趙新民 張 杰

（1石河子大學經濟與管理學院，新疆 石河子 832003；2石河子大學棉花經濟研究中心，新疆 石河子 832003）

近幾年，中國棉花生產支持政策備受各方關注有多方面原因的影響，主要是臨時收儲政策使棉花價格市場形成機制失靈，進而導致國內外棉花差價過大和國內棉花庫存不斷攀升。2014年，新疆目標價格政策試點的主要目標在于保護棉農利益，發(fā)揮市場形成價格的決定性作用，維持國內棉花生產的適度規(guī)模。但是促進棉花質量的提高和促進棉花產業(yè)可持續(xù)發(fā)展也應該引起重視。為了解2014年棉花目標價格政策實施的狀況，課題組在新疆地方和南北疆兵團植棉區(qū)進行了調研，并走訪了發(fā)改委、農業(yè)局等相關部門，對相關工作人員進行了訪談，進而發(fā)現問題并提出了相應的建議。

一、2014年新疆棉花目標價格政策試點成效和問題

（一）總體成效

第一，通過全口徑統計、核實，較為準確地摸清了新疆棉花生產底數。2014年，棉花實際種植面積為4017萬畝，皮棉產量達到481.2萬噸，為更好地實施一體化經營奠定了基礎。解決了過去大戶瞞報面積和產量等部分歷史遺留問題，摸清了大戶實際承包面積和真實產量。第二，2014年，地方和兵團平均籽棉兌現價格分別為7.8元/公斤、7.48元/公斤（含國家補貼），與 2013 年相比，籽棉價格平均降幅僅5%－10%，有效保障了職工的植棉收入。第三，隨著棉花目標價格補貼及控制配額發(fā)放總量等配套政策的實施和整體推進，國內棉價理性回歸市場，內外棉價差也已趨向合理區(qū)間，棉花市場價格正在從臨時收儲托市價格走向市場價，以市場供需為基礎的市場定價機制初步形成。第四，隨著國內外棉花差價縮小和新疆棉花質量的提高，在新疆及兵團促進紡織業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策下，新疆紡織業(yè)會出現新一輪投資高潮，疆內紡織企業(yè)對疆內棉花的消納能力將進一步提升。

（二）存在的問題

1.政策手段單一，難以促進棉花產業(yè)健康發(fā)展。實施目標價格政策的目的是促進棉花市場定價機制的形成、保護棉農收益、穩(wěn)定棉花生產規(guī)模。就目前政策實施的效果而言，市場定價目標基本達成。就保護棉農收益而言，取決于目標價格標準，2014－2015年目標價格下，棉農收益下降已成定局，間接促進了減棉和農業(yè)結構調整。但對于穩(wěn)定棉花種植規(guī)模的目標缺乏約束力。同時，新疆及兵團棉花產業(yè)發(fā)展還存在質量控制、機械化發(fā)展等問題，單一的目標價格政策不能完全滿足棉花產業(yè)健康發(fā)展的要求，必須建立配套性綜合補貼政策體系，支持產業(yè)健康發(fā)展。

2.政策實施復雜，工作成本居高不下。實施目標價格政策涉及到目標價確定和采價、面積及產量核定、籽棉交售、在庫公檢和專業(yè)監(jiān)管倉儲、制定兌現價格、補貼發(fā)放、皮棉銷售等環(huán)節(jié)，涉及到發(fā)改、財政、農業(yè)、統計、工商等部門、單位和個人，各環(huán)節(jié)的銜接和配套存在一定問題，影響了政策實施效果。目前政策實施的繁瑣和復雜主要體現在統計棉花種植面積和預測產量核定、統計籽棉交售量、皮棉測產和補貼資金兌付等環(huán)節(jié)。在面積和預測產量上至少要經過預報、初次核實、最終核實三個環(huán)節(jié)，尤其是測產，工作量大，但實際效果差，面積和預測產量卻難以真正掛鉤；在籽棉交售和皮棉測產上涉及參數和介入機構過多，既增加了工作的復雜程度，又增加了不必要的費用，尤其是給銷售企業(yè)增加了負擔和不便；在補貼資金的兌付上，實行按產量或面積＋產量兌付的方式，大大增加了各級單位和人員的工作量，部分部門已不堪重負。此外，也大幅度增加了政策的宣傳、監(jiān)督等環(huán)節(jié)。

3.按產量補貼下采價期不合理，差額補貼可靠性不足。國家層面將采價期定在9－11月，時間過短，難以真實反映市場價格水平。隨著國家臨時收儲政策的取消，棉花加工企業(yè)和棉麻公司的棉花銷售期明顯延長，大多在半年以上。如11月之前，兵團棉花銷售不足總產量的10%，導致市場價與采價出現偏差過大，影響了差額補貼的可靠性。

4.棉花銷售環(huán)節(jié)監(jiān)管復雜，增加了負擔和不便。2014年目標價格政策實行專業(yè)監(jiān)管倉儲制度，以杜絕轉圈棉問題，但在出入庫、移庫及貨權轉移等監(jiān)管環(huán)節(jié)程序繁瑣、運轉不流暢、時間長、手續(xù)多，在公檢環(huán)節(jié)，按加工廠流水號組批入庫，容易造成組批棉花品質參差不齊，無法按市場不同需求配置，給流通企業(yè)帶來不便。在監(jiān)管中，增加的運輸、強制入庫檢驗、存儲環(huán)節(jié)的費用（約300元/噸），使倉儲企業(yè)受益，但侵害了加工廠、棉麻公司和紡織企業(yè)利益，增加了企業(yè)負擔。

此外，還存在政策不同環(huán)節(jié)銜接和配套性不夠，政策與區(qū)域經濟發(fā)展和棉花產業(yè)發(fā)展協調性不足等問題。

二、構建棉花綜合補貼政策體系的建議

（一）目標價格政策本身的優(yōu)化

1.目標價格政策應構建雙指標實施構架。目前，目標價格政策的核心約束是目標價格標準的確定，補貼以實際種植面積或產量的發(fā)生為對象，造成了虛報面積、追求產量和忽視質量等問題，也增加了政策實施和監(jiān)管的成本。建議采取目標價格標準確定和計劃面積及產量確定雙目標政策。雙目標政策下，目標價格標準確定在于保證市場決定價格和保護棉農基本收益，計劃面積及產量確定在于保證棉花合理供給和優(yōu)質優(yōu)價競爭優(yōu)勢。

2.目標價格標準確定既要考慮棉農的生產成本、也要考慮國際市場棉花價格。即：目標價格＝國內基礎生產成本（含合理利潤）*權衡系數＋國際市場平均價格*（1－權衡系數）。在國內其他生產支持政策尚未建立起來時，權衡系數可適當高一些，隨著國內其他支持政策的建立，逐步降低權衡系數，既有有利于控制和保護國內產業(yè)，也有利于與國際價格逐步接軌。

3.計劃面積及產量的確定在于保護國內棉花的合理供給，穩(wěn)定棉花生產，保證棉花安全，既要考慮本地自然條件和產業(yè)結構調整的要求，也要考慮國內外棉花需求的趨勢。首先，由研究機構根據中國棉花全產業(yè)未來發(fā)展的需要，明確棉花種植合理規(guī)模和產量的趨勢和彈性范圍，并定期評估和調整，作為確定棉花計劃種植面積和產量的依據。其次，根據新疆光熱資源豐富和水資源供給的現狀，把棉花質量指標優(yōu)良（確定纖維長度、韌度和馬克隆值的指標的下限）和籽棉單產達到350公斤/畝以上的適合植棉的區(qū)域納入優(yōu)質棉產區(qū)，并剔除水資源缺乏地區(qū)的不合理植棉區(qū)域。再次，結合新疆及兵團產業(yè)結構調整的要求建立棉花種植的輪作或休耕制度和實施計劃。最后，預測國際市場棉花供需形勢和價格變動趨勢，確定下年度支持力度，在價格下行趨勢下，計劃面積和產量應適當下調。

4.簡化補貼方案。目前的目標價格補貼實施辦法是按照產量或產量與面積分成進行補貼，實施過程中涉及的部門多、環(huán)節(jié)多，導致政策執(zhí)行成本居高不下，同時仍具有片面重視產量，忽視質量問題。雙目標政策下，目標價格、市場價格（采價）、和計劃產量由國家最終確定，目標價格和計劃產量確定時間為上一年度末，市場價格（采價）為當年9月15日至次年3月15日（半年），質優(yōu)系數由當地質量檢驗部門按上年度棉花質量歷史數據提供，并以此作為國家對地方撥款依據，即：中央撥款額度＝（目標價格－市場價格）×計劃產量×質優(yōu)系數。優(yōu)質棉區(qū)域和計劃面積由地方政府確定，當年計劃面積應在2月底確定，方可納入到補貼范疇面積，并實施按面積補貼，即：每畝補貼額度＝中央撥款額度/地方政府計劃面積。由于新疆地方和兵團經營模式和植棉水平的差異，也可酌情考慮區(qū)域差異，分別進行核算。為保證政策實施的可靠性，應建立優(yōu)質棉花區(qū)計劃和實際面積、計劃和實際產量信息系統和數據庫，實施檔案和黑名單制度，另一方面也可以考慮根據歷史棉花政策導向（緊縮或擴張）確定補貼面積。

（二）制訂其他生產或收入補貼政策

由于目標價格政策逐步要和世貿組織“黃箱”規(guī)則相適應，循序漸進地調整目標價格，給新疆棉花產業(yè)結構調整一個過渡期，給棉花生產、加工、流通企業(yè)一個適應期，使其由數量型向質量型轉變是可行的，但就中長期而言，棉花目標價格與國際市場趨于一致是必然的。因此，加大棉花生產的“綠箱”和“藍箱”支持力度，加強新疆優(yōu)質棉基地建設，增強競爭力，制訂其他補貼政策就十分必要。

1.優(yōu)質棉花品種研發(fā)、推廣和管理支持政策?，F有的良種補貼政策已演化為普惠制，且支持額度小，難以發(fā)揮相應的作用，應加以調整。一是加大棉花新品種研發(fā)機構的支持力度，重點支持更優(yōu)質、有利于機采品種的研發(fā)；二是加大優(yōu)質品種補貼力度；三是嚴格種子管理制度。

2.給予規(guī)?；洜I補貼政策。加大棉花種植大戶、家庭農場、合作社、土地連片經營的支持力度，可根據農場、合作社、連片等經營規(guī)模確定支持力度。

3.農業(yè)機械化補貼政策。現有的機械化補貼實行的是農機具購置補貼，支持力度小，除一般的農機具本身補貼外，應重點加大對棉花采摘機械化和機采棉加工的支持力度，亦可考慮對使用新疆機采棉的紡織企業(yè)給予適當補貼。

4.地膜補貼政策?？紤]生態(tài)要求，可強制使用較厚的可回收地膜，一方面解決生態(tài)問題，一方面也有利于減輕棉農成本。

5.農業(yè)保險政策?？蓞⒄瞻l(fā)達國家對農業(yè)保險政策來調控市場價格對農戶收入的影響。

6.收入補貼政策。對于部分特定區(qū)域和群體可實施收入補貼政策，主要在偏遠區(qū)域、少數民族聚居地實施。

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