王欣

淺析PPP項目的主要風(fēng)險及其合同面臨的主要問題

王欣

政府和社會資本合作 (Public-Private Partnership，簡稱PPP）是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“允許社會資本通過特許經(jīng)營參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要進(jìn)入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買，為PPP在我國的運(yùn)用和推廣提供了廣闊的發(fā)展前景。國務(wù)院加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，將地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理，將成為大規(guī)模推廣PPP模式的基礎(chǔ)。

我國PPP新政熱潮下，市場主體對PPP投融資模式缺少統(tǒng)一認(rèn)識。PPP模式的一個典型結(jié)構(gòu)是公共部門與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同，由特殊目的公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)及經(jīng)營。這種融資形式的實質(zhì)是政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以解決政府的財政困境。而PPP模式的主要原則和國家法律法規(guī)應(yīng)根據(jù)風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機(jī)制和市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險，以實現(xiàn)社會治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。

PPP 項目的主要風(fēng)險

一個PPP項目不止于一份PPP合同，一個項目的失敗往往不是單一風(fēng)險作用的結(jié)果。從微觀分析，PPP項目的風(fēng)險，貫穿于PPP項目的從設(shè)計、融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)至移交的全生命周期，廣泛存在于項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行及項目移交的完整周期和過程之中[2]。PPP項目的主要風(fēng)險如下：

1．政治風(fēng)險

基于政治、政府和官員的風(fēng)險，足以導(dǎo)致項目失敗、合同的變更或失效，主要有以下幾點：

（1）審批延誤風(fēng)險

審批延誤風(fēng)險主要是指由于項目的審批程序過于復(fù)雜，導(dǎo)致立項周期過長和項目成本過高，且批準(zhǔn)之后對項目的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行必要的商業(yè)調(diào)整非常困難，給項目的正常運(yùn)作帶來威脅，比如某些行業(yè)里一直存在的成本價格倒掛現(xiàn)象。

（2）政治決策失誤風(fēng)險

政治決策失誤是指由于政府的決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)、缺乏PPP項目運(yùn)作經(jīng)驗和能力、前期準(zhǔn)備不足和信息不對稱等導(dǎo)致項目決策失誤的風(fēng)險。

（3）政治反對風(fēng)險

政治反對風(fēng)險是指由于各種原因?qū)е鹿娎娴貌坏奖Ｗo(hù)或受損，從而引起指正甚至公眾反對項目建設(shè)所造成的風(fēng)險。

（4）政府信用風(fēng)險

政府信用風(fēng)險是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)而給項目帶來直接或間接危害的風(fēng)險，以及項目相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)備、配套設(shè)備不到位引發(fā)的風(fēng)險。

（5）政府官員腐敗風(fēng)險

政府官員腐敗風(fēng)險是指政府或官員或其代表利用其權(quán)力影響力要求或索取不合法的財物，直接增加項目公司在關(guān)系維持方面的成本，并加大了政府在將來的違約風(fēng)險。

2．法律風(fēng)險

基于法律體系不完善或法律法規(guī)變更所帶來的風(fēng)險，主要包括：

（1）法律及監(jiān)管體系不完善

PPP項目涉及的法律法規(guī)比較多，我國PPP項目還在起步階段，現(xiàn)有的PPP立法，層次較低、效力較差、相互之間存在某些沖突、可操作性差、部門利益之爭等原因造成的風(fēng)險。

（2）法律變更風(fēng)險

由于執(zhí)行、頒布、修訂、法律解釋及政策改變等導(dǎo)致項目的合法性、市場需求、收費及合同的有效性等變化，從而危害到項目的正常建設(shè)和運(yùn)行，甚至導(dǎo)致項目終止或失敗。

（3）民事、行政、刑事責(zé)任風(fēng)險

在項目中的一些不法行為所導(dǎo)致的法律風(fēng)險，比如環(huán)境污染、濫用職權(quán)、安全事故等。

3．市場風(fēng)險

在市場層面，由于項目的周期性，也會存在一定的風(fēng)險，導(dǎo)致合同相應(yīng)問題，主要是：

（1）項目唯一性風(fēng)險

指政府或其他投資人新建或改建其他相似項目，導(dǎo)致對該項目形成實質(zhì)性商業(yè)競爭而產(chǎn)生的風(fēng)險，從而引發(fā)市場需求變化風(fēng)險、市場收益風(fēng)險、信用風(fēng)險等一系列后續(xù)風(fēng)險。

（2）融資風(fēng)險

指由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場不健全、融資的可及性等因素引起的風(fēng)險，其中最主要的表現(xiàn)形式是融資困難，如逾期未能完成融資，可能導(dǎo)致中標(biāo)資格被取消等后果。

（3）市場收益不足風(fēng)險

指項目運(yùn)營后的收益不能收回投資或不能達(dá)到預(yù)定水平的風(fēng)險。

（4）市場需求變化風(fēng)險

指由于經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會環(huán)境、人口變化及法律法規(guī)調(diào)整等因素使市場需求發(fā)生變化，導(dǎo)致市場預(yù)測與實際需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生的風(fēng)險。

（5）收費變更風(fēng)險

指由于PPP產(chǎn)品或服務(wù)的收費價格過高、過低或者收費調(diào)整缺乏彈性、不自由導(dǎo)致項目公司的運(yùn)營收入不如預(yù)期而產(chǎn)生的風(fēng)險。

4．不可抗力風(fēng)險

指合同一方無法控制，在簽訂合同前無法合理防范，情況發(fā)生時又無法回避或克服的事件或情況，如自然災(zāi)害或事故、戰(zhàn)爭、禁運(yùn)等。

5．社會管理風(fēng)險

指包括中央或地方政府的稅收政策變更、市場利率變動的不確定性、外匯匯率變化和兌換風(fēng)險、物價上升或貨幣購買力下降、政府或社會團(tuán)體對項目的環(huán)保要求提高等導(dǎo)致的風(fēng)險。

PPP 合同管理注意問題

PPP合同管理對于運(yùn)用PPP模式需要特別注意的問題包括以下六大方面：

1．主體穩(wěn)定性問題

PPP項目的合作主體是政府與社會資本，由于項目周期與監(jiān)管問題、市場風(fēng)險與不可抗力因素等可能導(dǎo)致履約主體的能力變更或者主體退出，勢必影響PPP合同的穩(wěn)定性和執(zhí)行力，國家發(fā)展改革委 《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》對此已有規(guī)定：“依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。”

在PPP合同內(nèi)容與合同管理方面，必須對主體穩(wěn)定性及相關(guān)問題作出明確約定。

2．政府債務(wù)問題

PPP項目通常包含政府對社會資本的長期付費承諾或因分擔(dān)項目風(fēng)險而產(chǎn)生的顯性或隱性擔(dān)保責(zé)任，盡管政府財政預(yù)算機(jī)制與政府資產(chǎn)負(fù)債管控措施日漸建立并開展，但并未有效建立，且存在政治風(fēng)險無法避免的情況，PPP項目仍然可能突破財政承受能力而導(dǎo)致政府債務(wù)風(fēng)險。在PPP合同中應(yīng)當(dāng)對實際履約能力作出明確的可執(zhí)行的操作模式。

3．項目選擇問題

PPP項目通常由政府發(fā)起，其對于PPP融資功能的依賴容易導(dǎo)致對項目前景過于樂觀的估測，在風(fēng)險分擔(dān)的項目中社會資本也無足夠動力對項目進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆治?，從而?dǎo)致項目選擇的錯誤。此外，PPP項目的規(guī)劃和篩選有可能受到腐敗或政治利益考慮的影響。

4．有效競爭問題

公共資產(chǎn)和公共服務(wù)的提供通常具有排他性，在一些行業(yè)或領(lǐng)域存在壟斷屬性，導(dǎo)致PPP項目的競爭壓力通常來自于社會資本準(zhǔn)入階段，但由于PPP類項目的多樣性、復(fù)雜性和長期性特點，不同社會資本提供的價值、承擔(dān)的風(fēng)險和要求的回報難以在選擇階段進(jìn)行有效的直接比較，政府無法通過現(xiàn)有的政府采購程序有效甄選出最具競爭力的社會資本方。

5．履約管理問題

當(dāng)簽署PPP項目協(xié)議后，政府和社會資本即進(jìn)入項目履約階段。一方面，由于履約階段缺少競爭壓力，政府在缺少資源和技能的情況下很難對社會資本的履約能力和履約情況進(jìn)行有效監(jiān)管；另一方面，由于缺乏有效的爭議解決機(jī)制，在政府履約情況不佳時，社會資本也難以采取實際有效措施保護(hù)自身權(quán)益。

6．定紛止?fàn)帣C(jī)制問題

PPP模式不僅是一種項目融資方式，更是一種提高政府對整個社會資源管理效率的方式，具有投資額巨大、投資周期長、價格受監(jiān)管、投資回報期長等特點，其合同內(nèi)容的可執(zhí)行性、項目實施的可控性、財物核算與糾紛解決機(jī)制非常重要，決定了項目運(yùn)作的價值和成敗。

PPP模式必須具備基于完備合同下的契約精神，要求政府和社會資本應(yīng)作為平等的合作雙方，共同分配風(fēng)險、分擔(dān)責(zé)任和分享利益。PPP模式比較復(fù)雜，涉及到多方利益，協(xié)調(diào)利益分配是實施PPP項目的關(guān)鍵，PPP項目的核心是合同管理。

PPP 模式需要保障機(jī)制

成功推廣PPP模式，促進(jìn)民間資本進(jìn)入公共品與服務(wù)領(lǐng)域，需要建立一個行之有效的保障機(jī)制［1］。PPP項目提供法律服務(wù)，主要集中在兩個階段，其一，為PPP項目前期籌備階段。其二，為PPP項目建設(shè)階段、運(yùn)營階段、移交階段，需要著重解決以下主要問題：

1．制定法律、法規(guī)，保障社會資本的利益

公共產(chǎn)品與服務(wù)項目通常前期投資額高，回報周期長，影響項目的因素多，收益不確定性大，社會資本在參與這些項目時會考慮進(jìn)入后的風(fēng)險。如果沒有相應(yīng)法律、法規(guī)保障社會資本方的利益，PPP模式就難以有效推廣。通過立法等形式，對社會資本的利益予以保障，方能吸引更多民間資本進(jìn)入，符合現(xiàn)在國家允許PPP項目公司通過基金、私募等方式籌集資本金，并允許項目公司發(fā)行公司債、企業(yè)債、各種非金融性融資產(chǎn)品等原則。

2．完善風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。

政府部門對政治風(fēng)險、法律變更的承受能力強(qiáng)，而融資、經(jīng)營等風(fēng)險，與企業(yè)經(jīng)營活動直接相關(guān)，根據(jù)項目具體情況在政府和社會資本之間分配風(fēng)險，建立合理公平的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。

3．協(xié)調(diào)好參與方利益

在PPP項目中，政府主要任務(wù)是授權(quán)和監(jiān)管，對社會資本的經(jīng)營和利潤進(jìn)行調(diào)節(jié)，代表公眾利益的同時保證社會資本方能夠得到合理收益。在簽訂合同時，制定好收益分配規(guī)則，均衡各方收益。如果社會資本從PPP項目獲得利潤較低時，政府根據(jù)合同對其進(jìn)行補(bǔ)貼以保證合作繼續(xù)，反之，若社會資本從PPP項目中獲得超額利潤時，政府可根據(jù)合同控制其利潤水平。

結(jié)語

在新的時代背景下，PPP模式在我國的發(fā)展將是大勢所趨，是我國解決地方政府性債務(wù)、吸納民間資本、推進(jìn)體制改革的重要舉措，從中央到地方都在積極頒布和推行與PPP相關(guān)之法規(guī)和政策。PPP模式的目的是在社會基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計、建造和運(yùn)營中，引進(jìn)資源、改善服務(wù)和創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)模型，發(fā)揮資源和資金的最大價值，提供完善的服務(wù)設(shè)施和創(chuàng)造優(yōu)良的社會效益。PPP模式，不僅僅是一種項目融資方式，它更是一種提高政府對整個社會資源管理效率的方式，其核心是合同管理，體現(xiàn)基于相對完備的PPP合同上的社會契約精神，要求政府于企業(yè)作為平等的合同雙方，分配風(fēng)險、分擔(dān)責(zé)任和分享利益。

未來，國家政策層面應(yīng)細(xì)化、完善現(xiàn)有“中期評估、項目變更、項目退出、監(jiān)督審計、公眾利益保護(hù)”等機(jī)制，為地方政府和社會各界設(shè)計、創(chuàng)新PPP投融資模式提供政策依據(jù)并規(guī)范行為邊界。PPP模式項目，必須執(zhí)行公正、公平、公開的合作原則。國際組織和各國政府在PPP模式合作中的共同經(jīng)驗表明，成功PPP模式合作的先決條件是：（1）堅實的法律框架；（2）明確的政府職能；（3）能干的執(zhí)行團(tuán)隊；（4）透明的規(guī)定程序；（5）科學(xué)的操作方法。隨著政府層面和社會資本層面對PPP的法律健全和認(rèn)識加深，中國必將迎來PPP項目發(fā)展繁榮的推進(jìn)政治和經(jīng)濟(jì)體制改革的新時代。

（作者單位：廈門水務(wù)集團(tuán)有限公司）

［1］吳偉，丁成，魯陽晉.混合所有制背景下的PPP模式與投行創(chuàng)新思路.新金融 2014（7）

［2］陳輝.PPP模式手冊：政府與社會資本合作理論方法與實踐操作.知識產(chǎn)權(quán)出版社