□藍(lán)嵐

江蘇農(nóng)行參與PPP 項(xiàng)目融資模式淺析

□藍(lán)嵐

當(dāng)前，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)成為推動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略，在此過程中，需要大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施投資，而與之伴隨的融資問題已成為政府面臨的主要問題。近期興起的PPP成為公共產(chǎn)品和服務(wù)融資的主要模式，商業(yè)銀行都在積極試水PPP融資項(xiàng)目，試圖探索積極發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)管理的最佳結(jié)合點(diǎn)。本文從江蘇PPP項(xiàng)目發(fā)展與運(yùn)營現(xiàn)狀，分析江蘇農(nóng)行應(yīng)如何參與PPP項(xiàng)目融資以及業(yè)務(wù)發(fā)展中應(yīng)關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)。

政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership，PPP）是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力，提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期的合作關(guān)系。其核心是將政府資源與私人部門投資相結(jié)合，為消費(fèi)者供給最優(yōu)公共產(chǎn)品和服務(wù)。

PPP模式起源于上世紀(jì)90年代的英國，目前在世界多個國家得到廣泛運(yùn)用，對交通、衛(wèi)生、教育等多個領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)起到了積極推動作用。近年來，PPP模式在我國也得到大力推廣，有望成為未來公共項(xiàng)目建設(shè)的重要模式。根據(jù)財(cái)政部2014年76號文，對具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度高、投資規(guī)模大、需求長期穩(wěn)定等特點(diǎn)的項(xiàng)目，適宜采用PPP模式，投資方向應(yīng)主要集中在城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，包括：城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等。PPP項(xiàng)目根據(jù)運(yùn)作方式的不同，主要又分為委托運(yùn)營（O&M）、管理合同（MC）、建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營（BOO）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交（TOT）、改建-運(yùn)營-移交（ROT）等六種方式。從運(yùn)營的實(shí)踐情況看，采用較多是BOT的模式，即政府授予特許經(jīng)營權(quán)，由社會資本參與主體建設(shè)和運(yùn)營。

一、江蘇省支持PPP 項(xiàng)目情況

江蘇省作為全國推廣運(yùn)用PPP模式試點(diǎn)的首批省份，根據(jù)財(cái)政部“先行先試”的原則，江蘇省財(cái)政廳于2014年4月成立了省級PPP中心并先后出臺了一系列政策。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，要求各市縣成立PPP領(lǐng)導(dǎo)小組和實(shí)現(xiàn)財(cái)政PPP中心。2014年以來江蘇省財(cái)政廳先后制定下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)政府與社會資本合作（PPP）模式有關(guān)問題的通知》、《政府與社會資本合作模式操作指南》、《政府與社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》等文件，進(jìn)一步明確了推廣運(yùn)用PPP模式的重要意義和正確理念，促進(jìn)落實(shí)PPP管理機(jī)制，推動PPP模式從項(xiàng)目篩選、評估、采購、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)有序?qū)嵤?015年4月，《江蘇省PPP融資支持基金實(shí)施辦法（試行）》中提出，計(jì)劃發(fā)起設(shè)立100億元規(guī)模的江蘇省PPP融資支持基金，通過債權(quán)、擔(dān)保、股權(quán)、費(fèi)用補(bǔ)貼等形式，提供PPP融資增信支持，進(jìn)一步加快PPP項(xiàng)目的推進(jìn)速度。

2014年8月27日，江蘇省召開了首批政府和社會資本合作（PPP）試點(diǎn)項(xiàng)目培訓(xùn)暨推介會。此次推介會甄選了16個擬運(yùn)用PPP模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，總投資額約875億元。涉及交通基礎(chǔ)設(shè)施、供水安全保障、污水處理設(shè)施建設(shè)、生活垃圾無害化處理以及完善公共服務(wù)設(shè)施配套五大領(lǐng)域，涵蓋了蘇南、蘇中、蘇北9個市縣。其中，交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目6個、供水安全保障項(xiàng)目2個、污水處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目3個、生活垃圾無害化處理項(xiàng)目3個、公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)項(xiàng)目2個。2014年11月30日，在財(cái)政部公布的首批30個PPP示范項(xiàng)目名錄內(nèi)，江蘇省有10個項(xiàng)目入選。2015年5月22日，在國家發(fā)改委公布的首批1043個PPP項(xiàng)目內(nèi)，江蘇省有107個項(xiàng)目入選，計(jì)劃總投資達(dá)1202.37億元，入選項(xiàng)目個數(shù)僅次于安徽，位居第二，涵蓋交通設(shè)施、市政設(shè)施、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境等四大類。

二、江蘇農(nóng)行現(xiàn)行PPP 運(yùn)作模式

江蘇農(nóng)行作為江蘇省四大國有大行，應(yīng)順應(yīng)中央和省兩級政府的號召，積極參與發(fā)展PPP項(xiàng)目，主動營銷江蘇省政府PPP已入庫項(xiàng)目。2015年2月17日，農(nóng)總行下發(fā)《關(guān)于做好政府和社會資本合作項(xiàng)目（PPP）信用業(yè)務(wù)的意見》，明確PPP模式主要包括MC、BOT等六類，重點(diǎn)支持省級和省會城市級政府發(fā)起的、投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高、經(jīng)營性現(xiàn)金流充足的基礎(chǔ)設(shè)施及公服務(wù)類項(xiàng)目。目前，江蘇農(nóng)行已著手積極探索和參與PPP項(xiàng)目，并且已經(jīng)做了部分的嘗試。從現(xiàn)行項(xiàng)目運(yùn)作類型看，一是軌道交通類；二是垃圾發(fā)電、污水處理類；三是養(yǎng)老地產(chǎn)類。具體模式為：

（一）軌道交通類。此類項(xiàng)目特點(diǎn)為專業(yè)性強(qiáng)、總投資大、回收期長，票款收入只能部分覆蓋，屬于可行性缺口補(bǔ)助模式。由社會資本方與當(dāng)?shù)卣餐鲑Y成立項(xiàng)目公司，社會資本方控股或獨(dú)資。此類項(xiàng)目回收周期較長，當(dāng)?shù)卣畷c社會資本方簽訂股權(quán)回購協(xié)議，如在項(xiàng)目建設(shè)期結(jié)束后一段時間內(nèi)，政府每半年或每年收購項(xiàng)目公司部分股權(quán)，直至為政府全額控股。

（二）垃圾發(fā)電、污水處理類。此類項(xiàng)目特點(diǎn)為專業(yè)性強(qiáng)、回收期長，收入基本可以覆蓋貸款。一般由社會資本方出資成立項(xiàng)目公司，社會資本方獨(dú)資。政府主管部門與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，對于社會資本方而言，特許經(jīng)營協(xié)議是項(xiàng)目的靈魂所在。

（三）養(yǎng)老地產(chǎn)類。由社會資本方與當(dāng)?shù)卣聦俟竟餐鲑Y成立項(xiàng)目公司，初期由當(dāng)期政府下屬公司控股，并以框架協(xié)議形式明確未來股權(quán)變更計(jì)劃，未來將由社會資本方控股。具體而言，當(dāng)?shù)厝嗣裾韵聦倨髽I(yè)與社會資本方簽訂框架性合作協(xié)議，明確雙方股權(quán)結(jié)構(gòu)。由政府部門投入土地，社會資本提供資金及管理技術(shù)，共同成立項(xiàng)目公司進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營，并明確項(xiàng)目建成后部分地上建筑產(chǎn)權(quán)歸政府下屬企業(yè)所有，但由項(xiàng)目公司用于項(xiàng)目運(yùn)營，同時明確未來股權(quán)變更事宜。

從目前參與的項(xiàng)目看，主要還是以傳統(tǒng)單一的貸款方式給予信貸投放，形式比較單一，為此我們應(yīng)研究PPP多元化的融資模式，提高江蘇農(nóng)行發(fā)展PPP融資項(xiàng)目的深度和廣度。

三、江蘇農(nóng)行參與PPP 項(xiàng)目融資模式建議

隨著PPP模式的推廣，原有的融資方式將發(fā)生根本性的變化。與傳統(tǒng)貸款人角色不同，商業(yè)銀行在PPP項(xiàng)目中將擔(dān)當(dāng)綜合化的融資服務(wù)咨詢機(jī)構(gòu)，介入時間更為提前，介入項(xiàng)目更為深入。具體來說，一方面，江蘇農(nóng)行可為PPP項(xiàng)目提供綜合性的金融服務(wù)資源，包括貸款、投行、信托、保險(xiǎn)等，另一方面，積極參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、開發(fā)等顧問服務(wù)，為項(xiàng)目開發(fā)提供咨詢。PPP項(xiàng)目在采購階段能否中標(biāo)，融資方案將起到重要作用。因此，多樣化的融資方式將是未來PPP項(xiàng)目融資的主要特點(diǎn)。在現(xiàn)有政策范圍內(nèi)，江蘇農(nóng)行可以通過以下四種模式參與到PPP項(xiàng)目的融資：

（一）傳統(tǒng)貸款模式。信貸投放作為傳統(tǒng)融資工具，融資條件清晰，方案制定簡便，審批時間較快，因此，在當(dāng)前和今后一段時期內(nèi)，仍有廣闊的市場需求，但各行同質(zhì)化程度較高、風(fēng)險(xiǎn)偏好也基本相似，傳統(tǒng)貸款模式的市場競爭力在逐步下降。

（二）投貸結(jié)合模式?？赏ㄟ^發(fā)放貸款和運(yùn)用投行資金的形式滿足PPP項(xiàng)目融資需求，包括股權(quán)和債權(quán)。大型基建投資項(xiàng)目能夠帶來相對穩(wěn)定的現(xiàn)金流、較高的收益率，符合保險(xiǎn)公司、社保資金、公共養(yǎng)老金的風(fēng)險(xiǎn)偏好，可利用自身多元化優(yōu)勢，吸引該部分資金作為股權(quán)投入。同時，項(xiàng)目融資、銀團(tuán)貸款、并購貸款等方式可作為債權(quán)工具介入項(xiàng)目。

（三）理財(cái)資金定投模式。銀行理財(cái)產(chǎn)品參與PPP項(xiàng)目主要是通過與信托公司等金融機(jī)構(gòu)合作，由信托公司負(fù)責(zé)發(fā)起基金計(jì)劃投資PPP項(xiàng)目，農(nóng)行理財(cái)資金通過購買基金方式，由基金直接對項(xiàng)目公司進(jìn)行增資擴(kuò)股或者收購?fù)顿Y人股權(quán)，并作為機(jī)構(gòu)投資人股東，獲得固定回報(bào)，并不承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，只是名義上的股東。退出時有股權(quán)回購機(jī)制，一般在基金發(fā)起計(jì)劃時，明確資金實(shí)力雄厚、信用度高的大型集團(tuán)公司作為到期回購股權(quán)的第三方。

（四）資產(chǎn)證券化。PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化主要適合經(jīng)營性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。由于PPP項(xiàng)目具有需求彈性小、價(jià)格穩(wěn)定、現(xiàn)金流可預(yù)測、安全性高等特點(diǎn)，通過資產(chǎn)證券化能夠在不改變資產(chǎn)所有權(quán)的前提下，優(yōu)化企業(yè)融資結(jié)構(gòu)、降低融資成本，是一種能夠提高社會資本吸引力的融資方式。參與PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化，一是可以通過信托等通道，用自有資金或理財(cái)資金參與PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化優(yōu)先級產(chǎn)品；二是可以財(cái)務(wù)顧問角色參與PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的設(shè)計(jì)產(chǎn)品等流程。

四、江蘇農(nóng)行參與PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范措施

綜上，江蘇農(nóng)行可參照不同的融資類型為不同的PPP項(xiàng)目提供單一甚至多元化綜合性的金融服務(wù)方案，成為PPP項(xiàng)目的資金提供商以及服務(wù)咨詢顧問。此外，在大力推進(jìn)PPP項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)發(fā)展時，更應(yīng)關(guān)注PPP項(xiàng)目融資的風(fēng)險(xiǎn)防范。

（一）優(yōu)選風(fēng)險(xiǎn)承受能力低的好項(xiàng)目。一是選擇有成熟經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目。重點(diǎn)支持燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，以及公路、鐵路、機(jī)場、城市軌道交通等交通設(shè)施項(xiàng)目。二是選擇市場化運(yùn)作程度高的項(xiàng)目，重點(diǎn)支持適宜市場化運(yùn)作的經(jīng)營性公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，審慎介入準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，原則上不介入非經(jīng)營性項(xiàng)目。對于項(xiàng)目合同涉及政府支付義務(wù)的，須納入統(tǒng)計(jì)政府預(yù)算管理。三是選擇經(jīng)營性現(xiàn)金流穩(wěn)定的項(xiàng)目。項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)定價(jià)必須經(jīng)過有權(quán)部門審批，且項(xiàng)目具有相對唯一性，政府在貸款期限內(nèi)（或一定時期內(nèi)）不再建設(shè)其他類似競爭性項(xiàng)目。四是選擇負(fù)債率適中地區(qū)的項(xiàng)目，地方政府負(fù)債率較高的地區(qū)在財(cái)力不足的情況下，無法正常向項(xiàng)目公司購買服務(wù)，支付相應(yīng)費(fèi)用。五是選擇配套措施比較全面的項(xiàng)目，防止出現(xiàn)項(xiàng)目因配套不全而無法達(dá)產(chǎn)的情況。

（二）選擇合適的投資方。投資PPP項(xiàng)目的企業(yè)必須是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不能是本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。一是選擇資金實(shí)力較強(qiáng)的投資方，確保項(xiàng)目建設(shè)資金充足，不出現(xiàn)因資金缺口而無法完工情況。二是選擇與項(xiàng)目所屬行業(yè)有關(guān)的投資方，特別是有核心競爭力、處于行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)地位的，防止出現(xiàn)因不熟悉該項(xiàng)目所在行業(yè)，而出現(xiàn)經(jīng)營無法持續(xù)或連續(xù)虧損情況。

（三）確定風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偡桨?。對于金額較大的PPP項(xiàng)目，建議采用銀團(tuán)方式。

（四）合理安排貸款期限。PPP項(xiàng)目一般盈利不高，投資回收期長，設(shè)計(jì)貸款期限時，應(yīng)充分考慮項(xiàng)目經(jīng)營可能面臨的各種因素，適當(dāng)延長貸款期限，確保經(jīng)營性現(xiàn)金流可以全部覆蓋貸款本息。BOT項(xiàng)目的貸款期限一定要控制在項(xiàng)目合同運(yùn)營期（即移交政府之前）。

（五）落實(shí)有效擔(dān)保。PPP項(xiàng)目須落實(shí)符合農(nóng)行規(guī)定的擔(dān)保措施，對于非公益性項(xiàng)目，資產(chǎn)具備抵押條件的，須落實(shí)相關(guān)資產(chǎn)抵押，不能落實(shí)抵押的，要落實(shí)特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押，或股東、政府背景企業(yè)以及其他具備擔(dān)保能力的企業(yè)保證擔(dān)保。

（六）關(guān)注PPP項(xiàng)目自身風(fēng)險(xiǎn)。一是政府信用風(fēng)險(xiǎn)。是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)而給項(xiàng)目帶來直接或間接的危害，具體體現(xiàn)在項(xiàng)目補(bǔ)貼等財(cái)政性資金不到位、特許經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定、新項(xiàng)目競爭等方面。二是項(xiàng)目經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。主要是項(xiàng)目在運(yùn)營過程中遇到的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)在配套設(shè)備服務(wù)不到位，收費(fèi)價(jià)格過高、過低或者收費(fèi)調(diào)整不彈性、不自由導(dǎo)致項(xiàng)目公司的運(yùn)營收入不如預(yù)期等。三是完工風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)為：工期拖延、成本超支、項(xiàng)目投產(chǎn)后達(dá)不到設(shè)計(jì)時預(yù)定的目標(biāo)、不能按期投產(chǎn)或達(dá)不到生產(chǎn)指標(biāo)，從而導(dǎo)致生產(chǎn)必需的現(xiàn)金流不足以及不能按時償還債務(wù)等。四是運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。主要指在投產(chǎn)運(yùn)營階段存在的各類風(fēng)險(xiǎn)，如技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營管理風(fēng)險(xiǎn)以及市場風(fēng)險(xiǎn)等。此外，外部群體性風(fēng)險(xiǎn)也不可忽視。如垃圾發(fā)電項(xiàng)目極易引起群體性事件，從而導(dǎo)致項(xiàng)目無法建設(shè)，或建設(shè)后無法運(yùn)營，而影響項(xiàng)目現(xiàn)金流。

1.張曉青：《在政府和社會資本合作模式之下商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)機(jī)會與策略探討》，《農(nóng)村金融研究》2015年4月刊

2.沈勇、郭鵬軍：《PPP模式與商業(yè)銀行經(jīng)營策略》，《商業(yè)評論》2015年第34期

3.葉建勛、李瓊：《新型城鎮(zhèn)化的PPP融資模式》，《中國金融》2014年12期

4.呂可、趙楊：《新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的商業(yè)銀行集團(tuán)金融產(chǎn)品創(chuàng)新研究》，《中南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第6期

5、黃慶河：《商業(yè)銀行介入模式項(xiàng)目的分析思路》，《甘肅金融》2015年第4期

（作者單位：農(nóng)業(yè)銀行江蘇省分行）