葉 紅，李 誠(chéng)

（1.中共云南省委黨校 研究生部；2.中共云南省委黨校 科社教研部 云南 昆明 650111）

提升云南邊疆民族地區(qū)政府社會(huì)治理能力

葉 紅1，李 誠(chéng)2

（1.中共云南省委黨校 研究生部；2.中共云南省委黨校 科社教研部 云南 昆明 650111）

社會(huì)治理能力是現(xiàn)代民族國(guó)家中政府能力的核心要素。云南邊疆民族地區(qū)政府社會(huì)治理能力建設(shè)具有特殊性，具體表現(xiàn)在治理環(huán)境復(fù)雜性、治理主體民族性、治理任務(wù)艱巨性。與此同時(shí)，面臨著社會(huì)治理物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱、制度供給和執(zhí)行力不足、治理理念轉(zhuǎn)換遲緩、治理手段單一、基礎(chǔ)社會(huì)治理乏力等問題。因此，必須從維護(hù)邊疆發(fā)展穩(wěn)定、建設(shè)富裕民主和諧文明的云南的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，認(rèn)識(shí)云南邊疆社會(huì)治理的特殊性和復(fù)雜性，探尋制約云南邊疆政府社會(huì)治理能力提升中的瓶頸和障礙，從而有針對(duì)性地提出實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)社會(huì)治理現(xiàn)代化和政府社會(huì)治理能力提升的可行性路徑，促進(jìn)云南邊疆發(fā)展與和諧穩(wěn)定。

社會(huì)治理；政府能力；邊疆民族地區(qū)；云南

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速和全面深化改革的逐步推進(jìn)，現(xiàn)有的社會(huì)結(jié)構(gòu)面臨深刻變革，社會(huì)利益關(guān)系和利益格局重新組合，社會(huì)分化和流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，不同區(qū)域和利益群體之間的社會(huì)矛盾糾紛也會(huì)明顯增多。社會(huì)領(lǐng)域的上述表現(xiàn)和特征對(duì)政府社會(huì)治理能力提出更高要求，也必將面臨更多的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。對(duì)于民族地區(qū)，尤其是邊疆貧困民族地區(qū)來說，政府社會(huì)治理一方面本身尚處于探索階段，另一方面在當(dāng)前黨中央提出實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理和社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代課題下，如何突破傳統(tǒng)的行政管理思維，實(shí)現(xiàn)新常態(tài)下的政府權(quán)力與政府職能在社會(huì)管理的目標(biāo)、任務(wù)、方式等方面重新定位和職能轉(zhuǎn)換，成為邊疆民族地區(qū)各級(jí)政府必須認(rèn)真思考和面對(duì)的戰(zhàn)略問題。

一、云南邊疆民族地區(qū)政府社會(huì)治理的特殊性

從國(guó)家—社會(huì)的關(guān)系結(jié)構(gòu)來看，民族地區(qū)社會(huì)治理現(xiàn)代化面臨的最大問題是社會(huì)空間小、社會(huì)力量弱和社會(huì)自我發(fā)展的能力嚴(yán)重滯后，同時(shí)因?yàn)榈鼐壄h(huán)境、民族關(guān)系、宗教信仰、文化習(xí)俗等方面原因，使得社會(huì)治理機(jī)制的建立更具有不確定性。云南作為我國(guó)多民族、多宗教、多文化的匯聚之地，其社會(huì)治理不僅不同于國(guó)內(nèi)一般地區(qū)，也與西部其他民族地區(qū)存在一定的差異。具體而言，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）社會(huì)治理環(huán)境的復(fù)雜性

1.自然環(huán)境的脆弱性

云南屬于典型的山地高原省份，山地面積占全省38.34萬平方公里土地面積的94%，地理環(huán)境、地形地貌復(fù)雜多樣，自然資源的時(shí)空分布不均，差異極大，加之毀林開荒、過度放牧、對(duì)不可再生資源的掠奪性開采以及長(zhǎng)久以來的資源消耗型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，使得資源對(duì)可持續(xù)發(fā)展的支撐能力減弱，以干旱、洪澇、滑坡、泥石流、崩塌為主的自然災(zāi)害頻發(fā)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省共有滑坡、崩塌、泥石流2萬多處，成為全國(guó)泥石流災(zāi)害的高發(fā)區(qū)，地質(zhì)災(zāi)害呈日益加劇趨勢(shì)。從20世紀(jì)50年代初期到90年代，全省因?yàn)?zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失約450億元，死亡8萬余人，防御和抗擊自然災(zāi)害的能力在減弱。［1］與此同時(shí)，貧困地區(qū)和民族地區(qū)多分布于此，形成生態(tài)脆弱型貧困。云南省的烏蒙山區(qū)、石漠化地區(qū)、滇西邊境山區(qū)和迪慶藏區(qū)4個(gè)集中連片特困地區(qū)集中了91個(gè)國(guó)家重點(diǎn)扶持縣，數(shù)量居全國(guó)之首。其中，僅石漠化地區(qū)（共68個(gè)縣，面積為34772.76平方公里，占全省土地面積8.8%）就有國(guó)家扶持重點(diǎn)縣51個(gè)。這些地區(qū)貧困人口占全省80%以上，深度貧困人口占90%以上，尚有2.68萬個(gè)自然村不通路，8679個(gè)自然村不通電，165萬戶住房困難。“十二五”期間，該地區(qū)需要投入資金1.09萬億元，其中各級(jí)財(cái)政性投入約4160億元。［2］生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻繁并與貧困現(xiàn)象疊加，對(duì)云南邊疆民族地區(qū)政府社會(huì)治理能力提出嚴(yán)峻考驗(yàn)。

2.政治環(huán)境的特殊性

由于特殊的地緣環(huán)境和地理區(qū)位，維護(hù)邊疆政治穩(wěn)定、防止境外“三股勢(shì)力”的滲透和破壞成為云南邊疆民族地區(qū)政府社會(huì)治理一項(xiàng)特殊而又重要的任務(wù)。

云南西部、南部一線與緬甸、老撾和越南接壤，國(guó)境線長(zhǎng)4061公里，邊境沿線地區(qū)覆蓋了8個(gè)州市及其轄下的25個(gè)邊境縣市，少數(shù)民族人口占當(dāng)?shù)厝丝诘?0%，而且其中90%以上為跨境民族。因此，這一地區(qū)也成為境外敵對(duì)勢(shì)力進(jìn)行宗教滲透和挑動(dòng)民族關(guān)系、制造民族宗教分裂活動(dòng)的敏感區(qū)域。如盤踞在我國(guó)境外毗鄰云南邊境的極端民族主義勢(shì)力“文蚌同盟”（又稱泛克欽組織）曾打著投資辦學(xué)、扶貧救災(zāi)和文化交流等旗號(hào)深入云南邊境民族地區(qū)進(jìn)行民族分裂主義煽動(dòng)，暗中鼓動(dòng)我國(guó)景頗族、傈僳族、拉祜族等少數(shù)民族邊民外流。［3］與此同時(shí)，境外一些具有西方背景的宗教組織在云南邊境地區(qū)進(jìn)行宗教滲透活動(dòng)也較為頻繁，對(duì)我國(guó)邊境地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)重影響。以怒江州為例，全州信教人口達(dá)12.3萬，約占總?cè)丝诘?2.8%，基督教、天主教、藏傳佛教和本主教四種宗教并存。自20世紀(jì)80年代以來，有多個(gè)境外非政府組織在怒江州境內(nèi)活動(dòng)，境外組織通過自設(shè)的電臺(tái)使用傈僳、獨(dú)龍、怒、藏等多種少數(shù)民族語言對(duì)境內(nèi)進(jìn)行廣播，引發(fā)了教派沖突，極大地?cái)_亂了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)秩序和民族宗教和諧。

因此，在云南邊疆民族地區(qū)政府社會(huì)治理中，必須具有高度的政治意識(shí)和國(guó)家安全意識(shí)，邊境沿線的各級(jí)政府必須將維護(hù)國(guó)家安全和邊疆穩(wěn)定作為一項(xiàng)長(zhǎng)期治理任務(wù)。

3.社會(huì)環(huán)境的差異性

從某種程度上說，政府治理能力強(qiáng)弱與社會(huì)環(huán)境關(guān)系密切，尤其是社會(huì)支持度。云南作為一個(gè)集“邊疆、民族、山區(qū)、貧困”為一體的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，社會(huì)治理環(huán)境中存在著積極因素，如民族關(guān)系和諧、多元文化交融、社會(huì)總體穩(wěn)定、民生狀況逐步改善、國(guó)家政治認(rèn)同度較高等。但從總體上來看，社會(huì)治理的民間力量明顯不足，各種公益性的社會(huì)組織和基層自治組織（城市社區(qū)和農(nóng)村“村兩委”）行政化傾向嚴(yán)重，對(duì)政府的依賴性強(qiáng)，社會(huì)自治能力和民眾自我發(fā)展能力普遍較弱。

具體來看，主要表現(xiàn)在：一是從總體上來看，社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)分化不充分，受地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族宗教和文化歷史等因素影響，一些遠(yuǎn)離發(fā)展中心的邊疆少數(shù)民族地區(qū)呈現(xiàn)出板塊狀結(jié)構(gòu)，社會(huì)發(fā)育度低，對(duì)本民族文化適應(yīng)性強(qiáng)，出現(xiàn)社會(huì)發(fā)展階段的梯度效應(yīng)和“差序格局”；二是雖然云南目前總體上尚處于從工業(yè)化初期向中期過渡階段，但是在全省范圍內(nèi)，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、民族之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異明顯，現(xiàn)代化水平參差不齊，存在區(qū)域內(nèi)新的“二元結(jié)構(gòu)”；三是因民族宗教、利益糾紛、政府行為、環(huán)境問題等原因引發(fā)的邊疆群體性事件增多，并與毒品問題、艾滋病問題、跨國(guó)婚姻、跨境賭博等其他突出邊疆社會(huì)問題交織，使云南邊疆社會(huì)治理環(huán)境更為復(fù)雜，治理風(fēng)險(xiǎn)逐步增加。

（二）社會(huì)治理主體的民族性

多民族和多元文化并存是云南邊疆社會(huì)治理的又一明顯特征。政府社會(huì)治理的有效推進(jìn)在很大程度上取決于民族關(guān)系的和諧、各民族對(duì)于國(guó)家權(quán)威的合法性認(rèn)同的建立、國(guó)家意識(shí)與民族文化間的有效互動(dòng)。

云南是我國(guó)少數(shù)民族最多、特有民族最多、跨境民族最多、人口較少民族最多、民族自治地方最多的邊疆省份。全省共有51個(gè)少數(shù)民族，其中有26個(gè)為世居民族，還有哈尼、傣、傈僳、佤、拉祜、景頗、布朗、普米、怒、德昂、獨(dú)龍、基諾等15個(gè)特有民族。截至2011年末，民族自治地方人口占全?。?631.03萬）的49.1%，自治地方面積占全?。?9.42萬平方公里）的70.2%。［4］（P508）此外，還有彝、哈尼、壯、傣、苗、傈僳、佤等16個(gè)民族跨境而居，占全國(guó)跨境民族總數(shù)的1／2。

對(duì)于云南邊疆社會(huì)治理而言，必須認(rèn)真處理好治理中的民族問題，這不僅關(guān)系到邊疆穩(wěn)定，而且直接影響到政府社會(huì)治理的效率和成本。從總體上來看，主要集中在兩個(gè)方面：一是跨境民族對(duì)于治理的認(rèn)同度。因?yàn)榭缇趁褡寤谖幕⒄Z言、宗教、習(xí)俗和生活方式等多方面的同質(zhì)性，雖然在居住空間上分屬不同國(guó)家但同一民族分布區(qū)域基本連成一片，而且長(zhǎng)期以來，跨境民族相互之間通過探親訪友、通婚互市、拜佛朝廟、過耕放牧、節(jié)日集會(huì)等形式一直保持密切交往。因此，跨境民族的身份認(rèn)同和文化認(rèn)同與對(duì)國(guó)家的政治認(rèn)同之間存在著一定張力。二是民族利益關(guān)系的協(xié)調(diào)。當(dāng)前很多涉及民族類群體性事件都是源于利益糾紛，而因民族自身利益受損引發(fā)的邊民外流現(xiàn)象在歷史上出現(xiàn)不止一次。同時(shí)，各民族間發(fā)展程度和社會(huì)化程度也存在差異，尤其是對(duì)于“直過區(qū)”民族和人口較少民族，由于生活環(huán)境相對(duì)封閉，社會(huì)同質(zhì)性強(qiáng)，貧困程度深，對(duì)于自身文化認(rèn)同度高，在政府社會(huì)治理中如何建立起二者間的良性互動(dòng)關(guān)系，也面臨著很多不確定因素。

（三）社會(huì)治理任務(wù)的艱巨性

云南作為多民族、多宗教的邊疆山區(qū)欠發(fā)達(dá)省份，社會(huì)現(xiàn)代化程度低，區(qū)域發(fā)展不平衡現(xiàn)象嚴(yán)重，城鄉(xiāng)差距大，尤其是邊境民族地區(qū)與靠?jī)?nèi)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)差距正在不斷拉大，加之邊境安全問題、民族宗教問題，發(fā)展難度更大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，云南25個(gè)邊境縣人均GDP為全省60%左右，財(cái)政收入僅占全省的5%，農(nóng)民人均純收入僅為全省75%左右，為全國(guó)50%左右，還有17個(gè)縣為國(guó)家和省級(jí)貧困縣，農(nóng)民人均純收入后四位的貢山、福貢、西盟、瀾滄4縣都在邊境地區(qū)。［5］

從總體上來看，當(dāng)前存在的問題主要表現(xiàn)在：社會(huì)事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，社會(huì)保障體系不健全，城鄉(xiāng)教育資源、公共衛(wèi)生資源配置不合理，農(nóng)村交通、用電、供水、郵電、廣播、電視等公共服務(wù)設(shè)施落后，城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)和基層治理內(nèi)源動(dòng)力不足，社會(huì)組織管理體制和機(jī)制有待完善，公共安全治理形勢(shì)不容樂觀。社會(huì)治理任務(wù)艱巨，難度可想而知。

二、云南邊疆民族地區(qū)政府社會(huì)治理及能力提升面臨的主要問題

近年來，隨著云南省委省政府倡導(dǎo)的“社會(huì)和諧行動(dòng)計(jì)劃”的推進(jìn)，云南邊疆民族地區(qū)政府社會(huì)治理創(chuàng)新方面也有可圈可點(diǎn)之處，尤其在推進(jìn)民生福祉和落實(shí)社會(huì)保障、應(yīng)急救災(zāi)、社會(huì)安全綜合治理方面成績(jī)斐然。同時(shí)，也積累了一些典型經(jīng)驗(yàn)和成功做法。例如：云南迪慶藏區(qū)促和諧保穩(wěn)定舉措、楚雄市法治示范村創(chuàng)建和以彝族文化為依托加強(qiáng)社會(huì)治理創(chuàng)新、開遠(yuǎn)市戒毒工作中的“雨露社區(qū)”管理模式、德宏州加強(qiáng)流動(dòng)人口管理的“融入工程”等。［6］但是，誠(chéng)如上文所述，由于地理環(huán)境、民族宗教和文化歷史等方面的原因，社會(huì)治理具有特殊性，決定了云南邊疆民族地區(qū)政府社會(huì)治理的難度大、任務(wù)重，而且面對(duì)的問題也復(fù)雜多樣。

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期滯后，社會(huì)治理的物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱

社會(huì)管理中的組織結(jié)構(gòu)是管理功能發(fā)揮的載體，決定著整個(gè)管理系統(tǒng)的優(yōu)劣成敗。組織結(jié)構(gòu)中人財(cái)物等硬件的好壞和關(guān)系狀況直接關(guān)系到管理質(zhì)量和效率。因此，作為社會(huì)治理主體的政府的財(cái)政汲取能力直接影響到政府社會(huì)職能的發(fā)揮。云南邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后、貧困人口較多，尤其是邊境少數(shù)民族“直過”地區(qū)，政府財(cái)政入不敷出現(xiàn)象更為嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年—2005年云南財(cái)政支出對(duì)中央依賴度平均達(dá)58.4%，位居全國(guó)前列。怒江州的福貢縣財(cái)政依賴度更是高達(dá)95.36%。［7］由于財(cái)力緊張使得云南邊疆民族地區(qū)，尤其是基層政府社會(huì)治理面臨危機(jī)，政府在公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的投入上明顯力不從心，政府主要精力和工作重點(diǎn)不得不放在抓經(jīng)濟(jì)、抓項(xiàng)目，以經(jīng)濟(jì)手段來處理社會(huì)問題。

（二）社會(huì)治理中的制度供給不足，制度執(zhí)行效率低下

加強(qiáng)制度建設(shè)，提高制度執(zhí)行力，是政府加強(qiáng)社會(huì)治理的基礎(chǔ)和前提。在社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐中，作為責(zé)任主體的政府的主要職責(zé)就是制定社會(huì)政策和各種法規(guī)，并不斷完善社會(huì)治理機(jī)制。近年來，在民族地區(qū)社會(huì)治理中，國(guó)家和地方均制定了一系列相關(guān)的政策和法規(guī)，但是從實(shí)際的效能來看，存在著制度可操作性不強(qiáng)、制度依賴和制度認(rèn)同弱化等問題。

政府的制度設(shè)計(jì)與民族地區(qū)的發(fā)展和民眾的利益訴求之間存在脫節(jié)，直接導(dǎo)致國(guó)家正式制度失靈和非正式制度的替代效應(yīng)的產(chǎn)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，新中國(guó)成立以來，中央和云南省政府制定的幫助少數(shù)民族發(fā)展的特殊優(yōu)惠政策達(dá)144項(xiàng)，然而到1995年，能繼續(xù)執(zhí)行的只有50%左右，另外50%的優(yōu)惠政策已停止或難以執(zhí)行，而仍在繼續(xù)執(zhí)行的政策的功能也大大減弱了。［8］與此同時(shí)，在邊境農(nóng)村地區(qū)，人倫血親觀念和宗族意識(shí)較強(qiáng)烈，法治意識(shí)淡薄，鄉(xiāng)規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣、倫理道德成為影響人們行為的主要規(guī)則。［9］（P32）例如，在一些邊境民族農(nóng)村地區(qū)，對(duì)于婚俗和遺產(chǎn)繼承方面，存在習(xí)俗僭越法律的現(xiàn)象，如早婚和不進(jìn)行結(jié)婚登記、女兒沒有繼承權(quán)等，國(guó)家的政策和法規(guī)成為一紙空文。此外，在基層社會(huì)治理中，地方政府在礦產(chǎn)開采、土地拆遷、計(jì)生執(zhí)法方面往往沒有處置權(quán)，在涉及利益糾紛中，往往只能做思想安撫工作，陷入“欲為無職，不為失職”的尷尬境地。尤其在邊境沿線地區(qū)，當(dāng)利益受損的邊民的利益得不到制度內(nèi)的合理解決時(shí)，部分邊民就可能外流出境，影響到邊境安全和社會(huì)穩(wěn)定。

（三）治理理念轉(zhuǎn)換遲緩，以行政思維管理社會(huì)

黨的十八屆三中全會(huì)提出從社會(huì)管理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變，不是“讓政府走開”，治理中也包含著管理要素，“治理和管理不能截然分開”，［10］社會(huì)管理是政府重要的職能之一。但是，問題的另一面是，現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展環(huán)境要求政府和社會(huì)分離，政府要樹立善治意識(shí)，回歸公共職能本位，推進(jìn)公共治理社會(huì)化。

對(duì)于云南邊疆社會(huì)治理來說，由于治理環(huán)境的復(fù)雜性和特殊性，政府的責(zé)任意識(shí)更強(qiáng)，在社會(huì)治理中的主體地位更加突出，行政管理方式的存在具有一定的客觀必然性。但是，政府的這種治理偏好往往偏離了社會(huì)善治的方向，出現(xiàn)以經(jīng)濟(jì)職能、政治職能發(fā)揮代替社會(huì)公共服務(wù)職能的現(xiàn)象，導(dǎo)致政府對(duì)社會(huì)的淹沒，對(duì)公共產(chǎn)品供給的缺位和腐敗現(xiàn)象的滋生。同時(shí)，這種行政思維直接導(dǎo)致民眾對(duì)政府的依賴，形成等靠要的思想，一旦某些群體和個(gè)體利益訴求得不到滿足，就直接形成對(duì)政府的集體抗?fàn)帲缟显L。

（四）治理手段單一，維穩(wěn)式和管控式治理形成常態(tài)化

社會(huì)治理手段的科學(xué)性和有效性是檢驗(yàn)政府治理能力的“試金石”。在學(xué)界研究和政府具體實(shí)踐中，通常包括經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、行政手段。［11］（P29）但是，由于邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理環(huán)境的復(fù)雜性以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡性，往往行政手段用得多，法律手段和經(jīng)濟(jì)手段用得少，形成以權(quán)代法，甚至以罰代管的現(xiàn)象。這一問題產(chǎn)生的原因是多方面的，如制度化滯后、法律意識(shí)不強(qiáng)、干部考核中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維穩(wěn)的壓力等。循此發(fā)展，會(huì)形成政府社會(huì)管理中的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在管理機(jī)構(gòu)精細(xì)化、組織功能維穩(wěn)化、管理人員壓力化。［12］因而，在面對(duì)復(fù)雜問題和矛盾時(shí)，往往出現(xiàn)所謂“通不通，十分鐘，再不通，龍卷風(fēng)”、“以硬對(duì)硬，以蠻對(duì)蠻”的簡(jiǎn)單粗暴的執(zhí)法行為。一些地方也存在著“行政手段不好用，法律手段不會(huì)用，教育手段不頂用，粗暴手段不敢用”的管理中的困惑。

（五）基層政府社會(huì)治理能力較弱，問題積累多

社會(huì)治理的重心和難點(diǎn)在基層，所謂“基層不穩(wěn)、地動(dòng)山搖”就是這個(gè)道理?；鶎诱鐣?huì)治理能力的強(qiáng)弱直接關(guān)系到國(guó)家社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的程度。毋庸置疑，云南邊疆民族地區(qū)政府在民生改善、扶貧救助、維護(hù)社會(huì)安全和邊疆穩(wěn)定方面成績(jī)不菲，并積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)。但是，從我們調(diào)研的實(shí)際情況來看，基層政府在社會(huì)治理中的確存在很多問題，盡管政府也希望能把社會(huì)事業(yè)和公共服務(wù)做得很好，但是往往顯得力不從心。這既有客觀方面的原因，如區(qū)位環(huán)境限制、經(jīng)濟(jì)條件較差、發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、人員編制不足、制度設(shè)計(jì)不合理和財(cái)政緊張等；更有主觀方面的原因，如社會(huì)管理理念陳舊、管理手段單一，人員素質(zhì)不高，對(duì)社會(huì)治理的內(nèi)容和范圍認(rèn)識(shí)不清等，使得基層社會(huì)矛盾和問題逐步積累，在基層群眾訴求無法得到合理及時(shí)的回應(yīng)并給予滿足的情況下，出現(xiàn)越級(jí)上訪、纏訪、集體上訪等群體性事件。例如，2014年10月，發(fā)生在昆明近郊晉寧縣因土地征用問題而引發(fā)的“10.14”暴力沖突事件和2008年7月的孟連“7.19”事件之所以出現(xiàn)民企、官民、警民間的激烈對(duì)抗，進(jìn)而引發(fā)流血沖突，造成惡劣的社會(huì)影響，其原因在于基層政府忽略了社會(huì)治理中的民間力量和民眾利益，行政法規(guī)和政策及措施的制定存在一廂情愿地“為民做主”的現(xiàn)象，再加之行政執(zhí)法中的急功近利、權(quán)力管控思維和執(zhí)法手段簡(jiǎn)單粗暴，直接導(dǎo)致社會(huì)矛盾沖突不斷升級(jí)。

三、云南邊疆民族地區(qū)政府社會(huì)治理能力提升的現(xiàn)實(shí)路徑

在國(guó)家社會(huì)治理現(xiàn)代化的背景下，云南邊疆民族地區(qū)政府社會(huì)治理可以結(jié)合云南面向西南開放的橋頭堡戰(zhàn)略和國(guó)家“一路一帶”戰(zhàn)略，以建立民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步邊疆穩(wěn)定示范區(qū)為依托，切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，發(fā)展民生，創(chuàng)新社會(huì)治理體制機(jī)制，走出有云南自身特點(diǎn)的治理之路。

（一）確立治理理念和善治思想，堅(jiān)持政社分離，構(gòu)建服務(wù)型政府

重建社會(huì)治理模式，從單一主體轉(zhuǎn)向多元合作主體，從控制干預(yù)轉(zhuǎn)向合作協(xié)商，從統(tǒng)治和管理轉(zhuǎn)向治理和善治。

1.明確社會(huì)治理主體多元化定位，認(rèn)識(shí)民族地區(qū)社會(huì)治理內(nèi)容的延展性和特殊性

民族地區(qū)政府社會(huì)治理一直以來就是以政府行政力量推動(dòng)，國(guó)家強(qiáng)制性權(quán)力保證政府能力不斷擴(kuò)張，職能范圍覆蓋到社會(huì)經(jīng)濟(jì)各方面，甚至深入到民眾日常生活空間。但是，從善治的視角來看，這種行政控制下的自上而下的治理邏輯不僅其合法性、有效性令人質(zhì)疑，而且也給政府自身增加了治理成本和政治風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)我們調(diào)研的結(jié)果，目前云南邊疆社會(huì)治理中，各地對(duì)于社會(huì)治理的內(nèi)容和范圍界定不一，但又多集中在流動(dòng)人口管理、特殊人群幫教、社會(huì)治安重點(diǎn)地區(qū)綜合治理、網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)管理、社會(huì)組織管理等方面，社會(huì)力量參與社會(huì)治理明顯不足。

因此，必須根據(jù)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)治理總體部署，盡快實(shí)現(xiàn)政社分離，厘定政府邊界，明確民族地區(qū)政府社會(huì)治理的職能權(quán)限和內(nèi)容規(guī)定性，加快扭轉(zhuǎn)政府社會(huì)管理職能不清、內(nèi)容模糊和管理混亂的現(xiàn)象，真正建立起政府調(diào)控機(jī)制同社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制互聯(lián)、政府行政功能同社會(huì)自治功能互補(bǔ)、政府管理力量同社會(huì)調(diào)節(jié)力量互動(dòng)的社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)體系。

2.確立以人為本的價(jià)值原則，堅(jiān)持民族平等、共同發(fā)展的方向

社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧有序。社會(huì)治理的核心是人的要素，治理的目的是為了滿足不同階層、不同群體的社會(huì)成員的多層次的不同利益需求。對(duì)于邊疆民族地區(qū)來說，實(shí)現(xiàn)和保障各民族平等、和諧、共同發(fā)展意義更為重大，這不僅體現(xiàn)了對(duì)于人的全面發(fā)展的權(quán)利的尊重，更是執(zhí)政黨和人民政府對(duì)于“不讓一個(gè)民族兄弟掉隊(duì)”的責(zé)任承諾。因此，邊疆民族地區(qū)政府社會(huì)治理必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的要求，以人為本，及時(shí)把握社會(huì)領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況、新問題，突出重點(diǎn)，突破難點(diǎn)，著力解決和協(xié)調(diào)好各種利益關(guān)系，用發(fā)展的思維來解決問題，用治理的理念來化解矛盾。

3.淡化民族意識(shí)，培育公民意識(shí)，強(qiáng)化國(guó)家認(rèn)同

正如上文所述，云南邊疆民族地區(qū)民族種類多、跨境民族多、貧困民族多。社會(huì)治理的民族性與治理環(huán)境的復(fù)雜性、敏感性交融，政府社會(huì)治理必須面對(duì)民族利益協(xié)調(diào)和合法性認(rèn)同的建立，因?yàn)椤拔覈?guó)各少數(shù)民族正是自覺不自覺地從民族利益的角度來考慮和接受國(guó)家政權(quán)的?！保?3］（P165）與此同時(shí)，由于各民族“大雜居、小聚居”的分布格局，加之民族內(nèi)群體的文化認(rèn)同、民族身份認(rèn)同和宗教認(rèn)同普遍較高，在自身利益受損和政府干預(yù)失當(dāng)?shù)那闆r下，民族意識(shí)會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化，這在跨境民族群體中表現(xiàn)更為明顯。因此，必須通過國(guó)家采取尊重并認(rèn)同其民族身份、扶持推動(dòng)自我發(fā)展能力和增強(qiáng)發(fā)展意識(shí)、建立多元一體格局下的國(guó)家政治認(rèn)同等措施來實(shí)現(xiàn)有效治理。進(jìn)而言之，通過維護(hù)各少數(shù)民族利益，建立對(duì)于中華民族的國(guó)民文化認(rèn)同，消融文化區(qū)隔，實(shí)現(xiàn)從民族身份向公民身份轉(zhuǎn)變。隨之，可以通過培育公民意識(shí)，并不斷以主流價(jià)值觀加以引導(dǎo)，使之具有公共精神，真正實(shí)現(xiàn)云南邊疆民族地區(qū)政府社會(huì)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。

（二）大力推進(jìn)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展，夯實(shí)社會(huì)治理物質(zhì)基礎(chǔ)

云南邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理必須夯實(shí)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力，唯此才能保證各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)有充足的財(cái)力保證。當(dāng)前，必須結(jié)合云南資源、人力、科技和政策等方面的實(shí)際，分類、分地區(qū)制定相關(guān)的發(fā)展戰(zhàn)略，整合優(yōu)勢(shì)資源，循序漸進(jìn)，拓展發(fā)展空間，在政府財(cái)政支出中擴(kuò)大民生建設(shè)和公共服務(wù)的份額，讓發(fā)展成果惠及民族地區(qū)全體民眾。

一是充分利用國(guó)家新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略、面向西南開放橋頭堡戰(zhàn)略和“一路一帶”戰(zhàn)略，發(fā)揮自身在中國(guó)－東盟自貿(mào)區(qū)中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，用足用好國(guó)家一系列利于云南發(fā)展的優(yōu)惠政策，吸引國(guó)內(nèi)外資本、技術(shù)、人才和管理經(jīng)驗(yàn)向云南聚集，不斷積累后發(fā)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

二是以“兩強(qiáng)”（綠色經(jīng)濟(jì)、民族文化）戰(zhàn)略為核心，建立市場(chǎng)化導(dǎo)向，培育民族地區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，積累財(cái)政，提高社會(huì)福利，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)社會(huì)的拉動(dòng)和吸附效應(yīng)。同時(shí)，要加大在民族地區(qū)教育、就業(yè)、公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)養(yǎng)老等方面的資金投入，制定具有較強(qiáng)指導(dǎo)性、可操作性、符合民族地區(qū)實(shí)際的社會(huì)政策，促進(jìn)社會(huì)公平，減縮社會(huì)發(fā)展差距。

三是著力解決集中連片貧困區(qū)、直過區(qū)人口較少民族和跨境民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重滯后現(xiàn)象。因地施策，加大扶持力度，強(qiáng)化政府的主體責(zé)任，重點(diǎn)提升該地區(qū)少數(shù)民族社區(qū)和居民的發(fā)展意識(shí)和發(fā)展能力。在操作層面上，可以結(jié)合“興邊富民”工程、邊疆“解五難”工程、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步邊疆繁榮穩(wěn)定示范區(qū)建設(shè)項(xiàng)目等推動(dòng)整體脫貧，建立面向貧困戶的瞄準(zhǔn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破，點(diǎn)面結(jié)合，加快實(shí)現(xiàn)邊疆貧困民族地區(qū)社會(huì)現(xiàn)代化的目標(biāo)。

（三）推動(dòng)邊疆社會(huì)治理制度化、法治化

約翰·羅爾斯在《正義論》中直言：“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值”。合理公正的制度設(shè)計(jì)猶如一道道結(jié)構(gòu)堅(jiān)固的藩籬維護(hù)著社會(huì)秩序的穩(wěn)定和諧。政府社會(huì)治理的重要職能就在于以國(guó)家執(zhí)行權(quán)力強(qiáng)化社會(huì)制度化，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公平正義。塞繆爾·P．亨廷頓曾指出“制度化程度低下的政府不僅僅是個(gè)弱政府，而且還是一個(gè)壞政府”。［14（P26）］制度供給能力成為衡量政府力量的重要標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)治理制度化是從源頭化解社會(huì)問題和社會(huì)矛盾的“頂層”支撐。當(dāng)前，云南邊疆民族地區(qū)政府社會(huì)治理中存在制度缺失、制度失靈、制度創(chuàng)新不足和執(zhí)行力低下等問題，解決這些問題的關(guān)鍵在于提升政府制度設(shè)計(jì)的能力和水平。

首先，要轉(zhuǎn)變制度設(shè)計(jì)的理性絕對(duì)化傾向，認(rèn)識(shí)到制度理性的有限性。要堅(jiān)持制度制定主體的多元化，尤其是關(guān)注基層生活中的大量非正式制度的作用。云南邊疆民族地區(qū)文化多樣性明顯，不同民族的文化習(xí)俗、生活方式、宗教信仰等構(gòu)成了制度存在的感性空間。不同民族的“文化價(jià)值觀和態(tài)度可以阻礙進(jìn)步，也可以促進(jìn)進(jìn)步，可是它們的作用一直大體上受到政府和發(fā)展機(jī)構(gòu)的忽視”。［15］（P34）

其次，結(jié)合云南邊疆民族地方特色，探索國(guó)家社會(huì)治理體制機(jī)制與民族地方社會(huì)治理特色的有效轉(zhuǎn)接，加快制定《云南省關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央全面深化改革若干重大問題的決定〉的實(shí)施意見》，各州（市縣）也要制定本地區(qū)的實(shí)施辦法，促進(jìn)民族地區(qū)社會(huì)治理制度化、科學(xué)化、規(guī)范化，減少社會(huì)沖突。

最后，加快云南邊疆社會(huì)治理法治化進(jìn)程，加大社會(huì)民生領(lǐng)域立法力度，細(xì)化民族區(qū)域自治法的實(shí)施細(xì)則，結(jié)合毒品艾滋病問題、跨國(guó)婚姻、“三非”問題（非法入境、非法居住、非法就業(yè)）、宗教滲透、非政府組織活動(dòng)等云南邊疆突出的社會(huì)問題，各民族自治地方積極探索制定適合本地區(qū)實(shí)際的可操作性強(qiáng)的社會(huì)治理法治法規(guī)，推進(jìn)邊疆社會(huì)治理法治化，“以法治思維和法治方式提升邊疆治理能力?！保?6］

（四）加強(qiáng)黨政、政民、政社互動(dòng)，發(fā)揮社會(huì)組織協(xié)同治理的積極作用

從社會(huì)治理角度來說，政府能力表現(xiàn)為政府治理社會(huì)的潛在能力和效力，包括政府實(shí)現(xiàn)自主目標(biāo)的潛能和向社會(huì)提供服務(wù)的供給狀況兩方面，而其能力水平則由社會(huì)組織和基層民眾的認(rèn)同度和滿意度來加以評(píng)判，這是社會(huì)治理社會(huì)性和互動(dòng)性的體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)政府善治的內(nèi)在要求。

目前，云南社會(huì)組織總數(shù)已經(jīng)達(dá)到15600個(gè)，年均增長(zhǎng)10%以上，其中，境外非政府組織就有100多個(gè)。除此之外，因受登記管理?xiàng)l件限制，還有大量尚未注冊(cè)登記的草根民間組織活躍于環(huán)保、教育、救災(zāi)、減困、衛(wèi)生醫(yī)療和特殊群體的干預(yù)等領(lǐng)域。因此，云南邊疆民族地區(qū)政府社會(huì)治理要充分利用自身本土社會(huì)資源，在管理理念、政策措施、監(jiān)督管理和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制等方面培育社會(huì)組織發(fā)展的土壤。具體地說，首先要消除對(duì)社會(huì)組織的防范和歧視心理，承認(rèn)其合法性地位；其次要在政策上降低準(zhǔn)入門檻，扶持行業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織、社區(qū)服務(wù)類、民辦非營(yíng)利性組織的發(fā)展，通過購買服務(wù)、減免稅收和參與制定社會(huì)政策等方式，提高其服務(wù)社會(huì)和參與治理的能力；再次要加強(qiáng)社會(huì)組織監(jiān)督管理的機(jī)制創(chuàng)新，通過完善法規(guī)、引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和社會(huì)輿論監(jiān)督提高其自律化水平；最后要建立政府、社會(huì)組織和民眾之間穩(wěn)定和常態(tài)化的互動(dòng)互聯(lián)機(jī)制，通過新聞發(fā)布會(huì)、聽證會(huì)、政策咨詢會(huì)等方式，及時(shí)了解社會(huì)組織和基層民眾對(duì)政府社會(huì)治理中的政策和措施方面的意見和建議，真正形成社會(huì)治理的合作共治和良性互動(dòng)。

（五）加強(qiáng)基層社會(huì)治理能力建設(shè)，維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定和民族和諧

民族地區(qū)基層社會(huì)治理不僅關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定和邊疆和諧，而且對(duì)政府社會(huì)治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有決定性影響。正如前文所述，云南邊疆民族地區(qū)基層社會(huì)治理取得了一些積極成果，呈現(xiàn)出邊疆穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)進(jìn)步的喜人景象。但是，從基層政府社會(huì)治理能力角度來看，還存在著能力不強(qiáng)、素質(zhì)不高、創(chuàng)新乏力等突出問題。尤其在邊境沿線，地方政府面臨著維穩(wěn)處突、防滲反滲、扶貧攻堅(jiān)、環(huán)境保護(hù)、財(cái)政緊張等多方面的壓力，加之該地區(qū)集中了大部分跨境民族和直過民族，社會(huì)治理的敏感性和風(fēng)險(xiǎn)性較強(qiáng)。

從創(chuàng)新基層社會(huì)治理和維護(hù)邊疆和諧穩(wěn)定的視角來看，云南邊疆基層社會(huì)治理要結(jié)合云南“邊、少、山、窮”的實(shí)際，在轉(zhuǎn)變理念、加快發(fā)展、加強(qiáng)制度規(guī)范、調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與治理的基礎(chǔ)上，著力提升城市社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村兩委的社會(huì)治理能力。具體地說，一是要減少對(duì)城市社區(qū)的行政事務(wù)的“下沉”，將社會(huì)公共事務(wù)管理重心下移，財(cái)權(quán)和事權(quán)同步下放，針對(duì)社區(qū)類非營(yíng)利性企業(yè)給予稅收減免的優(yōu)惠政策，所得收益用于社區(qū)公共事業(yè)和服務(wù)投入；二是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部隊(duì)伍建設(shè)，通過激勵(lì)機(jī)制引進(jìn)人才，加快培養(yǎng)少數(shù)民族干部，加強(qiáng)干部素質(zhì)和履職能力培訓(xùn)，建立獎(jiǎng)懲分明、權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)的干部監(jiān)督考核機(jī)制，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)基層社會(huì)的整合力和動(dòng)員能力，形成互信互動(dòng)的良性循環(huán)；三是減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治組織的干預(yù)，賦予村民自治組織在法律上的法人資格和社會(huì)治理中的主體地位。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要加強(qiáng)對(duì)村民自治組織的引導(dǎo)和扶持，提高邊境村寨村級(jí)干部的工資待遇和社會(huì)保障水平，通過轉(zhuǎn)移支付、項(xiàng)目支持和地方資源性收益適度提成等方式，提高農(nóng)村基層自治組織的財(cái)政汲取能力。除此之外，還要協(xié)調(diào)村兩委之間、農(nóng)民與村委會(huì)之間的對(duì)立關(guān)系，提高農(nóng)民對(duì)村民自治組織的認(rèn)同度和信任度，增強(qiáng)公民意識(shí)和權(quán)利意識(shí)，從而主動(dòng)參與公共事務(wù)管理，重建基層社會(huì)治理的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層政府社會(huì)治理的自主性和民間性。

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The Promotion of Social Governance Capabilities of the Governments in Yunnan Frontier M inority Areas

YE Hong1，LICheng2
（1．Postgraduate Department；2．Social Sciences Teaching and Research Department，Party School of the CPC Yunnan Provincial Committee，Kunming，650111，Yunnan，China）

Social governance capability is a core factor of government capabilities formodern nation－states．There is particu larity in the government social governance capacity construction in Yunnan frontierminority areas，which aremanifested in com plexity of the governance environments，nationality of the governance body and difficulty ofmanagement task．At the same time，the social governance here is confronted with many problems．Namely，weak material basis，insufficient system supply and exe cution，slow transformation ofmanagement concepts，single governancemeans and lack ofbasic socialgovernance ability．There fore，tomaintain the development and stability at the border and to build a rich，democratic，harmonious and civilized Yunnan，we should realize the particularity and complexity in the social governance of the border areas and try to explore the bottlenecks and obstacles in the ascension of its social governance capacity．Finally，the paper puts forward several feasible countermeasures on the realization ofmodernization of the social governance and on the improvement of the social governance capacity of themi nority governments．

social governance；government capability；frontierminority areas；Yunnan

D67

：1006－723X（2015）04－0029－07

〔責(zé)任編輯：左安嵩〕

云南省馬克思主義理論研究和建設(shè)工程2011年度課題“社會(huì)轉(zhuǎn)型期邊疆民族地區(qū)提升政府社會(huì)建設(shè)能力研究”；2012年度國(guó)家社科基金西部項(xiàng)目（12XMZ001）

葉 紅，女，中共云南省委黨校研究生部副教授，主要從事民族政治、社會(huì)發(fā)展、中國(guó)特色社會(huì)主義理論研究；李 誠(chéng)，男，中共云南省委黨?？粕缃萄胁扛苯淌?，博士，主要從事邊疆社會(huì)問題與社會(huì)發(fā)展、社會(huì)治理、社區(qū)建設(shè)和城市化研究。