杜偉

（西南政法大學，重慶 401120）

依法治校：現(xiàn)代大學發(fā)展戰(zhàn)略的支點選擇

杜偉

（西南政法大學，重慶 401120）

依法治校是依法治國理念在教育領域的具體表現(xiàn)，作為現(xiàn)代大學發(fā)展的戰(zhàn)略支點選擇，具有較為深刻的法理內(nèi)涵，賦予了大學各主體不同的法律責任。推進大學依法治校工作，必須理清大學的內(nèi)外部之間的關(guān)系，明確其層次性與特殊性，并通過法律制度的構(gòu)筑、法治價值觀的更新、法治化大學治理結(jié)構(gòu)的形成、司法體制機制的建立、法治高等教育文化的形成進一步鞏固依法治校的戰(zhàn)略地位。

依法治校；大學發(fā)展；戰(zhàn)略支點

十八屆四中全會的召開，標志著依法治國理念得到進一步深化與貫徹。依法治校是依法治國戰(zhàn)略的重要組成部分，是在學校場域內(nèi)實施法制化管理的具體體現(xiàn)，這種理念的提出具有深刻的時代意義。在構(gòu)建和諧社會的背景下，依法治校的提出對和諧校園建設是一種強力的保障，其意味著依法治校在促進學校管理工作有效管理方面具有較強的適應性，也從側(cè)面體現(xiàn)了依法治校理念具有深刻的內(nèi)涵?！皬撵o態(tài)考察，依法治校是實現(xiàn)民主、公正、權(quán)利等法律精神的載體，是體現(xiàn)法律信仰的理想模式。從動態(tài)考察，依法治校本身又是‘規(guī)章制度普遍適用’的運作體制和法律信仰的目標狀態(tài)?！保?］有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究保證各項教育事業(yè)在社會主義法制軌道上順利發(fā)展。［2］因此，現(xiàn)代大學管理引入依法治校的治理理念是時代發(fā)展的需要，也是大學發(fā)展規(guī)律的內(nèi)在需要，其豐富的內(nèi)涵為依法治校理念的實施提供了可能。

一、依法治校的法理內(nèi)涵及相關(guān)主體

（一）依法治校的法理內(nèi)涵

“依法治校是指各高校黨委與校領導班子在我國法律法規(guī)框架之內(nèi)，制定出合理、合法的規(guī)章制度，為高校的教學科研等工作提供制度保障?！保?］依法治校根據(jù)主體的不同，可以劃分為兩個層面：其一，從教育行政法學角度概括出其是教育行政部門在外部對高校依法進行有效的監(jiān)考與管理；其二，從學校自身管理的層面角度概括出高校對內(nèi)部各要素的依法管理。宏觀與微觀層面的兩種概括蘊藏了其在法律效力與管理理念上的內(nèi)涵，這也是依法治校發(fā)揮作用的基礎與前提。

1.法律內(nèi)涵

“《關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》指出，實行依法治校，就是要求嚴格按照教育法律的原則與規(guī)定?！保?］實際上，國家法律條文中已經(jīng)明確實施依法治教的必要條件便是遵從國家教育法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，這是依法治教的前提，只有在國家法制化管理的條件下，才能進一步開展教育教學活動，維護教師與學生的合法權(quán)益，打造法制化的治理與育人環(huán)境，理順學校內(nèi)外部關(guān)系，培養(yǎng)大學的法治精神。由此可見，依法治校具有豐富的法律內(nèi)涵。其一，依法治校是依法治國理念的延續(xù)。依法治校是學校貫徹依法治國理念的具體意識形式，從理念與

形態(tài)上體現(xiàn)了依法治國的基本精神，強調(diào)了法制化手段在學校管理中的核心價值，明確了其法律效力。其二，依法治校需要依法行政作為保障。離開了政府的依法行政，依法治校便失去了外部法制化管理的有力支撐，這恰好體現(xiàn)了依法治校法律內(nèi)涵的銜接性，對政府的依法行政提出了更高的要求。其三，依法治校具有法制教育的效用。依法治校就是依照法律要求對學校進行治理，在其觀念轉(zhuǎn)變過程中，能夠通過法制管理方式的實施增強教師與學生的法律意識。從依法治校法律內(nèi)涵看出，其包含了尊法、護法、普法在學校場域內(nèi)的體現(xiàn)與實施。

2.管理內(nèi)涵

依法治校的主要價值體現(xiàn)在管理上，其主要是通過法律途徑促進學校管理的科學化與規(guī)范化，因此其管理內(nèi)涵也具有多維性。其一，依法治校蘊藏著“民主”的管理方式。法治與民主緊密相關(guān)，法治體現(xiàn)了眾人的意志，依法治校的核心價值便是集中多數(shù)人的觀點，實施真正的民主化管理，擴大學校辦學的主體，提升其辦學自主權(quán)。其二，依法治校蘊藏著法律保護機制。依法治校確保學校內(nèi)部要素具有了法律上的保障，隨著學?！耙匀藶楸尽崩砟畹纳钊?，自覺尊重與保護教師與學生的人格、心理及正當權(quán)益，完善各種安全管理制度，形成有效的保護機制。其三，依法治校蘊藏著內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)的調(diào)整。依法治校是社會主義民主法制進程加快的產(chǎn)物，隨著社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，學校的內(nèi)外部關(guān)系愈發(fā)復雜，依法治校通過調(diào)整學校內(nèi)部結(jié)構(gòu)理順管理中的各種關(guān)系，充實了其管理內(nèi)涵。

（二）相關(guān)主體的法律責任

依法治校是大學新時期的治理理念，決定了其未來的發(fā)展趨勢。在依法治校的宏觀背景下，大學各主體被賦予了不同的法律責任。對于大學管理者來說，依法治校要求其利用法律手段開展大學管理工作，要求大學管理者具有法律意識，不得利用手中的職權(quán)牟取私利，不得在組織管理中忽視“民主”，不得在大學治理過程中忽視“以人為本”理念等，否則大學管理者將承擔相應的法律責任。大學教師在依法治校的理念下，要承擔教育教學、教書育人及科學研究等方面責任，不得無故體罰、侮辱學生，不得出現(xiàn)學術(shù)不端現(xiàn)象，否則大學教師將承擔相應的法律責任。學生作為大學的重要主體，也要在依法治國自覺履行相應義務，不得出現(xiàn)違反學生日常行為規(guī)范，不得在考試中舞弊等，這是依法治校理念的要求，也是大學生的法律責任。

二、依法治校主體間的多層關(guān)系

（一）大學依法治校急需理順的外部關(guān)系

1.大學依法治校與國家立法機關(guān)的關(guān)系

從依法治校的法律內(nèi)涵角度講，其是國家依法治國戰(zhàn)略理念的重要體現(xiàn)，這就必須要理順大學與國家立法機關(guān)之間的關(guān)系。國家立法機關(guān)扮演著大學實施依法治校的立法保障角色，其制定高等教育相關(guān)法律法規(guī)，賦予大學法律地位，監(jiān)督高等教育法律法規(guī)的實施等。就目前狀況而言，我國高等教育立法存在較大的問題，在法律上賦予政府過多干預大學發(fā)展的責任，導致大學自主權(quán)較低，大學在某種程度上甚至成為了政治與經(jīng)濟的附庸。由于歷史的關(guān)系，我國高等教育立法存在許多計劃經(jīng)濟時期遺留的弊端，具有濃重的行政化色彩，這是政府行政權(quán)力過大的重要原因。國家立法機關(guān)為大學做出了詳細的立法規(guī)劃，許多由大學做主的事情都有立法者代勞，不利于大學加強對自身的有效管理，從宏觀層面也促使大學陷入了立法的圍欄中，無法建立市場經(jīng)濟的準入機制。實際上，大學與國家立法機關(guān)應重新進行關(guān)系定位，國家立法機關(guān)應把注意力轉(zhuǎn)移到建立高等教育發(fā)展與改革的立法保障體系，完善促進高等教育設施建設、優(yōu)化資源配置的立法程序等方面，國家立法機關(guān)不是大學的掌控者，而是保護者。

2.大學依法治校與國家行政機關(guān)的關(guān)系

國家行政機關(guān)是依法行政的主體，是大學開展依法治校的重要外部力量。由于教育行政化程度較高，要求大學“去行政化”的呼聲較高，這能夠表明大學與國家行政機關(guān)的關(guān)系存在一定問題。教育執(zhí)法者應恪守本分，按章辦事，做好大學發(fā)展的宏觀指導與引領工作，不應該利用手中的職權(quán)對大學進行過分干預，或者進行權(quán)力的擴張與濫用。大學應進一步明確其在依法治校戰(zhàn)略管理中的位置，其不是政治的附庸，也不是國家行政機關(guān)的下屬機構(gòu)，大學要根據(jù)立法程序的要求，在國家行政機關(guān)的引導下，自主的開展辦學，設置與調(diào)整學科，建立與審批校內(nèi)管理制度。國家行政機關(guān)要在行政管理上給予

大學充分的保障，賦予大學一定的辦學自主權(quán)，杜絕某些教育執(zhí)法者濫用職權(quán)、違法行政，營造出大學開展依法治校的良好外部行政環(huán)境。

3.大學依法治校與國家司法機關(guān)的關(guān)系

國家司法機關(guān)是實施依法治國戰(zhàn)略的重要角色，是國家法律裁定與審判的最高權(quán)力擁有者，是國家法治的最后一道防線，是用法律手段規(guī)范國家行為的主體機構(gòu)。由于國家司法機關(guān)的重要地位，其對大學的依法治校起到支撐作用，能夠捍衛(wèi)大學在依照法律法規(guī)進行管理過程中的基本權(quán)利，對大學進行行為審查時，也能夠依法裁定大學行為的法律性質(zhì)與定位?？傮w來說，國家司法機關(guān)與大學是法律裁定與法律實施的主體互通關(guān)系，國家司法機關(guān)的公正司法是保證大學依法治校的重要屏障。

4.大學依法治校與社會的關(guān)系

基于大學具有社會服務職能，因此依法治校必須有效處理大學與社會之間的關(guān)系，規(guī)范大學的社會行為，增強大學的責任意識。大學擁有自身的發(fā)展規(guī)律，且在發(fā)展過程中出現(xiàn)差錯與誤區(qū)，尤其是在與社會的關(guān)系問題上，極易受到社會不良因素的影響，需要一套完整的制度進行規(guī)范與約束，避免大學的發(fā)展過于市場化，以至于降低大學自身的主體性。社會作為大學發(fā)展的評判者與供給者，在很大程度上決定了大學的生存狀況，充分實施依法治校就要求社會給予大學寬松的發(fā)展環(huán)境，提供大學優(yōu)質(zhì)的社會實踐育人平臺，通過法律手段規(guī)避社會不良風氣的影響，幫助大學培養(yǎng)一批利于社會發(fā)展的優(yōu)秀人才，推動法治社會建設。

（二）大學依法治校急需理順的內(nèi)部關(guān)系

1.大學依法治校與大學的關(guān)系

大學依法治校的主體便是大學，而對內(nèi)部事務進行行之有效的管理，必須正確處理好大學內(nèi)部之間的關(guān)系。受社會歷史發(fā)展的影響，大學內(nèi)部關(guān)系也充斥著行政化因素，其內(nèi)部組織成為了私人行政場所，大學的私人行政化管理模式也受到了社會各界的廣泛質(zhì)疑。十八屆四中全會深化了依法治國理念，社會各領域全部要深刻領會這一理念的內(nèi)涵，用法律的手段看待問題、解決問題。大學推進依法治校是時代的要求，其應抓住歷史發(fā)展機遇，貫徹與落實依法治校的精髓，努力克服行政化帶來的弊端，提高管理質(zhì)量與效率。大學內(nèi)部的關(guān)系應是法理之下的教學、行政交叉組織關(guān)系，其組織目標便是促進教學、科研水平提升，促進組織效能提升。

2.大學依法治校與教師的關(guān)系

大學依法治校的對象之一是教師，必須處理好大學與教師之間的法律關(guān)系。從人事關(guān)系上講，大學與教師是平等的兩大主體，是緊密相關(guān)的契約關(guān)系。從職業(yè)管理上講，大學與教師是法律關(guān)系，受到法律的保護?！啊吨腥A人民共和國教育法》第四十八條和《中華人民共和國教師法》第十七條規(guī)定：高等學校實行教師聘任制?！保?］依法治校戰(zhàn)略的實施對于大學教師的發(fā)展大有裨益。首先，在聘任方面，大學教師更加受到法律的保護，遵守自愿平等的原則，明確雙方的權(quán)利義務關(guān)系，并依法簽訂相關(guān)合同或協(xié)議?！吨腥A人民共和國教師法》明確了大學教師具有進行教育教學活動、從事科學研究、進修培訓、帶薪休假等權(quán)利，從法律上保障其合法權(quán)益。也規(guī)定了教師具有教書育人，提高教育教學質(zhì)量，培養(yǎng)社會主義建設者和接班人的義務。依法治校恰好成為大學與教師進行關(guān)聯(lián)的紐帶，明確了兩者的法律關(guān)系。

3.大學依法治校與學生的關(guān)系

大學依法治校的另一對象是學生。從法理上上講，大學與學生之間存在雙重關(guān)系。首先是行政法律關(guān)系。大學依法治校是在政府依法行政的保障下完成的，大學具有內(nèi)部行政管理程序與行政主體資格，能夠在法律的范疇內(nèi)實施行政權(quán)力，這也是我們通常意義上所說的依法對學生進行管理。其次是民事法律關(guān)系。大學的發(fā)展日趨多元化，學生接受大學教育的方式呈現(xiàn)多種形態(tài)，此外其生活方式及理念也在不斷豐富，這更多體現(xiàn)的是一種主體性價值，學生在大學的場域內(nèi)發(fā)生法律關(guān)系，大學與學生的法律關(guān)系民事化成為了主要趨勢。

4.學術(shù)權(quán)力與大學行政權(quán)力的關(guān)系

權(quán)力是通過支配在影響別人實現(xiàn)權(quán)力者們的利益。［6］學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力一直是大學權(quán)力結(jié)構(gòu)中一對主要矛盾，構(gòu)成了大學權(quán)力的關(guān)系范疇。在大學依法治校過程中，必須平衡大學學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力，如果行政權(quán)力高于學術(shù)權(quán)力，大學將淪為政治的附庸，喪失大學的本質(zhì)精神，毫無治學精神與學術(shù)尊嚴；如果一味強調(diào)學術(shù)權(quán)力，就會影響大學管理工作的正常運行。因此，平衡大學學術(shù)權(quán)力

與行政權(quán)力，解決目前行政權(quán)力過大等問題是依法治校順利開展的關(guān)鍵。大學應建立學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力之間的約束機制，將“黨委領導、校長管理、教授治學”的理念與依法治校的相關(guān)理念有機整合，促使學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力相分離，降低大學的行政化程度。

三、推進大學依法治校的戰(zhàn)略支點及其選擇

（一）實施與完善并重，構(gòu)筑良法制度體系并確立教育法律的權(quán)威

構(gòu)筑大學良法制度體系對于確立教育法律權(quán)威，推進依法治校理念有著重要作用，其能夠為師生思想自由提供有力保障。大學良法制度的建立必須要堅持法治權(quán)威性、發(fā)展規(guī)律性、人本性、制度內(nèi)容可操作等原則，必須做到一切從實際出發(fā)，對高等教育規(guī)章制度進行全面修訂，確保制度的彈性與實效性。在大學法律制度體系構(gòu)建過程中還要處理好大學與教師、學生之間的利益關(guān)系，實現(xiàn)利益的均衡化，不能以教師與學生利益作為犧牲，成就學校利益；還要處理好權(quán)利與義務之間的關(guān)系，大學內(nèi)部每個主體都存在自身的權(quán)利，與此同時也要踐行自己的義務，確保權(quán)利與義務的統(tǒng)一；還要處理好現(xiàn)實狀態(tài)與改革創(chuàng)新之間的關(guān)系，改革的同時不能完全否定過去，要善于分析現(xiàn)實狀態(tài)的合理內(nèi)核，真正做到立足現(xiàn)在，著眼未來；還要處理好實體與程序之間的關(guān)系，改變傳統(tǒng)的重實體、輕關(guān)系的現(xiàn)象，做到兩者相輔相成。只有處理好以上幾種關(guān)系，才能建立起具有法律性質(zhì)的審議制度、聽證制度、成本效益分析制度等，逐步構(gòu)筑良法制度體系，有效實施依法治校。

（二）多元與共識并存，塑造符合時代要求的依法治校價值觀

依法治國是社會主義法治建設的核心內(nèi)容，公平正義則是其主要的價值追求，也是社會主義法治建設的重要使命。依法治校作為依法治國的微觀體現(xiàn)，也要不斷塑造符合時代精神的價值觀，并根據(jù)其規(guī)范大學管理體系，形成依法治校的良好氛圍。形成依法治校核心價值觀，達成教師與學生的共識，將其作為工作的準則，要做到如下幾個方面：其一，尊重法律，崇尚法律。只有將法律視為心中神圣的、權(quán)威的指導，才能在日常行為中維護法律的尊嚴，樹立正確的法律觀。其二，在行為中自覺守法。在現(xiàn)代大學制度下，大學教師與學生能夠充分發(fā)揮自己的潛能，促進自身的全面發(fā)展，但這些都必須以尊重法律、自覺守法為前提，不能夠隨心所欲，拋開法律于不顧。其三，做到嚴格執(zhí)法。大學教師與學生要堅持公平正義的原則，嚴格遵守法律法規(guī)的相關(guān)要求，形成違法必究的心理，為嚴格執(zhí)法奠定堅實基礎，防止大學權(quán)力濫用現(xiàn)象的泛濫。

（三）立足權(quán)力監(jiān)督制約，全面打造法治化的大學治理結(jié)構(gòu)

依法治校工作的推進，必須考慮大學的治理結(jié)構(gòu)問題，傳統(tǒng)的“下級服從上級”的管理體制顯然已經(jīng)不合時宜，與知識創(chuàng)新及謀求學術(shù)自由不相適應，必須優(yōu)化大學治理結(jié)構(gòu)，保障在法制化治理的前提下，實現(xiàn)內(nèi)在結(jié)構(gòu)的均衡。一要進一步明確管理職能，實現(xiàn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的均衡化。大學內(nèi)部主要圍繞學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力形成了多股“組織勢力”，不同層次之間也存在權(quán)力差別，因此必須以章程的形式加以明確其權(quán)力性質(zhì)，行使各種權(quán)力都要有章可循，同時促進各方利益的均衡與公平，建立相互協(xié)商制度。二要建立信賴保護原則。“信賴保護原則主要是指校院機關(guān)處室公布的信息必須全面、準確、真實；以學校名義制定發(fā)布的規(guī)定、規(guī)則，作出的決定、決議等相關(guān)政策、規(guī)章要保持相對穩(wěn)定，不能朝令夕改，前后矛盾。”［7］保護信賴原則是依法治校理念彈性化的重要體現(xiàn)，其給予人以合理預期，反映出依法治校理念下大學治理結(jié)構(gòu)的柔性與人性化。三要公開透明。依法治校是以法律為準繩管理大學事務，而法律具有公開、公正的特征，這也要求大學治理結(jié)構(gòu)是一種公開、透明的管理方式，凡是都需要教師與學生知曉，決議、商討過程都要進行公開，并及時聽取廣大教師與學生的意見，實現(xiàn)信息資源共享。四要創(chuàng)新管理方式。依法治校要求大學治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)的是一種重柔性管理、動態(tài)管理的內(nèi)部協(xié)調(diào)機制，以協(xié)商為原則，以服務為宗旨，減少因管理方式過激導致的矛盾沖突，促進依法治校工作的平穩(wěn)推進。

（四）強化教師和學生權(quán)利的保障機制和法律權(quán)威，建立公正的教育司法體制機制

依法治校的目的之一便是保證大學教師與學生能夠從法制化的環(huán)境中受益，結(jié)合大學自身的特性，服務于學科、專業(yè)的發(fā)展。依法治校幫助大學樹立法律權(quán)威，能夠有效減少不良行為的發(fā)生，但建

立教育司法體制機制依然重要，其作為監(jiān)督與裁判的重要程序，對依法治校工作的開展十分有利。首先，應健全司法審議機制。為促進依法治校過程中程序的合法化與科學化，大學應建立審議咨詢制度，讓教授或知名學者在審議中占優(yōu)勢地位。其次，健全司法問責機制。在決策與審議之后，需要司法問責，完善司法參與與介入機制，保障教師與學生的基本權(quán)利。最后，健全司法保障機制。建立完善的司法監(jiān)督管理制度，注重教師、學生與社會的監(jiān)督，約束以權(quán)謀私、職權(quán)濫用等不良行為，這不僅關(guān)系到教師及學生的切身利益，也關(guān)系到大學人才培養(yǎng)質(zhì)量。

（五）反映變革時代精神，培育符合大學法治建設要求的高等教育文化

為建立現(xiàn)代大學制度，推進大學依法治校工作，必須培育與大學法治精神相一致的高等教育文化，辦好人民滿意的高等教育。文化傳承作為大學的職能之一，其體現(xiàn)了大學作為社會組織的文化功能，組織的運行不僅需要制度的規(guī)范與約束，也需要法治文化的融入與滲透，促使其形成大家共同認可的價值觀。建設符合大學法治建設的高等教育文化要不斷提高教師與學生的法律素養(yǎng)，并把法律素養(yǎng)的提高看成是一個循序漸進的過程。其一，要求教師與學生掌握基本的法律知識，做到知法、懂法，尤其是對憲法及相關(guān)專業(yè)法律常識的掌握，增強其認知感與責任感，明確依法治校的內(nèi)涵與意義。其二，增強教師與學生的法治觀念，培養(yǎng)其對法律法規(guī)的信仰。教師與學生是構(gòu)成大學的主體，只有他們從觀念上將法律視為行為處事的基本原則，做到對法律的忠誠，才能保證大學擁有堅實的法治基礎。其三，提升教師與學生運用法律解決問題的能力。在了解法律知識，樹立法律信仰的前提下，培育法律思維能力，運用法律思維能力解決現(xiàn)實存在的問題，這才是依法治校的核心價值與根本目的。具有法治精神的高等教育文化實際上是社會主義核心價值體系的重要組成部分，在其培育過程中既要發(fā)揮師生的引領和模范作用，也要提升參與依法治校的積極性，為建立服務于依法治校的高等教育文化共同努力。

［1］馮愛玲.法律信仰：大學依法治校的內(nèi)驅(qū)力［J］.現(xiàn)代教育科學，2009，（1）：99-101.

［2］李紅.加強地方教育法制建設是我國教育發(fā)展的保障［J］.現(xiàn)代教育管理，2011，（6）：50-53.

［3］黃艷.依法治校與高校和諧校園構(gòu)建研究［J］.陜西青年職業(yè)學院學報，2014，（1）：63-69.

［4］何學.高校依法治校的內(nèi)涵［J］.中國成人教育，2012，（81）：14-16.

［5］包家新，劉磊.高校依法治校需要處理好的幾層關(guān)系［J］.黑龍江高教研究，2014，（10）：73-75.

［6］李華.現(xiàn)代大學學術(shù)權(quán)力的權(quán)利性回歸［J］.現(xiàn)代教育管理，2011，（6）：47.

［7］周雄文，吳四江.論高等學校的依法治校［J］.湖南科技大學學報（社會科學版），2013，（2）：126-129.

（責任編輯：李作章；責任校對：趙曉梅）

Law School: Fulcrum Choosing for Modern University Development Strategy

DU Wei
（ Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120）

Law school is a concrete manifestation of the concept of the rule of law in the field of education，as a strategic fulcrum choosing for modern university development, which has a more profound legal connotation，given the different legal entities of the university of liability. Promoting lawschool of university，we must clarify the relationship between inside and outside of university，a clear hierarchy and its particularity，and by building the legal system，updating the rule of law values，forming the university governance structure of legalization，establishing the judicial system and mechanisms，and the formation of legal culture of higher education to further consolidate the strategic position of the lawschool.

lawschool；university development；strategic pivot

G649.21

A

1674-5485（2015）02-0042-05

杜偉（1986-），女，內(nèi)蒙古呼倫貝爾人，西南政法大學博士生，重慶市涪陵區(qū)法院院長助理，主要從事中外刑法學、高等教育管理研究。