論新疆城鎮(zhèn)社區(qū)維穩(wěn)方面存在的問題及對策

陳奇彪

摘要當(dāng)前，在以維護(hù)新疆社會穩(wěn)定和長治久安為目標(biāo)的前提下，加強(qiáng)新疆城鎮(zhèn)社區(qū)，突出在維穩(wěn)方面的作用尤其重要。新疆城鎮(zhèn)社區(qū)的特點(diǎn)有：自建房為主社區(qū)治安任務(wù)重；民族小聚居情況仍較突出；少數(shù)民族聚居社區(qū)宗教氛圍濃厚；社區(qū)內(nèi)流動人口多數(shù)文化水平偏低；社區(qū)居民貧富差別較大；社區(qū)穩(wěn)定形勢仍較嚴(yán)峻。實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定與長治久安必須高舉法治旗幟，要堅(jiān)持法治思維，善用法治方式。完善與創(chuàng)新社區(qū)管理方法。加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)的管理不能只局限在民族團(tuán)結(jié)的宣傳教育方面，政府要積極引導(dǎo)和制定政策，鼓勵、規(guī)范各民族居民在社區(qū)、小區(qū)雜居，打破民族小聚居狀況。根據(jù)當(dāng)前新疆維護(hù)穩(wěn)定實(shí)際情況，社區(qū)建設(shè)應(yīng)走“大社區(qū)小街道”模式。社區(qū)工作重點(diǎn)要放到居民家庭，家庭對社會所起的作用不可小視，家庭對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定十分重要。政府的財(cái)政劃撥是有限的，社區(qū)自籌的最有效方式是發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)。派出所民警要切實(shí)入駐社區(qū)、深入居民。

關(guān)鍵詞新疆城鎮(zhèn)社區(qū)維穩(wěn)特點(diǎn)問題對策

文章編號中國圖書分類號D669.3

作者簡介：(自治區(qū)黨委黨校法學(xué)教研部主任、教授)

一、新疆城鎮(zhèn)社區(qū)特點(diǎn)

城鎮(zhèn)社區(qū)是承接國家權(quán)力的最基層組織，是實(shí)現(xiàn)社會控制的有效途徑。當(dāng)前，在以維護(hù)新疆社會穩(wěn)定和長治久安為目標(biāo)的前提下，加強(qiáng)新疆城鎮(zhèn)社區(qū)，突出在維穩(wěn)方面的作用尤其重要。新疆城鎮(zhèn)社區(qū)主要具有以下幾方面特點(diǎn)。

(一)自建房為主社區(qū)治安任務(wù)重。

當(dāng)前新疆城鎮(zhèn)社區(qū)主要形成三種模式：第一種是“單位小區(qū)社區(qū)模式”，這類社區(qū)屬于某一單位職工居住，或由幾個單位住宅小區(qū)構(gòu)成。單位對居住社區(qū)職工直接進(jìn)行教育和參與一些管理，居民間熟悉，凝聚力和治安情況較好。第二種是“混合小區(qū)模式”，開發(fā)商開發(fā)的商品房小區(qū)或商品房小區(qū)同單位職工住宅片區(qū)混合構(gòu)成。這類社區(qū)人員相對復(fù)雜，凝聚力差，治安狀況次于單位小區(qū)模式。第三種是“演替式邊緣社區(qū)模式”，農(nóng)村向城市演替的社區(qū)。農(nóng)村部分郊區(qū)變?yōu)槭袇^(qū)，農(nóng)民在原宅基地自建房形成小區(qū)而設(shè)立的社區(qū)或一部分城鎮(zhèn)自建房為主構(gòu)成的社區(qū)。一般在城鄉(xiāng)結(jié)合部或是“城中村”，表現(xiàn)為出租房屋多、租金便宜，吸引大批流動人口、治安狀況差、維穩(wěn)任務(wù)重。

(二)民族小聚居情況仍較突出。

新疆城鎮(zhèn)社區(qū)呈現(xiàn)多民族混合居住和民族小聚居并存局面。新疆仍有很多社區(qū)存在少數(shù)民族居民集中聚居或漢族居民集中聚居狀況，民族小聚居居住格局沒有打破。在各民族相對集中的聚居區(qū)域內(nèi)，各民族間的交流交往很少?；仡櫈豸斈君R“7·5”打砸搶燒的重災(zāi)區(qū)，基本上是少數(shù)民族居民聚居的地區(qū)。

(三)少數(shù)民族聚居社區(qū)宗教氛圍濃厚。

僅2008年全疆各類宗教活動場所高達(dá)2.48萬余座，宗教教職人員2.9萬多人。①新疆和田某縣一社區(qū)，清真寺12座，喀什某一社區(qū)轄區(qū)內(nèi)有清真寺19座。穆斯林群眾聚居社區(qū)，居民宗教意識強(qiáng)，宗教氛圍濃厚。民族分裂分子貫用手法之一，就是宣傳宗教極端思想，煽動圣戰(zhàn)，實(shí)施暴力恐怖和分裂國家活動。因此，新疆民族地區(qū)社區(qū)配合政府宗教事務(wù)管理部門，開展“去極端化”宣傳，積極引導(dǎo)宗教與社會主義社會相適應(yīng)，應(yīng)該是民族地區(qū)社區(qū)非常重要的一項(xiàng)工作。

(四)社區(qū)內(nèi)流動人口多數(shù)文化水平偏低。

新疆目前流動人口約占新疆總?cè)丝诘?/6，烏魯木齊流動人口已達(dá)85萬余人。②流動人口一方面來自內(nèi)地各省，其特點(diǎn)多為內(nèi)地低收入人群，文化水平普遍不高。另一方面來自新疆南疆、北疆貧困鄉(xiāng)村，大多文化層次低，漢語水平差，技能缺乏，有些無固定職業(yè)。

(五)社區(qū)居民貧富差別較大。

我國收入最高的10%家庭與收入最低的10%家庭的人均收入相差65倍。③新疆一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較落后，生活困難居民比較多。2011年上半年據(jù)筆者對喀什市的艾提尕爾社區(qū)調(diào)研，享受低保人員達(dá)917戶2705人。居民間貧富差別懸殊，易引起社會問題，不利于社會和諧穩(wěn)定。對烏魯木齊、喀什、伊犁社區(qū)問卷顯示，居民對民生問題關(guān)注度極高。當(dāng)問到除了“三股勢力”之外，影響社會穩(wěn)定的主要問題是什么？回答是民生問題的漢族居民占63.82%，少數(shù)民族居民占63.75%。

(六)社區(qū)穩(wěn)定形勢仍較嚴(yán)峻。

“三股勢力”在社區(qū)出租房內(nèi)進(jìn)行恐怖活動準(zhǔn)備工作、舉辦非法講經(jīng)點(diǎn)、煽動民族仇恨等案子時有發(fā)生。如新疆警方2008年在烏魯木齊幸福路某社區(qū)破獲的暴力恐怖組織；2008年7月8日在烏魯木齊“晨光花園”小區(qū)住房內(nèi)搗毀的“伊扎布特”極端宗教組織“圣戰(zhàn)培訓(xùn)班”；2013年發(fā)生在烏魯木齊公園北街的暴恐案件，暴徒在社區(qū)租房完成暴恐準(zhǔn)備；2011年喀什市發(fā)生的“7·30”系列暴力襲擊事件，參與“7·30”兩起襲擊的暴徒，都是住喀什社區(qū)的恐怖分子。自烏魯木齊“7·5”后，新疆各地黨委、政府高度重視社區(qū)維穩(wěn)工作，收到一定成效。但必須清醒地認(rèn)識到社區(qū)穩(wěn)定形勢依舊尖銳、復(fù)雜，“三股勢力”暗中破壞活動不會停止。

二、社區(qū)在維護(hù)穩(wěn)定方面存在的問題

(一)法治方面不足。

新疆社區(qū)有兩大工作職責(zé)，服務(wù)居民；維護(hù)穩(wěn)定。目前看社區(qū)維護(hù)穩(wěn)定的法治建設(shè)跟不上維穩(wěn)形勢需要，其不足主要表現(xiàn)為：

1.維護(hù)城鎮(zhèn)社區(qū)穩(wěn)定的主體責(zé)任方面，缺失法律的明確劃定。比如基層政府、公安派出所在社區(qū)維穩(wěn)工作方面應(yīng)該承擔(dān)那些具體職責(zé)；社區(qū)黨組織、居委會的維穩(wěn)責(zé)任該是什么？無權(quán)威性法的責(zé)任劃定，分工較模糊，職責(zé)不明，責(zé)任不清。這勢必影響社區(qū)穩(wěn)定工作常態(tài)化，在一定程度上會影響社區(qū)維穩(wěn)工作扎實(shí)深入。

2.沒有及時將新疆城鎮(zhèn)社區(qū)維穩(wěn)成功經(jīng)驗(yàn)和好的做法及時上升為地方性法規(guī)。例如“以房管人”社區(qū)工作制度，社區(qū)依法引導(dǎo)宗教與社會主義社會相適應(yīng)的好做法，社區(qū)“網(wǎng)格化”管理等。應(yīng)當(dāng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)將其上升為具有普遍約束力的社區(qū)管理方面的地方法規(guī)，全面推進(jìn)依法治疆，才能有效推動新疆社區(qū)維穩(wěn)工作進(jìn)一步發(fā)展。

3.社區(qū)自治法規(guī)缺失，特別是行政權(quán)與自治權(quán)的協(xié)調(diào)配合方面缺乏相應(yīng)規(guī)范。社區(qū)被行政化的后果是不利于培養(yǎng)基層組織的維穩(wěn)主動性。社區(qū)居民自治是維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定的重要動力和途徑之一，“自治”可以不斷提高居民自覺參與社區(qū)維穩(wěn)管理的意識，可以加強(qiáng)社區(qū)維穩(wěn)的自我監(jiān)督。居民自我管理、自我監(jiān)督弱化了，不僅不利于調(diào)動居民群防群治，并且也會影響了基層民主建設(shè)的發(fā)展。

(二)維穩(wěn)管理措施方面問題。

維穩(wěn)管理措施包括政府對社區(qū)的行政管理與服務(wù)措施和社區(qū)的自我管理措施。

1.社區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置仍不盡合理、職能定位較模糊。現(xiàn)有社區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和社區(qū)職能，出現(xiàn)維穩(wěn)和為居民服務(wù)兩大工作分工不清、有相互影響的現(xiàn)象。這一方面出現(xiàn)對維穩(wěn)工作難以保障常抓不懈；另一方面出現(xiàn)片面強(qiáng)調(diào)“維穩(wěn)”從而社區(qū)服務(wù)職能被弱化。

2.居民參與維穩(wěn)的主動性、積極性不高，維穩(wěn)工作合力不夠。社區(qū)居民維穩(wěn)的參與意識還不夠強(qiáng)、參與機(jī)制不完善。真正及時了解和掌握敵情、民情、民愿的信息員隊(duì)伍沒有很好建立，一些深層次、預(yù)警性信息獲取渠道過于狹窄。社區(qū)維穩(wěn)管理缺乏合力，仍未很好形成社區(qū)、居民、社會“三位一體”的協(xié)同共建工作機(jī)制。

3.社區(qū)民生問題值得進(jìn)一步關(guān)注。民生是社會穩(wěn)定的群眾基礎(chǔ)，當(dāng)前社區(qū)民生問題最主要表現(xiàn)在：有些社區(qū)失業(yè)人員多，技能差，就業(yè)比較困難；二是在低保方面，很多貧困流動人口不是本地戶口，因此無法享受最低生活保障金；三是社區(qū)服務(wù)對象范圍太窄，基本上都是針對低保戶、部分老年人的民政服務(wù)，絕大部分社區(qū)居民享受不到社區(qū)服務(wù)。更為嚴(yán)重的是很多社區(qū)沒有針對青少年的教育和服務(wù)項(xiàng)目，社區(qū)對青少年的教育服務(wù)管理活動嚴(yán)重缺失；四是社區(qū)文化建設(shè)還需要進(jìn)一步重視，當(dāng)前新疆城鎮(zhèn)社區(qū)對豐富群眾業(yè)余生活、提高居民文化素質(zhì)和居民歸屬感的作用方面尚未很好發(fā)揮。

4.民族團(tuán)結(jié)工作沒有成為社區(qū)工作的創(chuàng)新主題。社區(qū)在民族團(tuán)結(jié)工作方面仍停留在標(biāo)語宣傳、偶爾召集民族團(tuán)結(jié)座談會、送溫暖等方面。著眼于促進(jìn)各民族交流交往交融的活動與措施還沒很好建立。政府和社區(qū)如果不積極提供條件，創(chuàng)造各民族居民交往交流交融的平臺，各民族居民之間缺乏接觸與了解，民族團(tuán)結(jié)就難以更深層次發(fā)展；二是社區(qū)自我教育工作薄弱。在引導(dǎo)各族居民樹立進(jìn)步、開放、包容、文明、科學(xué)的理念，拋棄封閉、落后、保守、愚昧思想方面沒有好的工作思路與方法。居民進(jìn)步、開放、包容的思想有待加強(qiáng)，狹隘的民族意識不利于新疆的長治久安；三是民族團(tuán)結(jié)宣傳教育活動流動人口、個體工商戶參與少。而實(shí)際上流動人口、個體戶等應(yīng)當(dāng)是民族團(tuán)結(jié)和法制宣傳教育重點(diǎn)對象。對于內(nèi)地來疆人員也缺少關(guān)于黨的民族宗教政策的宣傳教育。為避免社會生活中造成一些不同民族居民間摩擦，社區(qū)不僅要加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、法制的宣傳教育，還應(yīng)對內(nèi)地流動人口介紹不同民族的風(fēng)俗習(xí)慣，宣傳黨的宗教政策。

三、相關(guān)對策建議

(一)建立與完善社區(qū)法治。

實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定與長治久安必須高舉法治旗幟，要堅(jiān)持法治思維，善用法治方式。

1.建議制定《新疆維吾爾自治區(qū)城鎮(zhèn)社區(qū)維穩(wěn)管理?xiàng)l例》，以法的形式明確社區(qū)維穩(wěn)機(jī)制及相關(guān)組織機(jī)構(gòu)對社區(qū)的維穩(wěn)責(zé)任，并將有關(guān)社區(qū)維穩(wěn)的成功經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)在該條例中，對我區(qū)社區(qū)的維穩(wěn)工作加以法治引導(dǎo)、規(guī)范，賦予普遍約束力，實(shí)現(xiàn)治理方式與維護(hù)穩(wěn)定的現(xiàn)代化。

2.督促各社區(qū)建立社區(qū)協(xié)調(diào)會制度。協(xié)調(diào)會是指涉及居民與單位間、居民與政府機(jī)關(guān)間的矛盾和利益沖突，由社區(qū)調(diào)解委員會上報(bào)社區(qū)居委會或街道辦事處(管委會)，由居委會或街道辦(管委會)召集會議，組織有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、專家、法律工作者進(jìn)行協(xié)商調(diào)解的會議制度。在各種矛盾凸現(xiàn)的新形勢下，社區(qū)的協(xié)調(diào)會制度日益顯示出其必要性，這一制度能積極預(yù)防群體性事件和越級上訪，并且能把關(guān)注民生落實(shí)到實(shí)處。

3.繼續(xù)完善社區(qū)網(wǎng)格化管理制度。所謂“網(wǎng)格化管理”是把社區(qū)管理轄區(qū)按照一定標(biāo)準(zhǔn)劃分為若干單元網(wǎng)格，由社區(qū)工作人員對自己所負(fù)責(zé)的網(wǎng)格內(nèi)居民進(jìn)行管理與服務(wù)。網(wǎng)格化管理在維穩(wěn)方面的作用表現(xiàn)在主動及時發(fā)現(xiàn)問題。新疆城市很多社區(qū)都在開展網(wǎng)格化管理，但要取得實(shí)效，一是網(wǎng)格的劃分要有利于精細(xì)化管理，否則戶數(shù)過多，管理員難以掌控，會流于形式；二要資源要整合。不僅要發(fā)揮網(wǎng)格管理員作用，還要充分整合警務(wù)室、調(diào)解室、社區(qū)專職保安、義務(wù)巡防隊(duì)伍等基層力量，還要發(fā)揮好居民組長、樓長作用；三要建立各項(xiàng)制度。如網(wǎng)格會議制度、情況報(bào)告制度、對網(wǎng)格管理人員工作的督查制度、對網(wǎng)格管理人員的獎懲制度，網(wǎng)格化不能代替入戶，還要建立入戶核實(shí)與服務(wù)居民制度。

4.創(chuàng)新流動人口較多社區(qū)單位化管理制度。把社區(qū)作為單位一樣管理是流動人口較多社區(qū)維護(hù)穩(wěn)定的好方法。要組織好社區(qū)單位化管理，在制度建設(shè)上不僅要建立對人員進(jìn)入小區(qū)的登記，對出租房、流動人口的協(xié)會管理，還應(yīng)設(shè)法建立居民利益與社區(qū)緊密聯(lián)系的制度，使居民對社區(qū)有歸屬感、依靠感，居民就容易組織起來，形成凝聚力，對加強(qiáng)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督具有積極意義。

(二)完善與創(chuàng)新社區(qū)管理方法。

社區(qū)管理方法分為政府行政管理方法和社法區(qū)自治組織自我管理方法。創(chuàng)新社區(qū)管理方法是新疆“三期疊加”新的維穩(wěn)形勢迫切要求。

1.在加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)方面。加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)的管理不能只局限在民族團(tuán)結(jié)的宣傳教育方面，政府要積極引導(dǎo)和制定政策，鼓勵、規(guī)范各民族居民在社區(qū)、小區(qū)雜居，打破民族小聚居狀況。嵌入式社會結(jié)構(gòu)與社區(qū)環(huán)境，有利于促進(jìn)各民族群眾交往、交流、交融；有利于增強(qiáng)各民族群眾國家公民意識、中華民族共同體意識，加強(qiáng)和鞏固民族團(tuán)結(jié)。

社區(qū)應(yīng)重視多舉辦各民族共同參與的文體活動，其目的是打造一個各民族居民交流和溝通的平臺。社區(qū)文體活動有助于各民族居民交往交流交融，有利于對中華文化的認(rèn)同。健康的文體活動在一定程度上還有益于淡化宗教氛圍，抵制宗教極端思想影響。目前來看，社區(qū)舉辦文體活動極少，活動項(xiàng)目范圍太窄，地方政府不重視、投入少。

2.社區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置方面。根據(jù)當(dāng)前新疆維護(hù)穩(wěn)定實(shí)際情況，社區(qū)建設(shè)應(yīng)走“大社區(qū)小街道”模式。建議在信教群眾較多社區(qū)設(shè)立宗教工作委員會、工作人員經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)。社區(qū)宗教工作委員會成為政府與教職人員、信教群眾保持溝通聯(lián)系的橋梁，能夠更好地規(guī)范基層管理活動， 在組織上為正確落實(shí)黨的宗教政策提供保障，改變基層社區(qū)組織對宗教活動不敢管、不會管、不善管的狀況。政府還可考慮在社區(qū)設(shè)立信訪室，信訪室由地方信訪局業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。設(shè)立社區(qū)信訪室，最容易貼近和方便各族居民，有利于流動人口等不同層次、不同階層的居民反映問題。能保證基層反映渠道暢通，及時聽到基層群眾呼聲，才能切實(shí)關(guān)注民生，也才能解決好矛盾，防止矛盾激化。社區(qū)成立信訪室還可成為社區(qū)民情懇談會、民情接待日、民情懇談室等新的專門活動載體。

3.社區(qū)工作的重點(diǎn)方面。社區(qū)工作重點(diǎn)要放到居民家庭，家庭對社會所起的作用不可小視，家庭對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定十分重要。一方面家庭承擔(dān)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)作用。當(dāng)前待業(yè)、失業(yè)的矛盾仍然存在，家庭保障了家庭成員待業(yè)、失業(yè)后的生活來源，對社會矛盾起到緩沖作用。另一方面家庭發(fā)揮著教育說服作用。對一些家庭成員的過激行為起到了遏制，對預(yù)防違法犯罪起到教育功能。因此，社區(qū)的重要工作之一，就要熟悉每一家庭、關(guān)心每一家庭、幫助困難家庭、重視家庭工作，要改變以往工作方法，使社區(qū)的工作重心逐漸下沉到家庭工作上，深入家庭，深入居民。

4.社區(qū)資金方面。政府的財(cái)政劃撥是有限的，當(dāng)前難以滿足社區(qū)的實(shí)際需求。社會各界對社區(qū)的捐助目前在我國還沒真正開展，尚無這方面制度與個體意識，只有靠社區(qū)自籌。社區(qū)自籌的最有效方式是發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)。新疆城鎮(zhèn)社區(qū)應(yīng)開闊思路，從實(shí)際出發(fā)，搞活社區(qū)經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)辦社區(qū)幼兒園，承辦對外的加工業(yè)、餐飲業(yè)、服務(wù)業(yè)、娛樂業(yè)，改變在資金方面“等、靠、要”觀念。發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)不僅能解決困擾社區(qū)的資金問題，而且還能解決社區(qū)一部分人就業(yè)，就業(yè)是最重要的民生。要發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，街道辦對社區(qū)要下放財(cái)權(quán)，社區(qū)有自己的財(cái)務(wù)與財(cái)產(chǎn)，社區(qū)經(jīng)濟(jì)才能發(fā)展起來。

5.社區(qū)警務(wù)方面。派出所民警要切實(shí)入駐社區(qū)、深入居民。政府及公安部門要“理念創(chuàng)新”，在新形勢下讓社區(qū)警務(wù)成為公安工作的最基本警務(wù)模式。改變過去重點(diǎn)突出派出所建設(shè)的做法，要向全面做實(shí)社區(qū)警務(wù)工作上延伸，真正做到派出所的重要陣地在社區(qū)，主要的警務(wù)工作在社區(qū)。堅(jiān)持“動態(tài)警務(wù)”模式，通過入戶訪查、處理矛盾糾紛、上門服務(wù)和查處案件等，做到超前預(yù)警，防患于未然。圍繞“群眾見警率”和“人民滿意率”兩條主線，來不斷滿足人民群眾對社會治安和公共服務(wù)的多方面需求，做到群防群治，嚴(yán)防“三股勢力”破壞活動和違法犯罪發(fā)生。

注釋：

①國務(wù)院新聞辦：《新疆的發(fā)展與進(jìn)步白皮書》。

②新疆都市報(bào)“流動人口快去辦居住證”2012年5月25日AO4。

③新疆都市報(bào)“收入分配改革方案年內(nèi)定案”2012年5月14日B01。

參考文獻(xiàn)：

[1]賽馬場東社區(qū)變化啟示錄.新疆日報(bào)，2011-11-3.

[2]郭永輝.加強(qiáng)流動人口管理夯實(shí)維穩(wěn)工作基礎(chǔ)[J].新疆法學(xué)，2010，(2).

〔責(zé)任編輯：石夢華〕

●新疆社會穩(wěn)定與長治久安