張民省

（山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山西 太原 030006）

我國社會組織的發(fā)展困境與出路

張民省

（山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山西 太原 030006）

社會組織是協(xié)同政府提升社會自治能力、完善社會治理的重要載體。當(dāng)前，中國社會組織發(fā)展面臨著觀念落后、制度僵化和人力不足的多重困境，如何“激發(fā)社會組織活力”是擺在我們面前的一道難題。本文提出應(yīng)逐步弱化政府主導(dǎo)的“一元化”治理格局，為源自民間力量的社會組織騰出作為空間的基本思路。建議從加快培育公民社會以促進(jìn)公民權(quán)利意識覺醒、加快制度建設(shè)以法治精神構(gòu)筑社會組織發(fā)展的理性秩序和深化分配制度改革以壯大中產(chǎn)階層的社會構(gòu)成，多方合力推動我國社會組織的健康發(fā)展。

社會組織 困境 活力

2013年11月12日，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]，而國家治理體系的現(xiàn)代化離不開社會組織的現(xiàn)代化。只有使大量的社會組織參與到公共服務(wù)和社會治理活動之中,才能有效地彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“市場失靈”和公共服務(wù)的“政府缺位”，形成政府與民間“共同治理”的社會治理格局。

一、社會轉(zhuǎn)型期我國社會組織的發(fā)展?fàn)顩r

社會組織是一個非常大的概念。從廣義上講，社會組織指人們在共同的社會活動中結(jié)成的關(guān)系較親密的人群，包括家庭、家族、政府、軍隊(duì)、企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院、教會等有一定內(nèi)部同質(zhì)性的團(tuán)體，由一定數(shù)量的社會成員，按照一定規(guī)范并圍繞一定目標(biāo)聚合而成。而本文指稱的社會組織，主要是從狹義而言，特別指的是那些區(qū)別于政府，出于維護(hù)自身權(quán)利或以為社會提供特定服務(wù)為目的組建的穩(wěn)定群體，如中介組織、社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會、興趣小組、非營利機(jī)構(gòu)等組織。

美國管理學(xué)家彼得·F·德魯克認(rèn)為，社會組織是“社會領(lǐng)域中基于志愿者并且能夠發(fā)揮人的精神力量的組織，同時提供了社會所需要的社會服務(wù)和政治體制所需要的領(lǐng)導(dǎo)力量開發(fā)”[2]的重要力量。我國學(xué)者鄭杭生認(rèn)為，“社會組織具有完善市場機(jī)制、保障改善民生、繁榮發(fā)展文化、促進(jìn)公眾參與等諸多功能?；竟δ芸梢愿爬閮蓚€方面：一是社會協(xié)調(diào)功能；二是道德建設(shè)功能”[3]］。因?yàn)閷τ谝粋€健康的社會來說，在政府與個人之間確實(shí)需要一些具有協(xié)調(diào)性、媒介性的中間組織來潤滑和黏合，這樣的組織不僅能協(xié)調(diào)政府與個人的關(guān)系，而且可以在國家經(jīng)濟(jì)增長、社會道德建設(shè)方面發(fā)揮重要作用。例如，古今中外都曾廣泛存在的行業(yè)協(xié)會、宗教團(tuán)體等組織，一方面，可以通過行業(yè)規(guī)范和職業(yè)道德來遏制個體的自私自利；另一方面，也可以通過社會組織的活動來擴(kuò)大弘揚(yáng)利他主義行為和價值。目前，我國正處于社會快速轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時期，如果有適當(dāng)數(shù)量和規(guī)模的社會組織作為溝通政府與群眾之間的橋梁,那么必然可以成為社會矛盾的“減震器”、政府治理的“變速箱”、社會公平的“平衡儀”，對和諧社會的建設(shè)起到至關(guān)重要的作用。

我國改革開放以來，尤其是黨的十七大提出“重視社會組織建設(shè)和管理”，“發(fā)揮社會組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會自治功能”[4］的任務(wù)后，我國政府對社會組織的管理已經(jīng)開始逐步由原來的約束管控轉(zhuǎn)向了培育鼓勵為主。在2011年發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中也首次提出“加強(qiáng)社會組織建設(shè)”、“堅(jiān)持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，推動社會組織健康、有序發(fā)展發(fā)揮其提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用”[5]的重大命題。2012年十八大又提出了“引導(dǎo)社會組織健康、有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用”[4]的新任務(wù)?？梢哉f，伴隨著這些觀念上的轉(zhuǎn)變，我國公民社會的發(fā)展空間已經(jīng)大大增加。據(jù)民政部發(fā)布的《2011年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，“截至2011年底，全國共有社會組織46.2萬個，比上年增長3.7%。其中，全國共有社會團(tuán)體25.5萬個，比上年增長4.0%”。“我國共有基金會2614個，比上年增加414個，增長18.8%”[6]。目前，這些組織幾乎覆蓋了我國社會生活的方方面面，如科技、教育、文化、衛(wèi)生、勞動、民政、體育、環(huán)保、法律、慈善等公益領(lǐng)域及中介、工商服務(wù)的社會組織，已經(jīng)初步形成體系。

作為公民社會的基礎(chǔ)，包括政治組織、經(jīng)濟(jì)組織（企業(yè)）、文化組織、軍事組織、宗教組織等在內(nèi)的各種類型的社會群體，已經(jīng)在我國經(jīng)濟(jì)生活、政治生活和文化生活的各個方面發(fā)揮著越來越重要的作用。在經(jīng)濟(jì)生活方面，社會組織正在推動國際、行業(yè)、企業(yè)之間的不同合作，一方面使各組織成員的活動由無序變?yōu)橛行?；另一方面又把分散的個體粘合成一個新的強(qiáng)大集體，把有限的個體力量變成了強(qiáng)大的集體合力。社會組織還通過提供和分享就業(yè)信息，擴(kuò)大了就業(yè)渠道，增加了就業(yè)機(jī)會。通過積極參與各類經(jīng)濟(jì)活動，各類社會組織中的從業(yè)人員迅速增加，據(jù)統(tǒng)計，到2011年為止，全國各類社會組織共“吸納社會各類人員就業(yè)599.3萬人，形成固定資產(chǎn)1885億元”[7]。同時，許多經(jīng)濟(jì)類社會組織和行業(yè)組織，在規(guī)范行業(yè)行為、維護(hù)市場秩序中同樣發(fā)揮了不可替代的作用；在政治參與方面，各種社會組織對各級政府的公共決策正在產(chǎn)生著日益重要的影響，有力地推動著政府決策的科學(xué)化、民主化。這些社會組織不僅成為公民參與社會公共事務(wù)的重要渠道和推進(jìn)基層群眾自治的重要動力，而且成為了溝通政府與公民的橋梁，有利于增強(qiáng)官民之間的互信；在公益事業(yè)方面，各類社會組織一直承擔(dān)著扶貧濟(jì)困，促進(jìn)慈善事業(yè)做強(qiáng)、做大的重任。據(jù)民政部2012年公布的資料，“從捐贈總額來看，從2006年的127億元到2011年的845億元，6年間我國年均捐贈收入超過668億元，平均年增長率達(dá)62.71%”[7]。除此之外，社會組織的公益作用還特別體現(xiàn)在保護(hù)生態(tài)、改善環(huán)境、維護(hù)社會治安、促進(jìn)社會和諧等方面；在文化建設(shè)方面，社會組織通過健全各種規(guī)章制度（包括有形的、無形的）對組織成員的約束，從而使組織成員的活動互相配合、步調(diào)一致，有效地發(fā)揮了調(diào)動組織成員的積極性、主動性和創(chuàng)造性，提高組織的凝聚力，增強(qiáng)組織成員向心力的作用。如各地社區(qū)組織廣泛開展的文化體育活動，幾乎都是由社區(qū)居民社團(tuán)自發(fā)組織的，對改善人際關(guān)系，形成文明風(fēng)氣做出了重要貢獻(xiàn)。

大約從20世紀(jì)90年代開始，民間組織和民辦非企業(yè)單位的大量產(chǎn)生，使一個相對獨(dú)立的公民社會開始產(chǎn)生，國家與社會組織出現(xiàn)適度分離。2011年國慶節(jié)前夕，時任廣東省委書記的汪洋對《南方日報》東莞觀察《坤叔公益團(tuán)隊(duì)“轉(zhuǎn)正”受挫背后》一文作出重要批示，“要求有關(guān)部門要轉(zhuǎn)變觀念，努力成為社會公益和社會慈善發(fā)展的助推者，而不是障礙”[8]。社會組織的相關(guān)制度環(huán)境也開始得到改善，特別是一些地方性法規(guī)有了實(shí)質(zhì)性改進(jìn)，如廣東東莞、浙江寧波等地都面向社區(qū)社會組織和公益慈善類社會組織實(shí)行登記和備案雙軌制，率先為這兩類社會組織“松綁”。這樣，中國的社會組織不僅在民間發(fā)展起來，而且走向了國際社會。2011年5月，中央編譯局副局長俞可平在《中國公民社會的現(xiàn)狀與未來》中說，“改革開放30多年來，中國社會的結(jié)構(gòu)分化大體定型為：以政府官員為代表、以政府組織為基礎(chǔ)的國家系統(tǒng)；以企業(yè)主為代表、以企業(yè)組織為基礎(chǔ)的市場系統(tǒng)；以公民為代表，以社會組織或民間組織為基礎(chǔ)的公民社會系統(tǒng)”?！暗侥壳盀橹梗珖陨鐖F(tuán)已經(jīng)在122個國際組織中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，在92個國際組織中擔(dān)任理事”[9]。2012年10月8日，國內(nèi)的5個民間環(huán)保組織在北京舉行新聞發(fā)布會，公開了49家中外企業(yè)在華供應(yīng)鏈存在的環(huán)境問題報告。之后盡管有19家企業(yè)未對“涉污”進(jìn)行回應(yīng)，但其中大部分企業(yè)仍采取了一定的措施改變污染現(xiàn)狀。有評論認(rèn)為，“民間組織此番獲得有效話語權(quán)的原因并不在于揭黑產(chǎn)生的威懾力，更根本的原因是來自于本身的專業(yè)性操作，以及對所工作領(lǐng)域的宏觀視野”[10]。但不可否認(rèn)，對社會組織在中國應(yīng)該大發(fā)展或作用發(fā)揮到什么程度？國內(nèi)仍有一些人存在一定的偏見，主要表現(xiàn)為長期的“宏觀鼓勵”與具體的“微觀約束”，把社會組織看作是政府治理潛在的“對手”。而從公民社會建設(shè)的制度環(huán)境來看，對社會組織的制約仍然大于鼓勵，重要的法律法規(guī)還不太完備。如北京師范大學(xué)公益研究院院長王振耀教授在2012年4月接受“財新網(wǎng)”采訪時說，“與對市場經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識一樣，長期以來，社會組織特別是民間發(fā)起的組織被視為政府的對手，有關(guān)方面生怕其得到社會支持從而形成對抗政府的力量”[11]。他認(rèn)為，這樣的心態(tài)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下的時候也許有一定道理，但是當(dāng)生產(chǎn)力充分發(fā)展，解決了人們的基本生存問題后，像老年護(hù)理、兒童照料、殘疾人的社會服務(wù)等方面的問題就會日益突出，這種眼光就不合時宜了。因?yàn)檫^去完全依賴家庭的社會照料服務(wù)結(jié)構(gòu)已經(jīng)解體，絕大多數(shù)的中國家庭日益喪失贍養(yǎng)老年人的社會功能。于是，60多年前由發(fā)達(dá)國家提出的護(hù)理照料型的社會服務(wù)問題，今天也終于成了中國社會的突出問題。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)證明，護(hù)理照料型的社會服務(wù)產(chǎn)品，政府不可能完全直接承擔(dān)起生產(chǎn)的責(zé)任，只有社會組織才是生產(chǎn)此類服務(wù)產(chǎn)品的主導(dǎo)力量。中國社會需要大量的護(hù)理照料型社會服務(wù)產(chǎn)品，這是人均GDP超過3000美元以后所必然產(chǎn)生的問題。

二、目前我國社會組織發(fā)展面臨的深層困境

當(dāng)前，我國市場經(jīng)濟(jì)體系的確立、社會需求的多元化呈現(xiàn)、體制改革的“深水區(qū)”探索，均為社會組織的發(fā)展提供了前所未有的機(jī)遇。但是，一個不能忽視的問題是在中國社會組織應(yīng)有功能的實(shí)際作用層面與公眾期待層面之間存在著很大的差距。因此，近年來我國學(xué)界對社會組織的研究不斷增多，特別是對社會組織發(fā)展困境的研究就成為關(guān)注的焦點(diǎn)。筆者以為，我國社會組織發(fā)展的困境，一不是外部的“資金不足”[12]，二不是內(nèi)部的“缺乏自律”[13]，而主要還是觀念落后、體制局限、能力不足三方面的困擾:

（一）觀念落后

“社會組織的發(fā)展必須倚重于現(xiàn)代公民的權(quán)利意識和自為意識的覺醒，進(jìn)而構(gòu)建中國特色的社會治理體系”[14]，這是社會組織成長和生命力的思想基礎(chǔ)。因?yàn)樯鐣M織成長和發(fā)展的根基在“民間”，即一個個作為公民的具體的人們身上。社會組織的發(fā)展需要強(qiáng)有力的現(xiàn)代公民意識的支撐，特別是權(quán)利意識和自為意識的樹立。首先，公民要有權(quán)利意識，即公民作為具有獨(dú)立人格的個體，能意識到自身具有受法律保護(hù)的、不受侵犯的基本公民權(quán)利。當(dāng)政府部門、社會團(tuán)體或其他公民的行為損害到自己及其所在組織的合法利益時，懂得拿起法律武器捍衛(wèi)自己及其所在組織的正當(dāng)權(quán)利。按照美國政治思想家托克維爾的觀點(diǎn)，“權(quán)利觀念明確的人，可以獨(dú)立地表現(xiàn)自己的意志而不傲慢，正直地表示服從而不奴顏婢膝。屈服于暴力的人，只能自侮和自卑”[15]。受我國曾經(jīng)漫長的封建專制統(tǒng)治的影響，行政權(quán)力長期支配社會的局面造成的后果是公民權(quán)利的長期被剝奪和公共精神的缺失。雖然今天中國的封建社會形式已成歷史煙云，但是不等于具有封建社會管理思想的官僚個體就已銷聲匿跡，同時公民普遍的自我權(quán)利意識羸弱和對權(quán)力崇拜的慣性思維依然在延續(xù)。這是社會組織深入發(fā)展不得不面對的一個基本問題；其次，公民要有自為意識。即作為公民，能夠擺脫在行使權(quán)利時“等、靠、要”的思想，能經(jīng)常意識到自己可以通過自身的力量或個體聯(lián)合起來維護(hù)和增進(jìn)自身利益的思想自覺。從歷史上看，我國經(jīng)歷了漫長的農(nóng)業(yè)社會，造成了這種社會形態(tài)下“培養(yǎng)”出來的人缺乏自為意識，即使偶爾聯(lián)合起來也經(jīng)常是暫時的、松散的、無力量的。正如馬克思把農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)形態(tài)下的無組織的“勞動者—農(nóng)民”的聯(lián)合比喻成“一袋馬鈴薯”[16]，以這一表述形容中國的公民社會結(jié)構(gòu)恐怕也是比較貼切的。1949年新中國成立后，逐漸建立了以公有制和計劃經(jīng)濟(jì)體制為特征的政治體制，由國家和政府對社會實(shí)施全面干預(yù)、對公民個體實(shí)施全面管理，使公民可以自為的空間被大大擠壓，自為意識由此大大減弱。改革開放以來，中國政府與社會的關(guān)系逐漸得到重塑，但是符合現(xiàn)代政治學(xué)原理所主張的權(quán)力委托的關(guān)系依然沒有形成，公民個體的自為空間也沒有真正釋放出來。

（二）體制局限

發(fā)達(dá)國家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)表明，社會組織每前進(jìn)一步都受到制度環(huán)境的直接影響。適當(dāng)?shù)闹贫拳h(huán)境能夠促進(jìn)其健康發(fā)展；而不適當(dāng)?shù)闹贫拳h(huán)境則可能會使其走上歧途。在我國，阻礙社會組織發(fā)展的制度性缺陷有三個方面:一是不合理的管理束縛。我國的社會組織體系和管理體制脫胎于計劃經(jīng)濟(jì)時期，具有“單位制”的許多特點(diǎn)，還不能完全適應(yīng)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化深入發(fā)展的形勢，不能在社會轉(zhuǎn)型中充分發(fā)揮功能作用。在我國現(xiàn)行社會管理體制中，政府與社會組織之間的分工不夠明確，政府對社會組織管理過多，社會組織對政府依賴過多，自治能力較為低下。主要表現(xiàn)為：社會組織存在著較為嚴(yán)重的“行政化”傾向，這在基層社會組織（社區(qū)）中尤為明顯，如社區(qū)大都成了“政府的腿”，而沒有成為“居民的頭”，從某種意義上講是“政府的從屬機(jī)構(gòu)和延伸物”更合適[3]。二是不合理的準(zhǔn)入機(jī)制。目前，我國對社會組織在“準(zhǔn)入制度”的限定比較僵化，于是大量的社會組織在出生認(rèn)可時就陷入了合法性危機(jī)。如1998年頒布的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十條對申請成立社會組織者的條件在第一、四、五款都有規(guī)定，如“社團(tuán)必須有50個人以上的個人會員或者30個人以上的單位會員，個人會員、單位會員混合組成的會員總數(shù)不得少于50個人”、“有與其業(yè)務(wù)活動相適應(yīng)的專職工作人員”、“社團(tuán)必須有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來源，全國性的社會團(tuán)體有10萬元以上的活動資金，地方性的社會團(tuán)體有3萬元以上的活動資金”等[17]，這些入口登記的門檻偏高，這樣就使許多實(shí)際長期存在并深受群眾歡迎的社會組織很難進(jìn)入合法的管理體系，而只好以非法的方式“半活躍”于社會中，更奢談享受政府在財政和稅收上對它們的支持和優(yōu)惠。三是支持性政策缺失。社會組織雖然具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，但并不等于在政策、資金方面就不需要政府的支持，而事實(shí)恰恰相反，政府的制度性資助是社會組織發(fā)展壯大的重要資金保障。在目前我國社會組織參與的社會管理中，特別是基層社區(qū)管理的起步和運(yùn)行階段，仍特別需要依靠政府的力量來助力推動。如果那些與民生密切相關(guān)的社會事務(wù)由政府廣泛地向社會組織開放，積極引導(dǎo)和鼓勵有意愿、有能力、合乎規(guī)范的社會組織參與進(jìn)來，那時能夠向群眾提供的社會福利和社會服務(wù)就會增多，社會服務(wù)效率才會不斷提高。

（三）能力不足

當(dāng)前，我國的社會結(jié)構(gòu)和分配方式從整體上看尚難滿足社會組織發(fā)展的需要，這一問題又導(dǎo)致了社會組織的薄弱和服務(wù)力量的不足。關(guān)于社會結(jié)構(gòu)不合理，表現(xiàn)在國家經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的結(jié)果，應(yīng)形成公正、合理的現(xiàn)代化社會結(jié)構(gòu)——“橄欖型”形態(tài)（即從“富少窮多”的“洋蔥頭型”演變?yōu)椤皟深^小、中間大”的社會結(jié)構(gòu)）。從社會學(xué)上說，“橄欖型”的社會結(jié)構(gòu)因?yàn)橹虚g階層的人數(shù)最多，使得對立的貧富兩極成為一個連續(xù)性的排列，每一個社會成員都能看到拾級而上的希望，從而有助于舒緩貧富差距蓄積的對立情緒以及由此衍生的社會問題。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)雖然取得了令人矚目的成就，人民生活水平也有顯著的提高，但是目前我國中產(chǎn)階層在經(jīng)濟(jì)方面的整體力量還不夠強(qiáng)大，沒有形成理想的“橄欖型”社會結(jié)構(gòu)，如在我國領(lǐng)土廣袤的農(nóng)村地區(qū)，收入偏低的農(nóng)民是最主要的社會階層。2010年全國人口抽樣調(diào)查結(jié)果顯示：“13.39億的總?cè)丝谥?，農(nóng)村人口為6.74億人，占人口總量的50. 32%[18]。在現(xiàn)階段中國社會結(jié)構(gòu)的8個階層30多個群體中，收入較低的農(nóng)民、工人、社會底部階層和其他弱勢群體是社會的大多數(shù)。由于歷史、文化、教育等多重原因的影響，他們不僅權(quán)利意識、自治意識、結(jié)社意識等相對落后，而且作為現(xiàn)代社會公民所需要的政治參與意識和參與能力也十分不足。關(guān)于收入分配不合理的問題，主要表現(xiàn)為改革開放以來我國社會城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、行業(yè)之間、不同所有制單位之間以及不同階層、不同群體和個人之間的收入差距呈現(xiàn)出非理性拉大的趨勢，這使廣大的低收入人群在想?yún)⑴c社會組織開展的公益活動時也顯得“力不從心”或“不想出力”。而之所以有人“不想出力”，與我國目前收入差距拉大的不正常因素有關(guān)：一是初次分配秩序不公平。一些行業(yè)有名目繁多的工資外收入，接近或超過了工資表內(nèi)的收入。二是收入分配不公開。一些單位有比較隱性化、多元化的額外收入。加之，當(dāng)前社會以權(quán)謀私、坑蒙拐騙的現(xiàn)象不絕于耳，對社會組織賴以壯大所需要的善心、愛心、公心帶來了極大的傷害。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，“近年來，全國平均每年流失的各類稅收為5700億～6800億元，占國民生產(chǎn)總值的7.6%～9.1%。另外，中國的地下經(jīng)濟(jì)十分嚴(yán)重，由此產(chǎn)生的灰色收入偷漏稅流失額在700億～800億元之間。國家稅收的嚴(yán)重流失，一方面使一部分人的財富迅速加大；另一方面又使國家缺乏必要的再分配能力，難以有效地援助弱勢群體，最終加大了貧富之間的差距”[19]。如此以來，中國社會階層較為明顯的“洋蔥頭型”結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)收入的“分配不公”，就使得誰是參與社會組織的后備力量，并持之以恒地促進(jìn)社會組織不斷發(fā)展成為一大難題。

三、對我國社會組織全面、健康發(fā)展的政策建議

黨的十八屆三中全會提出了“激發(fā)社會組織活力”[1]要求。當(dāng)前，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)和社會結(jié)構(gòu)的變化，我們必須站在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的高度，充分提升社會組織建設(shè)水平，發(fā)揮社會組織在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理中的協(xié)同作用，積極探索社會組織參與社會治理的新途徑，著力從觀念培育、機(jī)制完善、人才保障三個方面尋求突破，為社會組織參與社會治理提供發(fā)展保障。

（一）提高公民意識

要有效地破解社會組織發(fā)展的觀念性困局。當(dāng)前，最緊迫、最根本的問題是解決傳統(tǒng)的思維方式、行為方式、風(fēng)俗習(xí)慣和價值準(zhǔn)則的束縛，培育人們樹立“民主意識與法律意識在國家活動領(lǐng)域?yàn)橹鞯暮暧^范圍內(nèi)交融整合而成的特殊社會意識”——公民意識，建設(shè)“公民對自身權(quán)利的認(rèn)識和覺醒,對法律權(quán)威性的承認(rèn)和尊崇,對法治理想的崇敬和追求”[20]的公民社會。公民社會的現(xiàn)代含義意味著崇尚基于“包容”精神的多元主義、基于“法治”原則的權(quán)益主義和基于“參與”意識的自治精神。可以說，多元主義、權(quán)益主義和自治精神也是我國社會組織發(fā)展、壯大的重要思想基礎(chǔ)。當(dāng)然，做好這件事情，絕非一日之功，我們必須為此付出艱巨的努力。而建立起公民社會的目標(biāo)，就是要讓公民認(rèn)識到“社會是自己的社會”，而公民社會的建立，是以權(quán)利意識和自為意識為內(nèi)核的公民意識不斷增強(qiáng)為條件的。如果一個現(xiàn)代社會成員普遍缺乏公民意識，公民社會就不可能建成。一度，一些人認(rèn)為公民社會的形成需要等待公民意識的提高和成熟，但殊不知“公民意識的真正孕育、產(chǎn)生和發(fā)展是在人們參加各種日常社會生活實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)的，參加公民社會組織的實(shí)踐活動就是塑造現(xiàn)代公民意識的主要方式之一”[21]。如在現(xiàn)代社會，“自由結(jié)社”是公民社會組織的重要實(shí)踐活動，是憲法賦予公民的基本權(quán)利，而結(jié)社的形式就是為了保護(hù)文明可能受到威脅的一種社會自組織嘗試，這些結(jié)社的團(tuán)體就“像是一個個不能隨意限制或暗中加以迫害的既有知識又有力量的公民，他們在維護(hù)自己的權(quán)益而反對政府的無理要求的時候，也保護(hù)公民全體的自由”[22]。所以，今天我們有必要通過組織化的路徑，培育公民社會的建立，推動公民權(quán)利意識和自為意識的覺醒，進(jìn)而構(gòu)建中國特色的社會治理體系。

（二）完善制度建設(shè)

社會組織的健康發(fā)展離不開良好的法治環(huán)境。當(dāng)前，我國在社會組織領(lǐng)域尚無基本法方面的規(guī)范，其地位、功能都缺乏基本定位，現(xiàn)行的法規(guī)也偏于程序法而缺少實(shí)體法，對一些隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步出現(xiàn)的新型社會組織的治理甚至無法可依。因此，加強(qiáng)制度建設(shè)，以法治精神構(gòu)筑理性的社會組織規(guī)則極為迫切。在國家層面，我們應(yīng)在社會組織領(lǐng)域加強(qiáng)立法工作，“正確處理政府和社會關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”[1]。構(gòu)建更加合理的社會治理體制，提高社會組織自我管理、自我運(yùn)行的能力和提供服務(wù)的質(zhì)量。健全社會組織負(fù)責(zé)人管理、資金管理、年度檢查、查處退出等制度，做好社會組織的培育發(fā)展和監(jiān)督管理，為促進(jìn)社會組織參與社會治理奠定堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)；在政府層面，應(yīng)以“政社分開”為原則，推進(jìn)社會組織的“去行政化”，努力使“適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)交由社會組織承擔(dān)”，“支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織”[1]。加強(qiáng)社會組織登記管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化登記管理機(jī)關(guān)權(quán)威性，增強(qiáng)社會組織執(zhí)法和涉外社會組織監(jiān)管力量，成立國家層面的社會組織建設(shè)工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、指導(dǎo)、規(guī)劃社會組織工作，協(xié)調(diào)解決重大問題。在中國大力發(fā)展行業(yè)、商會、公益慈善、社會服務(wù)、經(jīng)濟(jì)、科技、體育、文化等類型的社會組織；在政策層面，做到“限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，這些組織成立時直接依法申請登記。加強(qiáng)對社會組織和在華境外非政府組織的管理，引導(dǎo)它們依法開展活動”[1]。引導(dǎo)社會組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)自律，提高透明度和公信力。同時，應(yīng)該明確規(guī)定現(xiàn)職國家公務(wù)人員不得在行業(yè)協(xié)會商會、民辦非企業(yè)單位、基金會中兼職，至于離退休后確需在社會組織中兼任某些職務(wù)的也應(yīng)當(dāng)實(shí)行嚴(yán)格的審批制度。

（三）擴(kuò)大人力資源

當(dāng)前，中國的社會結(jié)構(gòu)仍偏于“洋蔥頭”形狀，為數(shù)眾多的社會人群收入不高、權(quán)利意識淡漠，話語權(quán)弱小，成為社會組織發(fā)展和公民社會構(gòu)建的硬傷。因此，有學(xué)者提出了中國公民社會發(fā)展道路的三種精英主導(dǎo)模式：即政治精英主導(dǎo)的“威權(quán)誘導(dǎo)型”路徑、知識精英主導(dǎo)的“民主倡導(dǎo)型”路徑、經(jīng)濟(jì)精英主導(dǎo)的“財富推進(jìn)型”路徑[23]。但筆者以為，中國要走向現(xiàn)代意義上的公民社會，更需要切實(shí)依靠由其自身迸發(fā)的內(nèi)在力量，因?yàn)椤笆苓^較高程度的教育、收入較高和職業(yè)地位較高的人更傾向于參加組織”[24]才具有推動社會進(jìn)步的自覺性。只有社會中產(chǎn)階層的人數(shù)增加了，才有意識和能力去組建或參加各種公益性的民間社團(tuán)組織，也只有當(dāng)社會上的大多數(shù)人進(jìn)入到中產(chǎn)階層，才能保證社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。目前，我國社會在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中中等收入階層的代際更替呈現(xiàn)迅速變化的趨勢，但在我國老的中產(chǎn)階層已經(jīng)退出，新的中產(chǎn)階層主要在大城市中出現(xiàn)的情況下，中產(chǎn)階層的總體力量還比較弱小。因此，對執(zhí)政者來說，當(dāng)下有必要采取適當(dāng)?shù)拇胧┡嘤蛪汛笊鐣挟a(chǎn)階層，促進(jìn)社會的各階層結(jié)構(gòu)人數(shù)變成“橄欖型”的特征。另外，還可以在個人收入調(diào)節(jié)稅上對中產(chǎn)階層予以優(yōu)惠，在融資方面給予一定的讓利，激勵更多的社會成員通過誠實(shí)勞動和合法經(jīng)營致富，從而加入社會中等收入的階層。同時，政府還應(yīng)站在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的高度推進(jìn)社會組織專業(yè)人才建設(shè)，加強(qiáng)社會組織的人才資源開發(fā)，解決當(dāng)前社會組織人才的“短板”問題。如可以通過對社會組織工作人員的培訓(xùn)，使其具有良好的業(yè)務(wù)能力、專業(yè)素質(zhì)和奉獻(xiàn)精神。加大引進(jìn)社會管理人才，特別是加大對高素質(zhì)、專業(yè)化、創(chuàng)新性人才的引進(jìn)力度，為他們提供良好的生活待遇，滿足他們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需要，從精神上、情感上留住人才。

總之，在中國社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要時期，提高社會治理科學(xué)化水平，建設(shè)中國特色社會治理體系已經(jīng)成為一個新的時代課題。十八大之后，我國社會組織已經(jīng)迎來了大發(fā)展的“春天”，為此我們要盡快選擇一個合適的角度，努力破解社會組織在中國發(fā)展的主要障礙，使中國的社會組織在促進(jìn)公民政治參與、協(xié)助政府職能轉(zhuǎn)變、強(qiáng)化公共權(quán)力監(jiān)督、提高社會服務(wù)水平等方面發(fā)揮更加重要的作用。

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Puzzles and Wayout:Discussion on the Development of Chinese Social Organizations

ZHANG M in-sheng
（College of Politicsand Public Administration,ShanxiUniversity,Taiyuan 030006,China）

The socialorganization isan important carrier in cooperating w ith the government to enhance the ability of socialautonomy and improve the social governance.At present,multiple difficultiesexist in the development of Chinese social organizations,such asold-fashioned ideas,stiff system and inadequatemanpower,how to stimulate the vitality of social organizations is a problem.In this paper,we put forward the idea of weaken gradually the unified governance structure to provide action space for social organizations,and advice to promote the healthy development of Chinese social organizations from accelerating the cultivation of civil society to enhance the awaking of civil rights consciousness,accelerating system building to build the rational order of social organizations’development by the rule of law,deepening the reform of the income distribution system to strengthen the social composition of them iddle class.

socialorganizations;dilemma;dynam ic