吳家清 洪丹娜

政法 社會學(xué)

中國檢舉制度的變遷及完善路徑*

吳家清 洪丹娜

·依法治國研究·

作為憲法權(quán)利的公民檢舉權(quán)承載著重要的憲治功能，但其實(shí)現(xiàn)卻遭遇層層詰難。據(jù)此，以公民檢舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)作為問題的切入點(diǎn)，探尋我國檢舉制度的歷史演變，檢舉制度逐步從政治運(yùn)動的軀殼脫離出來走向法治化的軌道。然而囿于對檢舉權(quán)理論基礎(chǔ)認(rèn)識不清，檢舉制度的設(shè)置背離了檢舉權(quán)應(yīng)有的憲治意涵，誤入工具主義的窠臼，致使公民檢舉權(quán)保障制度嚴(yán)重缺失。在考量檢舉權(quán)制度的完善路徑時，應(yīng)重新認(rèn)識檢舉權(quán)的憲治價值，實(shí)現(xiàn)從工具理性轉(zhuǎn)向價值理性的指引，呼喚公民作為行使檢舉權(quán)的主體性地位的回歸。

檢舉權(quán) 憲法權(quán)利 權(quán)利實(shí)現(xiàn)

憲法是人民權(quán)利的神圣保障書。憲法權(quán)利是 “作為對政治合法性的支配性原則的一項(xiàng)挑戰(zhàn)而進(jìn)入的”，[1]憲法權(quán)利所調(diào)整的是公民與國家之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其所對應(yīng)的是強(qiáng)大的國家權(quán)力。憲法權(quán)利一方面展現(xiàn)的是憲法所賦予公民的根本性權(quán)利，另一方面也意味著國家負(fù)有保障公民憲法權(quán)利之義務(wù)。國家權(quán)力存在的合法性基礎(chǔ)源于公民的授予。憲法是處理公民與國家之間關(guān)系的根本性契約。在這一紙契約中，公民不僅要求將先于國家存在的人權(quán)記載于憲法當(dāng)中，還要求獲得監(jiān)督國家權(quán)力的公民權(quán)利。唯有如此，公民方能通過權(quán)利制約權(quán)力，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠里，防止權(quán)力濫用而不至于公民個人的權(quán)利領(lǐng)地被強(qiáng)大的國家權(quán)力所侵蝕。我國憲法第2條規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民。主權(quán)在民的政治體制決定了公權(quán)力的行使者必須受公民的監(jiān)督，其中便包括憲法第41條所規(guī)定的公民檢舉權(quán)。

公民檢舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)對于預(yù)防和打擊公權(quán)力腐敗有著舉足輕重的作用。諸多案例表明腐敗往往伴隨著官員長久的政治生涯，然而現(xiàn)實(shí)中官員腐敗卻鮮有及時受到查處的。這種現(xiàn)象不僅意味著公權(quán)力監(jiān)督的缺位，也意味著權(quán)利監(jiān)督的缺位，即見證官員腐敗的知情人鮮有行使檢舉權(quán)或檢舉之后沒有成效。 《中國青年報》的調(diào)查結(jié)果即映證了這一點(diǎn)，86.8%的受訪公民認(rèn)為，舉報①舉報包括檢舉國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，以及非國家機(jī)關(guān)和非國家工作人員的違法犯罪行為。沒有成效和遭遇打擊報復(fù)是挫

傷舉報人積極性的最重要的因素。[2]據(jù)公開資料顯示，“改革開放30年來，評出的10個反腐名人，其中9人都遭到打擊報復(fù)。很多舉報得不到有效回應(yīng)，甚至經(jīng)過層層轉(zhuǎn)批后回到被舉報單位，出現(xiàn)被舉報人拿著舉報信找舉報人談話的尷尬局面?！盵3]實(shí)踐表明，公民檢舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)渠道嚴(yán)重淤塞，由此加劇了肆無忌憚的公權(quán)力腐敗與孱弱無能的監(jiān)督機(jī)制的懸殊對比；而訴諸干部個人的道德約束的內(nèi)在反腐機(jī)制顯然難以發(fā)揮作用，由此只會陷入愈發(fā)嚴(yán)重的腐敗怪圈中。就此而言，關(guān)注作為憲法性權(quán)利的公民檢舉權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)，對于破解腐敗怪圈具有一定的意義。盡管并不是決定性的作用，但卻能從外部有力地撬開頑固的腐敗病灶的邊緣，從而使有關(guān)腐敗問題得到放大和聚焦，并推動反腐機(jī)制的改革。這是因?yàn)樽韵露系墓窳α康耐苿邮沟霉駲?quán)利逐步凝結(jié)成社會權(quán)力，從而對公權(quán)力產(chǎn)生有效的制約。基于此，本文試圖以公民檢舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)作為問題的切入點(diǎn)，在考察中國檢舉制度的歷史演變的基礎(chǔ)上，分析現(xiàn)行檢舉制度存在的不足，并從權(quán)利實(shí)現(xiàn)的理論層面上提出完善的解決路徑。

一、中國檢舉制度的歷史演變：去政治化的過程

在中國古代，中央集權(quán)體制之下的行政監(jiān)察體系較為完備，而民監(jiān)官制度則難成氣候，只作為天子對下屬各級行政官僚進(jìn)行控制和掌握輿情的輔助手段，彌補(bǔ)行政監(jiān)察制度的不足。封建統(tǒng)治者主要通過民間采風(fēng)、鼓勵百姓上書告訴、設(shè)置非常訴訟制度與民申冤以及遣派官員出巡考察等方式來了解民情，[4]間接達(dá)到民監(jiān)官的目的。從西周的肺石①西周時期設(shè)置 “肺石”，由于石頭的顏色是紅色的，形如肺，故名肺石。 《周禮·秋官·大司寇》記載：以肺石遠(yuǎn)﹝達(dá)﹞窮民，凡遠(yuǎn)近惸獨(dú)老幼之欲有復(fù)于上，而其長弗達(dá)者，立于肺石，三日，士聽其辭，以告于上，而罪其長。演變到歷朝各代的登聞鼓、②登聞鼓，是懸掛在朝堂外的一面大鼓。撾登聞鼓，是中國古代重要的直訴方式之一。北魏延和元年 （432年），于闕門懸登聞鼓，“人有窮冤則撾鼓，公車上表其奏?！币宰?“用下達(dá)上而施于朝”之用。邀車駕、③邀車駕，也即攔轎 （駕）告狀，申訴者事先隱蔽于皇帝出巡的必經(jīng)地點(diǎn)，當(dāng)皇帝車隊(duì)經(jīng)過時便攔駕向皇帝申訴冤情。在北齊時，便以制度化的方式確立了邀車駕的申訴方式，并一直延至清代。 《唐律疏議·斗訟·邀車駕撾鼓訴事》規(guī)定 “車駕行幸，在路邀駕申訴；及於魏闕之下，撾鼓以求上聞；及上表披陳身事；此三等，如有不實(shí)者，各合杖八十?！兵Q冤擊鼓、攔轎告御狀成為古代民眾檢舉的主要實(shí)現(xiàn)方式。然而，這些實(shí)現(xiàn)方式終歸作用有限，比如邀車駕的制度依賴于皇帝出巡的偶然時機(jī)，登聞鼓的制度則受制于登聞鼓主管官員的清廉程度。并且，這些制度并非專門為民眾進(jìn)行檢舉而設(shè)置的，而是附屬于古代直訴制度當(dāng)中，其主要目的在于使天子和上級官僚掌握輿情，便于控制下級官僚。這從古代對于告御狀的申訴者的處罰中可窺一斑。明朝宣宗時，告 “御狀”者往往必須先經(jīng)過 “滾鐵釘”等考驗(yàn)。清朝有規(guī)定：“車駕出郊外行幸有申訴者，照沖突儀仗律擬斷。” “沖突儀仗而又申訴不實(shí)，絞。”[5]重刑的處罰表明統(tǒng)治者并無意廣開言路，檢舉并不是古代民眾享有的權(quán)利，這些制度也不過是附庸于封建的中央集權(quán)體制之中，與現(xiàn)代的檢舉制度存在本質(zhì)的區(qū)別。

現(xiàn)代檢舉制度的淵源可追溯至俄國的十月革命及國家監(jiān)察制度。在 《國家與革命》中，列寧要求“打碎舊的國家機(jī)器”，摧毀所有按官僚方式組織起來的政治權(quán)力，對現(xiàn)存資本主義經(jīng)濟(jì)實(shí)行群眾監(jiān)督——“立刻轉(zhuǎn)到使所有的人都來執(zhí)行監(jiān)督和監(jiān)察的職能，使所有的人暫時都變成 ‘官僚’，因而使任何人都不能成為 ‘官僚’。”[6]1919年5月，蘇俄在監(jiān)察部下設(shè)立中央控告檢查局，受理群眾對濫用職權(quán)、瀆職、違法亂紀(jì)的控告與檢舉。1920年2月，在原工農(nóng)檢察部的基礎(chǔ)上成立了工農(nóng)檢察院，吸收了數(shù)以萬計(jì)的大批工農(nóng)群眾，同年9月，又成立了中央監(jiān)察委員會，其任務(wù)是同官僚主義、升官發(fā)財、濫用職權(quán)、謀取私利、不遵守法律法令作斗爭。[7]不難發(fā)現(xiàn)，檢舉制度被賦予了與資本主義及官僚主義相對抗的政治使命，成為特定歷史時期發(fā)揮群眾監(jiān)督的重要制度。就這個意義而言，檢舉權(quán)制度主要是社會主義國家基于人民民主及群眾路線的理論而發(fā)展起來的，而在西方國家卻鮮有區(qū)分檢舉權(quán)和一般的舉報制度。然而，不得不指出的是，蘇聯(lián)上世紀(jì)30年代的肅反運(yùn)動，鼓勵人民相互檢舉揭發(fā)叛國反黨分子，造成一大批無辜干部慘遭迫害。無獨(dú)有偶，我國在1957年的反右派斗爭及之后的 “文化大革命”中，

高度政治化的群眾檢舉運(yùn)動成為政治斗爭的工具。

受蘇俄檢舉制度的影響，我國在中華蘇維埃共和國時期便建立了工農(nóng)民主監(jiān)察制度。毛澤東強(qiáng)調(diào)：“蘇維埃必須吸引廣大民眾對于自己工作的監(jiān)督與批評?！盵8]1932年9月，中央工農(nóng)檢察部頒布 《工農(nóng)檢察部控告局的組織綱要》規(guī)定：各級工農(nóng)檢察部都必須設(shè)立控告局?？馗婢质墙邮芎吞幚砉まr(nóng)勞苦群眾對蘇維埃機(jī)關(guān)工作人員貪污浪費(fèi)、違法亂紀(jì)和官僚主義等不良作風(fēng)檢舉揭發(fā)控告的專門機(jī)關(guān)。[9]這一監(jiān)督機(jī)制由突擊隊(duì)、輕騎隊(duì)、工農(nóng)通信員和群眾法庭構(gòu)成，廣泛發(fā)動工農(nóng)群眾對政府及工作人員進(jìn)行監(jiān)督。①如中央工農(nóng)檢察部1933年第3號訓(xùn)令 《工農(nóng)通信員的任務(wù)》規(guī)定：工農(nóng)通信員 “替工農(nóng)檢察部調(diào)查和收集各級蘇維埃和其所屬各機(jī)關(guān)在職權(quán)上生活上工作上所發(fā)現(xiàn)的各種不好的事實(shí)和材料作報告。”參見劉愛生：《論中央蘇區(qū)的群眾監(jiān)督》，《上海黨史與黨建》2012年第1期?？箲?zhàn)時期，各根據(jù)地政府內(nèi)部也設(shè)有自我監(jiān)察部門處理關(guān)于貪污舞弊及浪費(fèi)事件等檢舉事項(xiàng)。陜甘寧邊區(qū)政府1939年公布的抗戰(zhàn)施政綱領(lǐng)中，也強(qiáng)調(diào)保障人民檢舉的自由。[10]

新中國成立后，貪污腐敗行為被視為受資產(chǎn)階級所腐蝕的墮落行為，與社會主義建設(shè)的要求相背離，因而，清除貪污腐敗行為成為社會主義建設(shè)的重要政治任務(wù)，試圖抵制資產(chǎn)階級腐朽思想對革命干部隊(duì)伍的侵蝕。在此背景下，群眾路線指引下的檢舉制度自然而然也備受重視。 “三反五反運(yùn)動”便通過發(fā)動群眾進(jìn)行檢舉揭發(fā)有關(guān)貪污腐敗行為而取得一定的成效。1952年1月4日，中共中央發(fā)出 《關(guān)于立即限期發(fā)動群眾開展 “三反”斗爭的指示》，要求各單位限期發(fā)動群眾開展斗爭。1952年4月21日頒布的 《中華人民共和國懲治貪污條例》第十四條便規(guī)定：“對犯本條例之罪者，任何人均有向該主管行政部門、人民監(jiān)察機(jī)關(guān)、人民公安機(jī)關(guān)、人民檢察機(jī)關(guān)、人民法院及檢舉人認(rèn)為適當(dāng)?shù)钠渌麢C(jī)關(guān)或首長實(shí)行檢舉之權(quán)。凡對檢舉人施行打擊、報復(fù)者，應(yīng)依其情節(jié)輕重，予以刑事處分或行政處分?！蓖瑫r還沿用了蘇維埃共和國時期的諸多檢舉制度，如設(shè)置人民監(jiān)察通訊員制度，設(shè)立人民檢舉接待室。隨著政治運(yùn)動重心的轉(zhuǎn)移，檢舉制度成為與反資產(chǎn)階級生活作風(fēng)、反右派斗爭、“文化大革命”等政治運(yùn)動相配合的政治手段。大字報、大批判等批斗方式使得群眾的檢舉運(yùn)動高度政治化，一大批公民未經(jīng)法律正當(dāng)程序便淪為階下囚。由于缺乏法律的保障，公民檢舉權(quán)幾乎淪為政治權(quán)力斗爭的工具。

直至十一屆三中全會后，檢舉制度的政治化問題才逐步得到矯正。隨著1982年憲法的實(shí)施，公民檢舉權(quán)的行使才逐步回歸到法律的軌道當(dāng)中。然而，去政治化之后的檢舉權(quán)制度又該如何重新定位呢？其理論基礎(chǔ)和制度價值又該如何認(rèn)識呢？這些問題成為改革開放以來困擾著公民檢舉權(quán)實(shí)現(xiàn)的枷鎖，由此導(dǎo)致具體的檢舉制度設(shè)置面臨現(xiàn)實(shí)的諸多詰難。

二、檢舉制度存在的問題：背離了檢舉權(quán)的憲治價值

新中國成立后頒布的1954年憲法、1975年憲法和1978年憲法均未明確規(guī)定公民檢舉權(quán)，直至1982年憲法，才首次將公民檢舉權(quán)入憲?，F(xiàn)行憲法第41條賦予了公民檢舉國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為的權(quán)利。檢舉權(quán)與批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)共同構(gòu)成了公民監(jiān)督權(quán)的重要內(nèi)容。公民的監(jiān)督權(quán)源于主權(quán)在民的政治構(gòu)想。國家權(quán)力的合法性來源在于公民的授予，公權(quán)力，作為被授予的次級權(quán)力理應(yīng)在公民的監(jiān)督之下運(yùn)行，從而保證其不偏離共同體的共同意志。然而，在現(xiàn)實(shí)的制度實(shí)踐當(dāng)中，公民檢舉權(quán)的具體制度設(shè)置背離了其憲治價值，走進(jìn)了工具主義的誤區(qū)，缺乏對檢舉人的有效保護(hù)。

（一）忽略了檢舉權(quán)作為憲法權(quán)利的意涵

現(xiàn)行的檢舉制度主要由一系列的相關(guān)法律構(gòu)成：刑法第254條對于報復(fù)陷害罪的規(guī)定；刑事訴訟法第109條規(guī)定公檢法機(jī)關(guān)應(yīng)保障舉報人及其近親屬的安全，并尊重其匿名舉報的權(quán)利；1997年全國人大常委會通過的 《行政監(jiān)察法》第6條關(guān)于公民檢舉權(quán)的規(guī)定。此外，有關(guān)部門也在各自的職權(quán)范圍內(nèi)對公民檢舉權(quán)作出了規(guī)定，如最高人民檢察院制定的 《關(guān)于保護(hù)公民舉報權(quán)利的規(guī)定》《獎勵舉報有功

人員暫行辦法》《人民檢察院舉報工作規(guī)定》，1996年監(jiān)察部、中共中央紀(jì)律檢查委員會聯(lián)合頒布的《關(guān)于保護(hù)檢舉、控告人的規(guī)定》以及2004年9月國務(wù)院常務(wù)會議通過的 《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》。

考察中國現(xiàn)行的檢舉制度，大多規(guī)范性法律文件都將 “檢舉”和 “舉報”混為一談，忽略了 “檢舉權(quán)”作為一項(xiàng)憲法權(quán)利的重要意涵。檢舉一詞自古便有，有多種含義，①如 《西游記》第二三回：“只是多拜老孫幾拜，我不檢舉你就罷了?！崩仙嵩?《四世同堂》行文中也有提及檢舉一詞，“中學(xué)，大學(xué)，一律施行大檢舉，幾乎每個學(xué)校都有許多教員與學(xué)生被捕。”檢舉一詞在古文中還有薦拔之義。其現(xiàn)代用法主要是指揭發(fā)他人的罪行。舉報，含有指摘檢舉之義。在現(xiàn)代漢語詞典中，檢舉的定義為 “向司法機(jī)關(guān)或其他有關(guān)國家機(jī)關(guān)和組織揭發(fā)違法、犯罪行為”，舉報的定義為 “向有關(guān)單位檢舉報告 （壞人壞事）”。從詞義上看，舉報的范圍更為寬泛一些，但并無根本性的差別。然而，法律語境下，特定詞語的涵義并不能簡單地復(fù)制語詞的日常用法，否則將有悖法律語詞的規(guī)范性在法律術(shù)語的運(yùn)用中，作為憲法性權(quán)利的檢舉權(quán)則明顯區(qū)別于一般的舉報權(quán)。

首先，檢舉權(quán)是作為公民監(jiān)督權(quán)的一種類型，與公民批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)相并列。公民監(jiān)督權(quán)是一項(xiàng)重要的憲法權(quán)利，一般的舉報權(quán)則沒有被納入到憲法權(quán)利的范疇。憲法權(quán)利是共同體社會關(guān)系的展現(xiàn)。[11]其往往表現(xiàn)為公民對抗國家或主張國家義務(wù)的權(quán)利。憲法中的權(quán)利規(guī)定為公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了一個制度性的保障。在憲治條件下，它有效地預(yù)防和制止了政府對自由的侵犯。[12]憲法權(quán)利構(gòu)成了公民權(quán)利體系的基礎(chǔ)權(quán)利，確立了公民在國家政治生活中的根本地位，從而為其他權(quán)利的實(shí)現(xiàn)奠定必要的條件。因此，作為憲法權(quán)利的檢舉權(quán)具有豐富的憲法權(quán)利意涵。一方面，其昭示著作為國家主權(quán)者的公民對公權(quán)力的監(jiān)督和約束，使公權(quán)力的行使保持在既定的邊界中，以防公權(quán)力的行使者濫用權(quán)力而損害公民的權(quán)益。另一方面，權(quán)利約束權(quán)力的機(jī)制為權(quán)力制約權(quán)力的分權(quán)制衡體制提供了必要的外部補(bǔ)充。在我國的政治體制中，人民代表受選民監(jiān)督，人民代表組成的民意機(jī)關(guān)對行政、司法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，然而僅憑代議性民主的單向監(jiān)督體制仍難以消解實(shí)踐中公權(quán)力的濫用問題。權(quán)力自身由于具有強(qiáng)力而能對他種權(quán)力產(chǎn)生制約效果，但實(shí)踐中不同權(quán)力之間的媾和與交易使得權(quán)力制約權(quán)力的機(jī)制在一定程度上失靈。因此，從公權(quán)力外部引入監(jiān)督機(jī)制，賦予公民監(jiān)督公權(quán)力的權(quán)利，并使公民的權(quán)利逐步聚合成社會權(quán)力，從而形成對公權(quán)力的外部鉗制之力，在一定程度可以矯正當(dāng)前權(quán)力內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的問題。

其次，憲法第41條所規(guī)定的檢舉權(quán)所指向的是對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的檢舉，并不包括對非國家機(jī)關(guān)和非國家工作人員違法犯罪行為的檢舉，當(dāng)然與國家工作人員存在特定關(guān)系的人不受此限。之所以強(qiáng)調(diào)這種區(qū)別，是因?yàn)闄z舉權(quán)與一般的舉報權(quán)所承載的制度使命存在差別。作為憲法性權(quán)利的檢舉權(quán)著重強(qiáng)調(diào)公民通過檢舉國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法犯罪行為來起到監(jiān)督公權(quán)力的作用，而一般的舉報則指公民向有關(guān)主管部門報告其他單位或公民的違法犯罪行為，如舉報某人偷竊的行為顯然有別于檢舉公職人員的貪污行為，被舉報行為的本質(zhì)屬性不同。檢舉權(quán)所指向的是公民與國家公權(quán)力的關(guān)系，承載著公民對公權(quán)力的監(jiān)督的制度功能，而一般的舉報體現(xiàn)的是公民對于其他公民的利益和社會公共利益的關(guān)注，為有關(guān)主管部門打擊違法犯罪行為提供線索和情報，承載著公民積極參與社會公共事務(wù)管理的制度功能。正因?yàn)槿绱耍瑱z舉權(quán)由于有別于一般的舉報權(quán)而被賦予了憲法性權(quán)利的位階?；蛘哒f，檢舉權(quán)是一種特殊類型的舉報權(quán)，由于其具有監(jiān)督公權(quán)力的憲法權(quán)利意涵而被歸為公民監(jiān)督權(quán)。

然而，實(shí)踐中的諸多規(guī)范性法律文件并未區(qū)別作為憲法性權(quán)利的檢舉權(quán)與一般的舉報，導(dǎo)致檢舉權(quán)的涵義得到擴(kuò)張而忽略了其憲法權(quán)利的意涵。除了憲法、行政監(jiān)察法及其實(shí)施條例使用 “檢舉”一詞外，大多法律文件將二者混同使用，或籠統(tǒng)使用 “舉報”一詞。如刑法第254條規(guī)定的國家機(jī)關(guān)工作人員報復(fù)陷害罪使用的是 “舉報”一詞，刑事訴訟法第79條的規(guī)定也是如此。在其他諸多地方性法規(guī)中，大多使用舉報一詞。不難發(fā)現(xiàn)，在實(shí)踐中，檢舉權(quán)被降格對待，淪為有助于國家機(jī)關(guān)辦案的附屬制度，由此陷入工具主義的誤區(qū)。

（二）檢舉制度被工具化

在指導(dǎo)思想上，由于對檢舉權(quán)的性質(zhì)及其定位認(rèn)識不清，“檢舉”往往被定位為司法機(jī)關(guān)打擊違法犯罪行為的輔助性制度，走進(jìn)了工具主義的桎梏。因此忽略了對檢舉人權(quán)利的保護(hù)，而缺乏保護(hù)的檢舉權(quán)顯然也無助于反腐敗工作的深入開展。如 《刑事訴訟法》第108條第1款規(guī)定：“任何單位和個人發(fā)現(xiàn)有犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人，有權(quán)利也有義務(wù)向公安機(jī)關(guān)、人民檢察院或者人民法院報案或者舉報?！痹摋l規(guī)定中的 “舉報”顯然也包括 “檢舉”在內(nèi)，從該規(guī)定來看，舉報是權(quán)利和義務(wù)的復(fù)合體，其義務(wù)屬性強(qiáng)調(diào)公民應(yīng)為司法機(jī)關(guān)辦案提供協(xié)助與配合。作為公民義務(wù)的 “檢舉”側(cè)重于表達(dá)公民對于反腐的次要作用，從而忽略了公民監(jiān)督公權(quán)力的主人翁地位?？v觀其他規(guī)范性法律文件，有關(guān)公民檢舉權(quán)的規(guī)定主要是從有利于公權(quán)力機(jī)關(guān)辦案角度出發(fā)設(shè)置的，側(cè)重于國家對于違法、犯罪行為的打擊，而不是出于對檢舉人權(quán)利進(jìn)行保障的目的。在這種工具主義檢舉觀的指導(dǎo)下，檢舉人的保護(hù)與獎勵都與舉報管理工作密切聯(lián)系在一起，都是為了服務(wù)公、檢、法機(jī)關(guān)對案件的查處工作，而忽視對檢舉人的保護(hù)與激勵，沒有明確賦予檢舉人具體的權(quán)利與義務(wù)。[13]鑒于此，在具體的檢舉制度的設(shè)置中，檢舉人的權(quán)益并未得到周全的關(guān)照，檢舉權(quán)保障制度嚴(yán)重缺失。

（三）檢舉權(quán)保障制度缺失

中國并未制定專門的檢舉人或舉報人保護(hù)法，對公民檢舉權(quán)的保障條款分散于各相關(guān)的法律文件中。憲法第41條、刑法第254條以及刑事訴訟法第108條、109條的規(guī)定對公民檢舉權(quán)的保障制度作了框架性的設(shè)定，具體的保護(hù)措施則由有關(guān)舉報規(guī)定的規(guī)范性法律文件設(shè)定。如最高人民檢察院頒布的《關(guān)于保護(hù)公民舉報權(quán)利的規(guī)定》《獎勵舉報有功人員暫行辦法》《人民檢察院舉報工作規(guī)定》等規(guī)定?？疾爝@些規(guī)定，公民檢舉權(quán)的保障制度已逐步完善，取得長足的進(jìn)步，特別是新近修改的 《人民檢察院舉報工作規(guī)定》，首次明確了舉報人的具體權(quán)利包括申請回避、查詢結(jié)果、申訴復(fù)議、請求保護(hù)、獲得獎勵以及法律法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利，為舉報人主張相應(yīng)權(quán)利并獲得權(quán)利救濟(jì)提供了法律支持。然而，且不論 《人民檢察院舉報工作規(guī)定》無法替代法律對舉報人權(quán)利的設(shè)定，就其具體規(guī)定而言，其并不是專門保護(hù)舉報人權(quán)利的規(guī)定，而是規(guī)范檢察院舉報工作的規(guī)定，因此在保護(hù)舉報人權(quán)利方面仍顯得尤為不足；況且該規(guī)定僅規(guī)制檢察機(jī)關(guān)，而對于其他接受公民檢舉和舉報的有關(guān)國家機(jī)關(guān)并不適用該規(guī)定。放眼其他的相關(guān)規(guī)定，就檢舉制度整體而言，仍存在諸多不足。主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

第一，保護(hù)范圍狹窄。首先，在保護(hù)主體上，檢舉權(quán)保護(hù)的主體僅限于檢舉人及其近親屬，而與檢舉人存在密切關(guān)系的其他人卻被排除在保護(hù)范圍之外，而刑法中的報復(fù)陷害罪的保護(hù)主體則僅限于檢舉人。其次，在保護(hù)內(nèi)容上，側(cè)重于對受保護(hù)主體的人身權(quán)利的保護(hù)，忽略對其財產(chǎn)權(quán)利、政治權(quán)利和其他有關(guān)權(quán)益的保護(hù)。而在美國，對于舉報人權(quán)利救濟(jì)的范圍往往還涉及舉報人工作晉升機(jī)會、是否受到不公正對待等方面，尤其警惕報復(fù)人利用合法的形式來掩蓋其打擊報復(fù)檢舉人的真實(shí)目的。由于保護(hù)內(nèi)容無法周全地覆蓋到受保護(hù)主體可能遭受的各種權(quán)益的損害，檢舉人及其近親屬難以得到有效的權(quán)利救濟(jì)。

第二，保護(hù)手段簡單。由于受保護(hù)的權(quán)利主要限于人身權(quán)利，因此相對應(yīng)的保護(hù)手段主要也是對報復(fù)人的懲罰。從有關(guān)規(guī)定來看，檢舉權(quán)保護(hù)措施主要采取的是懲罰為主、預(yù)防為輔的方針，[14]保護(hù)措施往往是受保護(hù)主體遭受損害后才介入，保護(hù)手段單一，不足以有效地保護(hù)檢舉權(quán)的相關(guān)權(quán)益。

第三，保護(hù)程序缺位。在具體的檢舉權(quán)保護(hù)制度的設(shè)置中，并無關(guān)于檢舉人及有關(guān)受保護(hù)主體獲取法律保護(hù)的程序規(guī)定。如何申請保護(hù)，向何主體申請保護(hù)，申請保護(hù)的條件，保護(hù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，由于不予以保護(hù)或者保護(hù)不到位而造成檢舉人權(quán)益受損應(yīng)如何救濟(jì)等等相關(guān)問題，均沒能在有關(guān)規(guī)范中找到答案。

三、檢舉制度的完善路徑：以檢舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)為皈依

檢舉制度由于背離了其應(yīng)有的憲治意蘊(yùn)，成為附屬于公權(quán)力機(jī)關(guān)辦案的功能性制度，致使其保障制

度缺位，公民檢舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)因此也遭遇層層困境。 “如果現(xiàn)有權(quán)利中的抽象設(shè)定和普遍要求，不通過權(quán)利的實(shí)現(xiàn)這一中介環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)化為公民的具體單個的行為，那么現(xiàn)有權(quán)利中的基本設(shè)定就不能在實(shí)際的社會生活中得以實(shí)現(xiàn)，因而不可避免地成為一紙空文?！盵15]喚醒沉寂在憲法文本中的檢舉權(quán)，便需要通過權(quán)利實(shí)現(xiàn)這一必要環(huán)節(jié)去調(diào)和制度與現(xiàn)實(shí)的矛盾。因此，檢舉制度的完善應(yīng)以檢舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)為皈依，為公民行使檢舉權(quán)提供制度性的保障。唯有如此，檢舉權(quán)才能從文本走出來，照進(jìn)公民的現(xiàn)實(shí)生活中。

（一）檢舉權(quán)憲治價值的重新認(rèn)識

如前所述，檢舉制度從政治運(yùn)動的外殼中脫離出來，正逐步走向法治的軌道。然而，去政治化之后的檢舉制度又該如何定位，如何使之與法治秩序相協(xié)調(diào)成為檢舉制度完善所面臨的首要問題。慘痛的歷史教訓(xùn)表明，一味強(qiáng)調(diào)公民檢舉權(quán)高于一切，甚至高于法律將會使檢舉權(quán)的行使嚴(yán)重失范。根據(jù)人民民主理論，公民固然享有監(jiān)督公權(quán)力的權(quán)利，但這種權(quán)利的行使必須受制于既有的法治秩序，不能取代民選的代議機(jī)關(guān)的意志。檢舉權(quán)應(yīng)克制在法治的限度內(nèi)，但也不應(yīng)降格為公權(quán)力辦案機(jī)關(guān)的輔助性制度。檢舉權(quán)的憲治價值在歷史的教訓(xùn)與無奈的現(xiàn)實(shí)制度中徘徊不前而逐漸被淡忘。從這個意義而言，重新認(rèn)識檢舉權(quán)的定位便顯得尤為必要。公民檢舉權(quán)的重新定位既要警惕公民檢舉權(quán)走向失范的無政府主義，同時也要抵制公民檢舉權(quán)淪陷為司法機(jī)關(guān)的附屬品。首先，公民檢舉權(quán)的憲法權(quán)利屬性應(yīng)予以肯定?！皺?quán)力總是傾向于腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”，[16]防止權(quán)力濫用就必須導(dǎo)入對權(quán)力的外部監(jiān)督機(jī)制，作為公權(quán)力授予者的公民，應(yīng)享有對公權(quán)力監(jiān)督的權(quán)利。正如孫中山所言，“民國如公司，國民如股東，官吏如公司之辦事者，故總統(tǒng)、官吏皆國民之公仆也”。[17]公民檢舉權(quán)便是公民實(shí)現(xiàn)對公仆監(jiān)督的途徑之一。公民檢舉權(quán)的行使可以約束公權(quán)力，防止權(quán)力濫用而損害公民的權(quán)益，通過檢舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)對公權(quán)力的行使者形成威懾力，從而可以在一定程度上預(yù)防腐敗。其次，公民檢舉權(quán)是一種權(quán)利制約權(quán)力機(jī)制的表現(xiàn)形式，不可取代權(quán)力制約權(quán)力的制度性建構(gòu)，其作用終究是有限的。因?yàn)?，依靠公民個人的檢舉行為顯然無法取代分權(quán)制衡的制度威力。其主要作用在于通過權(quán)力外部的監(jiān)督增強(qiáng)權(quán)力自身的檢討反思能力，在一定程度上可以矯正當(dāng)前權(quán)力制約權(quán)力機(jī)制失靈的問題。

（二）工具理性轉(zhuǎn)向價值理性的指引

當(dāng)前的檢舉制度囿于對檢舉權(quán)理論基礎(chǔ)認(rèn)識不清而誤入工具主義的窠臼，致使公民檢舉權(quán)的行使面臨諸多問題。因此，轉(zhuǎn)變檢舉制度設(shè)置的出發(fā)點(diǎn)，超越檢舉制度的功能性定位而使檢舉制度走向價值理性的指引便顯得尤為必要。檢舉功能的發(fā)揮需要檢舉人和相關(guān)國家機(jī)關(guān)的共同努力，兩者之間應(yīng)該形成良性互動互信的循環(huán)機(jī)制。檢舉人不僅是線索的提供者，更是社會治理和政治生活的積極參與者。[18]若一味考慮司法機(jī)關(guān)辦案的便利，將檢舉制度定位為輔助性的配合手段，在實(shí)踐中勢必就出現(xiàn)忽略檢舉人相關(guān)權(quán)益的保護(hù)，側(cè)重于利用獎勵的方法來激發(fā)公民的檢舉熱情，然而物質(zhì)獎勵仍無法解決公民檢舉權(quán)實(shí)現(xiàn)受阻的根本性問題。若從檢舉權(quán)本身的價值出發(fā)，轉(zhuǎn)而關(guān)注檢舉人的主體性地位，對檢舉人施以嚴(yán)密而周全的保護(hù)，從而激發(fā)公民行使檢舉權(quán)的積極性，最終也有助于公權(quán)力辦案機(jī)關(guān)查辦有關(guān)案件。

（三）公民的主體性地位的回歸

就目前的現(xiàn)狀而言，由于缺乏制度性的社會參與力量，公民行使檢舉權(quán)仍是個別的，并往往是出于偶然的，更多的公民在見證了腐敗行為后因懼怕權(quán)力的高壓而選擇了明哲保身。對于弊病百出的現(xiàn)行官員體制而言，僅僅依靠個別公民行使檢舉權(quán)無異于蚍蜉撼大樹。更為可行的做法是，通過制度化的社會參與①已在我國生效的 《聯(lián)合國反腐敗公約》第十三條也對此做出規(guī)定，締約國應(yīng)根據(jù)本國法律的基本原則在其力所能力的范圍內(nèi)采取適當(dāng)措施，推動公共部門以外的個人和團(tuán)體積極參與和打擊腐敗。促使公民行使檢舉權(quán)從個別趨向普遍，從而扭轉(zhuǎn)現(xiàn)有檢舉權(quán)權(quán)利格局。而制度化的社會參與的前提便是公民作為檢舉權(quán)行使的主體地位的回歸。如果公民行使檢舉權(quán)被視為一項(xiàng)義務(wù)，服務(wù)于公權(quán)力辦案機(jī)關(guān)，那么公民作為監(jiān)督公權(quán)力的主體地位就被弱化，從而降低公民行使檢舉權(quán)的積極性。只有當(dāng)公

民被視為參與國家政治生活的主體，具體制度的設(shè)置才會從內(nèi)在規(guī)定性上重視對檢舉權(quán)行使主體的全面保護(hù)，而不是國家辦案機(jī)關(guān)在辦案過程中順帶對檢舉人權(quán)益的實(shí)施關(guān)懷。因此，明確 “檢舉”的憲法權(quán)利屬性，勢必要求國家對公民檢舉權(quán)的保護(hù)責(zé)任，[19]使公民作為檢舉權(quán)的行使主體地位逐步得到回歸。強(qiáng)化公民的主體地位，除了理念上更新，更為重要的是檢舉制度的設(shè)置應(yīng)關(guān)注檢舉人保護(hù)制度的完善。更進(jìn)一步而言，擴(kuò)大檢舉權(quán)的保護(hù)主體的范圍，拓寬檢舉權(quán)的保護(hù)內(nèi)容，豐富檢舉權(quán)的保護(hù)手段以及完善檢舉權(quán)保護(hù)程序都是必不可少的措施。只有通過具體制度強(qiáng)化對檢舉人權(quán)益的保護(hù)，公民作為檢舉權(quán)行使主體的地位才能獲得實(shí)質(zhì)意義的認(rèn)可。

四、結(jié)語

從權(quán)利實(shí)現(xiàn)的視角觀察，憲法的實(shí)施正是公民的憲法權(quán)利從文本走進(jìn)現(xiàn)實(shí)的法治化歷程。憲法實(shí)施的皈依在于構(gòu)建保障公民權(quán)利的規(guī)范化運(yùn)作的政治秩序。然而，憲法的實(shí)施不僅需要頂層設(shè)計(jì)自上而下的改革，更需要公民在與制度互動中踐行憲法權(quán)利進(jìn)行自下而上的推動，以公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為基點(diǎn)來考察憲法權(quán)利的保障制度，有助于喚醒沉寂在憲法文本中的權(quán)利，關(guān)注作為憲法權(quán)利主體的公民的主人翁地位，促使國家提供有效的保障機(jī)制以兌現(xiàn)憲法文本中的公民權(quán)利。從這個意義上講，作為憲法性權(quán)利的公民檢舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度折射了公權(quán)力行使合法化、規(guī)范化的程度，為憲法實(shí)施的深度提供了重要的注解。然而，囿于歷史傳統(tǒng)的束縛，加之歷經(jīng)慘痛的歷史教訓(xùn)，當(dāng)前的檢舉權(quán)制度淪為一項(xiàng)輔助司法機(jī)關(guān)辦案的功能性制度，背離了其應(yīng)有的憲治意蘊(yùn)，深陷工具主義的泥淖，致使公民檢舉權(quán)保障制度嚴(yán)重缺失。因此，在考慮完善檢舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑時，首要解決的問題應(yīng)是厘清檢舉權(quán)的憲治內(nèi)涵，在具體保障制度設(shè)置上逐步走出工具主義的泥淖，關(guān)注公民作為行使檢舉權(quán)的主體性地位的回歸。

[1][美]杰克·唐納利：《普遍人權(quán)的理論與實(shí)踐》，王浦劬等譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，2001年，第27頁。

[2][3]《專家稱改革開放以來評的10個反腐名人9人遭報復(fù)》，新華網(wǎng)，news.xinhuanet.com/local/2009-03/17/content_1102276.htm。

[4]葉英萍：《中國古代民監(jiān)官之探討》，《法學(xué)雜志》2009年第2期。

[5]康小英：《邀車駕，告御狀》，《檢察日報》2013年4月12日第6版。

[6]《列寧選集》第3卷，北京：人民出版社，1995年，第210頁。

[7]尹彥：《列寧對黨和國家監(jiān)督機(jī)制的思考與設(shè)計(jì)》，《中國延安干部學(xué)院學(xué)報》2011年第1期。

[8]江西省檔案館：《中央革命根據(jù)地史料選編》下冊，南昌：江西人民出版社，1982年，第309頁。

[9]劉愛生：《論中央蘇區(qū)的群眾監(jiān)督》，《上海黨史與黨建》2012年第1期。

[10][14]李志明：《公民檢舉權(quán)研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2013年，第53、115頁。

[11]劉茂林、秦小建：《論憲法權(quán)利體系及其構(gòu)成》，《法制與社會發(fā)展》2013年第1期。

[12]劉志剛：《論憲法權(quán)利的本質(zhì)》，《政治與法律》2004年第3期。

[13][18]李志明、潘如新：《論我國公民檢舉權(quán)保障制度的完善》，《政治與法律》2011年第10期。

[15]公丕祥：《論權(quán)利的實(shí)現(xiàn)》，《江蘇社會科學(xué)》1991年第2期。

[16]LordActon,EssaysonFreedomandPower，Boston:TheBeconPress，1949,p.364.

[17]張曉琴：《論憲法上的公民權(quán)利與國家權(quán)力》，《武漢大學(xué)學(xué)報 （哲學(xué)社會科學(xué)版）》2006年第3期。

[19]王曉新等：《檢察舉報制度的憲法定位與立法完善》，《人民檢察》2012年第10期。

責(zé)任編輯：王雨磊

D911.01

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1000-7326（2015）02-0036-07

*本文系國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目 “憲法價值評價研究”（14BFX026）的階段性成果。

吳家清，華南理工大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；洪丹娜，華南理工大學(xué)法學(xué)院博士生 （廣東 廣州，510006）。