阮李全

（重慶師范大學(xué)，重慶 401331）

大學(xué)章程對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)的界分與保障①

阮李全

（重慶師范大學(xué)，重慶 401331）

章程是銜接大學(xué)內(nèi)外的橋梁，它將國(guó)家法律法規(guī)轉(zhuǎn)化為校內(nèi)自治規(guī)范，是實(shí)現(xiàn)高校自主辦學(xué)的基本依據(jù)。章程在落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)過(guò)程中具有獨(dú)特作用，沒(méi)有章程，就沒(méi)有高校辦學(xué)自主權(quán)。我國(guó)高校辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)難的原因主要是當(dāng)前人們對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)和高校自主辦學(xué)能力建設(shè)不足。高校辦學(xué)自主權(quán)是權(quán)利能力和行為能力的統(tǒng)一，具有相對(duì)性和層次性，是大學(xué)體現(xiàn)個(gè)性、彰顯特色的原動(dòng)力。通過(guò)大學(xué)章程厘清政府干預(yù)與高校辦學(xué)自主權(quán)的邊界，賦予大學(xué)章程法律效力，轉(zhuǎn)變政府職能，確立高校獨(dú)立法人地位，建立科學(xué)完善的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)制度，是高校辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)的必由之路。

大學(xué)章程；高校辦學(xué)自主權(quán)；內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；落實(shí)；保障

一、我國(guó)高校辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)的困境及其根源

自改革開(kāi)放以來(lái)，在政府如何落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的過(guò)程中往往屢陷怪圈，即“一放就亂、一亂就收、一收就死”。高?？释粤⒆灾鲄s又力不從心，習(xí)慣依附于政府，部分高校對(duì)辦學(xué)自主權(quán)的需求并不那么急切。因此，既存在政府截留該下放的高校辦學(xué)自主權(quán)現(xiàn)象，也有高校不善于行使辦學(xué)自主權(quán)的情形。造成當(dāng)前我國(guó)高校辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)難的困境，原因是多方面的，除了眾所周知的教育立法存在缺陷、政府職能轉(zhuǎn)變滯后等因素外，筆者還以為人們對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)認(rèn)識(shí)的局限性以及高校自主辦學(xué)能力建設(shè)不足也是造成我國(guó)高校辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)難的重要原因。

（一）對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)的認(rèn)識(shí)有兩大誤區(qū)

1.認(rèn)為高校辦學(xué)自主權(quán)是政府下放或授權(quán)給高校的權(quán)力

這種觀點(diǎn)和認(rèn)識(shí)有一定的歷史素材和政策依據(jù)的支撐，符合中國(guó)國(guó)情，得到了學(xué)界較為廣泛的認(rèn)可。但這種觀點(diǎn)經(jīng)不起推敲。其一，如果高校辦學(xué)自主權(quán)源于政府“下放”和“賜予”的話(huà)，說(shuō)明這種高校辦學(xué)的“自主權(quán)”原本屬于政府的，高校只是政府的附屬機(jī)構(gòu)，而不是作為面向社會(huì)自主辦學(xué)的獨(dú)立實(shí)體，中國(guó)高校難以走出國(guó)家行政組織的窠臼。這有悖于《中華人民共和國(guó)教育法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《教育法》）和《中華人民共和國(guó)高等教育法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《高等教育法》）的規(guī)定以及黨和政府的政策文件精神。其二，倘若把高校辦學(xué)自主權(quán)定性為下放的政府權(quán)力，意味著高校將成為行政機(jī)構(gòu)，在行使其“自主權(quán)”時(shí)必須依法行政，遵循“無(wú)法律則無(wú)行政”的原則，并取得行政主體的資格，教師和學(xué)生成為行政相對(duì)人，高校與師生之間的關(guān)系是行政法律關(guān)系，高校做出的行為是行政行為，受到行政程序、嚴(yán)格執(zhí)法、司法審查等方面的制約，但事實(shí)并非如此。這種對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)的定性在當(dāng)前暫且在一定空間和時(shí)間范圍內(nèi)，有其存在的合理性。但隨著國(guó)

家教育改革的深化，“去行政化”的推進(jìn)，此種觀點(diǎn)必然遭到摒棄。

2.認(rèn)為高校辦學(xué)自主權(quán)是教育法律中規(guī)定的高校權(quán)利

由于該觀點(diǎn)有《教育法》、《高等教育法》的直接支持，從而獲得了官方與學(xué)界的廣泛認(rèn)可和接受?！笆澜缟蠠o(wú)論實(shí)行何種高等教育管理模式的國(guó)家，在形式上都承認(rèn)高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)?！保?］《教育法》和《高等教育法》規(guī)定高校的權(quán)利，意味著全國(guó)所有高校法律權(quán)利是都相同的、平等的、無(wú)差別的，體現(xiàn)了法律面前一律平等的法治原則。但事實(shí)上，并非全國(guó)所有高校的辦學(xué)自主權(quán)都是一樣的，“學(xué)校水平的層次性制約著辦學(xué)自主權(quán)的層次性，不同層次的學(xué)校面向社會(huì)自主辦學(xué)的能力不同”。［2］因此，如果把高校的“法律權(quán)利”通過(guò)移花接木、偷換概念的做法，混同于高校的“辦學(xué)自主權(quán)”，必然會(huì)破壞高校辦學(xué)自主權(quán)的多樣性、層次性和獨(dú)特性，“使高校辦學(xué)自主權(quán)無(wú)法與高校自身的學(xué)術(shù)能力相契合，進(jìn)而使高校辦學(xué)自主權(quán)個(gè)性化，在實(shí)踐上阻礙了高校特色的形成，”［3］導(dǎo)致中國(guó)高校出現(xiàn)辦學(xué)模式雷同、缺乏特色、千篇一律、千校一面的現(xiàn)象。顯然，此種觀點(diǎn)也站不住腳，可謂危害甚大。

（二）高校自主辦學(xué)能力建設(shè)不足

高校辦學(xué)自主權(quán)長(zhǎng)期得不到落實(shí)和解決，人們會(huì)更多地指責(zé)政府職能不轉(zhuǎn)變、沒(méi)有真正放權(quán)，殊不知“自主權(quán)”并非是政府分權(quán)或放權(quán)那么簡(jiǎn)單。一直以來(lái)，學(xué)界往往缺乏對(duì)“自主權(quán)”的詮釋?zhuān)欢茄芯扛咝＾k學(xué)自主權(quán)的邏輯起點(diǎn)，也是誤解高校辦學(xué)自主權(quán)的開(kāi)始。自主權(quán)源于主體的能動(dòng)性、自主性等特性在行為選擇、自我支配和控制方面的權(quán)利或能力。自主在本質(zhì)上表現(xiàn)為獨(dú)立判斷的能力和行為，是“意志的自發(fā)行為”。［4］在自主權(quán)法律關(guān)系中，權(quán)利主體行使基于法定、約定或委托的權(quán)利，義務(wù)主體有不得干涉的義務(wù)。因此，自主權(quán)實(shí)際上是為權(quán)利主體在法律范圍內(nèi)提供了多大的自由度、獨(dú)立性及自主性的問(wèn)題。法律是一系列理性規(guī)則的表現(xiàn)，人的自主能力則源自人的理性。自主權(quán)的內(nèi)涵就是理性和意志自由，用法律的語(yǔ)言表述，就是“行為能力”。［5］在性質(zhì)上，自主權(quán)是一個(gè)非法律化的概念，強(qiáng)調(diào)行為主體的主觀性與自主性、能動(dòng)性與創(chuàng)造性，缺乏制度的傳統(tǒng)和保障；在狀態(tài)上，它是一種動(dòng)態(tài)的運(yùn)作機(jī)制，強(qiáng)調(diào)制度規(guī)范的執(zhí)行能力或權(quán)利行使的能力，是能力與效果的表現(xiàn)［6］。

高校辦學(xué)自主權(quán)的實(shí)質(zhì)就是“要使學(xué)校具備能主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的、自我發(fā)展和自我約束的能力”。［7］可見(jiàn)，高校辦學(xué)自主權(quán)不是單純的權(quán)利，還是一種能力，在法律上，體現(xiàn)為高校的權(quán)利能力與行為能力的統(tǒng)一。而高校的法律權(quán)利表現(xiàn)為高校的權(quán)利能力，表明一切高校法律地位和權(quán)利的平等性與合法性，為“辦學(xué)自主權(quán)”的形成提供法律依據(jù)。自中國(guó)大學(xué)誕生以來(lái)，幾乎是以政府的附屬物而存在，是在政府呵護(hù)下“被抱大的一代”，缺乏主體性、獨(dú)立性和主動(dòng)性，有依附政府的慣性和偏好，缺乏行之有效的自律機(jī)制。高校自主辦學(xué)能力建設(shè)不足以及內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善已經(jīng)嚴(yán)重制約了高校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)，難以勝任獨(dú)立行使辦學(xué)自主權(quán)的使命。高校面向社會(huì)自主辦學(xué)須建立相應(yīng)的自我約束機(jī)制，“離開(kāi)社會(huì)的需要和有效的自我約束，高校的辦學(xué)自主權(quán)將只是空中樓閣”。［8］然而，高校要建立自我約束機(jī)制、完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、落實(shí)校辦學(xué)自主權(quán)，制定大學(xué)章程是關(guān)鍵。

二、大學(xué)章程在保障高校辦學(xué)自主權(quán)中的價(jià)值

章程被學(xué)界譽(yù)為大學(xué)的“憲章”或“基本法”，是大學(xué)治理的總綱領(lǐng)和主要依據(jù)，是連接高校與政府的紐帶，為大學(xué)依法自主辦學(xué)提供可行的自治規(guī)范，是實(shí)現(xiàn)高校面向社會(huì)自主辦學(xué)的第一步，大學(xué)章程在保障高校辦學(xué)自主權(quán)中具有重要價(jià)值。

（一）高校辦學(xué)自主權(quán)的歷史演變與基本內(nèi)涵

現(xiàn)代大學(xué)的源頭在中世紀(jì)的西方，經(jīng)過(guò)數(shù)百年的發(fā)展歷程形成了大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由、教授治校的傳統(tǒng)，這也是西方國(guó)家古老的大學(xué)精神理念。大學(xué)的自治地位使其能夠免受外界的干擾和控制，而專(zhuān)注于自身的學(xué)術(shù)目標(biāo)。隨著民族國(guó)家興起，大學(xué)越發(fā)卷進(jìn)了國(guó)家政治和社會(huì)事務(wù)之中，重要性日益凸顯。隨著政府財(cái)政支持的增加，政府勢(shì)力逐漸滲入大學(xué)，開(kāi)始插手原本屬于大學(xué)的內(nèi)部事務(wù)。西方傳統(tǒng)的大學(xué)自治遭遇現(xiàn)代的挑戰(zhàn)，就世界范圍來(lái)看，國(guó)家對(duì)大學(xué)干預(yù)日益增強(qiáng)，大學(xué)自主權(quán)與國(guó)家權(quán)力在不斷的博弈中趨于減弱，完全的大學(xué)自治時(shí)代已不復(fù)存在。

中國(guó)近代大學(xué)“乃直取歐洲大學(xué)之制而模仿

之，并不自古代大學(xué)演化而成”。［9］大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由、教授治校等西方大學(xué)的理念或制度通過(guò)學(xué)術(shù)引介，經(jīng)北京大學(xué)等大學(xué)的實(shí)踐，逐步形成了中國(guó)獨(dú)特的高校自主辦學(xué)制度［10］，但有別于西方大學(xué)自治制度。中國(guó)大學(xué)在法律上仍沒(méi)有獲得獨(dú)立的權(quán)力，大學(xué)自治始終沒(méi)能內(nèi)化為中國(guó)高校的根基和傳統(tǒng)，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐和吸收改造，逐漸轉(zhuǎn)換成中國(guó)化的話(huà)語(yǔ)體系——高校辦學(xué)自主權(quán)。因此，根據(jù)自主權(quán)的含義和特性，結(jié)合我國(guó)高校辦學(xué)自主權(quán)演變歷程以及大學(xué)固有的精神和使命，在中國(guó)的語(yǔ)境背景下，所謂“高校辦學(xué)自主權(quán)”就是指高校作為獨(dú)立辦學(xué)主體所具有的，以法律權(quán)利為依據(jù)，以學(xué)術(shù)自由為原則，面向社會(huì)依照章程自主決策、自主實(shí)施、自主承擔(dān)責(zé)任從事辦學(xué)活動(dòng)的能力和權(quán)利。［11］

（二）高校辦學(xué)自主權(quán)與大學(xué)章程的關(guān)聯(lián)性

從大學(xué)的起源和發(fā)展來(lái)看，“最早的大學(xué)是由學(xué)生與教師組成的社團(tuán)，一般要取得教皇或皇帝給予的特許狀”［12］，大學(xué)在皇室特許狀的授權(quán)下，制定了大學(xué)章程，走上了大學(xué)自治之路，大學(xué)章程成為政府與大學(xué)之間的基本法?？梢哉f(shuō)，“大學(xué)治理，從源頭上即依據(jù)章程進(jìn)行的治理”［13］。在近代法治思想的影響下，西方大學(xué)自治權(quán)受到了法律的約束和控制，建立了以法律權(quán)利為基礎(chǔ)的章程自治，實(shí)現(xiàn)了大學(xué)自治權(quán)從特權(quán)向法律權(quán)利的轉(zhuǎn)變。既然“自治是大學(xué)與生俱來(lái)的精神傳統(tǒng)”［14］，西方國(guó)家在法律上普遍確立了大學(xué)自治原則，通過(guò)大學(xué)章程獲得了非常充分的辦學(xué)自主權(quán)。19世紀(jì)以來(lái)，政府與大學(xué)以章程為“契約”，在控制與自治、干預(yù)與自主之間的長(zhǎng)期此消彼長(zhǎng)的博弈中逐漸形成各自的邊界，推動(dòng)了西方大學(xué)章程的演進(jìn)和發(fā)展。

在我國(guó)，由于近現(xiàn)代大學(xué)并非是由民間的“學(xué)者與學(xué)生團(tuán)體”自發(fā)形成，而是在“救亡圖存”、“西學(xué)東漸”背景下由政府主導(dǎo)誕生，因中國(guó)政教合一的傳統(tǒng)由來(lái)已久，盡管制定了相應(yīng)的大學(xué)章程，但西方大學(xué)自治傳統(tǒng)仍舊難以落地生根。特別是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于政府集舉辦者、管理者、辦學(xué)者于一身，大學(xué)只是政府的附庸或下屬機(jī)構(gòu)，章程或名存實(shí)亡或被廢除取消，其辦學(xué)自主權(quán)已喪失殆盡。沒(méi)有章程，高校辦學(xué)自主權(quán)失去制度依托和實(shí)現(xiàn)載體；“高校如果本身沒(méi)有自主權(quán)，那么大學(xué)章程的各種條文設(shè)置都將是浮云”，［15］大學(xué)章程也將形同虛設(shè)，毫無(wú)意義?？梢哉f(shuō)，大學(xué)章程與辦學(xué)自主權(quán)是形式與內(nèi)容的關(guān)系，形成了同生共進(jìn)、相輔相成、相互融合的有機(jī)體。

（三）大學(xué)章程在落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)中的獨(dú)特作用

“章程代表著特定的歷史傳統(tǒng)、精神理想和辦學(xué)特色，是保障大學(xué)自主權(quán)利的基礎(chǔ)。”［16］可以說(shuō)，沒(méi)有章程，就沒(méi)有高校辦學(xué)自主權(quán)。因此，大學(xué)章程在落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)中具有兩個(gè)方面的獨(dú)特作用。

其一，大學(xué)章程是制約和防止政府非法干涉的屏障，是確保高校自主辦學(xué)、落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)的法律基礎(chǔ)。大學(xué)章程是上啟國(guó)家法律法規(guī)的“下位法”，是大學(xué)與政府的法律契約。制定章程主要是為了厘清和明確舉辦者、管理者和辦學(xué)者之間權(quán)責(zé)關(guān)系，政府作為高校的舉辦者和教育行政機(jī)關(guān)作為高校的管理者，按照章程皆有義務(wù)保障和尊重高校的辦學(xué)自主權(quán)。通過(guò)章程還可以構(gòu)建溝通社會(huì)的辦學(xué)平臺(tái)，使高校成為面向社會(huì)的辦學(xué)實(shí)體。同時(shí)，大學(xué)章程又是下啟高校內(nèi)部規(guī)章制度的“基本法”，統(tǒng)領(lǐng)著校內(nèi)所有的“立法”活動(dòng)，為落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)奠定了法律基礎(chǔ)。

其二，大學(xué)章程是增強(qiáng)自主辦學(xué)能力、完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的制度保障和依據(jù)，也是高校的“法律權(quán)利”向“辦學(xué)自主權(quán)”轉(zhuǎn)化的重要載體和平臺(tái)?！罢鲁痰囊饬x在于將高校的法律權(quán)利與高校辦學(xué)自主權(quán)融為一體，具有高校內(nèi)外制度紐帶的作用?！保?7］高校辦學(xué)自主權(quán)不僅是權(quán)利，也是一種能力，需要完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提高自身的行為能力，才能更好地行使辦學(xué)自主權(quán)。而內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)歷來(lái)是大學(xué)章程的核心內(nèi)容，通過(guò)合理協(xié)調(diào)配置高校內(nèi)部權(quán)力，規(guī)范學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的有序運(yùn)作，增強(qiáng)高校辦學(xué)水平和核心競(jìng)爭(zhēng)力。

三、大學(xué)章程對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)的界分

厘清政府與高校的權(quán)職邊界是章程制定最重要、最核心的問(wèn)題。因此，在分析和明確高校辦學(xué)自主權(quán)定位的基礎(chǔ)上，需進(jìn)一步通過(guò)章程界分高校辦學(xué)自主權(quán)與政府干預(yù)的邊界。

（一）高校辦學(xué)自主權(quán)的定位

從高校的法律權(quán)利來(lái)看，高校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)容包括招生、學(xué)科專(zhuān)業(yè)設(shè)置、教學(xué)、科學(xué)研究和社會(huì)

服務(wù)、科技文化交流合作、機(jī)構(gòu)設(shè)置與人事管理、經(jīng)費(fèi)使用等方面權(quán)利。由于大學(xué)是從事人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和服務(wù)社會(huì)的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，始終流淌著追求真理、學(xué)術(shù)自由的血液，“學(xué)術(shù)是大學(xué)的邊界和起點(diǎn)，大學(xué)的一切問(wèn)題都需要從學(xué)術(shù)性上加以說(shuō)明”。［18］既然學(xué)術(shù)是大學(xué)得以存在與發(fā)展的基礎(chǔ)，是大學(xué)安身立命的根本，那么源于學(xué)術(shù)邏輯衍生的高校辦學(xué)自主權(quán)，歸根結(jié)底是一種以教學(xué)與科研為核心的學(xué)術(shù)自主權(quán)，屬于學(xué)術(shù)自由的范疇。學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)自治才是高校辦學(xué)自主權(quán)的根基和歸宿。學(xué)術(shù)自主權(quán)是具有一定知識(shí)專(zhuān)長(zhǎng)的學(xué)術(shù)人員或組織對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)進(jìn)行判斷和評(píng)價(jià)的一種專(zhuān)業(yè)性權(quán)利，在本源上是存在于個(gè)體的私權(quán)利，這是探討高校辦學(xué)自主權(quán)的起點(diǎn)?！按髮W(xué)的辦學(xué)自主權(quán)并非外部的恩賜而是大學(xué)與生俱來(lái)的權(quán)利［19］”，是高校的“人權(quán)”，是高校作為獨(dú)立法人組織存在必需和固有的“自然權(quán)利”。盡管當(dāng)前高校辦學(xué)自主權(quán)確實(shí)混雜有少量的公權(quán)力，但并不影響我們對(duì)辦學(xué)自主權(quán)性質(zhì)的基本判斷，辦學(xué)自主權(quán)的性質(zhì)取決于高校組織本身的屬性［20］，它不是依靠政府權(quán)力下放而獲得。

從憲法學(xué)上看，具有法人“人權(quán)”性質(zhì)的高校辦學(xué)自主權(quán)也具有三種存在形態(tài)，即應(yīng)有權(quán)利、法定權(quán)利和實(shí)有權(quán)利［21］。在法律未予以確認(rèn)和保障之前的高校辦學(xué)自主權(quán)，其“應(yīng)有權(quán)利”以不同的形式存在，如綱領(lǐng)章程、傳統(tǒng)習(xí)慣等，但缺乏強(qiáng)有力的保障機(jī)制，容易遭受侵犯的危險(xiǎn)。由于法律是調(diào)控社會(huì)最有力的手段，國(guó)家以法律的形式將高?！皯?yīng)有權(quán)利”中基本權(quán)利確定和轉(zhuǎn)化為“法定權(quán)利”。通過(guò)高?！皯?yīng)有權(quán)利”的法律化、制度化，使得高校辦學(xué)自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)獲得最有效的保障。但“法定權(quán)利”未必就等于“實(shí)有權(quán)利”，從“法定權(quán)利”轉(zhuǎn)化為“實(shí)有權(quán)利”是實(shí)現(xiàn)高校辦學(xué)自主權(quán)的現(xiàn)實(shí)途徑。這個(gè)階段的轉(zhuǎn)化最為艱難，它需要有良好的內(nèi)外部運(yùn)行環(huán)境。既需要政府職能轉(zhuǎn)變、依法行政，建立高校與政府之間合理的自主與制約機(jī)制，還需要加強(qiáng)高校自身能力建設(shè)，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行章程自治，方能真正落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，使之變成高校的“實(shí)有權(quán)利”。

（二）政府干預(yù)與高校辦學(xué)自主權(quán)的邊界

處于社會(huì)學(xué)術(shù)中心的大學(xué)，作為資源依賴(lài)型的組織，事關(guān)國(guó)家和公眾利益，特別是有賴(lài)于政府的資助，不可避免地受制于政府，“適當(dāng)?shù)母深A(yù)是有益的,但是,一旦政府干預(yù)過(guò)多，這種干預(yù)就會(huì)具有不適當(dāng)、功能紊亂、官僚化、意識(shí)形態(tài)傾向或政治化等特征。不適當(dāng)?shù)墓倭呕恼深A(yù)主要是由于過(guò)度管制造成的,它使高等教育系統(tǒng)的管理喪失靈活性”。［22］政府對(duì)大學(xué)的控制和干預(yù)必須是適當(dāng)?shù)?、合理的，絕不是事無(wú)巨細(xì)、隨心所欲、毫無(wú)邊際地管制。

現(xiàn)代政府對(duì)大學(xué)的干預(yù)總是有邊界的，“當(dāng)政府認(rèn)為受到保護(hù)的高等教育的‘自治部分’的權(quán)力過(guò)大時(shí)，想的并不是廢除這些特權(quán)，而只是想縮小它的范圍”。［23］大學(xué)的某些“特權(quán)”應(yīng)該就是關(guān)于大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由的權(quán)利，這也是大學(xué)的本質(zhì)特征。因此，政府對(duì)大學(xué)的干預(yù)應(yīng)止于“這些特權(quán)”，“不能超越大學(xué)作為一個(gè)具有獨(dú)立法人地位的學(xué)術(shù)組織所擁有的對(duì)自身內(nèi)部事務(wù)的基本自治權(quán)利”。［24］高等教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，“政府干預(yù)大學(xué)發(fā)展具有合法性和合理性，但并不意味著政府可以全面干預(yù)乃至控制大學(xué)，政府干預(yù)應(yīng)當(dāng)局限在公共領(lǐng)域的范圍之中”。［25］其“公共領(lǐng)域”包括國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，如國(guó)家教育方針執(zhí)行、國(guó)家考試、人事編制、教育公平、教學(xué)質(zhì)量、經(jīng)費(fèi)使用、學(xué)生受教育權(quán)以及師生合法權(quán)利的保障等事務(wù)的監(jiān)管、控制和救濟(jì)。

“學(xué)術(shù)自由是大學(xué)自治的核心，大學(xué)自主權(quán)歸根結(jié)底是學(xué)術(shù)管理的自主、自由和自律。”［26］因此，高校辦學(xué)自主權(quán)內(nèi)容主要限于學(xué)術(shù)自由范疇之內(nèi)，跟學(xué)術(shù)事務(wù)直接相關(guān)，包括法定權(quán)利和章程規(guī)定的其他權(quán)利。諸如內(nèi)部人事任免、機(jī)構(gòu)設(shè)置、教師聘任、學(xué)科專(zhuān)業(yè)和課程設(shè)置、教材選編、學(xué)生招錄、畢業(yè)和學(xué)位資格審查、學(xué)術(shù)交流與科學(xué)研究以及校內(nèi)規(guī)章制度制定等事項(xiàng)，應(yīng)由高校自主決定和實(shí)施。除此之外，“法人制度在高校與政府等外部權(quán)威因素之間劃清了界限，從而保障高校擁有最大限度的自主權(quán)”。［27］高校作為民事法人主體，根據(jù)法律和章程，行使相應(yīng)的民事權(quán)利，如知識(shí)產(chǎn)權(quán)、訴訟權(quán)等權(quán)益，同時(shí)還遵循“法無(wú)明令禁止即可為”的原則。但高校辦學(xué)自主權(quán)也有不可逾越的底線，即不得違背高等教育的宗旨和使命，不得侵害公民基本權(quán)利、減損社會(huì)公益和危及國(guó)家利益。

然而，高校與政府權(quán)力邊界的劃定，是一個(gè)具體的歷史過(guò)程，兩者關(guān)系處于動(dòng)態(tài)平衡狀態(tài)。“大學(xué)

自主權(quán)反映了大學(xué)與政府之間的權(quán)力變化關(guān)系，在這一權(quán)力變化過(guò)程中，政府是影響大學(xué)自主權(quán)演進(jìn)的主導(dǎo)因素?！保?8］政府對(duì)高校辦學(xué)的規(guī)范和監(jiān)督是必要的，但必須通過(guò)章程明確其權(quán)職范圍和界限。因此，“章程建設(shè)的‘立法’過(guò)程，應(yīng)該是大學(xué)與政府主管部門(mén)通過(guò)充分的談判協(xié)商，明確劃定大學(xué)自主權(quán)邊界的博弈過(guò)程”。［29］

四、大學(xué)章程落實(shí)和保障高校辦學(xué)自主權(quán)的基本路徑

（一）樹(shù)立大學(xué)章程權(quán)威，賦予大學(xué)章程法律效力

大學(xué)章程的生命在于實(shí)踐，其權(quán)威在于執(zhí)行，章程只有得到真正落實(shí)和認(rèn)真遵循，才不會(huì)被淪落為一紙空文而流于形式。盡管當(dāng)前學(xué)界對(duì)大學(xué)章程地位予以極高的評(píng)價(jià)，常常被冠以“憲法”或“基本法”的頭銜，但我國(guó)現(xiàn)行的大學(xué)章程畢竟還不是“法”，不具備“法”的基本屬性，缺乏明確的效力淵源。因此，這種“頭銜”更多只是象征意義上的、宣示性的稱(chēng)呼而已。大學(xué)章程的尊嚴(yán)源于它的權(quán)威，它的權(quán)威源于它的法律效力，而當(dāng)下大學(xué)章程的法律效力則是一個(gè)模糊不清又十分棘手的難題，致使高校辦學(xué)自主權(quán)試圖通過(guò)大學(xué)章程予以保障的通道難以打開(kāi)?？v觀世界各國(guó)，一般大學(xué)章程取得法律效力主要有以下方式:一是最早通過(guò)教會(huì)或王室頒布特許狀的方式予以確認(rèn)；二是由國(guó)會(huì)或者州議會(huì)通過(guò)立法方式確立；三是以政府令形式予以確認(rèn)和發(fā)布；四是經(jīng)教育主管部門(mén)核準(zhǔn)予以公布，這是我國(guó)目前采取的方式?？梢?jiàn)，這四種方式下大學(xué)章程的權(quán)威性和效力等級(jí)呈遞減和下降趨勢(shì)。

從我國(guó)現(xiàn)行大學(xué)章程制定主體和生效規(guī)則來(lái)看，章程的法律地位備受質(zhì)疑、法律效力大打折扣，缺乏法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。教育主管部門(mén)的核準(zhǔn)并不意味著大學(xué)章程就是法律規(guī)范，就如同工商機(jī)關(guān)核準(zhǔn)的公司章程一樣，不能因此上升為具有強(qiáng)制力的國(guó)家法律規(guī)范。大學(xué)章程是否具備法律效力不在于內(nèi)部的程序，而是取決于制定主體的地位和權(quán)威。實(shí)現(xiàn)大學(xué)章程法律效力的主要路徑：一是由具有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)制定、審議和通過(guò)。我國(guó)公立高校兩千余所，任務(wù)繁重艱巨，不具有普遍的可行性。但個(gè)別地方開(kāi)始探索和嘗試，例如深圳市人大擬立法頒布《深圳大學(xué)條例》。二是改良現(xiàn)行大學(xué)章程制定和生效規(guī)則，讓舉辦者、辦學(xué)者和管理者以及相關(guān)利益主體共同參與、協(xié)商制定，由教育主管部門(mén)（管理者）審核，報(bào)同級(jí)人民政府（舉辦者）批準(zhǔn)并以政府令形式發(fā)布，進(jìn)而上升為政府規(guī)范性文件、甚至行政規(guī)章，可以大大提高大學(xué)章程的權(quán)威性和法律效力。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，建立政府與高校之間的契約關(guān)系

確定政府干預(yù)介入高等教育到何種程度的依據(jù)是“政府自身的職能及其實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的需要”［30］。在長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成了高度集權(quán)的管理體制，政府全面控制高校，對(duì)高校統(tǒng)得過(guò)多、管得過(guò)死，使高校完全喪失自主權(quán)，窒息高校辦學(xué)活力和積極性，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)［31］。要落實(shí)高校辦自學(xué)自主權(quán)、實(shí)行章程治理，必須實(shí)行“政校分開(kāi)、管辦分離”。政府角色定位應(yīng)該是“掌舵者”而不是“劃漿者”，是“裁判員”而不是“運(yùn)動(dòng)員”；在管理模式上實(shí)現(xiàn)由直接微觀干預(yù)轉(zhuǎn)向間接宏觀調(diào)控，要運(yùn)用立法、規(guī)劃、撥款、評(píng)估、政策指導(dǎo)以及信息服務(wù)等間接手段來(lái)宏觀引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)導(dǎo)向功能；在政府職能上實(shí)現(xiàn)由“管制型”的全能政府轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”的有限政府，構(gòu)建一種“合作型”的政校關(guān)系，通過(guò)章程確定雙方的權(quán)責(zé)關(guān)系。

大學(xué)章程是一種契約性的自治規(guī)則，“是利益主體博弈后的合意體現(xiàn)，它既為一種合意，自然而然地為合意主體所遵守與服從”。［32］因此，推進(jìn)政府對(duì)高校的契約化管理，“大學(xué)章程就是一個(gè)非常好的切入口。章程就是一種契約，是雙方權(quán)力合法性的來(lái)源?！保?3］契約是一種理念、一種精神，而不僅僅是文本或規(guī)范，社會(huì)契約思想構(gòu)筑了現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系最重要的精神理念與文化形態(tài)。大學(xué)與政府是契約關(guān)系而非身份關(guān)系，契約思想被應(yīng)用于高等教育領(lǐng)域，例如法國(guó)對(duì)大學(xué)的契約化管理以及日本國(guó)立大學(xué)的法人化改革，收效顯著，值得學(xué)習(xí)借鑒。

（三）確立高校獨(dú)立法人地位，使高校成為面向社會(huì)自主辦學(xué)的實(shí)體

章程是高校法人設(shè)立的法定要件，大學(xué)“只有通過(guò)它的法律——章程，才算在法律上是存在的”。［34］章程作為現(xiàn)代大學(xué)法人制度建立的重要標(biāo)志，彰顯了大學(xué)的獨(dú)立法人地位，而獨(dú)立法人地位使大學(xué)能

夠有效對(duì)抗外在力量非法入侵，為高校辦學(xué)自主權(quán)的行使提供了必要條件和廣闊空間。因此，建立健全大學(xué)法人制度是落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)的根本途徑。盡管我國(guó)《教育法》和《高等教育法》以法律形式確認(rèn)了高校法人地位，承認(rèn)高校與其他法人的平等主體關(guān)系，而非隸屬關(guān)系，這成為高校法人行使辦學(xué)自主權(quán)的前提和基礎(chǔ)，但是，高校在實(shí)踐中還不是一個(gè)真正獨(dú)立的法人，高校法人地位的理論困境導(dǎo)致高校法人制度建設(shè)以及辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)受到嚴(yán)重的影響和制約。當(dāng)前，學(xué)界普遍認(rèn)可高校法人是“公務(wù)法人”或“公法人中的特別法人”的定位，這也是造成對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)認(rèn)識(shí)的“兩大誤區(qū)”的背景根源。大陸法系有公私法人的劃分，但未被我國(guó)民法通則采用。

法人源于私法，主要適用于私法領(lǐng)域，它是一個(gè)私法概念，強(qiáng)調(diào)法人地位平等、人格獨(dú)立，公法上不存在法人的問(wèn)題?！皣?yán)格來(lái)說(shuō)，私法人是最純粹的民法上的法人。公法人得為法人，應(yīng)指其涉及私法領(lǐng)域時(shí)的主體性一面，而不指其行使公權(quán)力的一面?！保?5］我國(guó)在法律上尚無(wú)公私法的劃分，對(duì)于公法與私法難以歸類(lèi)的法律，其設(shè)置的法人地位顯得尷尬和模糊。我們不能也沒(méi)有必要生搬硬套大陸法系的公法人制度。因此，根據(jù)法律的規(guī)定，高校屬于民法意義上的公益類(lèi)事業(yè)單位法人，類(lèi)似于國(guó)外的公益法人。“法人是具有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)并能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的社會(huì)組織，法人型高校的辦學(xué)自主權(quán)就是法人自主權(quán)?！保?6］當(dāng)前高校法人缺乏獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)，高校作為法人對(duì)國(guó)家投入的資產(chǎn)也只是享有管理使用權(quán)，不享有所有權(quán)。高校缺乏堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，自主底氣不足，直接制約了辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)。因此，要通過(guò)大學(xué)章程建設(shè)，確立高校獨(dú)立法人地位，夯實(shí)高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，使高校真正成為面向社會(huì)自主辦學(xué)的法人實(shí)體。

（四）加強(qiáng)自主辦學(xué)能力建設(shè)，完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

高校辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)難的直接原因，一方面是政府部門(mén)不肯真正放權(quán)，截留了一部分高校權(quán)力；另一方面是“下放”到高校的權(quán)力未被科學(xué)配置和合理使用，下放到高校的有限權(quán)力往往被書(shū)記校長(zhǎng)截留和壟斷，處于教育教學(xué)一線的教師和學(xué)生的自主權(quán)被架空，導(dǎo)致基層組織權(quán)力薄弱渙散。因此，在當(dāng)前新一屆中央政府簡(jiǎn)政放權(quán)背景下，“高校如何才能用好權(quán)，解決好這個(gè)問(wèn)題，既需要政府加強(qiáng)監(jiān)管，同時(shí)也需要高校建立自我發(fā)展、自我約束機(jī)制，避免權(quán)力濫用”。［37］高校辦學(xué)自主權(quán)不僅有“權(quán)利”的外在形態(tài)，還有“能力”的內(nèi)在蘊(yùn)含，為了更好承接和合理行使高校辦學(xué)自主權(quán)，高校必須增強(qiáng)其自身辦學(xué)能力，建立和完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和自我約束機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)范和約束。

當(dāng)前高校內(nèi)部治結(jié)構(gòu)問(wèn)題嚴(yán)重，主要表現(xiàn)為：高校內(nèi)部權(quán)力界線紊亂，黨委權(quán)力與行政權(quán)力重疊、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力失衡，學(xué)術(shù)權(quán)力邊緣化、日漸式微，內(nèi)部規(guī)章制度不健全，權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范，內(nèi)部管理體制未理順，尚未建立起有效的決策、執(zhí)行、監(jiān)督制約機(jī)制。“章程是把改革理念轉(zhuǎn)化為治理結(jié)構(gòu)的最理想的載體”［38］，要按照建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的要求，進(jìn)一步完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，提高“學(xué)術(shù)委員會(huì)”地位和權(quán)威，樹(shù)立學(xué)術(shù)優(yōu)先、行政服務(wù)于學(xué)術(shù)的理念，摒棄高校行政化管理模式，建立最有利于學(xué)術(shù)發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制和治理模式，充分發(fā)揮“教職工代表大會(huì)”、“學(xué)生代表大會(huì)”等師生團(tuán)體民主參與的作用，形成有效的民主管理和監(jiān)督制約新機(jī)制。通過(guò)章程建設(shè)完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)是大勢(shì)所趨，也是必由之路。

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（責(zé)任編輯：徐治中；責(zé)任校對(duì)：于 翔）

On the Security and Division of the University Charter for the Universities Autonomy

RUAN Liquan

（Chongqing Normal University，Chongqing，401331）

The charter is the bridge of cohesion inside and outside the university，the school autonomy state laws and regulations can be converted to the specification of the university autonomy，and the charter is a legal basis and basic way.The charter in the process of implementing the autonomy of higher education has unique function，no constitution，no autonomy of running universities.The root of the difficulty of the school-running autonomy in universities to carry out mainly on two mistaken understanding of autonomy of running universities.University autonomy is the unity of the rights and behavior ability，has relativity and level，are the lifeblood of the university reflect individual character，reveal features.The charter of the university to clarify the government intervention and university autonomy given boundary，the charter of the university legal effect，the transformation of government functions，the establishment of the independent legal status，improve the internal governance structure of universities，is the route one must take the university autonomy.

universities charter；university autonomy；the internal governance structure；implementation；security

G647.1

A

1674-5485（2015）10-0007-07

2013年重慶市高等教育學(xué)會(huì)項(xiàng)目“高校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)涵及法律保障研究”（CQGJ13C340）。

阮李全（1977-），男，廣西陸川人，重慶市公民道德與社會(huì)建設(shè)研究中心主要成員，重慶師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，主要從事教育法學(xué)、思想政治教育研究。