文丨張 雷 本刊記者 岳 振

去年底，農(nóng)業(yè)部會同中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中組部、國家發(fā)改委等農(nóng)村改革試驗區(qū)工作聯(lián)席會議成員單位下發(fā)了《關(guān)于第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)和試驗任務(wù)的批復(fù)》，全國34個縣市將參與本輪改革試驗，貴州省湄潭縣再次扛起改革大旗，承擔(dān)“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理”改革試驗任務(wù)。

建立產(chǎn)權(quán)明晰的土地管理制度、建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)管理機制、創(chuàng)新土地經(jīng)營管理制度、完善土地流轉(zhuǎn)激勵機制，形成“落實土地所有權(quán)、穩(wěn)定土地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)管理制度，探索一條“產(chǎn)權(quán)放開放活、流轉(zhuǎn)規(guī)范有序、效益公平公正”的土地流轉(zhuǎn)管理機制，是湄潭縣在未來3年里的改革主題。目前相關(guān)改革規(guī)劃正在制定完善中。

湄潭縣是1987年中國第一批農(nóng)村改革試驗區(qū)成員，27年來，湄潭縣“堅持圍繞土地管理制度，不間斷進(jìn)行探索與實踐”，取得了諸多影響深遠(yuǎn)的改革成果。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗辦副主任鄧志喜對湄潭縣農(nóng)村改革試驗的感受是“震撼”，認(rèn)為湄潭“走出了一條富有特色的農(nóng)村改革的新路子，為全國農(nóng)村改革發(fā)展做出了貢獻(xiàn)”。

改革成效影響深遠(yuǎn)

梳理改革史，湄潭縣第一輪農(nóng)村改革是在1987年—1993年間，主題是“土地制度建設(shè)及農(nóng)產(chǎn)品商品基地建設(shè)”，有名的“增人不增地，減人不減地”改革成果就是在這個階段取得的?！霸鋈瞬辉龅兀瑴p人不減地”得到中央和貴州省委的高度肯定，被寫進(jìn)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》（中發(fā)[1993]11號）。

在這階段，湄潭縣明確了土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離及其實現(xiàn)形式的土地制度，集體所有權(quán)與農(nóng)戶家庭使用權(quán)得到清晰界定，并核發(fā)《土地承包使用合同書》，農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營有了法律保障，在此基礎(chǔ)上，推行土地有償使用。同時，規(guī)定農(nóng)民承包地15年不變，在這期間土地承包使用權(quán)可以繼承，明確了“在承包期內(nèi)，增加人口，不再分地”，這就是“增人不增地、減人不減地”經(jīng)驗的實踐基礎(chǔ)。

2003年，國務(wù)院出臺《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費改革試點工作的意見》，其中明確“村村減負(fù)，戶戶受益”，其實踐依據(jù)，是湄潭縣的“均衡減負(fù)，戶戶減負(fù)”。這是湄潭在1994年—2000年第二輪試驗與探索的成果，本輪改革的主題是“農(nóng)村稅費制度改革”。

通過第二階段的改革與實踐，湄潭縣不僅有效穩(wěn)定、規(guī)范和減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而且促進(jìn)了糧油購銷體制改革，實現(xiàn)了稅費管理的規(guī)范化、制度化，為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系、理順財政管理體制奠定了堅實基礎(chǔ)。

“推進(jìn)農(nóng)村稅費改革，加強基層組織建設(shè)”，是湄潭縣2001年—2008年第三輪農(nóng)村改革的課題。

在此階段，主要是逐步取消農(nóng)業(yè)稅費，包括鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農(nóng)村教育集資和屠宰稅等，調(diào)整農(nóng)業(yè)稅收政策和核實計稅土地面積、調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率。精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)，撤區(qū)并村，同時實施減少村民組個數(shù)、減少村脫產(chǎn)干部職數(shù)，增加村干部報酬、增加機關(guān)干部到村工作職數(shù)，建立干部吃住在村、生活在村、考核在村即“兩增兩減三在村”的村級管理體制。

2009年至今，湄潭縣開展了第四輪改革試驗工作，核心是健全土地產(chǎn)權(quán)制度、完善土地流轉(zhuǎn)機制。本輪改革通過對農(nóng)村宅基地、林地、房屋三權(quán)進(jìn)行確權(quán)頒證，強化土地財產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)了土地資源向資產(chǎn)和資本的轉(zhuǎn)變，建立市場機制，積極引導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)有效流轉(zhuǎn)，盡最大努力激活土地要素資源。

湄潭縣在集體建設(shè)用地上實施“退宅還耕、增減掛鉤”政策，開展村莊城鎮(zhèn)化建設(shè)，將置換出來的集體建設(shè)用地對外實行“招拍掛”，轉(zhuǎn)化為資金投入村莊水、電、路、公共服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將農(nóng)村凈增建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)用于城鎮(zhèn)建設(shè)和工業(yè)發(fā)展，有效解決了“城市發(fā)展無地，農(nóng)村發(fā)展無錢”的困境。

創(chuàng)新土地管理體制機制，探索建立了土地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范化、土地權(quán)能資本化、土地資源配置市場化的“三化”路徑，湄潭縣逐步實現(xiàn)“產(chǎn)權(quán)放開放活、流轉(zhuǎn)規(guī)范有序、效益公平公正”的土地管理制度，解決制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)、新型工業(yè)化建設(shè)的用地瓶頸。

本輪改革推動了湄潭縣農(nóng)業(yè)持續(xù)增效、農(nóng)民持續(xù)增收、農(nóng)村持續(xù)發(fā)展，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展增強了內(nèi)在動力。

改革重視市場導(dǎo)向

摸清土地“家底”是農(nóng)村改革的基礎(chǔ)。2008年以來，湄潭縣對林地、農(nóng)村集體土地所有權(quán)進(jìn)行確權(quán)、登記、頒證。2014年啟動土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，推動農(nóng)村用益物權(quán)的全覆蓋，加快土地資源向資產(chǎn)和資本的轉(zhuǎn)變，增強了保護(hù)耕地的動力，奠定了促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。

在用地形式上，湄潭縣以“增減掛鉤”為抓手，挖掘土地存量，騰出發(fā)展空間。按照“重點、核心、急需”原則，確定用地申報規(guī)模，組織用地報件，把握土地供應(yīng)時序，同時，對囤地和閑置土地進(jìn)行清理，將舊村莊、舊工礦、舊城鎮(zhèn)、低效利用地整治，以及退宅還耕、生態(tài)移民、地質(zhì)災(zāi)害搬遷、異地扶貧搬遷、農(nóng)村危房改造等工程，與“增減掛鉤”政策捆綁統(tǒng)籌、配套推進(jìn)。

在創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式方面，湄潭縣于2010年出臺《湄潭縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》和土地流轉(zhuǎn)“十三項制度”，在規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的同時，鼓勵適度規(guī)模流轉(zhuǎn)，2013年出臺并完善《湄潭縣農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》和《湄潭縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤暫行辦法》，探索集體建設(shè)用地有償流轉(zhuǎn)和宅基地有償使用，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制進(jìn)行創(chuàng)新，全縣逐步在縣、鄉(xiāng)、村三級建立土地流轉(zhuǎn)市場，使土地資源調(diào)配機制由政府單向調(diào)配向政府、市場的雙向調(diào)配轉(zhuǎn)變。截至2014年12月，全縣土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)17萬余畝，占法定耕地面積的35.4%。

資金扶持力度逐年加大。2014年，湄潭縣落實規(guī)模土地流轉(zhuǎn)扶持資金157萬元，茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持資金160萬元，其中縣級配套129萬元，較2013年的6萬元，增長20.5倍。近些年來，以“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園”和“綠色食品工業(yè)園區(qū)”建設(shè)為突破口，湄潭縣全力推進(jìn)國家級“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)”、“農(nóng)業(yè)科技園區(qū)”和“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地”建設(shè)，實現(xiàn)茶葉、優(yōu)質(zhì)稻、精品水果、烤煙等特色農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展，走出了一條“農(nóng)業(yè)園區(qū)化、特色產(chǎn)業(yè)化、綠色工業(yè)化” 的現(xiàn)代山地高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展路子。

農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新，吸引了城市資本和資金向農(nóng)村市場的流動，促進(jìn)土地經(jīng)營合作社加快發(fā)展，截至去年底，湄潭縣共建專業(yè)合作社424個，吸引社會資本3.6億元注入“三農(nóng)”發(fā)展。在“增減掛鉤”、“退宅還耕”中，農(nóng)民每調(diào)整出1畝土地，就可獲得6萬—7萬元的收入，且復(fù)墾的土地還可為農(nóng)民帶來效益，土地收益有了保障，農(nóng)民收入不斷增加。村集體可直接將集體土地“招拍掛”或進(jìn)入市場有償流轉(zhuǎn)，村級經(jīng)濟(jì)得到逐步壯大。比如黃家壩鎮(zhèn)官堰村在推進(jìn)村莊城鎮(zhèn)化建設(shè)中，將“增減掛鉤”騰出的8881平方米集體建設(shè)用地“掛牌出讓”，兩三年間就為村集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收1200萬元。

通過內(nèi)部挖潛，“發(fā)展一地難求、農(nóng)村有地難流”的窘境得到改變，城鎮(zhèn)化建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)的土地供應(yīng)得到滿足，有效緩解城鄉(xiāng)建設(shè)無地的壓力，城鎮(zhèn)化率由2012年35%提升到2014年的43.3%。新農(nóng)村建設(shè)得以快速推進(jìn)，農(nóng)村建設(shè)由“富、學(xué)、樂、美”向收入多元化、生活時尚化、居住庭院化、管理民主化的小康社會邁進(jìn)。

“退宅還耕”和“村莊整治”等措施，為湄潭節(jié)約集約利用土地創(chuàng)造了途徑，土地空間開發(fā)布局得到優(yōu)化。湄潭縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實現(xiàn)“三個集中”：土地經(jīng)營向適度規(guī)模集中，農(nóng)民居住向村莊和集鎮(zhèn)集中，產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)形成了“南煙、北茶、中糧油”的發(fā)展大格局。

湄潭縣通過農(nóng)村改革，新農(nóng)村建設(shè)得以快速推進(jìn)，農(nóng)村建設(shè)由“富、學(xué)、樂、美”向收入多元化、生活時尚化、居住庭院化、管理民主化的小康社會邁進(jìn)。圖為湄潭縣偏巖塘新農(nóng)村景象。（李魁壽/攝）

在接下來的改革試驗中，以村集體經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ)，湄潭縣將探索建立土地經(jīng)營管理公司，通過土地整治、自主經(jīng)營、招商引資等形式實現(xiàn)土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，并組建土地股份合作社，農(nóng)民可以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試驗也將在2015年拉開帷幕。（張雷系湄潭縣農(nóng)村改革試驗區(qū)辦公室副主任 責(zé)任編輯/岳 振）