蔡輝

法治是社會治理的根本抓手
——學(xué)習(xí)黨的十八屆四中全會 《決定》

蔡輝

黨的十八屆四中全會 《決定》提出了 “提高社會治理法治化水平”的更高要求。社會治理涉及方方面面，治理手段和治理模式多種多樣，但最主要的、根本的、首選的、穩(wěn)定的模式是法治，依法推進(jìn)社會治理的主要載體是法治思維和法治方式，其著力點是 “樹立一個意識、規(guī)范兩個關(guān)系、加強三項建設(shè)”。

社會治理 根本抓手 法治

2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過了 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱 《決定》），明確提出 “堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平”，從依法治國的高度，進(jìn)一步深化了十八屆三中全會關(guān)于創(chuàng)新社會治理體制的部署，也進(jìn)一步明確回答了 “社會治理的根本抓手是什么”這個基本問題，答案就是法治。

一、推進(jìn)社會治理為什么要依靠法治

從古今中外的實踐看，社會治理的方法和手段無外乎政治信仰、宗教信仰、道德倫理、經(jīng)濟(jì)調(diào)控、法律制度等及這些方法和手段的綜合運用。但要把哪個方法手段作為主要的、根本的、首選的、穩(wěn)定的，人類社會一直在不斷探索和實踐。

政治信仰具有目標(biāo)鮮明、動員力強、行動迅速一致等優(yōu)點，這一方法手段在政黨革命時期以及集中力量辦大事、完成急難險重的任務(wù)等方面有著明顯優(yōu)勢；但這一方法手段又有信仰面窄、易變性強、規(guī)范性弱的特點，如果過分強化這一方法手段，甚至把它作為社會治理的常態(tài)，往往會走向?qū)Ｖ?，造成重大社會?zāi)難，蘇聯(lián)的 “大清洗”以及中國的 “文化大革命”都是血的教訓(xùn)，失去法治約束的政治治理最終將成為脫韁的野馬。

宗教信仰具有信仰面寬、信奉內(nèi)容穩(wěn)定、規(guī)范性強的特點，但也有科學(xué)性弱、可控性弱的缺陷，一旦被作為 “不二法門”的社會治理手段，其危害是巨大的、深遠(yuǎn)的，從歐洲黑暗的中世紀(jì)到目前紛擾于世界各地的極端宗教活動，都說明這一點。一些人過分吹捧西方發(fā)達(dá)國家宗教的作用，但他們忽視了一

點：這些國家都有完善的法治保障，沒有法治做保障的信教國家不會擁有長期的穩(wěn)定、繁榮和發(fā)展。

道德倫理有著適用面寬、內(nèi)化于心外化于行、協(xié)調(diào)柔和等特點，但也有標(biāo)準(zhǔn)模糊、規(guī)范性弱的缺點。道德倫理只能作為社會治理的輔助手段，如果把它作為主要手段，很容易把人封閉起來，在愚昧落后中徘徊。中國封建時期的基層社會治理的主要手段就是依靠封建禮教，也就是所謂的 “德治”，其后果如何？魯迅在其 《狂人日記》中對此進(jìn)行了深刻鞭撻——“我翻開歷史一查，這歷史沒有年代，歪歪斜斜的每葉上都寫著 ‘仁義道德’幾個字。我橫豎睡不著，仔細(xì)看了半夜，才從字縫里看出字來，滿本都寫著兩個字是 ‘吃人’！”

經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段有著簡單、清晰、高效的特點，但也有實用、逐利、短視的問題，過分依賴這一手段進(jìn)行社會治理會導(dǎo)致嚴(yán)重的社會問題，尤其會導(dǎo)致社會失衡、唯利是圖。自由競爭的資本主義曾經(jīng)被信奉為社會發(fā)展的靈丹妙藥，但 “羊吃人”、“人淪為機(jī)器的奴隸”、社會道德淪喪等一系列問題相繼出現(xiàn)、累加，最終導(dǎo)致19世紀(jì)的歐洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)，引發(fā)大規(guī)模的工人運動，社會動蕩不安。[1]

在社會治理的各類手段中，法律制度有著最強的規(guī)范性、標(biāo)志性、執(zhí)行性和穩(wěn)定性。當(dāng)然法律制度也有百密一疏、文滯于時等缺陷，但這些亦可通過提升立法技術(shù)來彌補。正因如此，從古至今的統(tǒng)治者，不論是屬于奴隸制、封建制、資本主義制，還是社會主義制，一旦取得政權(quán)，第一件事就是立法，從古巴比倫王國的漢謨拉比法典到社會主義法律體系，可以說自從國家誕生以來，法在人類社會就從未間斷，把法作為治國理政主要的、基本的、首選的、穩(wěn)定的手段是主權(quán)國家的常態(tài)。法治是最大的社會公約數(shù)。[2]這既是國家治理歷史上的最大公約數(shù)，也是現(xiàn)實社會的最大公約數(shù)。黨的十八大在全面推進(jìn)依法治國的部署中，開宗明義——“法治是治國理政的基本方式”。[3]《決定》明確提出：“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。”依法推進(jìn)社會治理，既是社會治理的內(nèi)在要求，也是法治作為最大的社會公約數(shù)的必然追求。

二、依法推進(jìn)社會治理的載體

實施和實現(xiàn)法治必須有穩(wěn)定的載體，否則法治就會淪為空談。法治思維是法治的重要思想載體，法治方式是法治的重要物質(zhì)載體。運用法治思維和法治方式推進(jìn)社會治理，是法治作為最大的社會公約數(shù)的集中體現(xiàn)。社會治理的主體涵蓋所有政黨團(tuán)體、國家機(jī)構(gòu)、公民、法人和社會組織，社會治理的客體涉及方方面面，社會治理的方式多種多樣，但能夠毫無遺漏地約束、引導(dǎo)所有主體的只有法，只有法才有資格成為全體社會成員的共同信仰，只有法治思維才有條件成為社會成員的共同思維模式，只有法治方式才有條件成為全體社會成員的共同行為模式。讓法治成為全體社會成員的共同信仰，讓法治思維成為全體社會成員的共同思維模式，讓法治方式成為全體社會成員的共同行為模式，這既是法治的過程，也是法治的目的。因此，法治思維和法治方式應(yīng)是貫穿社會治理的 “綱”，亦是社會治理的目標(biāo)方向，是社會治理的主旋律。社會治理是一個系統(tǒng)過程，法治思維和法治方式是社會治理基本的、主要的、穩(wěn)定的思維和方式，但不能走向極端；把法治思維作為唯一思維，把法治方式作為唯一方式，就會陷入“法治萬能”的泥潭。在把法治作為基本思維和方式的同時，社會治理必須堅持系統(tǒng)治理、綜合治理和源頭治理，與法治思維和法治方式同向的政治的、宗教的、道德的、經(jīng)濟(jì)的等思維和方式，都是社會治理中不可或缺的。作為依法推進(jìn)社會治理載體的法治思維和法治方式，應(yīng)遵循以下四個法則。

（一）法治思維和法治方式必須堅持憲法法律至上。 《決定》指出 “堅持依法治國首先要依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政?！痹谖覈纳鐣{(diào)整系統(tǒng)中，以憲法法律為核心的法律系統(tǒng)，是最重要的、最權(quán)威的，在各種社會調(diào)整手段中，它不僅具有至上性，而且具有排他性，即：其他任何社會調(diào)整手段不得與之相對抗。[4]除此之外，憲法法律還具有穩(wěn)定性、確定性、具體性以及修訂程序的嚴(yán)謹(jǐn)性。法治思維和法治方式有多個向度，這些向度的共同源點應(yīng)該具有權(quán)威性、穩(wěn)定性、確定性和排他性，否則就會引起思維混亂?；诖?，社會治理的法治思維和法治方式的主宰，不能是見仁見智的法學(xué)理論和百家爭鳴的法律思想，更不能是易變多變的政策措施，只能是最具權(quán)威性、穩(wěn)定性、確定性和排他性的

法律。

（二）法治思維和法治方式的主線是權(quán)利制約權(quán)力。 《決定》指出 “必須以規(guī)范和制約公權(quán)力為重點，加大監(jiān)督力度，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究”。法治的根本問題是解決權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系問題，制約權(quán)力、保障權(quán)利是法治所圍繞的主線。權(quán)利制約權(quán)力是實現(xiàn)人民主權(quán)的基本軌道，是憲法至上的內(nèi)在精神。只有把權(quán)利制約權(quán)力作為貫穿法治思維和法治方式的主線，才能真正理解憲法把公民權(quán)利置于優(yōu)勢地位，才能真正理解為什么 “國家權(quán)力的相互制約是權(quán)利制約權(quán)力重要補充”，[5]從而理直氣壯地把 “把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。但權(quán)利制約權(quán)力并非放任自由的制約，其制約的來源、界限、程序、方式都必須嚴(yán)格依照憲法法律之規(guī)定，如果權(quán)利制約權(quán)力脫離法治軌道，必將導(dǎo)致無政府狀態(tài)，既談不上法治，更談不上維護(hù)人權(quán)。沿著這個主線，應(yīng)該推出這樣一個清晰的結(jié)論：任何權(quán)力的來源及其運行必須有法可依，即權(quán)力源于法；在禁止之外，權(quán)利不受任何侵害，即權(quán)力止于禁。

（三）法治思維和法治方式的邏輯定式是程序規(guī)則。 《決定》中 “程序”這個詞語出現(xiàn)28次之多，可見程序在法治中的分量。長期以來，重結(jié)果、輕過程，重證據(jù)、輕程序，一直是我們思想和行為的痼疾。實踐中因征地拆遷、工程上馬、政策出臺、案件審理引發(fā)的社會矛盾沖突，在很大程度上都是程序規(guī)則出了問題，程序沒走足、沒走好、不透明是主要因素。法治化應(yīng)當(dāng)是社會的程序化，程序化的社會是一種更為高級的社會階段。在法治社會轉(zhuǎn)軌的過程中，程序化的過程就是要逐步消解或淡化我們頭腦中的權(quán)力本位、權(quán)力集中、權(quán)力優(yōu)位以及司法行政化的意識，讓 “程序之光”普照法治。法治思維和法治方式的一個重要方面，就是程序化，在某種意義上，法治就是程序之治。

（四）法治思維和法治方式的底線是公平正義。 《決定》明確指出 “公正是法治的生命線”。公平正義是法治的價值追求。法治的精神不僅在于有完備的法律法規(guī)體系、復(fù)雜的執(zhí)法工作機(jī)制，更在于公平正義精神與價值在法治各個環(huán)節(jié)中真實的體現(xiàn)和實現(xiàn)。法治思維和法治方式的底線是公平正義，突破這一底線，所立之法即為 “惡法”，所謂執(zhí)法即為助紂為虐，所謂守法即為 “萬馬齊喑”，何談良法善治？

三、依法推進(jìn)社會治理的著力點在哪里

《決定》提出要 “增強全民法治觀念，推進(jìn)法治社會建設(shè)”，在推動全社會樹立法治意識、推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理、建設(shè)完備的法律服務(wù)體系、健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制等四個方面作出全面部署。依法推進(jìn)社會治理涉及方方面面，但總有輕重緩急，不能眉毛胡子一把抓。本文認(rèn)為，依法推進(jìn)社會治理的著力點應(yīng)是 “樹立一個意識、規(guī)范兩個關(guān)系、加強三項建設(shè)”。

（一）在全社會樹立法治意識。 《決定》提出 “法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護(hù)。”全社會法治意識水平是社會治理的 “基準(zhǔn)線”。總體上看，經(jīng)過新中國成立以來60多年的努力，整個國民的物質(zhì)生活水平和文化素養(yǎng)得到前所未有的提高，各類主體的法治觀念和法治意識逐步增強，尊重法律、遵守法律日益成為社會強音。但問題依然存在，改革開放以來，尤其是20世紀(jì)90年代以來，全國的刑事發(fā)案逐年攀升，進(jìn)入21世紀(jì)的10多年來，整個國家一直處于 “犯罪高發(fā)期”，以廣東為例，近10年來，全省的刑事案件每年都在50萬宗的高位徘徊，是改革開放初期的10至20倍。從這個 “點”可以 “管窺”整個社會法治意識的 “面”。盡管原因很多，但法盲人口依然龐大是首要的、重要的、主要的原因。1986年6月28日，鄧小平在中央政治局常委會上作了題為 《在全體人民中樹立法制觀念》的講話，強調(diào)指出：“法制教育要從娃娃開始，小學(xué)、中學(xué)都要進(jìn)行這個教育，社會上也要進(jìn)行這個教育?！盵6]新中國成立以來，我們基本消除了文盲，但目前法盲人口依然龐大。除了法律工作者和科班出身的法學(xué)人，絕大部分人難以說清刑法、民法、行政法的區(qū)別，大部分人對法的認(rèn)知處于模糊狀態(tài)，人們對法的敬畏遠(yuǎn)遜于權(quán)力，對法的接受遠(yuǎn)遜于習(xí)俗，社會法治意識仍處在 “初級階段”水平，這是依法推進(jìn)社會治理的首要 “攻堅點”。 《決定》明確提出 “堅持把全面普法和守法作為依法治國的長期基礎(chǔ)性工作”，“把法治教育納入國民教育體系，從青少年抓起，在中小學(xué)設(shè)立法治知識課程”。

（二）依法規(guī)范社會治理與國家治理、政府治理的關(guān)系。黨的十八屆三中全會不僅決定從社會管理轉(zhuǎn)向社會治理，而且把國家治理、政府治理、社會治理放到了 “三位一體”的序列，也是首次把國家、政府、社會從融為一體治理狀態(tài)中相對分離開來。黨的十八屆四中全會的 《決定》從促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，明確提出 “堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)”。如何規(guī)范社會治理與國家治理、政府治理的關(guān)系，本文認(rèn)為還是要依法。

狹義上的社會非但不從屬于國家，而且相對獨立于國家，因此才有國家與社會的種種論述，協(xié)調(diào)處理國家與社會的關(guān)系亦是現(xiàn)實生活的日?，F(xiàn)象。有學(xué)者認(rèn)為，社會和國家的獨立性表現(xiàn)在以下兩個方面：第一，社會是私人的特殊利益領(lǐng)域，國家是公共的普遍利益領(lǐng)域。第二，社會是自在的、不足的領(lǐng)域，國家是自為、自主的領(lǐng)域。治理理論所強調(diào)的國家與社會的良性互動關(guān)系，不應(yīng)是瓦解國家權(quán)威，而是在尊重和維護(hù)、甚至提升國家權(quán)威的基礎(chǔ)上，全面提升公民社會對國家的影響力和制約力，實現(xiàn)國家與社會的共治。

只有在穩(wěn)定的法治框架下規(guī)范國家治理與社會治理的關(guān)系，才能真正實現(xiàn)二者的良性互動。根據(jù)《決定》的精神和內(nèi)容，可以歸納出依法規(guī)范二者關(guān)系的關(guān)鍵就是要做到 “兩個堅持”：管理社會事務(wù)是國家治理的重要內(nèi)容，但必須堅持依法管理；人民通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)是社會治理的重要方面，但必須堅持依照法律規(guī)定參與管理。

依法規(guī)范社會治理與政府治理的關(guān)系，應(yīng)注重解決兩方面問題：一是依法厘清政府與社會的邊界?！稕Q定》明確提出 “行政機(jī)關(guān)要堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”。政府行政權(quán)力來自憲法和法律，憲法和法律賦予政府行政權(quán)力行使的領(lǐng)域、范圍的邊界就是政府與社會的邊界，行政權(quán)力的行使超越了這個邊界就是 “法外作為”，如果無限延伸，政府就會成為 “無限政府”，但客觀上政府又無法承擔(dān)“無限責(zé)任”，最終會削弱政府公信力，甚至導(dǎo)致政府與社會的沖突。二是依法規(guī)范政府與社會組織的關(guān)系。 “政社不分”是一個亟需解決的問題，長期以來，本來作為黨和政府與人民群眾聯(lián)系的橋梁和紐帶、承擔(dān)把社會組織起來任務(wù)的各類群團(tuán)組織，機(jī)關(guān)化、行政化問題突出，橋梁紐帶、組織社會的功能被弱化，新型社會組織在發(fā)展的過程中，特別是在 “填補”傳統(tǒng)群團(tuán)組織 “退化”的功能、“延占”其“退縮”的領(lǐng)域的過程中，直接與傳統(tǒng)群團(tuán)組織產(chǎn)生沖突，間接與政府產(chǎn)生分歧，導(dǎo)致政府與新型社會組織的關(guān)系錯綜復(fù)雜。厘清政府與社會組織的關(guān)系的依據(jù)應(yīng)是憲法法律，而不能是政策和行政權(quán)力，厘清二者關(guān)系的主要內(nèi)容應(yīng)是：政府對社會組織的作用應(yīng)主要體現(xiàn)在依法管理、服務(wù)和維護(hù)；社會組織對政府依法接受監(jiān)管，依照法律授權(quán)或者依照與政府達(dá)成的委托協(xié)議承接政府間接實施的社會管理和服務(wù)事務(wù)，依照具有法律效力的組織章程等規(guī)范，組織、協(xié)調(diào)其成員與政府 “共治”互動。

（三）加強三項建設(shè)。一是加強社會治理領(lǐng)域的法律制度建設(shè)。 《決定》指出 “法律是治國之重器，良法是善治之前提。”同時提出 “加快保障和改善民生、推進(jìn)社會治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)。依法加強和規(guī)范公共服務(wù)，完善教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、扶貧、慈善、社會救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權(quán)益保護(hù)等方面的法律法規(guī)。加強社會組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會組織健康發(fā)展。制定社區(qū)矯正法。”這些規(guī)定切中了社會治理的要害。

二是加強現(xiàn)代社會組織體系建設(shè)。 《決定》提出 “發(fā)揮人民團(tuán)體和社會組織在法治社會建設(shè)中的積極作用。” “發(fā)揮社會組織對其成員的行為引導(dǎo)、規(guī)則約束、權(quán)益維護(hù)作用?！爆F(xiàn)代社會，社會組織既是社會構(gòu)成的重要要素，也是聯(lián)系、協(xié)調(diào)政府部門、企事業(yè)單位、村居組織、家庭以及公民個人等各類社會要素的橋梁和紐帶。改革開放以來，社會組織逐步走向依法、有序、規(guī)范發(fā)展的路子，但整體上，目前仍處于 “初級階段”，雖然其功能日益彰顯，但距真正發(fā)揮組織社會、管理社會、服務(wù)社會的功能，還需一個大力培育、發(fā)展、壯大、規(guī)范的過程。

三是加強維護(hù)群眾利益的制度體系建設(shè)。目前中國正處于改革的攻堅期，也正處于社會矛盾的凸顯期。依法維護(hù)群眾的合法權(quán)益，是化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定的治本之策，是社會治理的重中之重。

基于此，《決定》明確提出 “構(gòu)建對維護(hù)群眾利益具有重大作用的制度體系”。重點要建立健全社會矛盾預(yù)警機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、協(xié)商溝通機(jī)制、救濟(jì)救助機(jī)制，暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障法律渠道。引導(dǎo)和支持人們理性表達(dá)訴求、依法維護(hù)權(quán)益，不斷強化法律在維護(hù)群眾利益、化解社會矛盾中的權(quán)威地位。

四、結(jié)語

法治是最大的社會公約數(shù)，把法治作為社會治理的根本抓手，是中國社會歷史的、現(xiàn)實的、發(fā)展的選擇。實現(xiàn)依法推進(jìn)社會治理必須通過實在的、具體的、穩(wěn)定的載體，這個載體就是法治思維和法治方式的運用，結(jié)合中國當(dāng)下的實際，運用法治思維和法治方式推進(jìn)社會治理，在全社會樹立法治意識是前提和基礎(chǔ)，依法規(guī)范社會治理與國家治理、政府治理的關(guān)系是關(guān)鍵，加強社會治理領(lǐng)域的法制建設(shè)、現(xiàn)代社會組織體系建設(shè)、維護(hù)群眾利益的制度建設(shè)是重點。

[1]趙曜等主編：《馬克思列寧主義基本問題》，北京：人民出版社，2002年，第3-4頁。

[2]汪永清：《善于運用法治思維和法治方式開展政法規(guī)則》，《人民日報》2014年7月28日。

[3]《黨的十八大文件匯編》，北京：黨建讀物出版社，2012年，第21頁。

[4]孫國華、田聚英：《論憲法法律至上》，《人民論壇》2011年第7期。

[5]周葉中主編：《憲法》，北京：高等教育出版社，2011年，第142頁。

[6]《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第163頁。

責(zé)任編輯：王雨磊

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1000-7326（2015）02-0043-05

蔡輝，武漢大學(xué)法學(xué)院博士生 （湖北 武漢，430072）。