鄭永彪 ，王 丹

(1.北京郵電大學(xué) 世紀(jì)學(xué)院，北京 102101； 2.北京郵電大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100876)

世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的比較和借鑒

鄭永彪1，王 丹2

(1.北京郵電大學(xué) 世紀(jì)學(xué)院，北京 102101； 2.北京郵電大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100876)

目前中國(guó)農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展嚴(yán)重滯后，部分農(nóng)村老人還缺乏基本的生活保障。世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家如德國(guó)、日本、法國(guó)、奧地利等，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段，都著手建立了強(qiáng)制性的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并且從資金的籌集、管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、主體責(zé)任的明確等方面來(lái)規(guī)范其發(fā)展，這些可為我們提供有益的借鑒。發(fā)展完善我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，必須明確農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的價(jià)值理念和指導(dǎo)思想，加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的法制建設(shè)，亦須確立政府的主體責(zé)任，建立與國(guó)家的農(nóng)業(yè)政策相配合的多層次農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的管理體制等。

發(fā)達(dá)國(guó)家； 農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)； 國(guó)際比較

隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌入城市，農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)發(fā)生急劇變化，農(nóng)村人口老齡化現(xiàn)象日益嚴(yán)重。生育率的下降以及由此帶來(lái)的家庭結(jié)構(gòu)的小型化，使傳統(tǒng)的家庭保障功能逐漸弱化。而以土地為基礎(chǔ)的農(nóng)村養(yǎng)老保障不僅不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，而且會(huì)延緩城市化的進(jìn)程，阻礙四化協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，廣大農(nóng)村迫切需要進(jìn)一步發(fā)展和完善有中國(guó)特色的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。黨的十八大對(duì)三農(nóng)問(wèn)題高度重視，明確提出了要增加農(nóng)民收入，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推進(jìn)四化協(xié)調(diào)發(fā)展等任務(wù)，為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的進(jìn)一步完善提供了歷史性的機(jī)遇。

世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家尤其以德國(guó)、日本、法國(guó)、奧地利為代表，經(jīng)過(guò)不斷發(fā)展和改革，已經(jīng)為本國(guó)的農(nóng)民提供了健全的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，他們的發(fā)展路徑和特點(diǎn)可以為我國(guó)完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供一些有益的借鑒。

一、發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程

(一)德國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程

德國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立始于1886年5月《關(guān)于農(nóng)業(yè)企業(yè)中被雇傭人員工傷事故保險(xiǎn)帝國(guó)法》的頒布，其實(shí)施對(duì)象是農(nóng)業(yè)中從業(yè)的雇員。歐洲一體化進(jìn)程的加快使德國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)受到了其他農(nóng)業(yè)大國(guó)的沖擊，但當(dāng)時(shí)德國(guó)農(nóng)場(chǎng)主及其配偶的保障比例是很低的。同時(shí)由于城市化的影響，老年農(nóng)場(chǎng)主及其配偶的生活需求也日益提高，僅靠從農(nóng)業(yè)企業(yè)移交中獲得的現(xiàn)金補(bǔ)償已無(wú)法滿(mǎn)足他們的需求，這導(dǎo)致了許多農(nóng)場(chǎng)移交給年輕一代的時(shí)間不斷延長(zhǎng)，嚴(yán)重影響了德國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代化。正是在此背景下，1957年10月1日德國(guó)實(shí)行了農(nóng)村老年援助制度。

1995年初德國(guó)通過(guò)《農(nóng)業(yè)社會(huì)改革法》，對(duì)農(nóng)民的老年保障進(jìn)行了改革，將農(nóng)民老年援助制度中的零花錢(qián)發(fā)展為有收入補(bǔ)充功能的部分養(yǎng)老保險(xiǎn)。德國(guó)東部地區(qū)實(shí)施了新型的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，規(guī)定所有在1995年1月1日改革法生效時(shí)不滿(mǎn)65歲的農(nóng)民配偶，從1995年1月1日起和農(nóng)場(chǎng)主一樣參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，從而使她們有了自己獨(dú)立的社會(huì)保障。[1]

德國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是一種法定強(qiáng)制保障，根據(jù)法律規(guī)定，其參保范圍包括所有的農(nóng)業(yè)、林業(yè)企業(yè)主及其配偶以及在農(nóng)業(yè)企業(yè)中從事共同勞動(dòng)的農(nóng)民家庭成員及其配偶；保費(fèi)來(lái)源于投保人所繳納的保險(xiǎn)費(fèi)和聯(lián)邦資金；養(yǎng)老金的給付條件是投保人必須符合最低的投保年限，養(yǎng)老金的等待時(shí)間是15年，喪失勞動(dòng)能力養(yǎng)老金與遺囑養(yǎng)老金的等待時(shí)間是5年，給付方式包括現(xiàn)金給付和實(shí)物給付。德國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)由自治的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)并受到國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，實(shí)行屬地管理，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)它轄區(qū)內(nèi)的所有農(nóng)業(yè)企業(yè)有管理權(quán)。[2]

(二)日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程

20世紀(jì)50年代末期日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速增長(zhǎng)階段，同時(shí)農(nóng)業(yè)也加快了現(xiàn)代化的進(jìn)程。農(nóng)村中大量勞動(dòng)力涌入城市，傳統(tǒng)的家庭保障已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足老年人的養(yǎng)老需求。1959年日本頒布了《國(guó)民年金法》，將廣大農(nóng)民、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者依法納入到了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中。法律規(guī)定凡年滿(mǎn)20周歲以上，60周歲以下的農(nóng)民必須加入國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)。到60年代農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)逐漸得到普及，從而使日本進(jìn)入了“國(guó)民皆保險(xiǎn)”的時(shí)代。

為了保障農(nóng)民晚年生活的安定，提高農(nóng)村老人的福利水平，日本政府于1970年制訂了《農(nóng)民養(yǎng)老金基金法》。根據(jù)該制度的有關(guān)規(guī)定，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓后喪失生存來(lái)源的農(nóng)村老人會(huì)給予政策補(bǔ)償。農(nóng)民養(yǎng)老金基金制度有利于促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的正常轉(zhuǎn)讓以及農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大化和農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的年輕化，推動(dòng)了日本農(nóng)業(yè)的近代化發(fā)展。

1985年日本對(duì)《國(guó)民年金法》進(jìn)行了修改，將國(guó)民年金作為全體國(guó)民共同加入的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。法律規(guī)定凡投保者加入25年以上，年齡65歲以上的均可領(lǐng)取國(guó)民年金。[3]

為了向農(nóng)民提供更高層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)，緩解不同參保者之間的差距，日本于1991年制訂了《國(guó)民年金基金法》，開(kāi)始實(shí)行“國(guó)民年金基金制”。該制度規(guī)定年滿(mǎn)20周歲以上60周歲以下的農(nóng)民均可自愿參加，按月繳納定額的附加保險(xiǎn)費(fèi)，在65周歲后可以享受“附加養(yǎng)老金”。此外，在日本由農(nóng)業(yè)相互救濟(jì)協(xié)會(huì)舉辦的人身共濟(jì)保險(xiǎn)也對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)老保障發(fā)揮了重要的作用。[4]農(nóng)業(yè)相互救濟(jì)協(xié)會(huì)不以營(yíng)利為目的，屬于民間團(tuán)體，其舉辦的共濟(jì)保險(xiǎn)是一種互助性的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)保障機(jī)制。

(三)法國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程

法國(guó)的社會(huì)保障計(jì)劃是在貝弗里奇報(bào)告和俾斯麥制度基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，這一計(jì)劃延用了1944年費(fèi)城代表大會(huì)確立的普遍性和統(tǒng)一性原則。這些原則規(guī)定所有公民——就業(yè)人口和非就業(yè)人口都應(yīng)包括在內(nèi)。[5]但是二戰(zhàn)以前法國(guó)的農(nóng)民仍主要依靠家庭養(yǎng)老，農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立大大晚于職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在二戰(zhàn)以后，法國(guó)農(nóng)村開(kāi)始出現(xiàn)民間性質(zhì)的互助會(huì)，它由農(nóng)民自發(fā)組織，在農(nóng)民之間進(jìn)行互助養(yǎng)老。為了提高農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和現(xiàn)代化水平，促使年邁的農(nóng)民將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給年輕一代，也為了保障農(nóng)民的基本權(quán)益，法國(guó)于1952年建立了真正意義的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在2003年，法國(guó)為了滿(mǎn)足農(nóng)民更高層次的養(yǎng)老保障需求建立了補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

法國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的投保對(duì)象包括兩部分：一是農(nóng)場(chǎng)主及其家庭成員，二是受雇傭的農(nóng)業(yè)工人。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于國(guó)家補(bǔ)貼、全國(guó)輔助基金、農(nóng)產(chǎn)品附加稅、農(nóng)民個(gè)人繳納的保險(xiǎn)費(fèi)以及其他公共社會(huì)保險(xiǎn)部門(mén)的轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)場(chǎng)主要按其年收入的一定比列繳納保險(xiǎn)費(fèi)，而農(nóng)業(yè)工人則以其工資收入為基數(shù)繳納一定比列的保險(xiǎn)費(fèi)，同時(shí)農(nóng)場(chǎng)主按農(nóng)業(yè)工人的工資總額為其繳納一部分費(fèi)用。農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金必須滿(mǎn)足兩個(gè)條件：首先要年滿(mǎn)60歲，其次繳費(fèi)時(shí)間要達(dá)到150個(gè)季度。65歲退休但繳費(fèi)時(shí)間未達(dá)到150個(gè)季度也可享受全額養(yǎng)老金。2003年有關(guān)法律對(duì)農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金的繳費(fèi)時(shí)間進(jìn)行了延長(zhǎng)，規(guī)定必須達(dá)到160個(gè)季度。[6]

(四)奧地利農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程

奧地利農(nóng)民的社會(huì)保障制度始于1929年《農(nóng)業(yè)工人保險(xiǎn)法》的頒布，但當(dāng)時(shí)國(guó)家僅為農(nóng)民提供了意外事故保險(xiǎn)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，奧地利政府于1958年制訂了《農(nóng)業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)法》為農(nóng)民提供養(yǎng)老保險(xiǎn)，但此時(shí)的制度僅為一種補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。奧地利全面的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立于1971年，以《農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)法》為標(biāo)志。奧地利的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是按職業(yè)和行業(yè)劃分的，這就造成了不同職業(yè)間養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的不公平。為解決這一問(wèn)題，奧地利政府頒布了《統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，于2005年1月1日起實(shí)施。該法規(guī)定，受雇者不分職業(yè)，只要參保滿(mǎn)45年，年齡達(dá)到65周歲，就可按工作期間平均工資的80%領(lǐng)取養(yǎng)老金。

奧地利農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的參保義務(wù)人包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位的負(fù)責(zé)人以及參與生產(chǎn)的配偶和子女。農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)資金來(lái)源于國(guó)家補(bǔ)貼和農(nóng)民繳納的保費(fèi)，保費(fèi)按照農(nóng)民家庭人口數(shù)來(lái)收取，其中兒童減半收取。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，奧地利農(nóng)民目前的一般退休年齡是男性65周歲，女性60周歲，同時(shí)退休者在申請(qǐng)養(yǎng)老金時(shí)必須至少已經(jīng)參保180個(gè)月，并且曾經(jīng)向強(qiáng)制性或者自愿性保險(xiǎn)項(xiàng)目繳費(fèi)至少180個(gè)月。農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)由農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)主管，農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)行自治原則，由全國(guó)農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)派代表參加最高管理機(jī)構(gòu)。[7]

二、發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的比較分析與特點(diǎn)

(一)制度建立的背景

由德、日、法、奧四國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展歷程可知，雖然四國(guó)建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的具體時(shí)間不一，但都是在國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段才開(kāi)始著手建立農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的。

第一，國(guó)家的綜合國(guó)力大大增強(qiáng)，總體經(jīng)濟(jì)水平較高，為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。這些國(guó)家建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)大都完成了工業(yè)化的初級(jí)階段并開(kāi)始向高級(jí)階段邁進(jìn)，但此時(shí)的農(nóng)業(yè)發(fā)展卻相對(duì)緩慢，難以與工業(yè)化相協(xié)調(diào)，阻礙了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立則是工業(yè)支持農(nóng)業(yè)的一個(gè)重要路徑，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。

第二，伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，第一產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員大幅下降，農(nóng)村人口不斷減少，農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重顯著下降。1957年德國(guó)建立農(nóng)民老年援助制度時(shí)農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門(mén)中的產(chǎn)值份額僅為5.7%，日本在建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎貫?4.1%。[8]

(二)覆蓋面廣且具有強(qiáng)制性

世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家建立的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度幾乎涵蓋所有的農(nóng)業(yè)人口，而且基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)一般都為法定社會(huì)保險(xiǎn)，具有強(qiáng)制屬性，所有符合條件的農(nóng)民都必須參加。德國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)涵蓋所有農(nóng)業(yè)和林業(yè)的企業(yè)主及其配偶，此外還包括農(nóng)民共同勞動(dòng)的家庭成員及其配偶。

(三)資金籌集體現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)原則

德、日、法、奧四國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金來(lái)源都包括兩部分，一是農(nóng)民個(gè)人繳納的保險(xiǎn)費(fèi)，二是國(guó)家的財(cái)政補(bǔ)助。在養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌集方面的責(zé)任共擔(dān)不僅符合效率原則也符合公平原則。

(四)政府承擔(dān)重要責(zé)任

從四國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展過(guò)程可以看出，各國(guó)政府作為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主導(dǎo)者，始終都承擔(dān)著重要責(zé)任。

第一，推動(dòng)立法責(zé)任。 德、日、法、奧四國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從建立到不斷修改完善始終都是先有具體的法律出臺(tái)，后有具體的制度實(shí)施，嚴(yán)格遵循立法先行的慣例，為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供法定依據(jù)。例如，奧地利于1958年制定《農(nóng)業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)法》為農(nóng)民提供補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，為了向農(nóng)民提供全面的養(yǎng)老保險(xiǎn)，奧地利政府于1971年又頒布了《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法》

第二，財(cái)政責(zé)任。 從四國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的資金來(lái)源看，政府的財(cái)政資金都是其重要來(lái)源甚至是主要來(lái)源。各國(guó)政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政供款既是政府履行公共職責(zé)的具體體現(xiàn)，也是公共資源取之于民用之于民的具體體現(xiàn)。法國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金一方面來(lái)源于農(nóng)民繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，另一方面主要來(lái)源于國(guó)家補(bǔ)貼、全國(guó)輔助基金、農(nóng)產(chǎn)品附加稅及其他社會(huì)保險(xiǎn)部門(mén)的轉(zhuǎn)移支付。

第三，監(jiān)督責(zé)任。 各國(guó)政府都對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了嚴(yán)格的監(jiān)管，包括對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)督和財(cái)務(wù)監(jiān)督，使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在實(shí)施過(guò)程中較為規(guī)范，減少養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的挪用、拖欠現(xiàn)象。

(五)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置

在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行中，這些國(guó)家大都設(shè)立了專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行日常管理。例如，法國(guó)的農(nóng)村社會(huì)互助協(xié)會(huì)是一個(gè)民營(yíng)組織，它負(fù)責(zé)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)辦工作，不僅向參保農(nóng)民提供指導(dǎo)和咨詢(xún)，而且還履行確定保險(xiǎn)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、待遇條件、年金的發(fā)放等職責(zé)。

(六)與農(nóng)業(yè)政策密切關(guān)聯(lián)

德、日、法、奧四國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的制定和修改都與政府的農(nóng)業(yè)政策相結(jié)合，國(guó)家通過(guò)實(shí)施農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度促進(jìn)了農(nóng)村的土地集約化、農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率，增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力。日本通過(guò)實(shí)施農(nóng)民年金制度，一方面保障了離農(nóng)農(nóng)民老年后的生活，另一方面也有效地促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行，保障了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的年輕化和經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大化。到了20世紀(jì)90年代，日本的農(nóng)業(yè)人口急劇減少，農(nóng)村的人口老齡化十分嚴(yán)重，政府為了緩解這一局面隨之調(diào)整了養(yǎng)老金政策，取消了權(quán)益轉(zhuǎn)讓金，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)政策從鼓勵(lì)離農(nóng)向返農(nóng)的轉(zhuǎn)變。[9]

三、中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的歷史沿革與現(xiàn)狀

受傳統(tǒng)儒家思想的影響，家庭一直是中國(guó)農(nóng)民的養(yǎng)老保障主體，養(yǎng)兒防老的觀念深入人心。隨著社會(huì)主義改造的基本完成，廣大農(nóng)村建立了人民公社體制，并且對(duì)土地實(shí)行集體所有制，在此基礎(chǔ)上農(nóng)民的養(yǎng)老保障也多了一層集體保障和土地保障。從1982年起，農(nóng)村開(kāi)始普遍實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)開(kāi)始日漸衰落，集體保障功能弱化。而隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)村集體土地被征用，造成了大量失地農(nóng)民，土地養(yǎng)老保障已逐漸難以維持。計(jì)劃生育政策的推行使得農(nóng)村家庭規(guī)模小型化，家庭結(jié)構(gòu)核心化的現(xiàn)象日益顯著。這些都對(duì)農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障模式構(gòu)成了挑戰(zhàn)和威脅。在這種背景下，民政部于1986年開(kāi)始在一些農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)。1992年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)入了推廣階段， 民政部頒布了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，規(guī)定只要有農(nóng)村戶(hù)口的居民均可參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，養(yǎng)老金的籌措以個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策扶持，其中集體補(bǔ)助主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤(rùn)和集體積累中支付，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補(bǔ)助予以稅前列支。繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)間農(nóng)民可以根據(jù)個(gè)人的情況自由選擇，民政部為農(nóng)民建立個(gè)人賬戶(hù)，以縣為單位進(jìn)行管理。

20世紀(jì)80年代中期，各地的計(jì)生委創(chuàng)建了農(nóng)村計(jì)劃生育養(yǎng)老保險(xiǎn)，保費(fèi)來(lái)源于獨(dú)生子女費(fèi)。此外，一部分經(jīng)濟(jì)效益好的農(nóng)村建立了農(nóng)村集體退休金制度，該制度的資金來(lái)源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的利潤(rùn)。

為了更好地保障農(nóng)村居民的老年生活，從2009年起國(guó)家開(kāi)展了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本原則是“保基本，廣覆蓋，有彈性，可持續(xù)”，要求從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，個(gè)人、集體、政府合理分擔(dān)責(zé)任，并且通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿引導(dǎo)農(nóng)民廣泛參加。中央主要負(fù)責(zé)制定基本原則和主要政策，對(duì)參保農(nóng)民做屬地管理。

在農(nóng)村只要年滿(mǎn)16周歲(不包含在校學(xué)生)、而且未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民，均可以在戶(hù)籍地自愿參加新農(nóng)保。新農(nóng)?；鹩蓚€(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成。年滿(mǎn)60周歲，繳費(fèi)滿(mǎn)15年的農(nóng)村老人可以按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。[10]

四、進(jìn)一步完善我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建議

(一)明確農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的價(jià)值理念和指導(dǎo)思想

建設(shè)和發(fā)展中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須堅(jiān)持以公平、正義、共享的價(jià)值理念為指導(dǎo)，全面實(shí)施基礎(chǔ)性的國(guó)民待遇，注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的一體化。我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展已經(jīng)為城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，而第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人口不斷減少也為養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)一體化奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。目前我國(guó)正在由生產(chǎn)大國(guó)轉(zhuǎn)向消費(fèi)大國(guó)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型需要加快啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)，這進(jìn)一步推動(dòng)了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善以及城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化的進(jìn)程。[11]71-72同時(shí)堅(jiān)持公平、正義、共享的價(jià)值理念來(lái)完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也符合全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀。

(二)加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的法制建設(shè)

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的規(guī)范運(yùn)行需要由法律來(lái)約束相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)，明確參加保險(xiǎn)的范圍、繳費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)以及領(lǐng)取養(yǎng)老金的條件。在過(guò)去長(zhǎng)期以試點(diǎn)為主要方式的改革過(guò)程中，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革方案往往是中央政府與地方政府妥協(xié)的產(chǎn)物，直接導(dǎo)致了各地的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏統(tǒng)一性和穩(wěn)定性。雖然我國(guó)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的制度框架納入了2010年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》中，但是各個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)施工作仍未實(shí)現(xiàn)法制化。因此隨著新型農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的逐漸成熟與完善，應(yīng)該制定相應(yīng)的法律來(lái)規(guī)范新農(nóng)保的實(shí)施工作，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保的全面法制化。另一方面也要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村居民關(guān)于新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的法制教育，使村民全面了解新農(nóng)保的有關(guān)規(guī)定，進(jìn)而積極投保，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍。

(三)明確政府在完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的主體責(zé)任

首先要落實(shí)政府的財(cái)政責(zé)任，政府作為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的最終擔(dān)保人，要加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的補(bǔ)貼力度，堅(jiān)持以人為本的執(zhí)政理念，使廣大農(nóng)民共享改革發(fā)展成果。

其次要強(qiáng)化政府的監(jiān)管責(zé)任，確保農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的規(guī)范運(yùn)行，以及政策傳遞和政策實(shí)施的有效性，對(duì)失范現(xiàn)象及時(shí)糾正，并且確保農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集、管理、支付符合有關(guān)法律規(guī)定。

最后要加強(qiáng)政府的推動(dòng)立法責(zé)任，使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的各個(gè)環(huán)節(jié)真正做到有法可依。

(四)與國(guó)家的農(nóng)業(yè)政策相配合

黨的十八大報(bào)告指出：“堅(jiān)持走中國(guó)特色的新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化與工業(yè)化深度融合，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)，城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。”當(dāng)前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必須建立在穩(wěn)固的內(nèi)需基礎(chǔ)上，而擴(kuò)大內(nèi)需的核心問(wèn)題是居民生活穩(wěn)定保障的預(yù)期和消費(fèi)信心問(wèn)題。農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)有巨大的潛力，通過(guò)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立可以為農(nóng)村居民提供穩(wěn)定的生活預(yù)期，進(jìn)而刺激村民消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。通過(guò)實(shí)施一些養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，例如對(duì)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)移交給年輕一代的老年人給予一定的養(yǎng)老基金，可以促進(jìn)土地的集約化經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)有利于提高農(nóng)民收入，從而增強(qiáng)農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的能力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與政府農(nóng)業(yè)政策良性互動(dòng)。此外，從制度上促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化也有利于進(jìn)一步加快城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

(五)建立多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一般包括多個(gè)層次:以公共年金或國(guó)民年金制度為第一支柱，專(zhuān)業(yè)性農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是第二支柱，個(gè)人儲(chǔ)蓄計(jì)劃是第三支柱，這就為農(nóng)村居民的老年生活提供了切實(shí)的保障。[12]107我國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不能僅依靠法定社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，還應(yīng)充分發(fā)揮家庭保障在心理慰藉方面的積極作用，大力推進(jìn)和扶持社區(qū)養(yǎng)老。另外還要給予個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃一定的優(yōu)惠，并且鼓勵(lì)有條件的農(nóng)村居民積極參加商業(yè)保險(xiǎn)，通過(guò)多種途徑保障農(nóng)村居民的晚年生活。

(六)完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的管理體制

我國(guó)應(yīng)按照國(guó)際上通行的慣例把農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的行政管理、事務(wù)經(jīng)辦和監(jiān)督控制分開(kāi)。由各級(jí)人力資源社會(huì)保障部門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的行政管理工作，履行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌規(guī)劃、政策制定、統(tǒng)一管理等職能。事務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)信息網(wǎng)絡(luò)化，大力推行社會(huì)保障卡，方便參保的農(nóng)村居民及時(shí)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金以及領(lǐng)取待遇。同時(shí)有關(guān)部門(mén)要按職責(zé)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)施監(jiān)管，定期向社會(huì)公示養(yǎng)老保險(xiǎn)的信息，并且要注重加強(qiáng)對(duì)行政管理部門(mén)和事務(wù)經(jīng)辦部門(mén)工作的日常監(jiān)督。

[1] 鄭春榮.德國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體制分析[J].德國(guó)研究，2002,(4)：37-41.

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[10] 國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)[R/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2009-09/04/content_1409216.htm.

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責(zé)任編輯：師連枝

Comparison and Reference: the Rural Pension Insurance System in the World’s Major Developed Countries

ZHENG Yong-biao1, WANG Dan2
(1.Century College, Beijing University of Posts and Telecommunications, Beijing 102101,China; 2.School of Public Policy and Management, Beijing University of Posts and Telecommunications, Beijing 100876,China)

Currently the development of pension insurance system in rural China seriously lags behind and some of the rural elderly people still lack basic living guarantee. The world’s major developed countries such as Germany, Japan, France and Austria, with the economy developing to a certain stage, worked to establish a mandatory pension system in rural areas. And these countries came to regulate its development from raising funds, setting the Governing Body and defining the main responsibility, which provides a useful reference for us. Accordingly the development of rural pension insurance system in China require clear values and guiding ideology, strong legal protection, the main responsibility of the government, the establishment of multi-level rural pension insurance system compatible with national agricultural policies and a perfecting management system.

developed countries, rural pension insurance, international comparison

2015-04-01

鄭永彪(1970-)，男，河南許昌人，博士，北京郵電大學(xué)副研究員，碩士生導(dǎo)師，世紀(jì)學(xué)院文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)研究中心常務(wù)副主任，中國(guó)鈞瓷文化藝術(shù)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，許昌學(xué)院客座教授，研究方向：鈞瓷文化與產(chǎn)業(yè)，三農(nóng)問(wèn)題；王丹(1989-)，女，河南許昌人，北京郵電大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：農(nóng)村養(yǎng)老保障。

F840.67

A

1671-9824(2015)04-0125-05