文 / 田春苗（甘肅政法學(xué)院 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

“小飯桌”食品安全法律規(guī)制的困境及應(yīng)然路徑

文 / 田春苗（甘肅政法學(xué)院 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

“小飯桌”在我國(guó)發(fā)展迅猛、數(shù)量激增，已在大陸城區(qū)各個(gè)角落遍布開(kāi)花，其首要基本功能是保證就餐學(xué)生吃得安全。當(dāng)前，“小飯桌”大多為家庭作坊式不規(guī)范的無(wú)證經(jīng)營(yíng)，雙方簽訂協(xié)議較少、從業(yè)者素質(zhì)較低、收費(fèi)混亂、食品安全無(wú)保證等問(wèn)題突出，法律規(guī)制亦存有諸多困境。加強(qiáng)“小飯桌”食品安全法律規(guī)制迫在眉睫，其應(yīng)然路徑為建立健全“小飯桌”食品安全有關(guān)立法、強(qiáng)化政府監(jiān)管能力及問(wèn)責(zé)機(jī)制、完善糾紛解決機(jī)制、強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督機(jī)制以及提高“小飯桌”學(xué)生及其家長(zhǎng)的法律維權(quán)意識(shí)與能力。

“小飯桌” 食品安全 立法 政府監(jiān)管 糾紛解決機(jī)制 社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

“小飯桌”，也稱“校外托餐機(jī)構(gòu)”，即學(xué)生校外托管場(chǎng)所（經(jīng)營(yíng)者多是租房或在自己家中開(kāi)辦）為中小學(xué)低齡生提供午餐以及午休場(chǎng)所，甚至提供晚餐以及輔導(dǎo)功課等服務(wù)，家長(zhǎng)自愿委托其照管孩子，每月繳納一定費(fèi)用?！靶★堊馈边@一特殊經(jīng)營(yíng)形式已遍布中國(guó)大陸城區(qū)各個(gè)角落，當(dāng)前已演變成一個(gè)關(guān)系到中小學(xué)生健康成長(zhǎng)的“第二課堂”，不僅便利了孩子們放學(xué)的就餐和休息，而且解決了家長(zhǎng)的后顧之憂、緩解了家長(zhǎng)壓力，同時(shí)也解決了一些無(wú)業(yè)或失業(yè)人員的就業(yè)問(wèn)題。正因如此，“小飯桌”在我國(guó)的發(fā)展和壯大已成為必然趨勢(shì)，深受社會(huì)多方歡迎，社會(huì)各界也欣然接受這一新興行業(yè)。[1]“小飯桌”功能日益多樣化——吃、睡、學(xué)，本文僅從法學(xué)角度研究其基本功能吃得安全，即“小飯桌”食品安全法律規(guī)制問(wèn)題。

一、當(dāng)前我國(guó)“小飯桌”食品安全現(xiàn)狀分析

（一）無(wú)證經(jīng)營(yíng)、學(xué)生家長(zhǎng)與“小飯桌”經(jīng)營(yíng)者簽訂書面協(xié)議較少

“小飯桌”主要為孩子們提供飲食服務(wù)，歸屬于餐飲服務(wù)行業(yè)，關(guān)系著孩子們的生命安全和身體健康，必須實(shí)行嚴(yán)格的特殊市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，即先審批許可，再工商登記。依據(jù)《餐飲服務(wù)許可管理辦法》與《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》以及部分地方立法，經(jīng)營(yíng)“小飯桌”必須到當(dāng)?shù)厥称匪幤繁O(jiān)管部門申請(qǐng)辦理餐飲服務(wù)許可證，再到當(dāng)?shù)毓ど滩块T辦理登記并取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照，兩證齊全，方可從事“小飯桌”經(jīng)營(yíng)。然而，各地“小飯桌”有近一半屬于家庭作坊式的違規(guī)開(kāi)辦、無(wú)證經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，學(xué)生家長(zhǎng)與“小飯桌”經(jīng)營(yíng)者大多沒(méi)有簽訂書面協(xié)議，有的即便簽訂協(xié)議，內(nèi)容也極為簡(jiǎn)單，沒(méi)有詳細(xì)約定各方當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，一旦出現(xiàn)糾紛，缺乏解決問(wèn)題的依據(jù)，不利于維護(hù)學(xué)生及家長(zhǎng)的合法權(quán)益。

（二）從業(yè)者素質(zhì)較低、參差不齊

“小飯桌”經(jīng)營(yíng)者及從業(yè)人員多為下崗職工、無(wú)業(yè)人員及退休人員，普遍文化程度較低、素質(zhì)較低且參差不齊。很多沒(méi)有經(jīng)過(guò)食品安全知識(shí)培訓(xùn)，缺少相應(yīng)的營(yíng)養(yǎng)搭配及食品安全知識(shí)，缺乏誠(chéng)信意識(shí)與責(zé)任意識(shí)。還有一些“小飯桌”從業(yè)人員沒(méi)有經(jīng)過(guò)體檢取得健康合格證及上崗證；或者雖取得健康合格證，但是從業(yè)后不注意個(gè)人衛(wèi)生、未定期進(jìn)行健康體檢。這都會(huì)給“小飯桌”食品安全埋下隱患。

（三）環(huán)境衛(wèi)生差、食品安全無(wú)保證

大部分“小飯桌”經(jīng)營(yíng)者選擇在學(xué)校附近自家或租用的居民樓內(nèi)開(kāi)辦小飯桌，這就使得居住用房變?yōu)椤靶★堊馈苯?jīng)營(yíng)場(chǎng)所了，多個(gè)孩子擠在一起吃飯、休息，空間往往比較狹小，許多“小飯桌”已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)就餐休息的最大接待能力。許多“小飯桌”場(chǎng)地設(shè)施設(shè)備不夠整潔衛(wèi)生、缺少必要的基本衛(wèi)生設(shè)施或設(shè)施不全，食物隨意存放、生熟食品混放，清洗不干凈等問(wèn)題突出，無(wú)法保證食品安全。

（四）收費(fèi)混亂、無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

“小飯桌”經(jīng)營(yíng)者收費(fèi)比較混亂、沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，一般根據(jù)學(xué)生情況由家長(zhǎng)與“小飯桌”經(jīng)營(yíng)者約定。因此，一些黑心“小飯桌”經(jīng)營(yíng)者為了爭(zhēng)奪學(xué)生而打起“價(jià)格戰(zhàn)”，拼命壓低收費(fèi)價(jià)格以吸引學(xué)生及家長(zhǎng)，隨之而來(lái)的自然是降低成本、食物購(gòu)進(jìn)把關(guān)不嚴(yán)、偷工減料、飯菜質(zhì)量低下、環(huán)境衛(wèi)生無(wú)法保障。

（五）存在安全隱患

“小飯桌”經(jīng)營(yíng)者一般對(duì)就餐學(xué)生來(lái)者不拒，基本沒(méi)有進(jìn)行健康體檢登記，有可能存在疾病傳播隱患，使學(xué)生身體健康受到影響。孩子們聚集在“小飯桌”同時(shí)用餐與休息，難免出現(xiàn)磕磕碰碰，嚴(yán)重時(shí)甚至互相打斗，而“小飯桌”從業(yè)人員素質(zhì)及文化普遍不高，可能難以疏導(dǎo)孩子們之間的矛盾。調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)大部分“小飯桌”不具備基本的消防設(shè)施設(shè)備；由于“小飯桌”空間狹小和經(jīng)營(yíng)者疏于管理，很多學(xué)生在“小飯桌”就餐后成群結(jié)隊(duì)地四處游逛，甚至少數(shù)學(xué)生鉆進(jìn)了附近的網(wǎng)吧等娛樂(lè)場(chǎng)所。這些都可能使“小飯桌”學(xué)生的身心健康與人身安全存在一定隱患。

二、當(dāng)前我國(guó)“小飯桌”食品安全法律規(guī)制的困境

（一）立法不足

我國(guó)“小飯桌”發(fā)展迅猛，數(shù)量激增，但當(dāng)前對(duì)“小飯桌”問(wèn)題并無(wú)全國(guó)層面的立法規(guī)定，地方有關(guān)小飯桌食品安全的立法也屈指可數(shù)：銀川市人大常委會(huì)發(fā)布的于2006年9月1日起施行的《銀川市學(xué)生校外就餐休息場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（修訂后于2012年10月9日起施行），這是我國(guó)第一部針對(duì)“小飯桌”管理的地方性法規(guī)；石家莊市教育局和衛(wèi)生局于2007年12月聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)“小飯桌”衛(wèi)生安全管理工作的通知》；烏魯木齊市于2011年8月26日起施行《烏魯木齊市學(xué)生小飯桌監(jiān)督管理規(guī)定》；蘭州市于2011年9月9日出臺(tái)《蘭州市小飯桌集體用餐食品安全監(jiān)督管理規(guī)定(試行)》；山東省食品藥品監(jiān)管局于2011年10月下發(fā)了《山東省學(xué)生小飯桌食品安全監(jiān)督管理暫行辦法》；南京市于2012年6月1日起施行《南京市學(xué)生小餐桌食品安全監(jiān)督管理暫行辦法》；黑龍江省于2013年2月1日起實(shí)施《黑龍江省校外托餐機(jī)構(gòu)餐飲服務(wù)許可管理辦法（試行）》與《黑龍江省校外托餐機(jī)構(gòu)食品安全監(jiān)督管理辦法（試行）》；內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市烏中旗于2013年6月出臺(tái)《學(xué)生校外小餐桌、托管場(chǎng)所管理暫行規(guī)定》等?！靶★堊馈笔称钒踩杀Ｗo(hù)的對(duì)象是與“小飯桌”經(jīng)營(yíng)者有服務(wù)合同關(guān)系的中小學(xué)生的生命權(quán)和健康權(quán)，當(dāng)前主要適用《合同法》、《食品安全法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等有關(guān)法律規(guī)定。由于專門立法缺位，“小飯桌”法律關(guān)系主體間的權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任欠缺法律依據(jù)，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)“小飯桌”經(jīng)營(yíng)者的有效規(guī)制以及對(duì)與其有服務(wù)合同關(guān)系的中小學(xué)生的有效保護(hù)。

（二）監(jiān)管不力

2013年3月國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，組建了國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全和藥品安全實(shí)施全程無(wú)縫統(tǒng)一監(jiān)管，結(jié)束了之前我國(guó)對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門、工商部門及食品藥品監(jiān)管部門分工監(jiān)管的“三足鼎立”狀態(tài)。各地食品藥品監(jiān)管部門十分重視“小飯桌”食品安全監(jiān)管，尤其在每學(xué)期中小學(xué)生開(kāi)學(xué)之際都會(huì)加大監(jiān)督檢查力度。近年，各地“小飯桌”數(shù)量激增、分布廣泛，食品藥品監(jiān)管部門由于執(zhí)法力量不足，存在“小飯桌”監(jiān)管不作為、不及時(shí)和不到位等現(xiàn)象；由于食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)手段落后、阻力過(guò)大、地方保護(hù)主義等原因，監(jiān)督檢查的常態(tài)化與權(quán)威性尚顯欠缺，沒(méi)有有效地使“小飯桌”違法經(jīng)營(yíng)者切實(shí)承擔(dān)其應(yīng)承擔(dān)的違法成本，一定程度上縱容了其違法行為，禍患無(wú)窮。同時(shí)，“小飯桌”監(jiān)管涉及食品、工商、教育、衛(wèi)生、環(huán)保、消防等多個(gè)部門，但目前各地尚未構(gòu)建起多部門監(jiān)管高效協(xié)作機(jī)制，沒(méi)有有效發(fā)揮監(jiān)管合力，監(jiān)管實(shí)效不高。

（三）糾紛解決機(jī)制不暢

“小飯桌”雙方當(dāng)事人發(fā)生爭(zhēng)議，根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第39條規(guī)定，可以通過(guò)協(xié)商和解、請(qǐng)求調(diào)解、向有關(guān)行政部門投訴、提請(qǐng)仲裁以及訴訟五種方式解決，然而這五種方式都存有一定不足，相關(guān)程序不盡合理。首先，和解協(xié)議，消費(fèi)者協(xié)會(huì)的調(diào)解協(xié)議及食品藥品監(jiān)管部門的行政調(diào)解書均不具有法律強(qiáng)制力，只能依靠當(dāng)事人自覺(jué)履行，解決糾紛的實(shí)效性均不高。其次，仲裁在解決“小飯桌”爭(zhēng)議時(shí)基本派不上用場(chǎng)。依據(jù)《仲裁法》規(guī)定，當(dāng)事人雙方在爭(zhēng)議發(fā)生前或發(fā)生后達(dá)成合法有效的書面仲裁協(xié)議或條款，才可向仲裁協(xié)議約定的仲裁機(jī)構(gòu)提請(qǐng)仲裁。實(shí)踐中，“小飯桌”雙方很少簽訂書面協(xié)議，即便簽訂協(xié)議，內(nèi)容也很簡(jiǎn)單，一般不會(huì)約定仲裁條款，而在爭(zhēng)議發(fā)生后雙方再達(dá)成仲裁協(xié)議就更不現(xiàn)實(shí)了，因此仲裁利用率極低。最后，傳統(tǒng)民事訴訟的高成本、難舉證、繁程序往往進(jìn)一步加劇了“小飯桌”學(xué)生及家長(zhǎng)在爭(zhēng)議中的劣勢(shì)地位；同時(shí)，發(fā)生“小飯桌”食品安全事故，眾多學(xué)生合法權(quán)益受損，依據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條規(guī)定，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)或省級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)可向法院提起消費(fèi)公益訴訟，但實(shí)施起來(lái)難度很大。

（四）社會(huì)監(jiān)督機(jī)制沒(méi)有發(fā)揮實(shí)效

社會(huì)監(jiān)督是指除國(guó)家機(jī)關(guān)外的一切單位和個(gè)人對(duì)“小飯桌”食品安全的監(jiān)督。據(jù)此，各大中小學(xué)校及其教師、“小飯桌”行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、大眾傳播媒介及每一位中小學(xué)生及家長(zhǎng)等主體均有權(quán)對(duì)“小飯桌”食品安全進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。事實(shí)情況如何？由于“小飯桌”屬于校外托管場(chǎng)所，與學(xué)校及其教師沒(méi)有直接關(guān)系，學(xué)校及教師對(duì)“小飯桌”學(xué)生主要是食品安全教育與提醒；據(jù)調(diào)查，當(dāng)前“小飯桌”經(jīng)營(yíng)者成立“小飯桌”行業(yè)協(xié)會(huì)的數(shù)量很少、運(yùn)行尚不規(guī)范，對(duì)“小飯桌”食品安全沒(méi)有發(fā)揮有效的自律監(jiān)管作用；消費(fèi)者協(xié)會(huì)、大眾傳播媒介關(guān)注的主要是消費(fèi)者購(gòu)買使用商品、接受服務(wù)的一般情況，很少將關(guān)注點(diǎn)聚集在“小飯桌”這一特殊問(wèn)題上；而不吃“小飯桌”的學(xué)生及其家長(zhǎng)更不可能關(guān)注“小飯桌”問(wèn)題。

（五）“小飯桌”學(xué)生及其家長(zhǎng)法律維權(quán)意識(shí)薄弱

據(jù)課題組調(diào)查，大多數(shù)學(xué)生及家長(zhǎng)選擇“小飯桌”很隨意，感覺(jué)“小飯桌”距離學(xué)校近、空間不是很擁擠、環(huán)境衛(wèi)生尚可、飯菜有花樣、費(fèi)用可以接受，就與“小飯桌”經(jīng)營(yíng)者達(dá)成口頭協(xié)議。很少有家長(zhǎng)從法律角度考察“小飯桌”經(jīng)營(yíng)者是否兩證齊全具備合法主體資格、從業(yè)人員是否取得健康合格證及上崗證、“小飯桌”基本消防設(shè)施與衛(wèi)生設(shè)施設(shè)備是否健全、食品原料購(gòu)進(jìn)渠道是否合法、就餐學(xué)生是否進(jìn)行健康檢查登記、“小飯桌”周邊社會(huì)環(huán)境是否良好、是否存在安全隱患。大多數(shù)家長(zhǎng)與“小飯桌”很少簽訂書面協(xié)議，即便簽訂，大多也是“小飯桌”經(jīng)營(yíng)者提前擬定好的內(nèi)容極為簡(jiǎn)單的格式合同，沒(méi)有詳細(xì)約定雙方當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，甚至存在減輕或免除經(jīng)營(yíng)者責(zé)任等內(nèi)容的霸王條款。許多家長(zhǎng)向“小飯桌”繳納費(fèi)用后，很少索要并保存繳費(fèi)憑證或單據(jù)，一旦出現(xiàn)糾紛，由于缺乏依據(jù)而難以維護(hù)自身合法權(quán)益，此時(shí)，學(xué)生及家長(zhǎng)往往自認(rèn)倒霉，一般選擇更換“小飯桌”，此舉實(shí)則是對(duì)“小飯桌”違法經(jīng)營(yíng)的縱容。

三、“小飯桌”食品安全法律規(guī)制的應(yīng)然路徑

（一）建立健全“小飯桌”食品安全有關(guān)立法

我國(guó)對(duì)“小飯桌”問(wèn)題并無(wú)全國(guó)性的立法規(guī)定，建議盡快出臺(tái)全國(guó)層面的“學(xué)生小飯桌食品安全監(jiān)督管理”立法。國(guó)家只有通過(guò)專門立法配置“小飯桌”有關(guān)主體間的權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任，才能保證“小飯桌”食品安全，才能達(dá)到對(duì)“小飯桌”經(jīng)營(yíng)者的有效規(guī)制以及對(duì)與“小飯桌”經(jīng)營(yíng)者有服務(wù)合同關(guān)系的中小學(xué)生的有效保護(hù)。建議在專門立法中構(gòu)建起“小飯桌”食品安全相互聯(lián)系相互制約的事前預(yù)防、事中發(fā)現(xiàn)暴露及事后獎(jiǎng)懲三大法律保障機(jī)制。

一是“小飯桌”食品安全事前預(yù)防法律機(jī)制。這是保障“小飯桌”食品安全的第一道防線，該機(jī)制應(yīng)包括如下具體制度設(shè)計(jì)：“小飯桌”經(jīng)營(yíng)資格準(zhǔn)入制度；“小飯桌”經(jīng)營(yíng)教育培訓(xùn)制度；“小飯桌”經(jīng)營(yíng)備案公告制度；“小飯桌”食品安全標(biāo)準(zhǔn)制度；“小飯桌”進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度；“小飯桌”食品安全承諾制度以及“小飯桌”行業(yè)協(xié)會(huì)自律制度。由于篇幅所限，各項(xiàng)具體制度設(shè)計(jì)不再贅述。

二是“小飯桌”食品安全事中發(fā)現(xiàn)暴露法律機(jī)制。這是發(fā)現(xiàn)、揭露和認(rèn)定“小飯桌”食品安全違法行為的機(jī)制，是事前預(yù)防機(jī)制失效后必須及時(shí)啟動(dòng)的法律保障機(jī)制，其為事后獎(jiǎng)懲機(jī)制的功能發(fā)揮提供了條件。該機(jī)制應(yīng)包括如下具體制度設(shè)計(jì)：“小飯桌”經(jīng)營(yíng)信息公開(kāi)制度；“小飯桌”非法經(jīng)營(yíng)投訴舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度；“小飯桌”非法經(jīng)營(yíng)媒體曝光制度；“小飯桌”非法經(jīng)營(yíng)黑名單約束制度；“小飯桌”食品安全監(jiān)督檢查制度，這是事中發(fā)現(xiàn)暴露機(jī)制的重中之重，包括政府監(jiān)督檢查制度與“小飯桌”行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管制度。

三是“小飯桌”食品安全事后獎(jiǎng)懲法律機(jī)制。一是食品藥品監(jiān)管部門應(yīng)建立“小飯桌”經(jīng)營(yíng)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)有突出或顯著成績(jī)的“小飯桌”經(jīng)營(yíng)者給予物質(zhì)及精神等各種獎(jiǎng)勵(lì)，以激發(fā)和促進(jìn)其合法、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)。二是建立健全“小飯桌”經(jīng)營(yíng)救濟(jì)懲罰機(jī)制，該機(jī)制是通過(guò)事中發(fā)現(xiàn)暴露機(jī)制認(rèn)定“小飯桌”經(jīng)營(yíng)者的食品安全違法行為后開(kāi)啟的救濟(jì)性和懲罰性機(jī)制，是民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任的功能性概括和總結(jié)，[2]應(yīng)包括如下具體制度設(shè)計(jì)：舉證責(zé)任倒置規(guī)則；懲罰性賠償制度；民事賠償優(yōu)先制度；食品安全強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度以及強(qiáng)化“小飯桌”經(jīng)營(yíng)者的行政責(zé)任與刑事責(zé)任。

（二）強(qiáng)化“小飯桌”食品安全政府監(jiān)管能力及問(wèn)責(zé)機(jī)制

首先，必須加強(qiáng)食品藥品監(jiān)管部門的“小飯桌”食品安全監(jiān)管能力建設(shè)。食品藥品監(jiān)管部門應(yīng)在資源配置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和執(zhí)法裝備等方面強(qiáng)化投入保障，所需經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算；強(qiáng)化基層監(jiān)管人員、專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍建設(shè)；強(qiáng)化科技支撐，努力解決食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)手段落后、檢測(cè)檢驗(yàn)不能的問(wèn)題，應(yīng)該在“魔高一尺，道高一丈”的促動(dòng)下，不斷提高食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)水平和能力。[3]同時(shí)要擴(kuò)大監(jiān)管覆蓋面，增強(qiáng)監(jiān)管頻次，對(duì)“小飯桌”食品安全隱患做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處理，杜絕食品安全事故的發(fā)生。

其次，構(gòu)建“小飯桌”食品安全監(jiān)管多部門高效協(xié)作機(jī)制。“小飯桌”日常監(jiān)管涉及食品、工商、教育、衛(wèi)生、環(huán)保、消防、公安、物價(jià)、稅務(wù)等多個(gè)部門，是一項(xiàng)復(fù)雜的綜合性工程，應(yīng)處理好不同部門間的協(xié)作關(guān)系，構(gòu)建起多部門監(jiān)管高效協(xié)作機(jī)制。各有關(guān)部門既要各負(fù)其責(zé)，又要通力協(xié)作，杜絕重復(fù)執(zhí)法和推諉扯皮。加快“小飯桌”食品安全信息化平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)各部門信息互通和資源共享，發(fā)揮監(jiān)管合力，提升監(jiān)管水平，提高監(jiān)管實(shí)效。

最后，必須強(qiáng)化“小飯桌”食品安全政府監(jiān)管問(wèn)責(zé)機(jī)制，以提高執(zhí)法人員監(jiān)管的主動(dòng)性與積極性。食品藥品監(jiān)管等部門不依法履行有關(guān)監(jiān)管職責(zé)或其工作人員有濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊行為的，食品藥品監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)依法對(duì)相關(guān)責(zé)任人員給予警告、記過(guò)、記大過(guò)或降級(jí)的處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或開(kāi)除的處分；其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。食品監(jiān)管瀆職行為情節(jié)嚴(yán)重、構(gòu)成犯罪的，依據(jù)《刑法修正案（八）》增設(shè)的食品監(jiān)管瀆職罪定罪量刑，不再適用法定刑較輕的濫用職權(quán)罪或玩忽職守罪處理。食品藥品監(jiān)管部門對(duì)“小飯桌”經(jīng)營(yíng)者構(gòu)成犯罪的行為，沒(méi)有依法移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的，以徇私舞弊不移交刑事案件罪處理。

（三）完善“小飯桌”食品安全糾紛解決機(jī)制

1.完善“小飯桌”糾紛非訴訟解決機(jī)制

和解、調(diào)解、向行政部門投訴、仲裁等非訴訟解決機(jī)制的低成本與簡(jiǎn)程序，有助于及時(shí)、高效解決“小飯桌”爭(zhēng)議。建議盡快完善非訴訟解決機(jī)制，以便更好發(fā)揮其在解決“小飯桌”爭(zhēng)議中的主導(dǎo)作用。

一是賦予和解協(xié)議、調(diào)解協(xié)議及行政調(diào)解書以法律效力。最高人民法院2002年《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》確認(rèn)了人民調(diào)解協(xié)議的民事合同的性質(zhì)，賦予其法律約束力；2011年1月1日施行的《人民調(diào)解法》第31條規(guī)定人民調(diào)解協(xié)議具有法律約束力，當(dāng)事人應(yīng)按約定履行。和解協(xié)議，消費(fèi)者協(xié)會(huì)的調(diào)解協(xié)議及食品藥品監(jiān)管部門的行政調(diào)解書本質(zhì)上都屬于民事合同，只要是雙方在平等自愿的基礎(chǔ)上做出的不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的真實(shí)意思表示，那么協(xié)議即應(yīng)有效，對(duì)雙方當(dāng)事人都應(yīng)具有約束力，因此，應(yīng)該賦予和解協(xié)議、調(diào)解協(xié)議及行政調(diào)解書以法律效力，以提高該三種方式解決糾紛的實(shí)效。無(wú)論達(dá)成哪種協(xié)議，當(dāng)事人都應(yīng)依約履行，一方不履行協(xié)議，另一方可以向法院起訴，請(qǐng)求對(duì)方當(dāng)事人履行協(xié)議并承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)非司法救濟(jì)與司法救濟(jì)的有效結(jié)合。

二是建立利用率高、實(shí)效性強(qiáng)的“小飯桌”爭(zhēng)議仲裁制度?！靶★堊馈钡奶厥庑约捌浒l(fā)展現(xiàn)狀決定了“小飯桌”爭(zhēng)議不宜完全適用《仲裁法》確定的仲裁制度，而應(yīng)在“小飯桌”專門立法中建立其特有的仲裁制度：發(fā)生“小飯桌”爭(zhēng)議，當(dāng)事人一方即可選擇向仲裁機(jī)構(gòu)提請(qǐng)仲裁，不需要達(dá)成仲裁協(xié)議；仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)此糾紛應(yīng)該簡(jiǎn)化審理程序、縮短結(jié)案期限，降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；仲裁機(jī)構(gòu)先行調(diào)解，調(diào)解不成及時(shí)裁決；為了提高仲裁的利用率及實(shí)效性以及節(jié)省司法資源，實(shí)行“一裁終局”制，即仲裁調(diào)解書或裁決書一經(jīng)做出，具有終局法律效力，當(dāng)事人必須履行，義務(wù)人如若不履行，權(quán)利人可申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。

2.正確適用“小飯桌”糾紛民事訴訟程序

一是“小飯桌”私益訴訟推薦適用小額訴訟程序。2013年起施行的新《民事訴訟法》第162條正式確立了我國(guó)的小額訴訟程序。當(dāng)前，我國(guó)許多基層法院都設(shè)有小額訴訟法庭，“小飯桌”學(xué)生及家長(zhǎng)因食品安全等問(wèn)題而權(quán)益受損，標(biāo)的一般較小，可依法提起小額訴訟，其簡(jiǎn)程序、低成本及一審終審的高效率，有助于及時(shí)、高效解決“小飯桌”爭(zhēng)議。

二是“小飯桌”發(fā)生食品安全事故，眾多就餐學(xué)生合法權(quán)益受損，推薦適用代表人訴訟程序，而非依《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條規(guī)定提起消費(fèi)民事公益訴訟。新《民事訴訟法》第55條首次明確規(guī)定了我國(guó)公益訴訟制度：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”新《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》為呼應(yīng)上述規(guī)定，于第47條規(guī)定：對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及省級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)可以向人民法院提起訴訟。該條文規(guī)定過(guò)于原則，沒(méi)有提及“損害社會(huì)公共利益”。2015年2月4日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第284條將“有社會(huì)公共利益受到損害的初步證據(jù)”作為法院受理公益訴訟的條件之一。消費(fèi)者團(tuán)體提起公益訴訟僅限于社會(huì)公共利益受到損害的場(chǎng)合，“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”只是判斷社會(huì)公共利益是否受到損害的形式標(biāo)準(zhǔn)，因此并非指實(shí)際受到侵害的消費(fèi)者人數(shù)“眾多”，而是指不特定的消費(fèi)者可能受到侵害。[4]雖然被侵害合法權(quán)益的消費(fèi)者人數(shù)“眾多”，但并不意味存在社會(huì)公共利益受到損害的情形，例如某會(huì)員制俱樂(lè)部侵害其會(huì)員利益，會(huì)員人數(shù)雖超過(guò)200人，但其實(shí)行會(huì)員制并非開(kāi)放性俱樂(lè)部，侵害僅限于與其有合同關(guān)系的會(huì)員，并未對(duì)社會(huì)公共利益造成損害，就不宜作為公益訴訟案件受理。[5]同理，“小飯桌”發(fā)生食品安全事故，侵害僅限于與其有合同關(guān)系的就餐學(xué)生，但并未對(duì)社會(huì)公共利益造成損害，因此不應(yīng)提起消費(fèi)民事公益訴訟，而應(yīng)適用代表人訴訟程序。

（四）強(qiáng)化“小飯桌”食品安全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

保障“小飯桌”食品安全，除了依靠國(guó)家監(jiān)督外，還必須強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，鼓勵(lì)除國(guó)家機(jī)關(guān)以外的一切單位和個(gè)人積極參與到“小飯桌”食品安全的社會(huì)監(jiān)督之中。各大中小學(xué)校及其教師、“小飯桌”行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)及其他消費(fèi)者組織、大眾傳播媒介及每一位中小學(xué)生及其家長(zhǎng)都享有“小飯桌”食品安全社會(huì)監(jiān)督權(quán)利，有權(quán)對(duì)“小飯桌”經(jīng)營(yíng)工作及其食品安全問(wèn)題提出批評(píng)、建議，有權(quán)檢舉、控告“小飯桌”經(jīng)營(yíng)者侵害就餐學(xué)生權(quán)益的行為和食品藥品監(jiān)管等有關(guān)機(jī)關(guān)及其工作人員在“小飯桌”監(jiān)管工作中的違法失職行為。要特別注重發(fā)揮“小飯桌”行業(yè)協(xié)會(huì)的社會(huì)監(jiān)督實(shí)效。鼓勵(lì)“小飯桌”經(jīng)營(yíng)者依據(jù)憲法賦予的結(jié)社權(quán)組建“小飯桌”行業(yè)協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)通過(guò)制定內(nèi)部章程來(lái)規(guī)范“小飯桌”經(jīng)營(yíng)者的行為，能夠有效發(fā)揮阻卻其成員違法行為的功能，防患于未然。也要切實(shí)發(fā)揮電視臺(tái)、廣播電臺(tái)、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等大眾傳播媒介在“小飯桌”食品安全方面的新聞?shì)浾摫O(jiān)督作用。雖然社會(huì)監(jiān)督自身不具有法律強(qiáng)制力，但可以快速啟動(dòng)具有法律強(qiáng)制力的國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，從而有效保證“小飯桌”食品安全。

（五）提高“小飯桌”學(xué)生及其家長(zhǎng)的法律維權(quán)意識(shí)與能力

“小飯桌”學(xué)生及其家長(zhǎng)法律維權(quán)意識(shí)的薄弱與能力的欠缺，往往是對(duì)“小飯桌”違法經(jīng)營(yíng)的縱容，提高其法律維權(quán)意識(shí)與能力迫在眉睫。一是就餐學(xué)生家長(zhǎng)要學(xué)會(huì)正確選擇“小飯桌”。家長(zhǎng)必須通過(guò)多層面打聽(tīng)了解，進(jìn)行實(shí)地考察，經(jīng)過(guò)與當(dāng)?shù)厥称匪幤繁O(jiān)管、工商等機(jī)關(guān)的核實(shí)，選擇一個(gè)兩證齊全、具備合法經(jīng)營(yíng)者主體資格、基本消防設(shè)施與衛(wèi)生設(shè)施設(shè)備健全、從業(yè)人員取得健康合格證及上崗證、就餐學(xué)生進(jìn)行體檢登記、周邊社會(huì)環(huán)境良好的“小飯桌”經(jīng)營(yíng)者。二是家長(zhǎng)與“小飯桌”經(jīng)營(yíng)者必須簽訂合同。合同應(yīng)是雙方在平等自愿的基礎(chǔ)上真實(shí)合法的意思表示，要詳細(xì)約定雙方的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任。如果是“小飯桌”經(jīng)營(yíng)者提前擬定好的格式合同，家長(zhǎng)一旦要仔細(xì)查看，對(duì)于減免經(jīng)營(yíng)者責(zé)任等內(nèi)容的霸王條款，應(yīng)該協(xié)商變更。家長(zhǎng)要注意保存好已簽字生效的合同文本。三是家長(zhǎng)按約繳費(fèi)后，必須索要并保存好繳費(fèi)憑證或單據(jù)，作為合法權(quán)益受損時(shí)的維權(quán)依據(jù)。四是“小飯桌”學(xué)生尤其是家長(zhǎng)平時(shí)要通過(guò)各種途徑學(xué)習(xí)掌握有關(guān)“小飯桌”及其食品安全的立法規(guī)定、糾紛解決方式方法等內(nèi)容，要學(xué)法、知法、懂法、用法，增強(qiáng)自身權(quán)益保護(hù)能力。

[1]閆斌，郝連洋，周浩．淺議“小飯桌”的發(fā)展促進(jìn)失業(yè)人員的就業(yè)問(wèn)題[J]．消費(fèi)周刊，2009（4）：78．

[2][3]馮彥君．食品安全保障：定位、機(jī)制與實(shí)效[J]．吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2012（4）：98，100．

[4]吳光榮，趙剛．消費(fèi)者團(tuán)體提起公益訴訟基本問(wèn)題研究[J]．法律適用，2015（5）：8．

[5]馬政勇．消費(fèi)公益訴訟的司法理念及特殊審判規(guī)則的構(gòu)建[J]．法律適用，2014（11）：37．

2013年甘肅省社科規(guī)劃項(xiàng)目《“小飯桌”食品安全法律保障機(jī)制研究》的階段性成果。（項(xiàng)目編號(hào)：13YD099）