèn)責(zé)他們。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，行政服務(wù)中心帶來(lái)了全新的空間經(jīng)驗(yàn)，比如，“記者走進(jìn)這個(gè)中心，撲面而來(lái)的是走進(jìn)商店、銀行、民航和鐵路售票的感覺(jué)”［10］;到行政服務(wù)中心去辦事，“就像逛超市一樣方便”［11］;以前找政府辦事要四處去“跑審批”?！耙粋€(gè)‘跑’字，道出了辦事人曾經(jīng)穿行在各職能部門(mén)間的尷尬。行政服務(wù)中心的出現(xiàn)，使審批大印不再旅行。”［12］這些感覺(jué)是真實(shí)的，至少相對(duì)于政府大樓長(zhǎng)期以來(lái)“門(mén)難進(jìn)、臉難看、事難辦”的印象，行政服務(wù)中心帶來(lái)的是親切、溫暖而平等的感覺(jué)。但公民與政府之間的關(guān)系并不是簡(jiǎn)單的“顧客”和“消費(fèi)者”之間的自由交易關(guān)系。人們能夠自由地選擇超市，也可以在超市里面隨意選擇自己需要的商品，但卻不可能選擇行政服務(wù)中心，也不可能按照自己的意愿訂購(gòu)或選擇想要的服務(wù)。

必須要看到的是，空間是文化現(xiàn)象、政治現(xiàn)象和心理現(xiàn)象的化身?！翱臻g總是社會(huì)性的空間?？臻g的構(gòu)造，以及體驗(yàn)空間、形成空間概念的方式，極大地塑造了個(gè)人生活和社會(huì)關(guān)系?！保?3］行政服務(wù)中心的業(yè)務(wù)都是從其所在的政府部門(mén)中抽取出來(lái)的，但行政服務(wù)中心絕不是簡(jiǎn)單的數(shù)量上“加減式”的改革，而是以理性規(guī)則建構(gòu)起來(lái)的權(quán)力關(guān)系為基礎(chǔ)的質(zhì)的變革，其核心就是以透明化的空間為基礎(chǔ)，在基層公務(wù)員和社會(huì)民眾的在場(chǎng)互動(dòng)的情境中，提供基于平等化理念和標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)的公共服務(wù)。說(shuō)到底，這是一個(gè)實(shí)施支配和控制的紀(jì)律空間，它通過(guò)復(fù)雜、嚴(yán)格而明確的規(guī)則，限定公民和公務(wù)員的行為標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)可或賦予個(gè)人以許可、批準(zhǔn)、資格或懲戒等，從而將公民和社會(huì)納入到權(quán)力的監(jiān)控和裁決之中。

行政服務(wù)中心披著服務(wù)的面紗:整潔的環(huán)境、友善的表情、統(tǒng)一的制服、標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)、流水線(xiàn)的操作，所有的一切仿佛都得到了精確的控制，具有專(zhuān)業(yè)主義的氣質(zhì)，消除了個(gè)人的專(zhuān)斷和隨意，沒(méi)有了支配和強(qiáng)制。但這些歸根結(jié)底是政府“自導(dǎo)自演”的權(quán)力劇目?！靶姓鞒讨械膷徫?人員)、活動(dòng)、次序、時(shí)限的設(shè)定仍然由相應(yīng)的政府部門(mén)負(fù)責(zé)?！薄靶姓鞒痰囊?guī)則設(shè)定權(quán)仍由‘后臺(tái)’部門(mén)掌握，公眾和服務(wù)對(duì)象不具備‘議價(jià)’能力，只能被動(dòng)應(yīng)對(duì)復(fù)雜的行政流程，并且不得不支付額外的‘隱性’成本?！保?］對(duì)于提供什么服務(wù)，向誰(shuí)提供服務(wù)，服務(wù)的時(shí)間、程序、方式以及成本(費(fèi)用)等，民眾是沒(méi)有發(fā)言權(quán)的。最關(guān)鍵的是，服務(wù)的前提實(shí)質(zhì)上是“服從”:只有你(公民)符合了我(政府)設(shè)定的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和要求，我(政府)才能為你(公民)服務(wù)!這樣行政服務(wù)中心經(jīng)由服務(wù)的話(huà)語(yǔ)而實(shí)現(xiàn)對(duì)民眾的干預(yù)和支配，也反映出國(guó)家治理技術(shù)的精密化和隱蔽化。

此外，雖然行政服務(wù)中心“并沒(méi)有打破原有行政資源配置格局，更未觸及行政機(jī)構(gòu)利益分配的核心”。［2］也“并沒(méi)有從根本上動(dòng)搖傳統(tǒng)政府部門(mén)之間的‘條塊分割’、‘部門(mén)分割’的體制格局和相對(duì)壟斷、封閉的利益格局”。［1］但作為現(xiàn)代行政改革的代表性成果之一，行政服務(wù)中心是由政府主動(dòng)建立起來(lái)的新型權(quán)力空間，是對(duì)于政府既有權(quán)力結(jié)構(gòu)及其空間邏輯的超越，也被寄予了許多良好的期望，比如規(guī)范政府行為，推行政務(wù)公開(kāi)，簡(jiǎn)化辦事程序，提高工作效率，加強(qiáng)監(jiān)督力度，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。雖然“政府的公共服務(wù)職能是有限的，政府只能提供公眾所需服務(wù)中的部分服務(wù)，而不能提供所有的服務(wù)”，［14］但隨著行政服務(wù)中心的發(fā)展，各種公共服務(wù)的目標(biāo)正在不同程度地得到實(shí)現(xiàn)。良好的績(jī)效不僅支持了建立行政服務(wù)中心的理由，證明了行政服務(wù)中心的價(jià)值和意義，也帶來(lái)了行政服務(wù)中心的擴(kuò)散和再生產(chǎn)。

［1］譚海波.地方行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作機(jī)制及其邏輯——廣東省J市行政服務(wù)中心的個(gè)案考察(1997-2011)［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2012(4).

［2］王勝君、丁云龍.行政服務(wù)中心的缺陷、擴(kuò)張及其演化——一個(gè)行政流程再造視角的經(jīng)驗(yàn)研究［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2010(4).

［3］韓志明.街頭官僚及其行動(dòng)的空間辯證法——對(duì)街頭官僚概念與理論命題的重構(gòu)［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2011(3).

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