李江發(fā)，鞠成偉

(1.北京師范大學(xué)法學(xué)院，北京 100875;2.中央編譯局，北京 100032)

法學(xué)研究·治理變革與法治秩序?qū)ｎ}·

論黨委決策法制化

李江發(fā)1，鞠成偉2

(1.北京師范大學(xué)法學(xué)院，北京 100875;2.中央編譯局，北京 100032)

黨委決策居于我國決策制度鏈條的頂端，是目前我國最重要的決策形式。為確保黨委決策的科學(xué)性、合理性及合法性，確保黨委決策對國家和社會管理的正確指導(dǎo)，減少黨委決策的失誤，必須使黨委決策的有關(guān)重要環(huán)節(jié)、步驟、體制和程序規(guī)范化、制度化。為全面推進(jìn)依法治國、實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，十八屆四中全會明確提出要完善黨委依法決策機(jī)制。未來，要加快制定《黨委重大決策程序條例》等相關(guān)法律法規(guī)，為黨委依法決策提供依據(jù)。重點(diǎn)是建立健全決策體制，規(guī)范決策程序。

黨委決策;依法決策;決策立法

中國共產(chǎn)黨(以下簡稱“黨”)十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱“《決定》”)提出，“健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的制度和工作機(jī)制，完善保證黨確定依法治國方針政策和決策部署的工作機(jī)制和程序”，并明確提出，“完善黨委依法決策機(jī)制”。這是中央第一次對黨委依法決策作出部署，是十八屆四中全會最重要的亮點(diǎn)之一。實(shí)現(xiàn)黨委決策法制化，是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式改革的重要目標(biāo)，是全面推進(jìn)依法治國、實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求。本文擬就如何構(gòu)建黨委決策法制化體系進(jìn)行初步的理論探討。

一、黨委決策法制化的必要性

黨是中國法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者，黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治的根本保證。我們的黨不是西方意義上的普通政黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)也不是西方憲法框架下普通執(zhí)政權(quán)。西方國家一般是先有國家、政權(quán)，后有政黨，是憲法、憲政孕育了政黨;而我們是黨通過領(lǐng)導(dǎo)革命取得政權(quán)并長期執(zhí)政，是黨締造了國家、塑造了政權(quán)。黨不是幾年才活躍一次的選舉動員力量，而是滲透到中國社會最基層，在國家和社會管理體系中居于支配地位的常態(tài)化領(lǐng)導(dǎo)力量;黨的權(quán)力也不是占據(jù)議會席位、擔(dān)綱組閣，而是全面領(lǐng)導(dǎo)國家、軍隊(duì)和社會。所以，與西方國家權(quán)力生態(tài)不同，在我國，在一般的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等權(quán)力之外，還存在一種處于元治理地位的黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)(執(zhí)政權(quán))。在抽象理論上和憲法規(guī)范中，人民享有主權(quán);在政治實(shí)踐中，黨享有治權(quán)，全面領(lǐng)導(dǎo)立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、社會權(quán)等。

與黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)相對應(yīng)，作為黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的常態(tài)化體現(xiàn)方式，黨委決策權(quán)在我國決策體系中處于支配性地位。黨委決策居于我國決策制度鏈條的頂端，是目前我國最重要的決策形式。黨委是黨的各級委員會的簡稱，分為中央委員會、地方各級委員會和基層委員會。在黨的代表大會閉會期間，黨委執(zhí)行代表大會的決議，領(lǐng)導(dǎo)黨的全部工作。黨組是指由中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、其他非黨組織等的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)成立的小組。在本文中統(tǒng)一簡稱“黨委”。黨委的任務(wù)主要是負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策;討論和決定本地域、本單位的重大問題;做好日常管理工作，完成黨和國家交給的任務(wù)。在本地域和本單位中，黨委發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心的作用。黨委進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的最重要方式就是決策。從政治上講，黨委決策構(gòu)成了政府決策的依據(jù)和基礎(chǔ)。與政府決策權(quán)相比，黨委決策權(quán)是一種更為重要的權(quán)力。在一個地方，黨委書記通常被稱為“一把手”，行政首長被稱為“二把手”，形象地體現(xiàn)了黨委決策和行政決策的關(guān)系。

法治的核心要義是以法律控制權(quán)力。從改革開放以后重提“社會主義法制”建設(shè)，到“依法行政”，再到“依法治國”“法治政府”等，我們國家的法治建設(shè)在不斷向前推進(jìn)，法律對權(quán)力的規(guī)范和約束也不斷取得新成就。2004年3月22日，國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，對全面推進(jìn)依法行政進(jìn)行整體部署，法治政府建設(shè)進(jìn)入快車道。為在新形勢下深入貫徹落實(shí)依法治國基本方略，全面推進(jìn)依法行政，進(jìn)一步加強(qiáng)法治政府建設(shè)，2010年10月10日，國務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》。很多地方政府還制定了《行政程序條例》《重大行政決策程序條例》等，對行政決策權(quán)力進(jìn)行規(guī)范。隨著法治政府建設(shè)的順利推進(jìn)，法律對行政權(quán)力的管控進(jìn)一步加強(qiáng)。在依法行政建設(shè)取得階段性成果的基礎(chǔ)上，我們開始強(qiáng)調(diào)依法執(zhí)政，用法律約束黨委的權(quán)力。黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào):“建設(shè)法治中國，必須堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中強(qiáng)調(diào):“黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題?！秉h的十八屆四中全會通過的《決定》指出，“依法執(zhí)政是依法治國的關(guān)鍵”，明確提出要“完善黨委依法決策機(jī)制”。在全面推進(jìn)依法治國新形勢下，加快推進(jìn)依法執(zhí)政，實(shí)現(xiàn)黨委決策法制化，是重要且緊迫的任務(wù)。

第一，黨委決策法制化，是國家治理現(xiàn)代化的必然要求。實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國家長治久安。美國學(xué)者福山認(rèn)為，國家治理現(xiàn)代化有多重要素，但最基本的是以下三點(diǎn):強(qiáng)有力的國家、法治和負(fù)責(zé)任的權(quán)力。在現(xiàn)代國家中，決策權(quán)必須要受到法治和民主責(zé)任的制約。治理現(xiàn)代化要求決策者負(fù)責(zé)又有效，民眾需要的服務(wù)能獲得及時和高效的滿足?！笆澜缟洗蠖鄶?shù)人極向往這樣的社會:其政府既負(fù)責(zé)又有效，民眾需要的服務(wù)能獲得積極和高效的滿足?！保?］如何建立和維持有效的制度，使得決策權(quán)雖然強(qiáng)大，但又遵守規(guī)則、承擔(dān)責(zé)任，是現(xiàn)代國家需要考慮的一個核心問題。近年來，在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革方面，黨委決策失誤現(xiàn)象屢見不鮮，這對加強(qiáng)公共決策的科學(xué)化提出了新的要求。如何進(jìn)一步提高黨委決策的科學(xué)性，是我們亟需解決的重大理論和實(shí)踐課題。通過法律等制度，對黨委的決策權(quán)進(jìn)行規(guī)制，使其既高效運(yùn)行，又承擔(dān)責(zé)任，是中國國家治理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。

第二，黨委決策法制化，是法治建設(shè)向縱深推進(jìn)的緊迫要求。我國的法治建設(shè)已經(jīng)取得了巨大成就，但同時還必須清醒看到，同黨和國家事業(yè)發(fā)展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相比，法治建設(shè)還存在許多不適應(yīng)、不符合的問題。一個突出的表現(xiàn)是同依法行政相比，依法執(zhí)政建設(shè)進(jìn)展緩慢，黨的權(quán)力得不到有效制約。鄧小平曾指出，建國后我們過去政治體制上的最大弊端是權(quán)力過分集中。通過法治政府建設(shè)，行政權(quán)力受到了相當(dāng)?shù)闹萍s，但對黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的制約，尚缺乏根本性突破。沒有黨委依法決策，政府依法決策就會流于形式。黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)過于集中、缺乏有效制度管控，時常損害法律權(quán)威、影響法律實(shí)施、破壞司法公正，阻礙法律從紙面上的法向行動中的法、生活中的法轉(zhuǎn)變，成為法治向縱深推進(jìn)的瓶頸。法治建設(shè)推進(jìn)到今天，社會主義法律體系已經(jīng)初步形成，法治政府建設(shè)已經(jīng)步入正軌，法治社會建設(shè)也在有條不紊推進(jìn)，剩下的艱巨任務(wù)就是推動依法執(zhí)政建設(shè)。只有改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，加快推進(jìn)黨委決策法制化，才能盡快建成法治中國。

第三，黨委決策法制化，是有效推進(jìn)反腐斗爭的客觀要求?！皺?quán)力易于腐敗，絕對的權(quán)力絕對腐敗?！备瘮〉漠a(chǎn)生主要和公權(quán)力的運(yùn)作相聯(lián)系。權(quán)錢交易、權(quán)色交易，領(lǐng)導(dǎo)干部配偶子女倚仗其權(quán)力牟取巨額非法利益，官員公款揮霍消費(fèi)，官商利益輸送，等等;窩案、串案頻發(fā)，系統(tǒng)性腐敗擴(kuò)散，有些地方甚至出現(xiàn)“塌方式”腐敗。近年來腐敗多發(fā)的規(guī)律性現(xiàn)象也生動地說明:腐敗固然和個體的貪欲有關(guān)，但我們的權(quán)力運(yùn)行體制確實(shí)是出了問題［2］。黨委及其主要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過大、權(quán)力過度集中、行使缺乏民主、缺少法律制約等是主要原因。這就啟示我們:靠整風(fēng)式意識教育、說教式官員自律、運(yùn)動式高壓懲處，可以收反腐敗的一時之效，卻并非治本之策。要從根本上治理腐敗，就要在體制機(jī)制設(shè)計上加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，就要在權(quán)力的產(chǎn)生、授予、分配、使用和監(jiān)督等環(huán)節(jié)上用法治的方式進(jìn)行系統(tǒng)治理。在十八屆中央紀(jì)委第二次全會上，習(xí)近平總書記明確指出:“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強(qiáng)反腐敗國家立法，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運(yùn)行?！保?］黨委決策法制化，就是要把對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展影響最大的黨委決策權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，使反腐敗走向科學(xué)化、制度化。

二、黨委決策法制化的要求

黨委決策法制化是黨依法執(zhí)政在決策領(lǐng)域的具體應(yīng)用和體現(xiàn)。黨委決策作為我國公共管理的核心環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到國家和社會管理的成敗得失。為確保黨委決策的科學(xué)性、合理性及合法性，確保黨委決策對國家和社會管理的正確指導(dǎo)，減少黨委決策的失誤，必須使黨委決策的有關(guān)重要環(huán)節(jié)、步驟、體制和程序規(guī)范化、制度化。這便是黨委決策的法制化。黨委決策法制化的基本要求是實(shí)現(xiàn)黨委決策的科學(xué)化、民主化和制度化。其中，科學(xué)化、民主化是對黨委決策的實(shí)質(zhì)性要求，制度化則是形式性要求。

(一)黨委決策科學(xué)化

現(xiàn)代公共決策與傳統(tǒng)決策的重要區(qū)別在于，傳統(tǒng)決策是一種個人化、經(jīng)驗(yàn)型決策，決策的質(zhì)量主要取決于決策者個人素質(zhì)、水平和能力，決策者個人的決策失誤會造成整個決策的失敗?，F(xiàn)代公共決策是一種科學(xué)型決策，其決策過程是依據(jù)現(xiàn)代科學(xué)原理，對決策客體進(jìn)行系統(tǒng)分析和縝密計算的過程［4］。現(xiàn)代工業(yè)社會的紛繁復(fù)雜性決定了只有科學(xué)決策，才能確保公共政策的妥適性?？茖W(xué)決策，可有效確保決策質(zhì)量，最大限度預(yù)防決策失誤帶來的損害，已成了對現(xiàn)代公共決策的最基本要求。黨委決策亦不例外。黨的十七大報告指出:“推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)”。

決策科學(xué)化，首先意味著信息要對稱。真實(shí)、準(zhǔn)確、充分、及時的信息是進(jìn)行科學(xué)決策的前提，離開這些信息，科學(xué)決策就成了空談。這就要求決策者要注重調(diào)查研究，在實(shí)事求是的調(diào)查研究基礎(chǔ)上作決策。對問題的現(xiàn)實(shí)情況和歷史情況不清楚、不了解，自然就無法作出正確的判斷。在這種情況下“瞎子摸魚”式?jīng)Q策是危險的。毛澤東認(rèn)為，沒有調(diào)查，就沒有發(fā)言權(quán)，不作正確的調(diào)查同樣沒有發(fā)言權(quán)。他強(qiáng)調(diào):“系統(tǒng)的周密的社會調(diào)查，是決定政策的基礎(chǔ)?！保?］在獲取決策信息時，要注意充分借助科學(xué)手段，盡量使用現(xiàn)代化的科學(xué)技術(shù)手段輔助決策。例如，基于互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)上的大數(shù)據(jù)管理等。

決策科學(xué)化，還意味著決策要尊重科學(xué)規(guī)律。黨委作出的決策，要尊重和符合自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律、人類行為規(guī)律。過度夸大人的主觀能動性而盲目決策，往往會帶來損失。這方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)有很多。人可以認(rèn)識自然、改造自然，但卻很難忽視自然。我們大躍進(jìn)時期為實(shí)現(xiàn)鋼鐵產(chǎn)量“趕英超美”的目標(biāo)，作出在全國實(shí)行土法煉鋼的決策，結(jié)果損失慘重。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律同樣值得決策者重視。剛解放時，我們企圖跨過社會主義發(fā)展階段，直接從落后的農(nóng)業(yè)國“跑步進(jìn)入共產(chǎn)主義”，結(jié)果國家經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到崩潰邊緣。改革開放之后，我們開始正視我國尚處在社會主義初級階段的基本現(xiàn)實(shí)，采取符合國情的發(fā)展政策，才取得了巨大的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就。此外，決策者需要重視的規(guī)律還有人類行為規(guī)律。在美國，為改變國民的喝酒習(xí)慣，政府決定動用國家強(qiáng)制力強(qiáng)制禁酒，為此還在1920年頒布了憲法第18號修正案，結(jié)果卻徹底失敗，于1933年廢除了憲法法令。

決策科學(xué)化，還意味著決策者要理性、慎思。理性、慎思意味著對激情、偏見的有效遏制，決策者絕對不能感情用事。決策者要充分地權(quán)衡利弊，對各決策方案的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行謹(jǐn)慎的判斷，均衡考慮決策的長遠(yuǎn)目標(biāo)和眼前利益。決策者還要善于協(xié)調(diào)不同群體、利益集團(tuán)的利益糾葛，要在決策涉及的各類主體利益、各種價值之間尋找最佳的結(jié)合點(diǎn)、平衡點(diǎn)。要充分認(rèn)識決策所涉及的不同利益，用正義的標(biāo)準(zhǔn)對這些利益和價值進(jìn)行衡量、判斷，最后在綜合評估的基礎(chǔ)上確保最為重要的利益得到優(yōu)先保護(hù)，并妥善照顧其他利益，最終達(dá)到公平和均衡。在各種糾葛的矛盾對立中，決策者一定要保持中立和公正，不對任何一方進(jìn)行偏袒。

(二)黨委決策民主化

現(xiàn)代政策的公共性決定了決策必須要民主化，決策民主化是現(xiàn)代決策的應(yīng)有之義。政治乃眾人之事，參與經(jīng)濟(jì)社會管理是憲法賦予公民的基本政治權(quán)利。黨委決策往往與公民的利益密切相關(guān)，公眾不僅有知情權(quán)，還有參與權(quán)，決策理應(yīng)有民主參與。決策民主化還是科學(xué)決策、確保決策質(zhì)量的必然要求。高質(zhì)量的科學(xué)決策一定是建立在準(zhǔn)確的信息、全面的認(rèn)知基礎(chǔ)上的。任何一個決策者都難免會有價值偏見、理性局限、認(rèn)識盲區(qū)、能力不足等問題，需要借助民主決策，讓更多人參與到?jīng)Q策中，以有效避免獨(dú)斷與偏見，群策群力，提升決策質(zhì)量，減少決策失誤。從根本上說，決策權(quán)力的腐敗是決策權(quán)力私有化的結(jié)果。如果決策者可以受私利驅(qū)使任性決策，必然會造成決策使少數(shù)人獲利而使多數(shù)人受害的結(jié)果。

決策民主化，首先要求領(lǐng)導(dǎo)體制更民主。就黨內(nèi)而言，決策民主化最主要的障礙，是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過分集中。包括決策權(quán)在內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，大都集中在黨委一把手中間，權(quán)力專斷，很難受到制度的有效約束。鄧小平曾指出，“權(quán)力集中，會妨礙社會主義民主制度和黨的民主集中制的實(shí)行，妨礙社會主義建設(shè)的發(fā)展，妨礙集體智慧的發(fā)揮，容易造成個人專斷，破壞集體領(lǐng)導(dǎo)”［6］321。權(quán)力過分集中的決策體制有很多弊端，很容易造成決策失誤。決策民主化，首先要通過改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，來解決權(quán)力過分集中的問題，主要是設(shè)計更科學(xué)合理的制度貫徹落實(shí)民主集中制、擴(kuò)大黨內(nèi)民主等，對主要領(lǐng)導(dǎo)的決策權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約。此外，還要改革權(quán)力過分集中的舊的決策體制，建立權(quán)力下放、分層決策的民主決策體制。按照國家治理現(xiàn)代化的要求，理順決策權(quán)力結(jié)構(gòu)，減少不當(dāng)干預(yù)，充分發(fā)揮政府、企業(yè)、社會的積極性。

決策民主化，還要充分實(shí)行公眾參與。公眾參與決策，是人民當(dāng)家作主在經(jīng)濟(jì)社會管理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。決策的民主化，從根本上說就是要擴(kuò)大公民參與。當(dāng)前公民參與公共決策存在參與體制不完善、參與渠道不暢通、參與法制不完備、參與主體不成熟等問題，嚴(yán)重影響了公共政策的質(zhì)量［7］。這一問題，在黨委決策領(lǐng)域更加明顯。長期以來，我們習(xí)慣于把黨委決策視為“黨內(nèi)之事”“閉門之事”，很少向社會公開，更很少讓公眾參與。未來，必須轉(zhuǎn)變觀念，重視黨委決策的公眾參與問題。實(shí)現(xiàn)黨委開門決策、透明決策，讓決策過程暢通、規(guī)范、透明和趨向完善;讓有關(guān)利益攸關(guān)群體和個人能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)參與;讓各種不同意見和利益得到充分和客觀的表達(dá);讓決策在寬松、自由和暢所欲言的民主氛圍中進(jìn)行。要突出重點(diǎn)，推進(jìn)黨委決策中的協(xié)商民主，以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中。

(三)黨委決策制度化

決策的科學(xué)化、民主化是確保決策質(zhì)量的必要條件，但決策的科學(xué)化、民主化本身還需要制度的保障。沒有決策的制度化，科學(xué)決策、民主決策不可能得到實(shí)現(xiàn)。鄧小平曾指出:“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面?！保?］333黨委決策制度化，就是用法律等制度手段，對黨委決策的權(quán)力配置、范圍、必要步驟、責(zé)任等進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)范，防止、減少或糾正決策權(quán)力運(yùn)作過程中的異化行為，確保決策質(zhì)量。

決策制度化，要堅(jiān)持法律至上邏輯。建立健全黨委決策法律法規(guī)體系，由國家法律對黨委決策進(jìn)行規(guī)范。法律規(guī)定是黨委決策法制化的基礎(chǔ)。黨委決策制度化的另一個面向是以符合法治要求的黨內(nèi)法規(guī)對黨委決策權(quán)進(jìn)行規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)是黨委為實(shí)現(xiàn)自己的政治目標(biāo)和根本宗旨而制定的適用于本黨組織和黨員個人的系列規(guī)范。規(guī)范黨委決策，既要有國法之威，也要有黨紀(jì)之嚴(yán)。要正確處理好黨紀(jì)與國法的關(guān)系，做好二者的銜接和協(xié)調(diào)。法律的權(quán)威決定了黨紀(jì)可以嚴(yán)于法律，但是不能違背法律。決策不能突破法律的框架。

決策制度化，要堅(jiān)持權(quán)力制約邏輯。這一思維的前提是人性惡假定，認(rèn)為人性具有軟弱的一面，不一定總能抵擋住伴隨權(quán)力而來的貪欲和誘惑。正如英國哲學(xué)家休謨所說:“在設(shè)計任何政府體制和確定該體制中的若干制約、監(jiān)控機(jī)構(gòu)時，必須把每個成員都設(shè)想為無賴之徒，并設(shè)想他的一切作為都是為了謀求私利，別無其他目標(biāo)?！保?］決策制度化強(qiáng)調(diào)要控制決策權(quán)力的任性，排斥決策權(quán)力的隨意性和特權(quán)，強(qiáng)調(diào)法有職責(zé)不可卸、法有程序不可繞、法無授權(quán)不可為、法有歸責(zé)不可脫。

決策制度化，要堅(jiān)持程序剛性邏輯。講求規(guī)矩先定、依程序進(jìn)行。不僅要講求決策的實(shí)質(zhì)后果，還要講求依程序行使決策權(quán)力。程序剛性主要有三層意思:一是決策權(quán)力行使的程序本身正當(dāng)，要公開、公平、公正。二是程序必須遵循，不可繞過制度規(guī)定的程序運(yùn)行權(quán)力。改變重實(shí)體、輕程序，重結(jié)果、輕程序的傳統(tǒng)決策思維，把違反程序規(guī)定行使決策權(quán)力的納入違法追究范圍。三是程序救濟(jì)，對違反決策程序的行為追究責(zé)任，保證程序?qū)嵤?/p>

決策制度化，要堅(jiān)持有責(zé)必究邏輯。強(qiáng)化責(zé)任追究，不能讓制度成為紙老虎、稻草人。這是和權(quán)力約束邏輯相銜接的，強(qiáng)調(diào)的是制度的剛性?！败浫醯闹贫炔粌H放任公民和官員尋求非法利益、逍遙法外，而且當(dāng)人們在一個不確定的環(huán)境中尋求保護(hù)時，這種制度刺激了更多的腐敗”［9］。要實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行制度等決策制度的剛性，就必須落實(shí)責(zé)任。牢固樹立有權(quán)力就有責(zé)任、有權(quán)利就有義務(wù)的觀念，讓一切違反制度規(guī)范的決策行為都得到追究。要通過制度明確責(zé)任承擔(dān)的要件;嚴(yán)格責(zé)任追究，不允許例外;責(zé)任追究司法化，采取公平公正公開的司法化程序追究責(zé)任。

三、推進(jìn)黨委決策法制化的舉措

習(xí)近平總書記指出，“要推動我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展，不斷開拓中國特色社會主義事業(yè)更加廣闊的發(fā)展前景，就必須全面推進(jìn)社會主義法治國家建設(shè)，從法治上為解決這些問題提供制度化方案?！笔藢盟闹腥珪稕Q定》厘清了黨和法治的關(guān)系，指出:“黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治?！辈ν七M(jìn)黨依法執(zhí)政進(jìn)行了系統(tǒng)部署。未來，我們要按照十八屆四中全會的部署，通過制度創(chuàng)新推進(jìn)黨委決策法制化。

(一)加快制定相關(guān)法律法規(guī)，為黨委依法決策提供依據(jù)

黨委依法決策，面臨的第一個問題是黨的領(lǐng)導(dǎo)雖有憲法抽象性規(guī)定，卻無具體的法律規(guī)范可依，依法決策沒有實(shí)現(xiàn)載體。此類法律缺失主要是兩方面原因造成的，一是黨內(nèi)法律虛無主義的阻撓。蘇俄模式的社會主義運(yùn)動受法的虛無主義影響頗大，認(rèn)為:無產(chǎn)階級政權(quán)是不受任何法律約束的政權(quán);無產(chǎn)階級政黨作為專政的領(lǐng)導(dǎo)者，更是不受法律約束。中國革命是在俄國革命直接、廣泛、深入的影響下發(fā)生的，法的虛無主義也因此進(jìn)入中國。尤其是1957年以后，我國法制建設(shè)先是停滯不前，后是急劇倒退，到“文化大革命”時，法制建設(shè)成果已被破壞殆盡，法律虛無主義危害甚大。蘇東劇變，不是社會主義主張本身錯誤導(dǎo)致的失敗，而是執(zhí)政黨奉行法律虛無主義釀成的悲劇。二是固守西方法治傳統(tǒng)所形成教條式法治理論的阻礙。正如美國學(xué)者李侃如曾指出的:“許多西方社會科學(xué)的概念模式并不適用于中國的經(jīng)驗(yàn)，所以了解中國就更具有挑戰(zhàn)性……這個空前巨大和多樣的國家，正不可避免地發(fā)展出自己獨(dú)特的態(tài)度和條件的混合體?！保?0］中國學(xué)界卻有意無意地忽視了這一點(diǎn)，長期沿襲西方法治理論，以國家為中心，把政黨權(quán)力排除在法治分析框架之外，忽略、回避黨與法律關(guān)系問題［11］。

改革開放以來，從“法制”到“法治”，再到“法治政府”“法治社會”“法治國家”，法治建設(shè)不斷取得新成就。近年來，黨進(jìn)一步提出要推進(jìn)依法執(zhí)政，十八屆四中全會還專門對此進(jìn)行了部署。這些都表明了黨與法律虛無主義徹底切割的堅(jiān)定決心，決心依靠法治來開創(chuàng)社會主義事業(yè)的新局面。這既是社會主義運(yùn)動史上的第一次，也是我黨脫胎換骨式的自我革命，體現(xiàn)了黨獨(dú)特的自我調(diào)適與革新能力。意味著從此我們要從“黨要管黨”“依規(guī)治黨”向“法要管黨”“依法治黨”過渡。學(xué)界也應(yīng)把握這一革命性實(shí)踐，從理論上進(jìn)行研究。

未來，要研究制訂《黨委重大決策程序條例》等相關(guān)法律法規(guī)，從法律上規(guī)范黨委決策權(quán)。一方面是“承認(rèn)”和“賦權(quán)”，把黨委決策權(quán)法律化、明確化;另一方面是“規(guī)范”和“制約”，對黨委決策權(quán)進(jìn)行控制和約束。這樣，就可以把黨委決策權(quán)和行政決策權(quán)及其關(guān)系處理放在同一套法律體系中，就可使黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)從傳統(tǒng)的不受限制狀態(tài)，進(jìn)入到受約束的狀態(tài)。黨委決策立法，核心是把黨委決策的權(quán)限、范圍、途徑、方法和程序等用法律的形式體現(xiàn)出來，實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化。其中一個重要的任務(wù)是科學(xué)界定黨委決策權(quán)，實(shí)現(xiàn)黨委、政府決策權(quán)力配置的最優(yōu)化。目的是形成一套黨委決策權(quán)與政府決策權(quán)高效協(xié)同的公共決策權(quán)力體系。我們要在深入研究社會主義政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的基礎(chǔ)上，科學(xué)厘定黨委決策權(quán)的權(quán)能，使黨的決策權(quán)與政府決策權(quán)形成既相互約束又相互協(xié)調(diào)的法律關(guān)系。重點(diǎn)明晰黨委的一些決策權(quán)力:確定國家大政方針;建議對憲法和法律進(jìn)行立、改、廢;推薦、任命各級重要領(lǐng)導(dǎo)干部;對國家和地方重大事項(xiàng)決策，等等。

除了國家法律法規(guī)之外，還要加強(qiáng)與黨委決策有關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)制定工作。同時做好黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)與銜接。

(二)建立健全決策體制，規(guī)范決策程序

黨委決策立法的重點(diǎn)是建立健全決策體制，規(guī)范決策程序。“所謂決策體制，是指關(guān)于行為主體之間相互關(guān)系、決策權(quán)力配置、運(yùn)行機(jī)制及決策方法、程序規(guī)范的總稱。在決策體制中，決策結(jié)構(gòu)、決策方式和決策機(jī)制是三個最主要的相互關(guān)聯(lián)的部分。”［12］建立健全黨委決策體制，主要應(yīng)從決策結(jié)構(gòu)、決策方式和決策機(jī)制三方面著手。

調(diào)整黨委決策結(jié)構(gòu)。這主要涉及黨委決策縱向權(quán)力的調(diào)整?，F(xiàn)行的黨委決策層級間權(quán)力分配還不規(guī)范，權(quán)力收放主要取決于上級意志、博弈無序。決策權(quán)往上集中、事權(quán)往下轉(zhuǎn)移現(xiàn)象比較嚴(yán)重，地方黨委推進(jìn)改革面臨著動力不足、權(quán)限不足甚至是合法性不足的多重困境。需要借助黨委決策立法，從整體上、自上而下地構(gòu)建制度化分權(quán)體制，合理劃分各級黨委的職責(zé)權(quán)限，按照權(quán)力分層、權(quán)責(zé)匹配、高效協(xié)同的原則，把黨委決策層級結(jié)構(gòu)、法律地位、權(quán)限等規(guī)定清楚。用法律和制度來保障中央的權(quán)威性和各級地方黨委的自主性，使地方黨委逐漸從中央和上級黨委的“代理機(jī)構(gòu)”轉(zhuǎn)化為地方公共管理的“責(zé)任機(jī)構(gòu)”。

調(diào)整黨委決策方式。這主要涉及黨委決策橫向權(quán)力的調(diào)整。目前，黨委決策權(quán)存在過度橫向集中的問題。行政、經(jīng)濟(jì)、文化組織和群眾團(tuán)體的權(quán)力過分集中于黨委，黨委的權(quán)力集中于幾個班子成員，班子成員的權(quán)力集中于第一書記。要借助黨委決策立法，完善黨委內(nèi)部決策規(guī)則，加強(qiáng)對決策者尤其是黨委“一把手”權(quán)力的制約，解決權(quán)力過度集中、權(quán)力專斷問題。設(shè)計科學(xué)、合理、細(xì)化的操作性強(qiáng)的制度，落實(shí)黨的集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。集體領(lǐng)導(dǎo)是黨的領(lǐng)導(dǎo)的最高原則，是實(shí)行正確領(lǐng)導(dǎo)的可靠保證。各級黨委對重大問題的決策要集體討論決定，按照分工負(fù)責(zé)制搞好貫徹落實(shí)。嚴(yán)格執(zhí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則，防止和反對個人或少數(shù)人說了算。處理好領(lǐng)導(dǎo)者與組織原則之間的關(guān)系，集中決定問題時，主要領(lǐng)導(dǎo)只能擁有一票的權(quán)力。要加強(qiáng)對決策制度的監(jiān)督檢查，及時糾正出現(xiàn)的違反民主集中制原則的各種問題。要切實(shí)保障黨員權(quán)利，為黨內(nèi)民主決策提供必要的條件。

調(diào)整黨委決策機(jī)制。黨委決策事關(guān)中央和地方工作全局，公共性極強(qiáng)。要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序，確保黨委決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。作出重大決策前，要廣泛聽取、充分吸收各方面意見，意見采納情況及其理由要以適當(dāng)形式反饋或者公布。完善重大決策聽證制度，擴(kuò)大聽證范圍，規(guī)范聽證程序，聽證參加人要有廣泛的代表性，聽證意見要作為決策的重要參考。建立健全決策咨詢制度，通過舉辦專家座談會、論證會，成立專家咨詢委員會或針對特定問題的研究課題組等形式，充分發(fā)揮智庫和專家在決策中的作用。對專家的專業(yè)意見不予采納或考慮的，要進(jìn)行合理說明。實(shí)行黨委決策風(fēng)險評估。凡是有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項(xiàng)目等決策事項(xiàng)，都要進(jìn)行合法性、合理性、可行性和可控性評估，重點(diǎn)是進(jìn)行社會穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等方面的風(fēng)險評估。要把風(fēng)險評估結(jié)果作為決策的重要依據(jù)，未經(jīng)風(fēng)險評估的，一律不得作出決策。建立黨委內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。重大決策要經(jīng)黨委常委會或者領(lǐng)導(dǎo)班子會議集體討論決定。加強(qiáng)重大決策跟蹤反饋和責(zé)任追究。在重大決策執(zhí)行過程中，決策機(jī)關(guān)要跟蹤決策的實(shí)施情況，通過多種途徑了解利益相關(guān)方和社會公眾對決策實(shí)施的意見和建議，全面評估決策執(zhí)行效果，并根據(jù)評估結(jié)果決定是否對決策予以調(diào)整或者停止執(zhí)行。對違反決策規(guī)定、出現(xiàn)重大決策失誤、造成重大損失的，要按照誰決策、誰負(fù)責(zé)的原則嚴(yán)格追究責(zé)任。建立黨委重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究決策者和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。

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〔責(zé)任編輯:王宏宇 馬 琳〕

D251;D902

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1000－8284(2015)06－0077－06

2015－02－02

國家社科基金重大項(xiàng)目“加快建設(shè)法治中國研究”(13ZD032)

李江發(fā)(1983－)，男，湖南嘉禾人，博士后流動站研究人員，從事訴訟法、檢察學(xué)研究。