邱 普 艷

(中國社會科學院 亞太與全球戰(zhàn)略研究院，北京 100007)

奧巴馬時期美國南海政策的變化及影響

邱 普 艷

(中國社會科學院 亞太與全球戰(zhàn)略研究院，北京 100007)

基于美國自身利益需要以及國際形勢的變化，奧巴馬上臺后，對南海問題進行了積極干預，將其逐步推向地區(qū)化和國際化。一方面支持東南亞周邊國家對南海主權的要求，反對中國對南海權益的合理要求；另一方面與東南亞國家共同遏制中國日益上升的地區(qū)影響力，增加了解決南海問題的難度。面對美國這種強勢介入南海的態(tài)度，中國應積極地制定對策，堅決捍衛(wèi)國家利益，維持地區(qū)穩(wěn)定。

奧巴馬政府； 南海政策； 變化； 影響

美國對南海問題的介入由來已久，冷戰(zhàn)后美國對南海問題一直采取保守的態(tài)度，不想過多的干涉。自奧巴馬上臺后，高調宣布重返“東南亞”，強勢介入南海爭端，更多的是將南海問題推向地區(qū)化和國際化。美國政府介入和干涉南海問題，使得解決這一地區(qū)問題的難度增加。

一、美國南海政策的演變與奧巴馬時期的新變化

長期以來,美國政府的南海政策時常隨著形勢和時代的變遷而變化，但其為美國國家利益服務的根本出發(fā)點卻是一以貫之的。從冷戰(zhàn)時期直到今天，美國的南海政策隨著地區(qū)形勢的變化幾經(jīng)演變。有的學者把它分別稱之為：冷戰(zhàn)時期——不介入與不完全介入；冷戰(zhàn)結束后——積極而非實質介入；9·11事件以后——中東權力趨于穩(wěn)固下逐漸強硬。

(一)冷戰(zhàn)時期：美國對南海問題的不介入與不完全介入政策。冷戰(zhàn)開始后，國際格局發(fā)生了很大的變化，形成了以美國為首的資本主義陣營和以蘇聯(lián)為首的社會主義陣營的對峙。美國與南海周邊國家簽署了大量的雙邊軍事同盟條約，構筑出一道“反共防波堤”，以此來遏制中國。在整個越南戰(zhàn)爭時期，美國的軍艦在南海自由航行，無視中國的主權，但是為了不過度刺激蘇聯(lián)，防止中蘇聯(lián)合起來威脅美國的霸主地位，美國對南海問題采取不介入的政策。

進入70年代后，中美兩國關系逐步改善，加之美國在越南戰(zhàn)場的失敗，這極大地影響了美國的亞太政策，導致其在南海問題上采取了較為溫和的態(tài)度，基本保持了“中立”立場，既不激烈反對也不明確表態(tài)支持任何爭端方的訴求。

(二)冷戰(zhàn)結束后，以1995年的“美濟礁事件”為標志，美國政府采取積極而非實質介入的南海政策，把南海問題置于亞太安全戰(zhàn)略的框架下去解讀。冷戰(zhàn)后，由于國際戰(zhàn)略格局的變化，美國對中國的戰(zhàn)略需求一度降低，其亞太政策也經(jīng)過幾番調整，逐步形成了“控制兩洋，東擴西進”的全球戰(zhàn)略，在此戰(zhàn)略的指導下，美國開始對南海表現(xiàn)出愈來愈強烈的興趣。1995年初，中菲“美濟礁事件”后，美國政府便借口在南海地區(qū)反對使用武力，以此來遏制中國。美國政府在1995年5月10日發(fā)表《南沙群島和南海的政策聲明》，表示“在南海地區(qū)的單方面行動和反應加劇了該地區(qū)的緊張局勢，不贊成使用武力和武力威脅解決領土爭議，要求各方克制，避免采取不必要并且導致動蕩的行為”。[1]1996年2月美國國防部《東亞安全戰(zhàn)略報告》進一步指出：“在南海問題上美國愿意幫助和平解決這場爭端”。美國國防部副國務卿約瑟夫·奈也在日本表示：“如果南海群島發(fā)生軍事行動并妨礙了海上航行自由，美國就準備進行護航”。[2]以此為標志，美國開始積極采取干預南海的政策。

(三)“9·11”事件后，美國以反恐為借口，加強與南海周邊國家的聯(lián)系，有意干涉中國的主權。2001年“9·11事件”之后，小布什政府將反恐作為其對外戰(zhàn)略的要點，對南海問題也是極為關注，以所謂“反恐”和“保護航道安全”為名，不斷地對新加坡、泰國、菲律賓甚至越南進行軍事拉攏，致力于恢復和加強其在南海及周邊國家的軍事存在。同時積極地通過各種渠道支持爭端各國，為其提供相關的情報，進一步插足南海問題。

(四)奧巴馬時期美國南海政策的新變化。自奧巴馬上臺后，美國的南海政策發(fā)生了極大的變化，2009年7月23日，美國國務卿希拉里在第16屆東盟地區(qū)論壇上高調宣布“重返”東南亞后，美國對南海的政策有了標志性的變化，開始從“積極中立”轉變到“積極介入”。此后又通過各種手段以圖將南海問題多邊化和國際化，使得該問題的解決更加復雜化。

2010年 3月10日，美國助理國務卿坎貝爾就南海問題在吉隆坡發(fā)表講話，表達了美國希望在南海地區(qū)維持“航行自由”，進行“多邊”談判的態(tài)度，美國支持東盟與其他國家進行協(xié)商解決，這為美國介入南海問題打開了局面。

2010年7月23日，美國國務卿希拉里在河內發(fā)表了美國對南海的政策聲明，指出美國新時期在南海地區(qū)的利益包括“國家利益”和“國際利益”兩個部分?！皣依妗辈粌H包括過去強調的航行自由與航道安全,而且還包括了海洋公有空間(含天空)的使用、合法商業(yè)行為不受阻礙等內容。所謂的“國際利益”不僅包括東南亞各國在南海地區(qū)的利益,而且還包括其他東盟地區(qū)論壇參與方在南海地區(qū)的利益,以及其他海洋國家和國際社會成員在該地區(qū)的利益。[3]在講話中，希拉里還強調,為了美國和各相關國家在南海地區(qū)的利益,美國鼓勵所有與南海有領土爭端的各方通過合作性的外交手段解決南海問題。希望各方協(xié)同解決爭議問題,緩解地區(qū)緊張形勢。

這次講話是美國第一次公開涉及到中國與東南亞國家關于南海這個島嶼主權爭端的問題，否定中國政府在南海問題上的一貫立場，即南海的這些被爭端的島嶼屬于中國。與此同時，她還援引了《海洋法》“陸權決定海權”的原則，故意曲解國際法，站在與中國有爭端的某些東南亞國家一邊，調整其在東南亞的政策，強化了美國在這一地區(qū)的多個軍事同盟及準軍事同盟的戰(zhàn)略伙伴關系，明確地反映出美國開始加強對南海問題介入的深度。

總之，奧巴馬上臺后，美國對南海爭端的態(tài)度已經(jīng)產(chǎn)生了明顯的變化，從幕后開始走向臺前，試圖強勢介入南海問題，推動南海爭端的多邊化與國際化，以圖增強其在南海問題上的影響力，并以此為切入點，實現(xiàn)其削弱中國不斷增長的地區(qū)影響力和強化自身對東亞地區(qū)領導力的目的。

二、奧巴馬政府南海政策變化原因之分析

(一)實現(xiàn)美國全球戰(zhàn)略的需要

二戰(zhàn)后美國的全球影響急劇擴張，在政治、經(jīng)濟、軍事方面沒有任何一個國家能夠與之抗衡，使之成為當之無愧的世界頭號強國。冷戰(zhàn)之后，隨著蘇聯(lián)解體和社會主義陣營的瓦解，經(jīng)過二十年的發(fā)展，歐洲局勢逐漸穩(wěn)定。9·11事件后，美國以反恐為借口，先后發(fā)動了伊拉克戰(zhàn)爭和阿富汗戰(zhàn)爭，不僅加強了對中東地區(qū)的影響，其勢力還進一步滲透到中亞地區(qū)，逐步完善了其新的全球戰(zhàn)略布局。與此同時，近幾年亞洲經(jīng)濟增長迅速、區(qū)域合作勢頭加強，中國力量的迅速崛起，美國感覺到中國在亞洲不斷地“坐大”，威脅到了自身在東南亞的利益，為了保持自身在東亞的主導地位，美國開始重新調整亞洲戰(zhàn)略，加強對東南亞的控制和對中國的遏制，重返亞太以抗衡中國在這一地區(qū)不斷發(fā)展的力量，防止中國對美國的現(xiàn)有國際體系構成威脅。2011年11月10日，美國國務卿希拉里在夏威夷大學發(fā)表演講，提出美國將“轉身亞洲”(Pivoting to Asia)的新概念,[4]將戰(zhàn)略重心轉移至亞太地區(qū)，將中國作為最主要的軍事“假想敵”。在東亞地區(qū)安全上，強化美國的戰(zhàn)略主導地位、協(xié)調新老伙伴關系，以此來制衡中國在本地區(qū)的影響力。南海問題無疑成為美國實現(xiàn)其戰(zhàn)略的幌子和契機，而近幾年來美國在這一問題上的不斷發(fā)聲則充分證明了這一點。

(二)“中國崛起論”的威脅

改革開放后，中國經(jīng)濟發(fā)展迅猛，綜合國力不斷提升，成為亞洲地區(qū)最強大的經(jīng)濟引擎，然而由于歷史上的意識形態(tài)分歧與一些領土糾紛，加之地緣政治和經(jīng)濟競爭，一些周邊國家對中國一直存在戒備心理，美日等國正是利用這一心理在國際上竭力鼓吹“中國威脅論”，給中國周邊安全環(huán)境帶來了許多不利因素。

近年來，隨著全球油價的不斷上漲和能源需求的劇增，南海的戰(zhàn)略地位也就愈加凸顯，使得本來與中國有著海洋權益糾紛的國家更加蠢蠢欲動。對于他們而言，有了石油等于就有了GDP。越南、菲律賓、馬來西亞等國家根據(jù)1982年《聯(lián)合國海洋法公約》提出島礁的領海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟區(qū)等領土要求，希望利用公約來搶奪南海資源，同時希望借助與中國有主權利益糾紛的南海問題來先發(fā)制人，企圖牽制或延緩中國發(fā)展。

這些南海權益聲索國認為，在南海問題上的“雙邊”談判對其不利，而“多邊化”可以改變力量懸殊的對比，利用非南海問題爭端國和區(qū)域外的大國介入來平衡南海地區(qū)的力量對比，于是便積極拉攏美國介入南海爭端，企圖在美國與中國進行抗衡的過程中“坐收漁翁之利”。越南方面則一直希望借助美國在南海的力量來防范和制衡中國，并與美國建立安全合作關系，利用美國的力量實現(xiàn)自己的目的。菲律賓也希望美國的力量能夠在南海問題上對中國加以牽制。長期以來，菲律賓政府積極利用各種地區(qū)、國際會議和領導人出訪等場合積極邀請美國介入南海問題，來推動南海問題的國際化。2009年2月，菲律賓國內通過“領海基線法案”將中國的南沙部分島礁和黃巖島劃入菲律賓領土，并竭力拉攏美國予以支持，美國也給予了一定程度的響應。一些美國學者就表示，“美國應該毫不動搖地支持菲律賓對南沙群島的主權要求”。[5]

這些國家積極拉攏美國干涉南海的行動其實也正中美國下懷，美國與這些南海權益聲索國進行了積極的溝通和合作，以進一步介入南海問題。

(三)國內學者和官員們的鼓動

2009年初，奧巴馬上臺伊始，就開始布局新的全球戰(zhàn)略，調整亞太政策，為恢復其在東南亞的影響力尋求突破點。在這種背景下，美國國內的一些學者和官員紛紛發(fā)聲推動政府積極介入南海問題。美國傳統(tǒng)基金會亞洲研究中心主任華爾特·羅曼、美國海軍戰(zhàn)爭學院的嬈爾·沛卓若和彼得·達頓等人相繼發(fā)表言論要求在南海問題上對中國采取強硬態(tài)度。華爾特聲稱，中國對南海地區(qū)的權益要求是違反國際法的，美國必須采取介入態(tài)度支持菲律賓在南海的領土主張。[6]嬈爾也對“南海九條斷續(xù)線”的主張?zhí)岢鲑|疑，認為美國應加入印尼與越南的行列，甚至提出派遣軍艦巡航西沙和美濟礁附近海域。[7]自2009年美國宣布重返東南亞以來，華爾特等人的主張與美國國內一些官員可謂不謀而合。前海軍上將詹姆士·李恩斯也宣稱，中國占領南海島礁屬于非法，美國應抵制中國的行為，甚至還建議向菲律賓提供各種裝備來強化其保衛(wèi)海島的能力。[8]美國參議員吉姆·韋伯自2009年以來，多次在國會表示關注南海問題，2009年8月訪問越南時進一步提出美國應在南海問題上支持菲律賓和越南，從而牽制中國。[9]國務院副助理國務卿史考特·馬希爾也不點名指出“美國在南海的航行自由受到威脅，必須采取更積極的南海政策”。[10]

伴隨著這些學者和官員言論主張影響力的日益增加，其對奧巴馬政府南海政策的加速轉變也產(chǎn)生了越來越大的影響。

三、美國新南海政策對地區(qū)安全格局的影響

(一)南海地區(qū)戰(zhàn)略均勢被打破，周邊的安全環(huán)境惡化

毋庸置疑的是，美國新政策的意圖就在于拉攏周邊南海爭端國制衡中國。2011年6月，菲律賓把南海改名為“西菲律賓?！保?1月希拉里在馬尼拉的記者會上就公開采用了這一說法，實際上表達了對菲律賓這一做法的支持。除了在政治上支持東南亞國家，美國還與這些國家進行軍事演習來表明其態(tài)度立場。2009年以來，奧巴馬政府在南海周邊進行了多次軍事演習，這些行為不可避免地進一步加劇了南海的緊張局勢。

同時，作為亞太地區(qū)力量中心之一的東盟，一貫追求集體合作安全機制和大國平衡戰(zhàn)略，其主要目的是實現(xiàn)本地區(qū)的安全與穩(wěn)定。但是隨著奧巴馬政府對南海問題的強勢介入，與中國有領土和海洋權益糾紛的部分東盟國家對“中國崛起”的擔心不斷增加，為了確保其“既得利益”，這些國家便拉攏美國，向美國尋求軍事庇護。美國則充分利用這些糾紛，大肆散布所謂的“中國威脅論”，誘使這些國家向美國尋求安全保證。近幾年來，隨著這一趨勢的加強，原有的“戰(zhàn)略平衡”已不復存在，這將對中國的發(fā)展產(chǎn)生非常不利的影響。金融危機后，美國逐步將其全球戰(zhàn)略重心向亞太地區(qū)轉移。2010年奧巴馬正式確立與東盟的合作框架，在穩(wěn)定老盟友的同時，積極拓展與印尼、越南的關系，試圖建立“亞洲戰(zhàn)略聯(lián)盟”，并將矛頭指向中國，對我國的周邊安全造成了嚴重的威脅。[11]

(二)南海爭端國際化和復雜化，解決南海問題的難度更大

近年來，美國從自身利益出發(fā)積極介入南海問題，極力插手中國與東南亞各國的軍事援助，與東盟國家頻繁開展軍事演習，并為有關國家提供中國在南海的衛(wèi)星偵察情報。[11]美國極力促使南海問題國際化及其在南海地區(qū)的頻繁活動，這必定會對中國維護領海主權和海洋權益帶來巨大的威脅，隨后，美國還向有關國家承諾：“一旦中國在南海問題上動武，美國將會出面制止”。[12]有了美國的保證，東盟一些國家對中國的態(tài)度日趨強硬。南海周邊國家以相關的國家法和《聯(lián)合國海洋法公約》所論述的專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架為依據(jù)占領島礁，劃分管轄海域，不時對中國在南海島礁上修建的漁政設施，勘探石油等活動進行干預；有的國家還通過立法宣誓對南海某島嶼的主權，如菲律賓所宣布的黃巖島，而美國也依據(jù)自己對相關國際法和《聯(lián)合國海洋法公約》的解讀而多次進入中國南海專屬經(jīng)濟區(qū)。[5]因此，東盟部分國家積極與美國展開合作，將美國卷入南海爭端中，這就使得中國在南海問題中日益處于被動，南海問題的解決難度加大。

四、中國維護南海權益的對策

奧巴馬政府積極的南海政策是其新形勢下推出的“亞太再平衡”為代表的亞太戰(zhàn)略的重要組成部分，這一政策正是利用了中國崛起大背景下周邊鄰國對未來中國和地區(qū)形勢的擔心，以及由此導致的領土、領海主權爭端的激化。因此，未來幾年南海問題的復雜性將會在美國的干預下有進一步惡化的趨勢，對此中國必須采取相應的對策。

第一，一方面要堅定地表達維護國家領土領海主權的決心和意志，并采取更加積極地措施。領土領海主權是國家核心利益所在，南海歷來是中國的固有國土，盡管一些國家近些年來不斷以各種理由侵犯，但南海主權屬于中國是不容改變的。因此，對于任何國家侵占我國領土領海的行徑都要堅決的反對，維護國家領土完整。首先，大力發(fā)展本國的經(jīng)濟實力，建設一支強大海軍隊伍。海軍是國家海洋戰(zhàn)略力量的核心部分，也是海洋權利自我實現(xiàn)的工具。既要維護我國領海主權不受侵犯，也要保障國際航道的安全。其次是進一步加強主權宣示和海洋法理研究，加快國家領海基線的勘定，為我國主張南海主權和相關權益提供有力的證據(jù)。再次，加強對有爭議地區(qū)的行政管理和控制，對各執(zhí)法力量進行協(xié)調和統(tǒng)籌，使其共同對我國的南海主權進行更為有效的管理。

第二，堅持貫徹“主權屬我、擱置爭議、共同開發(fā)、和平解決”的方針，加強與東盟的戰(zhàn)略溝通和戰(zhàn)略對話，以和平方式談判解決國際爭端。根據(jù)這一方針，中國與周邊國家應該通過雙邊協(xié)商談判，公正、合理、友好地解決領土邊界問題。積極參與周邊地區(qū)安全對話機制，促進地區(qū)多邊信任機制的建立，通過這些對話機制增進各國的相互信任與理解，努力消除“中國威脅論”在周邊國家的影響，進而向亞洲及世界展示一個崛起的負責任大國的形象。使亞洲鄰國理解中國，并認識到中國的崛起和強大并不會威脅亞洲的和平與穩(wěn)定，只會促進地區(qū)的繁榮與互利互惠。同時也要使相關國家明白“在領土、領海爭端上，中國維護國家利益的決心是堅定的，但中國希望以和平方式解決問題的立場也是真誠的。”[13]

第三，加強與美國的戰(zhàn)略溝通，有針對性的應對美國的利益需求。中國和美國作為當今世界上有著重要地位的兩個大國，雙方既有矛盾又有合作?？傮w來看，合作的需求大于矛盾，在打擊海盜、應對海上非傳統(tǒng)安全威脅以及商業(yè)通航利益等方面中美都存在巨大的共同利益。對于與此相關的一些權益，中國當然要保障，但是對于美國干涉中國主權的行為，則應該堅決的維護國家利益，絕不讓步。

第四，提高解決地區(qū)問題的主動性和創(chuàng)造性。一些學者提出了一個創(chuàng)新的思路，即海峽兩岸加強在南海問題上的合作。海峽兩岸對南海主權都有共同的權益，而且控制著南沙群島的重要水域，假如雙方能找到切實有效的行動模式，這將有利于維護中國在南海地區(qū)的權益。其實早在數(shù)年前兩岸有識之士就呼吁共同成立“南海事務協(xié)調委員會”，開展海上救助、島嶼勘探、漁業(yè)保護、環(huán)境監(jiān)測、油氣開采等實際合作項目，根據(jù)周邊國家的動態(tài)隨時交換重要資訊，以應對不確定的挑戰(zhàn)。如果這個想法能夠付諸實施，相信南海問題的解決也會相對輕松些。

五、結語

美國的南海政策在不同歷史時期有不同的體現(xiàn)，歸根結底是服務于其全球戰(zhàn)略的擴張。二戰(zhàn)后，美國歷屆政府制定了不同的南海政策，或多或少的干預南海爭端，而在奧巴馬時期這種干預尤為明顯?；趯崿F(xiàn)美國全球戰(zhàn)略的需要，“中國崛起論”的威脅和國內學者和官員們的鼓動等因素，美國對南海問題進行了積極介入。一方面使南海地區(qū)戰(zhàn)略均勢被打破，周邊的安全形勢惡化，另一方面加劇了南海爭端國際化和復雜化，使我國解決南海問題的難度加大。在這種局勢下，中國制定相關的對策來積極應對美國的挑戰(zhàn)，希望采取和平的方式解決，為國際社會營造一個良好的氛圍，有利于各國的共同發(fā)展。

[1] 任懷鋒.論區(qū)域外大國介入與南海地區(qū)安全格局變動[J].世界經(jīng)濟與政治論壇，2009(5)：61-69.

[2] 邱丹陽.中菲南沙爭端中的美國因素[J].當代亞太，2002(5)：44-48.

[3] 鞠海龍，宋燕輝.論當前中國和平維護南海權益的國際環(huán)境[J].東南亞研究，2011(5)：45-54.

[4] 朱鋒.奧巴馬政府“轉身亞洲”戰(zhàn)略與中美關系[J].現(xiàn)代國際關系，2012(4)：1-7.

[5] 何志工，安小平.南海爭端中的美國因素及其影響[J].當代亞太,2010(1)：132-145.

[6] Walter Lohman, “Spratly Island :The challenge to US .Leadership in the South China Sea ”,The Heritage Foundation, No.2313, Feb.26,2009, [EB/OL]. http://www.heritage.org/research/reports/2009/02/spratly-islands-the-challenge-to-us-leadership-in-the-south-china-sea.

[7] 鞠海龍.美國奧巴馬政府南海政策研究[J].當代亞太,2011(3)：97-112.

[8] Marivicm alinao, “Against china ’s Expansion in south china sea US Impelled to strengthened Philippines Defense ”. [EB/OL]. http://www.allvoices com /contributed -news/6484702

[9] Webb says US must Balance china, VOA, Hanoi, Vietnam, August19, 2009. [EB/OL]. http://www.voanews.com/engling/news/a-13-2009-08-19-voa32-68754932htm/.

[10]Senate Foreign Relations Committee Hearing, Maritime Disputes and Sovereignty Issues in East Asia. testimony by Scot Marciel, Deputy Assistant Secretary of State, East Asian and ASEAN Affairs. [EB/OL].http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2009/07/126076.htm

[11]方曉志.對美國南海政策的地緣安全解析[J].太平洋學報,2012(7)：44-52.

[12]Ian Storey ,“Impeccable Affair and Renewed Rivalry in the South China Sea”,China Brief , Vol. 9, Issue 9 (April 30, 2009)：7-10.

[13]吳心伯.奧巴馬政府的亞太安全布局[EB/OL].http://www.dfdaily.com/html/51/2011/11/22/701328.shtml,2011-11-22.

責任編輯：熊 偉

2015-03-11

河南省高等學校人文社會科學研究項目:“國內政治視角下越南海權主張的演變：以中越南海爭端為例”，項目編號：2013-QN-078。

邱普艷(1981—)，男，河南許昌人，中國社科院亞太與全球戰(zhàn)略研究院博士后，研究方向：亞太地區(qū)國際關系與中外關系史。

K712

A

1671-9824(2015)04-0107-05