李錦輝

法治有多貴？
——法治與人均國民收入關系的相關性考察與反思

李錦輝

法治與人均國民收入之間呈正相關關系，這向我們揭示了法治作為一種公共產(chǎn)品與國民物質(zhì)財富之間的關系。法治的實現(xiàn)需要足夠水平的物質(zhì)投入，而良好的法治狀況也會對國民收入增長起到促進作用。建設社會主義法治國家應當有足夠的經(jīng)濟投入。

法治；人均國民收入；正相關

法治是現(xiàn)代中國追求的核心價值目標之一。法治毫無疑問是一個系統(tǒng)工程，牽涉到社會的各個方面。在眾多的社會因素中，哪一個方面對于中國法治夢的實現(xiàn)更重要？通過對法治指數(shù)和其他社會要素之間的關系分析或許能幫助我們找到更快地在中國實現(xiàn)法治夢的關鍵。

盡管對法治是否能夠進行數(shù)字化的衡量存在著一些爭議，甚至有學者批評法治指數(shù)是數(shù)學修辭[1]，但經(jīng)過幾十年的發(fā)展，一些知名的國際組織研究、設計的衡量世界各國法治狀況的指數(shù)還是逐漸獲得了世界各國的認可。把一個國家的法治指數(shù)作為其投資決策的參考已經(jīng)成為一種慣例[2]。其中，在全球范圍內(nèi)最具有影響力的毫無疑問要數(shù)世界銀行的法治指數(shù)和國際非政府組織透明國際的腐敗印象指數(shù)。通過對這些指數(shù)和國家及地區(qū)間其他社會因素之間關系的考察，我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)影響法治的關鍵社會因素。而對這些關鍵社會因素的加強和改進，很有可能會事半功倍地推進中國的法治進程。

從2014年的世界銀行公布的法治指數(shù)排名情況來看，排名前二十的國家和地區(qū)分別是挪威、瑞典、芬蘭、丹麥、新西蘭、奧地利、荷蘭、瑞士、盧森堡、澳大利亞、新加坡、加拿大、愛爾蘭、格林蘭島、英國、冰島、德國、列支敦士登、中國香港、美國。而世界正義聯(lián)盟（TheWorld Justice Project）涵蓋的國家較少，只給出了99個國家和地區(qū)2014年世界法治指數(shù)（the Rule of Law Index）排名，這一份表單排名前二十名的是丹麥、挪威、瑞典、芬蘭、荷蘭、新西蘭、奧地利、澳大利亞、德國、新加坡、加拿大、日本、英國、韓國、愛沙尼亞、中國香港、比利時、法國、美國、烏拉圭。這兩份名單有很大一部分是重合的。挪威、澳大利亞、荷蘭、美國、德國、新西蘭、加拿大、新加坡、丹麥、瑞典、英國、中國香港、韓國、日本、法國等經(jīng)常是在法治排名靠前的國家和地區(qū)，也是世界公認的法治狀況優(yōu)良的國家和地區(qū)。再用透明國際2013年底發(fā)布的世界各國清廉指數(shù)來衡量，這些國家同樣大部分也是名列前茅的國家。

值得我們關注的是，這些國家同樣是全球人均國民生產(chǎn)總值（GNI）位居世界前列的國家。這些國家的法治程度和人均國民生產(chǎn)總值排名之間的高度一致或許最直觀地向我們昭示了國家的各種社會條件和法治之間可能存在的緊密聯(lián)系，即人均國民生產(chǎn)總值越高的國家，其法治狀況就越好。因為人均國民生產(chǎn)總值體現(xiàn)一個國家的富裕程度，這就意味著越是富有的國家，其法治狀況就越好。這一推論雖然有點刺耳，但如果能夠成立的話，它或許能夠讓我們認識到在建設社會主義法治事業(yè)的進程中我們不得不面對的一些關鍵問題。

一、法治指數(shù)與人均國民收入的正相關關系

從經(jīng)濟學角度來說，法治和安全一樣，是一種公共物品。而天下沒有免費的午餐，公共物品數(shù)量的多少和質(zhì)量的高低是和一個國家的物質(zhì)生產(chǎn)水平和能力掛鉤的。擁有更高的生產(chǎn)力水平，更多的財富積累的國家和地區(qū)就更有可能為法治所需的物質(zhì)基礎提供支持。法學學者們經(jīng)常犯的錯誤就是忽略法律權(quán)利背后的國家權(quán)力，以為會有純粹的“私法自治”。事實上，現(xiàn)代世界上并不存在任何可以離開國家權(quán)力支持的私法領域。各種在傳統(tǒng)上被認為是個人自由決定的私法權(quán)利都必須要有國家權(quán)力作為支撐才有意義。當事人可以根據(jù)自己的意愿簽訂各種內(nèi)容的合同，但是當相對人違反合同約定而個人卻無法通過國家公權(quán)力機關對其伸張權(quán)利時，這種合同自由權(quán)事實上并沒有意義。公民私權(quán)利的存在不是是否離得開公權(quán)力的問題，而是必須依靠公權(quán)力才能存在。公民的各種權(quán)利都面臨著被非法侵占、損害的風險，這些風險的排除在絕大多數(shù)情況下要以組織良好、資金充足的法院體制為前提條件。英國法學家威廉·布萊克斯通明白無誤地指出，財產(chǎn)是政治的建構(gòu)物。財產(chǎn)權(quán)要真正存在依賴于公共機構(gòu)與政府行為的質(zhì)量，包括值得信賴的政府與民事訴訟的威懾。一言以蔽之，財產(chǎn)權(quán)依賴于一個樂于征稅和花錢的政府[3](P41)。以稅收和公共財政為基礎的公共權(quán)力是任何權(quán)利存在的必要前提。所以，權(quán)利的真正威脅是一個沒有能力保護公民權(quán)利的軟弱政府。良好的法治是一種價格高昂的公共物品，沒有相當程度的財富是難以支撐的。因此，人均國民收入較高的國家更有可能有更好的法治秩序。

如果上述分析成立，我們應該可以在那些法治指數(shù)排名靠前的國家和人均國民收入較高的國家名單中找到較多的一致性。為了驗證這個假設，我們選取了世界上人均國民收入較高的國家，將其名單與法治指數(shù)排名得分較高的國家做一個比較。

根據(jù)世界銀行提供的數(shù)據(jù)，2013年人均國民收入排名前27位的國家和地區(qū)分別是：盧森堡、挪威、卡塔爾、澳門、瑞士、澳大利亞、丹麥、瑞典、新加坡、美國、加拿大、奧地利、荷蘭、愛爾蘭、芬蘭、比利時、冰島、德國、新西蘭、法國、英國、文萊、日本、中國香港、以色列、意大利、西班牙；世界銀行法治指數(shù)排名前27位的國家和地區(qū)是：挪威、瑞典、芬蘭、丹麥、新西蘭、奧地利、荷蘭、瑞士、盧森堡、澳大利亞、新加坡、加拿大、愛爾蘭、英國、冰島、德國、中國香港、美國、日本、比利時、法國、智利；世界正義聯(lián)盟的全球法治指數(shù)排名前25位的國家和地區(qū)分別是：丹麥、挪威、瑞典、芬蘭、荷蘭、新西蘭、奧地利、澳大利亞、德國、新加坡、加拿大、日本、英國、韓國、愛沙尼亞、中國香港、比利時、法國、美國、烏拉圭、智利、波蘭、捷克、西班牙。

不難發(fā)現(xiàn)，在這三份名單中，排名靠前的國家和地區(qū)基本都是相同的?？疾旖陙磉@幾份榜單排名前列國家的變化，排名規(guī)律基本不變。挪威、瑞典、芬蘭、丹麥等北歐高收入、高稅收、高福利國家大部分時候都占據(jù)著法治指數(shù)排名前列的位置，其他收入排名靠前的國家法治排名名次雖有起伏但變化并不大。國家的收入和法治指數(shù)得分高低之間似乎有很強的正相關關系，也就是說，國民平均收入越高，法治指數(shù)得分似乎就越高。

為了更好地分析國民平均收入與法治指數(shù)得分之間的關系，我們把世界銀行提供的2013年法治指數(shù)分值和2013年國民平均收入數(shù)據(jù)進行了相關系數(shù)分析。剔除沒有數(shù)據(jù)的國家，共有182個有效樣本，占到了世界所有國家和地區(qū)的90%以上。對這182個有效樣本相關系數(shù)進行分析的結(jié)果和理論分析的結(jié)果是一致的。統(tǒng)計學上一般把0.8-1.0的相關系數(shù)理解為非常強的相關，0.6-0.8為強相關。人均國民收入和法治指數(shù)之間的相關系數(shù)為0.696，在統(tǒng)計學上屬于強相關。

人均國民收入和法治指數(shù)之間雖然屬于強相關，但有一些可以解釋的例外。在182個國家和地區(qū)的樣本中，我們發(fā)現(xiàn)人均國民收入在1萬美元以上但法治指數(shù)排名在100名以后的國家僅有12個。而OPEC產(chǎn)油國人均收入雖高，但法治排名并不突出。人均收入排名全球第三位（93352.02408美元）的卡特爾，法治排名在所有OPEC國家中排名最靠前也僅列第26位，委內(nèi)瑞拉雖然人均國民收入高達14414.75353美元，但法治排名全球倒數(shù)第三。毫無疑問，大多數(shù)法治指數(shù)排名前列的國家都是人均國民收入高居世界前列的富裕國家。法治指數(shù)排名前十位的國家和地區(qū)最低人均國民收入為41555.74589美元（新西蘭，排名第6），排名前二十的最低人均收入為38123.52212美元（中國香港，排名第18），排名前三十位的最低人均國民收入為15732.31377美元（智利，排名第23）。人均國民收入較低而法治指數(shù)排名最高的國家是圣盧西亞（7308.938912美元，排名36）。實際上，能以1萬美元以下收入排進法治指數(shù)前70名的國家和地區(qū)，除了波多黎各和博茨瓦納以外都是人口100萬以下的小國家。如果武斷地以60分為及格分數(shù)線來判斷的話，60分以上的85個國家和地區(qū)僅有5個人均國民收入低于1萬美元。從這個角度來說，或許可以說1萬美元的國民人均收入才是人口較多的現(xiàn)代民族國家建設高水平法治的入門收入水平。值得注意的是，這一論斷絕不是說只有人均收入達到1萬美元的水平才可以建設法治國家，更不是說只要人均收入水平達到一萬美元就可以不費吹灰之力建成法治國家。而只是說，在人均國民收入達到1萬美元時，就有可能比較容易實現(xiàn)法治國家的目標。

人均國民收入和法治指數(shù)之間國家和地區(qū)排名的強相關關系看起來只是證明了一句俗得不能再俗的道理：錢不是萬能的，但沒錢是不大可能的。對于世界上大多數(shù)人口百萬以上規(guī)模的國家和地區(qū)來說，人均國民收入1萬美元以上并不是那么容易達到的目標，中國以驚人的每年平均9.7%的GDP增長速度發(fā)展了近30年后（1977-2007）也還沒達到這個水平，法治的確是一份昂貴的事業(yè)。

二、法治需要足夠的財政投入

本文對于人均國民收入和法治指數(shù)得分之間的關系采用了相關系數(shù)分析。關于相關系數(shù)，一個值得注意的地方就是，相關關系并不意味著因果關系。我們從上文的數(shù)據(jù)中觀測到的只是兩個變量（人均國民收入和法治指數(shù)得分）同相共變的趨勢，但這無法證明一個變量是另一個變量變化的原因，相關關系并不是因果關系。我們不能從兩個因素之間有相關關系就推導出只要某個因素出現(xiàn)或者得到了改進（如人均國民收入提高），另一個因素（如法治指數(shù)得分）就會改善的結(jié)論。如果需要證明人均國民收入這一因素的確會促進法治的進步，就需要進一步的觀察或?qū)嶒?。看看在現(xiàn)實生活中是否一般是先有國民平均收入的提高，繼而伴隨著法治狀況的改進。而要證明人均國民收入提高有可能促進法治水平的提高這一因果關系判斷事實上可以在現(xiàn)實生活中發(fā)現(xiàn)不少例證。例如，韓國、中國香港和臺灣等現(xiàn)在法治指數(shù)排名靠前的國家和地區(qū)在法治水平提高之前都曾經(jīng)歷過一段顯著的經(jīng)濟增長期。例如，中國香港，自20世紀50年代開始,經(jīng)濟進入騰飛階段。在短短的三四十年間,香港就完成了向工業(yè)化經(jīng)濟、多元化經(jīng)濟以及服務型經(jīng)濟的快速轉(zhuǎn)型和飛躍。在這一時期，香港大力發(fā)展勞動密集型工業(yè),從而在亞洲“四小龍”中最先實現(xiàn)了工業(yè)化。到60年代末，制造業(yè)已占生產(chǎn)總值的30%,其就業(yè)人口占總就業(yè)人口的47.7 %,逐步成為亞洲地區(qū)輕工業(yè)制造中心之一[4](P177)。而隨著香港經(jīng)濟的發(fā)展和人均收入水平的提高，香港社會的諸多腐敗現(xiàn)象逐漸引發(fā)了民眾的不滿。1974年，香港成立了香港廉政公署（ICAC），之后短短數(shù)年，香港便躋身全球最清廉地區(qū)之列。而人均國民收入提高之后或者同時伴隨著法治水平的提高這一現(xiàn)象同樣可以在臺灣、韓國等地區(qū)和國家出現(xiàn)。甚至，美國的20世紀60年代的民權(quán)運動正好出現(xiàn)在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后美國的人均收入達到頂峰前后。這些國家人均國民收入的變化和法治水平提高之間的時間順序為我們得出人均國民收入提高和法治水平的提高之間有可能是因果關系提供了例證。

如果人均國民收入和法治之間存在因果關系的話，那么，經(jīng)濟建設就是最有效地推進法治建設的方法之一。如果只有達到人均1萬美元的收入才有可能為較高層次的法治奠定較好的基礎的話，以增加國民收入為主要目標的市場經(jīng)濟建設在這個意義上就是法治建設，或者說，經(jīng)濟建設有其法治內(nèi)涵。

而與此相關的一個最重要的結(jié)論則是：法治需要政府足夠多的經(jīng)濟投入。法治理念和制度建設離不開經(jīng)濟資源的支持。法治是有價格的，一分錢一分貨，缺乏經(jīng)費的法治只會是廉價的法治。

我們可以從另一個角度來理解法治與財政收入之間的關系?，F(xiàn)代社會法治的核心之一是保障公民權(quán)利，而正如上文所述：公民私權(quán)利的保護在現(xiàn)代社會很難離開國家進行。國家除了必須要直接承擔公民行使民主選舉、獲得救濟的權(quán)利的直接費用之外，各種私權(quán)利，如生命、財產(chǎn)、自由、合同等權(quán)利都需要國家投入各種資源進行保護。因此，現(xiàn)代法治國家發(fā)展的歷史就是一部國家機構(gòu)擴張的歷史。法治的進步伴隨著司法、行政人員和經(jīng)費的擴張。世界各國經(jīng)濟和政府規(guī)模擴張的過程證明了這一點。1850年，法國中央和地方的行政人員約為25萬人，19世紀末達到50萬人，1949年達到322.1萬人[5](P223)；美國1816年聯(lián)邦行政人員約4837人，1891年已經(jīng)擴充到157442人，1951年已經(jīng)達到2482666人[6](P199-201)。如果加上美國50個州地方政府行政人員，截止2009年1月，美國的公務員總數(shù)為1777.4萬，這還不包括郵政服務和士兵人數(shù)。日本戰(zhàn)后1958年公務員數(shù)量為約189萬，1980年的總數(shù)為401萬，增長了一倍多[7]。這段時間正是日本經(jīng)濟騰飛，法治水平提升的時期。

本文的這一推論絕不是要為公務員隊伍繼續(xù)擴張尋找理由。我國公務員隊伍規(guī)模是否適應我國社會和經(jīng)濟的發(fā)展的問題不是本文關心的問題。我國公務員機構(gòu)的臃腫、低效、人浮于事等問題也并不是政府避諱的問題。但毫無疑問的是，面對民眾對于包括法治在內(nèi)的諸多公共產(chǎn)品的需求，我國政府有限的供給能力是顯而易見的。隨著我國人均收入水平的不斷提升，民眾對高質(zhì)量的公共產(chǎn)品的需求將會越來越多。政府管理體制和能力和民眾對高品質(zhì)公共物品的需要之間的矛盾已經(jīng)越來越明顯，民眾日益增長的對高品質(zhì)的公共產(chǎn)品的需求和政府有限的供給能力之間的矛盾越來越突出。解決這個矛盾需不需要增加公務員數(shù)量本文不能得出結(jié)論，但人力、財力資源投入不足是很難實現(xiàn)公共物品的高質(zhì)量產(chǎn)出這一點是毫無疑問的。

三、結(jié)語

法治不僅僅是一個理念的問題，也是一個和資源分配緊密相關的問題。事實上，資源投入不足導致的廉價法治一直在損害法治事業(yè)。法治是一項昂貴的事業(yè)，但也是最物有所值的事業(yè)。崇高的法治理想離不開錢，這是個平凡而又堅硬的道理。不過，法治本來就是面向平凡生活的事物，錢的問題才是這個崇高理想的堅實地基，沒有地基的高樓只能是幻想。套用一句流行的話來說：好法治會討論錢，壞法治只會討論理想。在法治重新成為中國社會最流行話語的今天，在討論各種法治理念之余，認真反思這個平凡而堅硬的道理或許對我們理解中國法治問題頗有裨益。

[1]陳林林.法治指數(shù)中的認真與戲謔[J].浙江社會科學，2013，（6）.

[2]錢弘道.法治評估及其中國應用[J].浙江社會科學，2012，（4）.

[3]史蒂芬·霍爾姆斯，凱斯·R·桑斯坦.權(quán)利的成本——為什么自由依賴于稅[M].畢競悅，譯.北京：北京大學出版社，2004.

[4]陳多，蔡亦萌.香港的經(jīng)濟（一）[M].北京：新華出版社，1997.

[5]王名揚.法國行政法[M].北京：中國政法大學出版社，1988.

[6]王名揚.美國行政法[M].北京：中國法制出版社，1995.

[7]劉選會.公務員數(shù)量比較分析的困境[J].云南行政學院學報，2012，（4）.

[責任編輯：索原]

李錦輝，廣東海洋大學法學院副教授，法學博士，廣東湛江524088

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1004-4434(2015)09-0088-04

廣東省地方立法理論研究基地廣東海洋大學“創(chuàng)新強校工程”2014年省財政專項資金支持項目(GDOU 2013050115)